CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02515-01 Referencia: Acción de tutela ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ TESIS: CONFIRMA LA DECISIÓN DEL A QUO QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR CARECER DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LOS ARGUMENTOS PLANTEADOS YA FUERON ANALIZADOS Y RESUELTOS POR EL TRIBUNAL, POR LO QUE LO PRETENDIDO POR EL ACTOR ES CREAR UNA NUEVA OPORTUNIDAD PARA DEBATIR ASUNTOS DE MERA LEGALIDAD QUE YA FUERON OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO POR EL JUEZ NATURAL DEL ASUNTO. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 23 de junio de 2022, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado1 que declaró improcedente la solicitud de amparo. 1 En adelante la Sección Cuarta. 2 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la Sección Tercera -Subsección “C”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2 al proferir la providencia de 16 de marzo de 2022, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 11001-33-43-060-2021-00158-01.
I.2.- Hechos Refirió que ingresó a la Escuela de Suboficiales Fuerza Aérea – ESUFA, como estudiante del curso 73 en el año 1999. 2 En adelante el Tribunal. 3 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que mediante el Decreto Ley 1790 de 2000, fueron derogadas algunas normas sobre la carrera profesional de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, entre otras, se reformó la jerarquía militar que se encontraba vigente para ese momento, defraudando las expectativas legítimas de los estudiantes que se encontraban de formación militar.
Indicó que como Técnico Primero de la Fuerza Aérea en retiro, ingresó al escalafón militar en el grado de Aerotécnico y posteriormente ascendió en el escalafón militar de suboficiales de la Fuerza Aérea cumpliendo los tiempos de servicios requeridos para cada grado, de conformidad con lo previsto en el artículo 55 del Decreto 1790 de 2000.
Relató que durante el tiempo que prestó sus servicios a la Fuerza Aérea Colombiana – FAC, siempre ostentó un grado inferior al que debía, toda vez que al ingresar al escalafón como Aerotécnico y no en el grado de Técnico Cuarto, sus ascensos nunca correspondieron al grado que debía tener según su tiempo de servicio. Manifestó que, como consecuencia de lo anterior, el 22 de junio de 2021, promovió demanda en ejercicio del medio de control de 4 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reparación directa contra la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPRE, Ministerio de Defensa Nacional, FAC y la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – CREMIL, por los daños ocasionados al cercenar su expectativa legítima de ingresar al escalafón militar en el grado de Técnico Cuarto con la expedición del Decreto 1790 de 2000.
Advirtió que al citado proceso le fue asignado el número único de radicación 2021-00158-00 y correspondió por reparto al Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá que, en auto de 24 de junio de 2021, rechazó la demanda al considerar que operó el fenómeno de la caducidad, pues el hecho generador del daño ocurrió con la expedición del Decreto 1790 de 2000, norma que entró en vigencia el 14 de septiembre de 2000, es decir que contaba hasta el 15 de diciembre de 2002 para promover la acción. Adujo que, inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue conocido por el Tribunal que, en providencia de 16 de marzo de 2022, confirmó la decisión del a quo.
I.3. Fundamentos de derecho 5 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio de la parte actora, el Tribunal incurrió en violación directa de la Constitución al interpretar de forma inconstitucional el término de caducidad del medio de control de reparación directa, comoquiera que se debió contabilizar desde el momento en que se encontró en la posibilidad de ejercer la acción, esto es, desde el 30 de junio de 2019, momento en el cual CREMIL le reconoció y pagó la asignación de retiro, pues es desde tal fecha que no se encuentra bajo la subordinación de la Fuerza Aérea.
Arguyó que de haber ejercido algún tipo de reclamación antes del 30 de junio de 2019, hubiera sido retirado de la carrera militar en virtud de la competencia discrecional, como retaliación por promover la demanda. Añadió que la autoridad judicial accionada interpretó la normativa de una forma exegética y literal, dejando de lado una interpretación más flexible que produzca consecuencias más favorables para la solución del caso concreto y haciendo prevalecer el derecho sustancial sobre el formal.
I.4.- Pretensiones 6 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El actor solicitó la protección de sus derechos fundamentales invocados y, en consecuencia: “[…] SEGUNDA: Que se REVOQUE el auto del 16 de marzo de 2022 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección C, dentro del proceso con radicado No. 11001-33-43-060-2021-00158-01, por medio del cual confirmó el auto que rechazó la demanda.
