Demandante: Pilar Ximena Molina Fonseca Demandada: Fiscalía General de la Nación Radicación: 15001-23-33-000-2025-00132-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de cumplimiento Radicación: 15001-23-33-000-2025-00132-01 Demandante: Pilar Ximena Molina Fonseca Demandada: Fiscalía General de la Nación Tema: Revoca improcedencia y ordena cumplimiento.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia de 15 de julio de 2025, de la Sala de Decisión 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá que declaró improcedente la acción de cumplimiento. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento. En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la señora Pilar Ximena Molina Fonseca demandó a la Fiscalía General de la Nación, en adelante FGN, para que cumpla el artículo 2.2.1.5.18 del Decreto 1072 de 2015 (adicionado por el artículo 2 del Decreto 1227 de 2022), para que se ordene acatar el deber de reglamentación en materia de teletrabajo.
La actora formuló la siguiente pretensión: Se solicita respetuosamente a su señoría, se ordene a la Fiscalía General de la Nación el Cumplimiento del DEBER DE REGLAMENTACIÓN Y PUBLICIDAD PREVISTO PARA TODA ENTIDAD PÚBLICA FIJADO EN EL ARTÍCULO 2.2.1.5.18 DEL DECRETO 1072 DE 2015(ADICIONADO POR EL ARTÍCULO 2 DEL DECRETO 1227 DE 2022) TELETRABAJO.1 2.
Hechos En resumen, la parte actora señaló que la FGN no ha cumplido con realizar la regulación de la política interna de teletrabajo, contemplada en el artículo 2.2.1.5.18. del referido Decreto, en el cual se impone el deber a todas las entidades públicas de adoptar y publicar de manera virtual los términos, características, condiciones del teletrabajo, conforme las necesidades y particularidades del servicio. 1 Se transcribe tal cual consta en la demanda.
Demandante: Pilar Ximena Molina Fonseca Demandada: Fiscalía General de la Nación Radicación: 15001-23-33-000-2025-00132-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Mediante escrito del 2 de mayo de 2025, la solicitante presentó escrito con el fin de agotar el requisito de constitución en renuencia a la entidad sin que se le notificara respuesta al respecto, pese a haber transcurrido más de diez (10) días. 3.
Admisión de la demanda En auto de 16 de junio de 20252, el ponente del Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la demanda y ordenó notificar a la FGN y al Ministerio Público. 4. Informes La FGN se opuso a la prosperidad de la acción de cumplimiento. En resumen, señaló que la norma invocada no le es exigible, pues el teletrabajo no ha sido implementado como modalidad laboral en la entidad y, por tanto, no puede existir una política interna sobre la materia sin que estén dadas las condiciones para aplicarla.
Alegó que la obligación es dispositiva, derivada de la Ley 1221 de 2008, y que la acción de cumplimiento es improcedente por existir otros mecanismos, como la tutela que la actora ya ejerció. Además, sostuvo que sí respondió la solicitud de la demandante, informando que existen documentos en borrador y avances para evaluar la viabilidad técnica y jurídica de la implementación del teletrabajo.
La entidad resaltó que desde 2017 adelanta un plan piloto de teletrabajo en coordinación con la administradora de riesgos laborales, cumpliendo con los requisitos de seguridad y salud en el trabajo, y que, dada su planta de más de 20.000 servidores, la adopción debe ser gradual y articulada. Indicó que la política interna de teletrabajo no es exigible de manera aislada y que la fase de coordinación actual evidencia un proceso responsable de implementación. Por todo lo anterior, pidió declarar la improcedencia de la acción por no cumplirse el requisito de subsidiariedad o en su defecto, negar lo pretendido ante la inexistencia de un mandato imperativo e inobjetable que obligue a la expedición inmediata de la política interna. 5.
Sentencia de primera instancia En fallo de 15 de julio de 2025, la Sala 2 de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá declaró improcedente la acción de cumplimiento. Concluyó que el artículo 2.2.1.5.18 del Decreto 1072 de 2015, adicionado por el Decreto 1227 de 2022, no contiene un mandato imperativo, claro e inobjetable que pueda exigirse judicialmente, ya que no fija un plazo específico para adoptar la política interna de teletrabajo. 2 Previa remisión por competencia realizada por el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja, a través de auto de 29 de mayo de 2025, e inadmisión por parte del Tribunal Administrativo de Tunja, a través de auto de 6 de junio de 2025.
