CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2025-00144-00 Demandante: HAROLD EDUARDO SUA MONTAÑA Demandado: BEATRIZ LORENA RÍOS CUÉLLAR Y PAOLA ANDREA HOLGUÍN MORENO – PRIMERA Y SEGUNDA VICEPRESIDENTAS DEL SENADO DE LA REPÚBLICA PARA EL RESTO DEL PERIODO 2024 - 2025 Temas: Nulidad del acto de elección de la primera y segunda vicepresidencia del Senado de la República.
Desviación de poder y expedición irregular por desconocimiento de los artículos 21, 80, 84, 115 y 314 de la Ley 5ª de 1992. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Decide la Sala la demanda presentada por el señor Harold Eduardo Sua Montaña, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, en contra del acto de elección de las señoras Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno, como primera y segunda vicepresidentas del Senado, respectivamente.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones 1. En el escrito de demanda presentado se formuló la siguiente pretensión: Estando establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la procedencia de nulidad de los actos de elección o sus equivalentes del orden nacional a través del medio de control de nulidad electoral, se pretende entonces a través de dicho medio de control de nulidad de la elección de Primera y Segunda Vicepresidencia para el resto del periodo legislativo 2024 – 2025 por la causal denominada “expedición irregular” prevista en el inciso primero del artículo 137 de la Ley 1437 en virtud de su remisión establecida en el inciso primero del artículo 275 de dicha ley derivada de Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co violación del debido proceso en su garantía constitucional de plenitud de las formas respectivamente previstas en el numeral 4 del artículo 115 y artículos 21, 40, 80, 84, 129, 130 y 314 de la ley quinta de 19921. 1.2.
Hechos 2. Expuso que la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad de la elección de John Jairo Roldán Avendaño y Josué Alirio Barrera Rodríguez como primero y segundo vicepresidentes del Senado, respectivamente, para el periodo 2024 - 2025. 3. Indicó que los senadores Roldán Avendaño y Barrera Rodríguez renunciaron a esas vicepresidencias en virtud de las decisiones judiciales y la ejecutoria de las sentencias se dio con posterioridad a la aceptación de las dimisiones. 4.
Señaló que la aceptación de las renuncias presentadas se realizó en una sesión en la cual se había citado a los senadores para elegir a un magistrado de la Corte Constitucional, orden del día que posteriormente fue modificado. 5. Precisó que las elecciones fueron realizadas en la sesión del 20 de mayo de 2025, después de varias horas de discusión sobre el orden del día, frente al cual la senadora Isabel Zuleta presentó una proposición relacionada con la votación realizada a la propuesta del presidente de la República de la consulta popular, la cual no fue puesta en consideración de la plenaria y que guarda relación con la votación de la apelación interpuesta por la senadora María José Pizarro. 6.
El acta de la sesión mencionada fue publicada en la Gaceta del Congreso de la República número 1176 del 18 de julio de 2025. 7. La Sala considera necesario precisar que en la sesión mencionada se decidió elegir como primera y segunda vicepresidentas, para lo que restaba del periodo 2024 – 2025, a las senadoras Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación 8. Según el demandante, en la elección de la primera y segunda vicepresidentas del Senado se presentaron una serie de irregularidades cuya incidencia llevan consigo la nulidad de la elección por expedición irregular. 1 La cita contiene errores de transcripción. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.
Puntualizó que las renuncias de John Jairo Roldán Avendaño y Josué Alirio Barrera Rodríguez, fueron sustentadas verbalmente y con la intención de no acatar la decisión judicial con lo cual se incurrió en una desviación de poder, porque el fin perseguido fue distinto al autorizado por la ley. 10. Señaló que solo era posible citar a los senadores para realizar la correspondiente votación cuando los cargos de primer y segundo vicepresidentes estuvieran vacantes, esto es, cuando la Presidencia del Senado expidiera una resolución para el efecto y citar a la sesión para elección de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley 5ª de 1992. 11.
Explicó que los senadores fueron citados para una elección sin que previamente se hubiera tomado alguna decisión en relación con las renuncias presentadas por los señores Roldán Avendaño y Barrera Rodríguez y coincidió con la elección de un miembro de la Corte Constitucional cuando, tal y como lo establece el artículo 21 de la Ley 5ª de 1992, en cada sesión solo puede realizarse la elección para la cual fue citada dicha reunión. 12.
Sostuvo que la elección de las vicepresidentas ocurrió sin haber sido agotada en debida forma la discusión y votación del orden del día, puesto que la proposición presentada por la señora Isabel Zuleta no fue tramitada correctamente, ya que fue decidida por el presidente del Senado y no por la plenaria como lo exige el inciso segundo del numeral 4 del artículo 115 de la Ley 5ª de 1992. 13.
Añadió que en esa misma sesión se dio trámite a la apelación presentada por la senadora María José Pizarro, la cual no recaía sobre la proposición de la señora Zuleta, sino sobre el cierre de la discusión y votación de la sesión del 14 de mayo de 2025, lo cual debía definirse antes de tratar cualquier otro asunto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 5ª de 1992. 2.
Contestación de la demanda 14. Mediante auto del 3 de octubre de 2025, el despacho sustanciador admitió la demanda y ordenó la notificación a las señoras Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno, así como al presidente del Senado de la República. 15. Una vez realizadas las notificaciones correspondientes, se presentaron las siguientes intervenciones: Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.
Beatriz Lorena Ríos Cuéllar 16. La demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, toda vez que su elección como primera vicepresidente del Senado de la República se ajustó al marco constitucional, legal y jurisprudencial2, donde se garantizó el debido proceso, la participación de las minorías políticas y el pluralismo democrático. 17.