TERCERA: Que se PROFIERA decisión sustitutiva disponiendo la admisión de la acción de reparación directa […]”. I.5.- Defensa I.5.1.- El Tribunal sostuvo que la solicitud de amparo carece del requisito de relevancia constitucional, en la medida que no se especificó de manera precisa y clara las especiales circunstancias que permitieran dar aplicación a una regla especial de caducidad, además, la providencia cuestionada sí tuvo en cuenta el tema de la inaplicación de caducidad por imposibilidad material de ejercer el derecho de acción. Indicó que el asunto puesto a consideración en la presente acción de tutela no es de relevancia constitucional sino de carácter estrictamente legal, máxime cuando los argumentos aquí expuestos 7 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ya fueron puestos a consideración dentro del proceso ordinario y resueltos por el juez natural del asunto, para lo cual expuso de forma paralela los argumentos expuestos en el recurso de apelación y los fundamentos de la acción. Advirtió que lo pretendido por el actor es crear una tercera instancia en el asunto, al insistir en un debate ya resuelto, estando demostrado que no se incurrió en desconocimiento de la Constitución sino que, contrario a ello, se evidencia que la solicitud de amparo no supera los requisitos generales de procedibilidad, por lo que solicitó denegar las pretensiones al no haberse acreditado la vulneración de los derechos fundamentales invocados.
I.6. Intervinientes I.6.1.- El Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo o, en su defecto, denegar las pretensiones de la demanda, pues no se ha probado la existencia de vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados. 8 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Refirió que el medio judicial de defensa idóneo para el asunto es el recurso de apelación, del cual el actor ya hizo uso y fue resuelto por el superior jerárquico, por lo que no es de recibo usar este mecanismo constitucional como una tercera instancia. I.6.2.- El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó declarar su falta de legitimación material en la causa por pasiva de ese departamento y/o que se declare improcedente la solicitud de amparo.
Manifestó que no existe nexo de causalidad entre la presunta violación o amenaza de los derechos fundamentales invocados por la parte actora y esta entidad, comoquiera que no son la autoridad judicial que presuntamente los desconoció. I.6.2.- CREMIL solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, pues la providencia cuestionada fue proferida con observancia del ordenamiento jurídico, por lo que no se advierte la vulneración de derecho fundamental alguno, máxime cuando el actor tuvo a su disposición todos los medios de defensa. 9 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que, contrario a lo advertido por el actor, los efectos del decreto al que le atribuye el daño no representan un daño continuado, en la medida que desde el mismo momento de su vigencia al señor HERRERA RUIZ le fueron modificadas las condiciones de vinculación futura a la Fuerza Aérea Colombiana, por lo que la inaplicación del cómputo de la caducidad por imposibilidad material de ejercer el derecho de acción no resulta procedente, además, no se advierten circunstancias especiales que ameriten tal trato especial.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Cuarta, mediante sentencia de 23 de junio de 2022, declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el actor acude con la intención de dar continuidad al debate legal que ya fue resuelto en dos instancias.
Resaltó que los reproches formulados por el actor en el escrito de tutela, independientemente que se invoque el defecto por violación directa de la Constitución, lo que en realidad pretende es revivir un debate relacionado con la caducidad del medio de control de 10 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reparación directa, lo cual ya fue motivo de estudio en el curso del proceso, tan es así que los fundamentos expuestos en la solicitud de amparo son los mismos planteados en la demanda y en el recurso de apelación, lo que evidencia la intención del actor de continuar con un debate que ya fue motivo de análisis por el juez natural.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó la sentencia proferida por la Sección Cuarta, en los siguientes términos: Indicó que, contrario a lo advertido por el a quo, la solicitud de amparo sí cumple con el requisito de la relevancia constitucional, en la medida que el debate propuesto es sobre la violación de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio del derecho sustancial sobre el formal, desconocidos en el auto acusado que aplicó de forma abiertamente inconstitucional el término de caducidad del medio de control de reparación directa, al no analizar las especiales circunstancias que le impidieron ejercer su derecho de acción antes del 30 de junio de 2019. 11 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Insistió en que el estándar de aplicación del término de caducidad debió flexibilizarle teniendo en cuenta las circunstancias particulares del asunto, pues se encontraba imposibilitado para exigir la protección de sus derechos por la situación de subordinación e indefensión en la que se encontraba, lo que le impidió promover la demanda de reparación directa a tiempo.