Demandante: Pilar Ximena Molina Fonseca Demandada: Fiscalía General de la Nación Radicación: 15001-23-33-000-2025-00132-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 6. Impugnación La accionante impugnó la decisión del a quo, insistió en que existe incumplimiento, alegó que la primera instancia erró al concluir que la normativa sobre teletrabajo carece de un mandato imperativo por no señalar un plazo específico para su cumplimiento.
En ese sentido, argumentó que los artículos 2.2.1.5.6 y 2.2.1.5.18 del Decreto 1072 de 2015, adicionados por el Decreto 1227 de 2022, utilizan la expresión deberán, lo que indica un deber forzoso, claro e inaplazable para todas las entidades públicas, incluida la Fiscalía. A su juicio, la ausencia de término no elimina la obligatoriedad ni la exigibilidad de la norma, pues el mandato rige desde su entrada en vigencia y la omisión por parte de la entidad configura incumplimiento.
Asimismo, afirmó que interpretar que la falta de plazo impide exigir el cumplimiento judicial vaciaría de contenido la obligación y legitimaría un incumplimiento indefinido, contrariando el Estado Social de Derecho. Resaltó que la acción de cumplimiento es el mecanismo idóneo para hacer efectivo este tipo de deberes legales y evitar que la inacción administrativa frustre derechos y políticas públicas. 7.
Manifestación de impedimento Mediante escrito del 19 de agosto de 2025, el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez manifestó su impedimento para conocer y decidir el presente mecanismo constitucional, con fundamento en la causal contemplada en el numerales 1.° del artículo 130 del Código General del Proceso, en adelante CGP3, por cuanto a su cónyuge le asiste interés directo en las resultas del proceso.
La razón de ello, la togado la justificó en que su cónyuge se encuentra vinculada en carrera como fiscal adscrita a una unidad nacional de la FGN, entidad que fue demandada en el proceso dentro del cual se profirió la decisión a la cual la parte actora le atribuye el presunto incumplimiento; y con la cual continúa con el vínculo en carrera.
A través de auto previo a esta sentencia, la sala conformada por los magistrados de la Sección Quinta, Gloria María Gómez Montoya, Luis Alberto Álvarez Parra y Pedro Pablo Vanegas Gil declararon fundado el impedimento y se separó del conocimiento del asunto al doctor Omar Joaquín Barreto Suárez. 3 «ARTÍCULO 141. CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las siguientes: 1.
Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso.» Demandante: Pilar Ximena Molina Fonseca Demandada: Fiscalía General de la Nación Radicación: 15001-23-33-000-2025-00132-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 15 de julio de 2025 de la Sala 2 de decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.
Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 15 de julio de 2025. Para lo anterior, la sala plantea los siguientes: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a la accionada, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? En caso afirmativo, ¿se debe ordenar a la FGN el cumplimiento de la disposición invocada por al accionante? 3.
Razones jurídicas de la decisión La sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto (iv) el fondo del asunto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo4 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial 4 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP.
Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU). MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y Sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Pilar Ximena Molina Fonseca Demandada: Fiscalía General de la Nación Radicación: 15001-23-33-000-2025-00132-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Teniendo en cuenta que Colombia es un estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.
De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló: [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del [e]stado [s]ocial de [d]erecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo5. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.
Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].
La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]6. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta 5 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Pilar Ximena Molina Fonseca Demandada: Fiscalía General de la Nación Radicación: 15001-23-33-000-2025-00132-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) No pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii., iii. y iv.], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de lo pretendido. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política7.
Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»8.
Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado9. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP.
Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000-2004- 0047-01(ACU), MP. Darío Quiñones Pinilla. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000- 2011-00891-01 (ACU), MP.
Susana Buitrago Valencia (E). Demandante: Pilar Ximena Molina Fonseca Demandada: Fiscalía General de la Nación Radicación: 15001-23-33-000-2025-00132-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,10 a menos que estén apropiados;11 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales. En este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 constitucional12. 3.3.
De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este13 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Sobre este presupuesto de procedibilidad, la sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»14. Igualmente, esta Sección15 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la 10 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000-2000- 4673-01(ACU).
MP. Darío Quiñones Pinilla. 11 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000- 2015-00493-01 (ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro. 12 Sentencia antes citada. 13Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible». 14 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.
Mauricio Torres Cuervo. 15 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000- 2011-00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Pilar Ximena Molina Fonseca Demandada: Fiscalía General de la Nación Radicación: 15001-23-33-000-2025-00132-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[16] (Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».
Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».