Así las cosas, solicitó que se revoque el fallo proferido en primera instancia y, en su lugar, se acceda a la solicitud de amparo. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 12 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuestión previa Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó su desvinculación en la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa 13 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). Comoquiera que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República fue parte demandada dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2021-00158-01, objeto de estudio, como tercero 14 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co le asiste interés en las resultas de la acción de tutela de la referencia, razón por la que la Sala denegará su solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella 15 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y 16 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. 17 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) Caso concreto En el presente asunto, la Sala advierte que la parte actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 16 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal, por medio de la cual confirmó la decisión 18 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del a quo que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2021-00158-01.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, habida cuenta que, a juicio del actor, la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución, al interpretar de forma inconstitucional el término de caducidad del medio de control de reparación directa, comoquiera que se debió contabilizar desde el momento en que se encontró en la posibilidad de ejercer la acción, esto es, desde el 30 de junio de 2019, además, que se interpretó la normativa de una forma exegética y literal, dejando de lado una interpretación más flexible.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la Sección Cuarta que, mediante sentencia de 23 de junio de 2022, declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que lo pretendido por el actor era crear una tercera instancia y que se analizaran aspectos que ya fueron objeto de debate por el juez 19 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co natural del asunto.
Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia bajo el argumento de que, contrario a lo advertido por el a quo, la solicitud de amparo sí cumple con el requisito de la relevancia constitucional, pues el Tribunal omitió analizar las especiales circunstancias que le impidieron ejercer su derecho de acción antes del 30 de junio de 2019; sumado a ello, insistió en que el término de caducidad debió flexibilizarse, pues se encontraba imposibilitado para exigir la protección de sus derechos por la situación de subordinación e indefensión en la que se encontraba.
Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, o si, tal como lo consideró el a quo, carece del requisito de la relevancia constitucional y, de superarse tal derrotero, ii) establecer si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2021-00158-01. 20 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con los parámetros planteados anteriormente, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial el requisito de la relevancia constitucional.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional3, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».4 3 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 4 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 21 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación5, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [6]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [7]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [8].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [6] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo”. [7] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [8] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 22 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [9].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser [9] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 23 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [10].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [11]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [12]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto). [10] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [11] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [12] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 24 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que los argumentos que invoca el actor como fundamento de la presunta vulneración de sus derechos fundamentales, son los mismos que fueron puestos a consideración del TRIBUNAL en el escrito de apelación interpuesto contra la providencia de 24 de junio de 2021, que declaró configurado el fenómeno jurídico de la caducidad.
Así se desprende de la lectura del escrito de apelación presentado por el actor en el trámite del proceso ordinario y su comparación con la demanda de tutela de la referencia, como se explica a continuación: 25 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Argumentos del escrito de apelación13 Argumentos de la demanda de tutela14 […]La caducidad es una sanción que consagra el ordenamiento jurídico, en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico, es decir, los administrados tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley.
En ese sentido, el numeral 8º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece lo siguiente respecto a la caducidad de la acción de reparación directa: […] Sin embargo, existen casos en los que ni la fecha de ocurrencia del hecho u omisión dañosa, ni la de su conocimiento por la víctima generan que se compute la caducidad, la cual solo comenzará a correr una vez que los daños hayan finalizado, tratándose de daños continuados o de tracto sucesivo, el Consejo de Estado ha establecido lo siguiente: […] Es decir, la máxima autoridad contencioso administrativa a dispuesto que solo cuando cesa el daño que se le ha ocasionado a la víctima se puede comenzar a contar el termino de caducidad de la acción, ahora bien, el problema de esta hipótesis es determinar el momento en el que se produjo el daño, en aquellos casos en los que resulta confuso determinar el momento en que se causó el daño, la Corte Constitucional ha sostenido lo siguiente: […] Por tanto, hay casos de responsabilidad del Estado en los que ni la fecha de ocurrencia del hecho y omisión dañosa, ni la de su conocimiento, dan lugar al inicio del cómputo de la caducidad, sino que, dicho cómputo comienza a correr desde el momento en que los daños han finalizado.