Resulta relevante para la sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»17. En el caso concreto, la accionante acompañó con la demanda escrito de 2 de mayo de 2025, junto con su constancia de envío electrónico, en el que pidió a la FGN el cumplimiento del artículo 2.2.1.5.18 del Decreto 1072 de 2015 (adicionado por el artículo 2 del Decreto 1227 de 2022), para que cumpliera el deber de reglamentación y publicidad previsto para todo empleador público en materia de teletrabajo.
La FGN en su contestación manifestó que no es cierto que no hubiera atendido la petición de la actora, pues la Subdirección de Talento Humano de la entidad respondió el 23 de mayo de la presente anualidad, con el radicado No. 16 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.
Darío Quiñones Pinilla». 17 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.
Demandante: Pilar Ximena Molina Fonseca Demandada: Fiscalía General de la Nación Radicación: 15001-23-33-000-2025-00132-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 20253300007521. Sin embargo, dicha respuesta no fue emitida dentro del término previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997; por tanto, lo anterior resulta suficiente para entender agotado el requisito de procedibilidad en este caso. 3.4.
Normas que se piden cumplir y procedencia de la acción. La sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectiva la observancia de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es el acatamiento del ordenamiento jurídico vigente.
La demandante invocó como disposición incumplida el artículo 2.2.1.5.18 del Decreto 1072 de 2015 (adicionado por el artículo 2 del Decreto 1227 de 2022), cuyo tenor es el siguiente: DECRETO 1072 DE 2015 (Mayo 26) Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo […]
ARTÍCULO 2. 2.1.5.18. Política Interna de teletrabajo. El empleador o entidad pública deberán adoptar y publicar de manera virtual, una política interna en la que regule los términos, características, condiciones del teletrabajo, conforme a las necesidades y particularidades del servicio. Esta política deberá contener: 1.Relación de los cargos que pueden desempeñar sus funciones mediante el teletrabajo. 2.
Requisitos de postulación en cuanto a competencias comportamentales, organizacionales y tecnológicas necesarias para ser teletrabajador. 3. Disposiciones para hacer real y efectiva. la igualdad de trato. 4. Equipos y programas informáticos, plataformas y herramientas TIC, sistemas de información, repositorios virtuales y entorno I"IC para poder desarrollar actividades como teletrabajador. 5.
Condiciones sobre la confidencialidad de la información y secreto empresarial, así como protocolos para el respeto de la intimidad personal y familiar del teletrabajador. Para el caso del sector público se deberá tener en cuenta las disposiciones contenidas en la Ley 1712 de 2014, en lo relacionado con el derecho de acceso a la información pública. 6.
Puntos de contacto para efectos de denuncias de acoso laboral; solicitudes al COPASST; requerimientos o anuncios al área de talento humano o quien haga sus veces; punto de contacto para reportar accidentes o enfermedades de trabajo. 7. Descripción de las medidas y actividades de prevención y promoción en favor del teletrabajador y su inclusión en el Sistema de Salud y Seguridad en el Trabajo. 8.
Acciones incluidas en el plan de capacitación en temas inherentes al desarrollo efectivo del teletrabajo. 9. La descripción mínima del espacio de trabajo requerido, el cual incluirá la definición y tamaño del lugar necesario para establecer la estación de trabajo teniendo en cuenta el número de equipos de cómputo a utilizar y el tamaño de los equipos requeridos, de acuerdo con las funciones asignadas al trabajador o servidor público.
PARÁGRAFO 1: La presente política debe ser adoptada por todas las entidades públicas, igualmente por aquellos empleadores del sector privado que no hubiesen Demandante: Pilar Ximena Molina Fonseca Demandada: Fiscalía General de la Nación Radicación: 15001-23-33-000-2025-00132-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co adicionado su Reglamento Interno del Trabajo en lo referente al adecuado uso de equipos, programas y manejo de la información.
PARÁGRAFO 2: Ninguna de las disposiciones contenidas en la Política Interna de Trabajo desmejorará las condiciones y derechos laborales de los trabajadores que se señalen en su contrato de trabajo, acuerdo o convención colectiva de trabajo. Ante la existencia de contradicción entre alguno de estos y la Política Interna de Teletrabajo, siempre primará la más favorable para el trabajador conforme el principio constitucional de favorabilidad.
La sala considera que el medio de control es procedente, en la medida que; en primer lugar, la norma invocada se encuentra en una ley vigente dado que no está derogada ni suspendida; en segundo lugar, el medio de control se dirige contra una autoridad pública; en tercer lugar, la actora no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para lograr el deber de reglamentación y publicidad previsto para todo empleador público en materia de teletrabajo ni invocó la protección de sus derechos fundamentales y; en cuarto lugar, el eventual cumplimiento no implicaría el establecimiento de gastos, pues la pretensión está dirigida a que se materialice una obligación de hacer. 3.5.