La jurisprudencia contencioso administrativa ha aceptado esta tesis en ciertos casos, explicando que la caducidad sólo se contabiliza desde el momento en […]La caducidad es una sanción que consagra el ordenamiento jurídico, en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico, es decir, los administrados tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley.
En ese sentido, el numeral 8º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece lo siguiente respecto a la caducidad de la Acción de Reparación Directa:[…] Sin embargo, existen casos en los que ni la fecha de ocurrencia del hecho u omisión dañosa, ni la de su conocimiento por la víctima generan que se compute la caducidad, la cual solo comenzará a correr una vez que el administrado se encuentre en la posibilidad de ejercer la acción. La jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha previsto, de forma excepcional, la posibilidad de inaplicar las normas de caducidad en el medio de control de reparación directa ante situaciones que afecten de manera ostensible los derechos al Debido Proceso y de Efectivo Acceso a la Administración de Justicia, obstaculizando el ejercicio del derecho de acción. […] En ese sentido, el juez de lo contencioso administrativo debía analizar las circunstancias especialmente lesivas de cada caso para determinar la imposibilidad de acceder al aparato jurisdiccional.
En el caso concreto, mi poderdante se encontraba totalmente imposibilitado para ejercer la acción antes del 30 de junio de 2019, fecha en la cual la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL) reconoció y ordenó el pago de su asignación de retiro, por las siguientes razones: 13expediente digital proceso No. 11001-33-43-060-2021-00158-01 visible a índice 12 14 https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000 202202515011100103 Archivo Demanda - pestaña gestión de documentos – otras instancias. 26 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que le daño continuado hubiera cesado, a menos que el daño se hubiera conocido tiempo después. En el caso sub-lite, el señor Damián Rowiston Herrera Ruíz, Técnico Primero de la Fuerza Aérea- en retiro, ingresó a la Escuela de Suboficiales Fuerza Aérea (ESUFA) en enero de 1998, motivado por la publicidad recibida por parte de la Fuerza Aérea, donde se prometía que después de cursado y aprobado el programa tecnológico de su elección, ingresaría al escalafón militar en el grado de Técnico Cuarto de la Fuerza Aérea.
Sin embargo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 1790 de 2000, por el cual modificó la jerarquía de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, vulnerando las expectativas legitimas que el mismo Gobierno Nacional y la FAC- ESUFA habían formado a mi poderdante con el Decreto 1211 de 1990, y con toda la publicidad entregada durante el año 1998 en la que aseguraban el ingreso al escalafón militar en el grado de Técnico Cuarto, dicho daño se concretó cuando se reconoció la asignación de retiro de mi poderdante en el grado de Técnico Primero y no de Técnico Subjefe como fundadamente esperaba, es decir, el despacho desconoce que el termino de caducidad debe contarse a partir del momento en que efectivamente cesaron los daños que se estaban ocasionando a mi poderdante, si bien la entrada en vigencia del Decreto- Ley 1790 del 2000 cercenó las expectativas legítimas de mi poderdante de ingresar al escalafón militar en el grado de Técnico Cuarto de la Fuerza Aérea, dicho daño se concretó en el momento en que se le reconoció su asignación de retiro como Técnico Primero, pues no se retiró en el grado de Técnico Sub- Jefe como legítimamente esperaba.
Adicionalmente, debe aclararse que, durante todo el tiempo en que mi defendido estuvo en servicio activo, se encontraba imposibilitado para ejercer acción judicial alguna por las razones que se expondrán a continuación: a). - Régimen de Carrera Personal de los Suboficiales y Oficiales de la Fuerza Pública […] a).- Régimen de Carrera Personal de los Suboficiales y Oficiales de la Fuerza Pública: […] b).- Situación de subordinación e indefensión: […] c).- Acceso Efectivo a la Administración de Justicia: […] Por medio de su ejercicio, se pretende garantizar la prestación jurisdiccional a todos los ciudadanos, a través del uso de los mecanismos de defensa previstos en la ley.
De esta forma, el derecho fundamental al Efectivo Acceso a la Administración de Justicia constituye un presupuesto indispensable para la materialización de los demás derechos fundamentales, puesto que, como lo ha señalado la Corte Constitucional “no es posible el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas procesales establecidas por el legislador sin que se garantice adecuadamente dicho acceso”.
Por consiguiente, el derecho al Efectivo Acceso a la Administración de Justicia se erige como uno de los pilares fundamentales que sostiene el modelo de Estado social y democrático de derecho, toda vez que abre las puertas para que los individuos ventilen sus controversias ante las autoridades judiciales y de esta forma se protejan y hagan efectivos sus derechos.
En ese sentido, si bien la caducidad se configura como una sanción que busca proteger principios constitucionales como la seguridad jurídica, operando en los eventos en que determinadas acciones no se ejercen en un término específico, tal figura no puede interpretarse de forma irrazonable, entendiendo que, en algunos casos debe flexibilizarse el estándar de aplicación del término a partir de las circunstancias particulares del asunto objeto de análisis.
El Consejo de Estado ha establecido subreglas jurisprudenciales señalando que, en aplicación del principio pro damnato o favor victimae (que favorece el estudio de fondo del resarcimiento del daño antijurídico sufrido por una víctima), y teniendo en cuenta que el fundamento de la Acción de Reparación Directa es el 27 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b).- Situación de Subordinación e Indefensión:[…] c).- Acceso Efectivo a la Administración de Justicia: […] En ese sentido, si bien la caducidad se configura como una sanción que busca proteger principios constitucionales como la seguridad jurídica, operando en los eventos en que determinadas acciones no se ejercen en un término específico, tal figura no puede interpretarse de forma irrazonable.
Entendiendo que, en algunos casos debe flexibilizarse el estándar de aplicación del término, a partir, de las circunstancias particulares del asunto objeto de análisis. El Consejo de Estado ha establecido subreglas jurisprudenciales señalando que, en aplicación del principio pro damnato o favor victimae (que favorece el estudio de fondo del resarcimiento del daño antijurídico sufrido por una víctima), y teniendo en cuenta que el fundamento de la acción de reparación directa es el daño, en la aplicación del término de caducidad se debe observar que: […] En concordancia con lo expuesto, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sentado jurisprudencia, estableciendo excepciones al término de caducidad del medio de control de reparación directa, cuando se advierta que los afectados no estaban en la posibilidad material de ejercer el derecho de acción, en síntesis, el juez de lo contencioso administrativo debe inaplicar el término de caducidad de la pretensión de reparación directa cuando advierta que la no comparecencia ante la administración de justicia se encuentra justificada por razones suficientes, pues el paso del tiempo no puede comenzar a correr contra quien no goza del acceso efectivo a la administración de justicia, lo cual, se insiste, depende de las circunstancias especiales de cada sujeto.
En las condiciones analizadas, el plazo para demandar no se puede computar desde la entrada en vigencia del Decreto Ley 1790 de 2000, puesto que, como se ha explicado, existían situaciones especiales que imposibilitaban que mi defendido daño, en la aplicación del término de caducidad se debe observar que: […] d).- Principio de Prevalencia del Derecho Sustancial sobre el Formal: Los principios constitucionales del proceso han adquirido gran importancia en la racionalidad del derecho procesal, al punto que en los actuales momentos acompañan la aplicación de las reglas procesales.
Ello fue recogido por el segundo inciso del artículo 103 de la Ley 1437 de 2011 o CPACA al establecer: […] En concordancia con lo expuesto, la Sección Tercera del Consejo de Estado24 ha sentado jurisprudencia, estableciendo excepciones al término de caducidad del medio de control de reparación directa, cuando se advierta que los afectados no estaban en la posibilidad material de ejercer el derecho de acción, en síntesis, el juez de lo contencioso administrativo debe inaplicar el término de caducidad de la pretensión de reparación directa cuando advierta que la no comparecencia ante la administración de justicia se encuentra justificada por razones suficientes, pues el paso del tiempo no puede comenzar a correr contra quien no goza del acceso efectivo a la administración de justicia, lo cual, se insiste, depende de las circunstancias especiales de cada sujeto.