De la existencia de mandatos imperativos, expresos e inobjetables La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el obedecimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes.
Al respecto, resulta importante recordar que esta Sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables. Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera18: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable.
Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento. Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el 18Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41-000-2022- 00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil.
Demandante: Pilar Ximena Molina Fonseca Demandada: Fiscalía General de la Nación Radicación: 15001-23-33-000-2025-00132-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»19.
El fondo del problema jurídico a resolver en esta oportunidad se contrae a determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de la primera instancia. Al respecto, para la sala, la normativa aludida le impone a la FGN el deber de adoptar y publicar de manera virtual una política interna de teletrabajo, que responda a las necesidades y particularidades del servicio y, al tiempo, satisfaga las condiciones previstas en el artículo 2.2.1.5.18 del Decreto 1075 de 2015.
La demandada argumentó que la norma no contiene un deber a su cargo, pero que, en todo caso, ha adelantado acciones para adoptar el teletrabajo como una modalidad al interior de la entidad desde 2017, consistente elaborar proyectos para evaluar la viabilidad técnica y jurídica de la implementación del teletrabajo. Sin embargo, lo cierto es que, a partir de dicha normativa, se le impuso a la entidad pública el mandato imperativo e inobjetable de «adoptar y publicar de manera virtual, una política interna en la que regule los términos, características, condiciones del teletrabajo, conforme a las necesidades y particularidades del servicio»; por lo que mal podría entenderse acatado, pues no está acreditado que actualmente exista la política interna que se deriva de la norma invocada.
Ahora bien, la disposición no tiene término para su materialización, pero ello no es óbice para concluir que no hay un mandato a cargo de la FGN. En concreto, no existen parámetros que se encuentran publicados conforme a los criterios del artículo 2.° del Decreto 1227 de 2022, el cual está vigente desde el 18 de julio de 2022, es decir, que han transcurrido más de dos años sin que las disposiciones de aquel hayan sido acatadas por la entidad accionada, pese a las facultades reglamentarias que tiene en virtud del numeral 19 del artículo 4.° del Decreto Ley 16 de 2014, que autoriza a la fiscal general de la Nación para expedir reglamentos, protocolos, órdenes, circulares y manuales de organización y procedimiento conducentes a la organización administrativa y al eficaz desempeño de las funciones de la Fiscalía General de la Nación. Sea del caso precisar que, la sala considera pertinente destacar que la orden de cumplimiento que se dicta en esta providencia se refiere únicamente a la adopción de una política interna de teletrabajo, conforme lo ordena el artículo 2.º del Decreto 1227 de 2022; por lo que no hace parte de la decisión las autorizaciones ni las circunstancias bajo las que esa modalidad laboral puede en dicha entidad concederse ni cualquier otra condición, que por supuesto deben ser establecidas y determinadas en cada caso por la entidad, en ejercicio de sus potestades. 19 Ramelli Arteaga, A. 2000.
La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. Demandante: Pilar Ximena Molina Fonseca Demandada: Fiscalía General de la Nación Radicación: 15001-23-33-000-2025-00132-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, se revocará la decisión del a quo y, en su lugar, se accederá a las pretensiones de la demanda, en el sentido de ordenar a la fiscal general de la Nación dar cumplimiento al artículo 2.2.1.5.18 del Decreto 1072 de 2015 (adicionado por el artículo 2.º del Decreto 1227 de 2022, en un plazo máximo de tres meses, contado a partir de la notificación de este proveído, término que se ha considerado razonable en casos semejantes20, y en atención a que la FGN informó que ha adelantado gestiones para implementar la modalidad de teletrabajo en la entidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA:
PRIMERO. Revocar la sentencia de 15 de julio de 2025 para, en su lugar, conceder la acción de cumplimiento promovida por la señora Pilar Ximena Molina Fonseca.
SEGUNDO. Ordenar a la Fiscalía General de la Nación dar cumplimiento a el artículo 2.2.1.5.18 del Decreto 1072 de 2015 (adicionado por el artículo 2.º del Decreto 1227 de 2022), en un plazo máximo de tres meses, contado a partir de la notificación de este proveído.
TERCERO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
CUARTO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta providencia judicial fue firmada electrónicamente. Usted puede consultarla con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx 20 En similar sentido puede consultarse, Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia de 18 de mayo de 2023, rad. 68001-23-33-000-2023-00101-01. M. P. Rocio Araujo Oñate.