En las condiciones analizadas, el plazo para demandar no se puede computar desde la entrada en vigencia del Decreto Ley 1790 de 2000, puesto que, como se ha explicado, existían situaciones especiales que imposibilitaban que mi defendido pudiera reclamar sus derechos en sede judicial, por tanto, el término de caducidad debe ser contado a partir del momento que fueron superadas dichas situaciones, es decir, desde el 30 de junio de 2019, fecha en la cual la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL), reconoció y ordenó el pago de la asignación de retiro de mi poderdante.
No obstante, téngase en cuenta que, aunque el termino caducaba el 30 de junio de 2021, esté se suspendió con la presentación de la solicitud de 28 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pudiera reclamar sus derechos en sede judicial, por tanto, el término de caducidad debe ser contado a partir del momento que fueron superadas dichas situaciones, es decir, desde el 30 de junio de 2019, fecha en la cual la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL), reconoció y ordenó el pago de la asignación de retiro de mi poderdante.
No obstante, téngase en cuenta que, aunque el termino caduca el 30 de junio de 2021, esté se suspendió con la presentación de la solicitud de conciliación del 12 de marzo de 2021, y se reanudó el 8 de junio de 2021 con la expedición de la constancia de conciliación fallida, corriéndose por tanto el término de caducidad hasta el día 26 de septiembre de 2021, por consiguiente, se presentó la acción de reparación directa dentro del término legal […] (Negrillas propias del texto) conciliación el 12 de marzo de 2021, y se reanudó el 8 de junio de 2021 con la expedición de la constancia de conciliación fallida, corriéndose por tanto el término de caducidad hasta el día 26 de septiembre de 2021, por consiguiente, el Auto del 16 de marzo de 2022 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección C, que confirmó el auto que rechazó la demanda, está incurso en la causal especifica de violación directa de la constitución, por no analizar el termino de caducidad de conformidad con los argumentos anteriormente expuestos, y en consecuencia, se pretende que se profiera decisión sustitutiva que admita la demanda presentada el 22 de junio de 2021 en el proceso con Radicado Nº.11001-33-43-060- 2021-00158-01, declarando que fue presentada dentro del término legal. […] (Negrillas propias del texto) Ahora bien, la Sala al estudiar el contenido de la providencia cuestionada, observa que la autoridad judicial accionada abordó el problema jurídico planteado de la siguiente manera: “[…] 4.2.
Caducidad de la acción contenciosa administrativa de reparación directa. Especialmente, en lo que tiene que ver con la demanda de reparación directa, el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció el término de caducidad así: […] Ahora bien, el inicio del cómputo del término del medio de control para formular la demanda regularmente coincide con el de la ejecución del hecho, omisión u operación administrativa, ocupación 29 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co temporal o permanente del inmueble; sin embargo, pueden presentarse eventos en los cuales la producción o manifestación del daño no coincide con el acaecimiento de la actuación que les da origen, frente a lo cual, el Consejo de Estado se ha pronunciado en diferentes oportunidades señalando al respecto que, en aplicación del principio de “pro damnato” y teniendo en cuenta que el fundamento del medio de control de reparación directa es el daño, entonces, la jurisprudencia ha adicionado al criterio de la ocurrencia del hecho, el de “conocimiento del mismo”, ya que se ha enfrentado a casos concretos donde la fuente del daño no coincide con su conocimiento.
Por esta razón, la actual norma permite que, ante esta última situación, se “pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. Luego, solo a partir del estudio del caso concreto, de sus elementos y particularidades es que podría llegarse a la conclusión de si ha operado la caducidad o no, pues, como sostiene la jurisprudencia, no pueden aplicarse “criterios absolutos”.
Así que, al demandante le debe preocupar probar dichas particularidades con el objeto de mostrarle al juez que su conocimiento sobre el daño no depende de su ocurrencia como simple fenómeno, sino que solamente se concretizó de manera cierta posteriormente a dicho momento. El Consejo de Estado, de forma pacífica y reiterada ha considerado que la caducidad del medio de control de reparación directa no solo se computa a partir de la ocurrencia del daño, sino que hay casos excepcionales donde se inicia a contar desde el momento que tuvo un conocimiento cierto del hecho dañoso, flexibilizando la forma de aplicar este fenómeno. Es decir, la pregunta acerca de la certeza del hecho dañoso y frente a éste, no puede entenderse como un fenómeno simple, sino que pueden existir muchas situaciones complejas que van más allá del conocimiento inmediato y directo, pues requiere, por ejemplo, diagnósticos y conceptos técnicos o científicos para poder explicar síntomas y signos, como podría ser el caso de ciertas enfermedades. […] De este modo, debe advertirse que, en el caso del daño instantáneo o inmediato, el término de caducidad empieza a correr a partir de la ocurrencia del hecho o desde el conocimiento de su existencia, y no desde la cesación de sus efectos perjudiciales, siendo dicho presupuesto, uno totalmente diferente al que tiene lugar cuando el afectado tiene conocimiento del mismo de manera posterior a su ocurrencia. De no ser así, “en los casos en que los perjuicios tuvieran carácter permanente, la acción no caducaría jamás”, 30 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hipótesis sobre la cual se ha pronunciado el Consejo de Estado, afirmando, en sentencia del 24 de marzo del 2011, que ello no podría significar que el término de caducidad se postergase de manera indefinida, por cuanto la norma no consagra dicho supuesto.
De hecho, un presupuesto de tal magnitud se presentaría, a todas luces, trasgresor de la seguridad jurídica que se pretende garantizar mediante el fenómeno de la caducidad. Así las cosas, es claro que si bien la caducidad del medio de control de reparación directa contemplada en el artículo 164, numeral segundo, literal i del CPACA, que, a su vez, señala que debe contarse a partir “del día siguiente a la de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño”, no debe ser aplicada de forma exegética, toda vez que el Juez debe analizar teniendo en cuenta los hechos específicos de cada caso en concreto para efectos de establecer con precisión el momento en que existió un conocimiento certero del daño, lo cierto es que también debe distinguirse entre la naturaleza del mismo que determina su configuración y la cesación de sus efectos perjudiciales, en observancia a que “el hecho de que los efectos del daño se extiendan indefinidamente después de su consolidación no puede evitar que el término de caducidad comience a correr”. 4.3.
Inaplicación del cómputo de caducidad por imposibilidad material de ejercer el derecho de acción. La jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha previsto, de forma excepcional, la posibilidad de inaplicar las normas de caducidad en el medio de control de reparación directa ante situaciones materiales que afecten de manera ostensible los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, obstaculizando el ejercicio del derecho de acción. Sin embargo, tales eventos deben estar acreditados (art. 167 del CGP), de forma que para el juez de lo contencioso administrativo sea posible verificar con certeza la existencia de supuestos objetivos que no permitan materialmente a la víctima acudir a esta jurisdicción. No se trata en efecto de que cualquier circunstancia habilite la inaplicación de las reglas para la contabilización de la caducidad, sino que, en efecto, se trate de circunstancias especialmente lesivas que hagan imposible el acceso al aparato jurisdiccional.
Sobre este punto, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha enfatizado que: “se trata de supuestos objetivos, como secuestros, enfermedades o cualquier situación que no permita materialmente acudir a esta jurisdicción […]”. 31 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Realizadas las anteriores observaciones, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso y, al acceso a la administración de justicia invocados por el peticionario.
Por el contrario, se destaca que todos sus argumentos, -que son de mera legalidad-, ya fueron analizados y resueltos por el TRIBUNAL en el proceso ordinario y, en esa medida, solo se procura su discusión en sede de tutela para buscar la oportunidad de volver a debatir el asunto en una instancia adicional, lo cual resulta improcedente.
Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado. Tal fue el caso de la providencia de 29 de agosto de 201815, en la que se sostuvo lo siguiente: 15 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 32 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).
Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 201716, se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto). 16 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 33 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales invocados por el actor, sino la reiteración de planteamientos que ya fueron estudiados por el juez natural y que obedecen a un debate de mera legalidad, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción constitucional el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
Asimismo, en el caso bajo estudio, la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio, dado que de los elementos de juicio obrantes en el expediente no es posible establecer dicha circunstancia. 34 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consecuente con lo anterior, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente el amparo deprecado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 35 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02515-01 ACTOR: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de agosto de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.