Expuso que el demandante parte de una premisa errónea, esto es, que la elección realizada el 20 de mayo de 2025 fue irregular porque se efectuó antes de la ejecutoria formal de la sentencia que declaró la nulidad de la elección de los señores John Jairo Roldán Avendaño y Josué Alirio Barrera Rodríguez como primer y segundo vicepresidentes del Senado de la República3.
Sin embargo, esto desconoce que esa sentencia tuvo efectos desde su notificación y que la ejecutoria no era un requisito para su cumplimiento. 18. Adujo que, si bien la sentencia quedó ejecutoriada el 28 de mayo de 2025, una vez resuelta la solicitud de aclaración presentada, sus efectos jurídicos eran plenos desde su notificación, porque la petición radicada no modificó su contenido, ni suspendió la eficacia del fallo. 19.
Manifestó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que las sentencias de nulidad electoral despliegan sus efectos de inmediato y no requieren órdenes adicionales de cumplimiento y citó un aparte de la sentencia del 1.° de agosto de 2013, proferida en el expediente 11001-03-28-000-2010- 00027-00. 20. Mencionó que, por tanto, la nulidad proferida por esta sección produjo ipso jure la vacancia en la primera vicepresidencia del Senado desde la fecha de la sentencia, sin que se requiera esperar la ejecutoria formal o la expedición de un acto administrativo adicional. 21.
Indicó que, en virtud de lo anterior, la plenaria del Senado, actuó en estricto cumplimiento del reglamento del Congreso. Explicó que, de acuerdo con el artículo 45 de la Ley 5ª de 1992, ante la falta absoluta del primer y segundo vicepresidente, lo procedente era convocar a la plenaria del Senado para que se eligiera la composición de la mesa directiva. 2 Citó los expedientes 11001-03-28-000-2023-00057-00 y 11001-03-28-000-2024-00178-00. 3 Indicó que el expediente en el que se profirió la sentencia mencionada fue el 11001-03-28- 000-2024-00178-00.
Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22. Sostuvo que, en consecuencia, la convocatoria efectuada el 16 de mayo de 2025, para la sesión del 20 del mismo mes y año, en la que se llevó a cabo la elección de la nueva mesa directiva, fue legítima, necesaria y plenamente ajustada al reglamento, con el fin de garantizar la continuidad funcional de la corporación y dar cumplimiento a la sentencia de nulidad. 23.
Destacó que no existen fundamentos para afirmar que la plenaria actuó prematuramente o que desconoció la cosa juzgada, porque la decisión judicial surtió efectos materiales desde la notificación y generó la vacancia correspondiente de conformidad con el artículo 274 del Reglamento del Congreso. El cumplimiento del fallo no requería constancia de ejecutoria, ni orden de la Presidencia del Senado, porque esta opera automáticamente. 24.
Refirió que, el argumento relacionado con la coincidencia de las elecciones de la mesa directiva y del magistrado de la Corte Constitucional no constituyen ninguna irregularidad, puesto que ambas fueron convocadas en la misma sesión mediante citación previa, se encontraban dentro del orden del día aprobado por la plenaria y se desarrollaron de conformidad con las reglas de la Ley 5ª de 1992. 25.
Adujo que, el artículo 314 de la Ley 5ª de 1992, que hace una remisión expresa al 21 de la misma norma, pone en evidencia que las sesiones convocadas para elecciones deben realizarse para proceder a la designación de que se trata, es decir, que no es posible mezclarlas con debates legislativos, pero eso no impide que en una misma sesión se realicen varios actos de elección si todos fueron incluidos en la convocatoria y se cumple el procedimiento reglamentario. 26.
Indicó que, en la sesión del 20 de mayo de 2025, se cumplió con las condiciones anteriores, se desarrolló de forma pública y deliberativa y quedó debidamente registrada en el Acta 71, publicada en la Gaceta del Congreso número 1176 del 18 de julio de 2025. 27. Concluyó que no existió violación a la cosa juzgada ni irregularidad alguna en la elección de la primera vicepresidenta del Senado de la República, puesto que la plenaria actuó dentro de su competencia constitucional y reglamentaria, en cumplimiento de los efectos ipso jure que produjo la sentencia de nulidad. 2.2.
Paola Andrea Holguín Moreno 28. La senadora afirmó que, contrario a las manifestaciones del actor, el acto demandado se adoptó conforme a los artículos 21, 40, 80, 129, 130 y 314 de Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Ley 5ª de 1992, en una sesión plenaria, convocada legalmente mediante citación expedida por la Mesa Directiva, publicada y notificada en debida forma. 29.
Explicó que el orden del día fue aprobado por la plenaria, con cuórum deliberatorio y decisorio verificado y las decisiones fueron sometidas a votación de acuerdo con el Reglamento del Congreso. 30. Alegó que el Acta 71, publicada en la Gaceta del Congreso 1176 del 18 de julio de 2025, constituye prueba plena de la legalidad del procedimiento seguido y de la validez de la elección. 31.
Explicó que las renuncias presentadas por los senadores John Jairo Roldán y Josué Alirio Barrera ya habían sido presentadas y aceptadas formalmente por la plenaria conforme a los artículos 3 y 40 de la Ley 5ª de 1992. 32. Sostuvo que los cargos de la mesa directiva son de libre disposición del elegido y su renuncia no exige formalidades adicionales más allá de la aceptación por la corporación. 33.
Manifestó que no existió desviación de poder ni motivación espuria, la aceptación se fundó en una causa legítima, pública y transparente. 34. Solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda y se deje incólume el acto de elección de la segunda vicepresidenta del Senado de la República, por no haberse incurrido en irregularidad alguna. 2.3.
Senado de la República 35. El secretario general del Senado de la República explicó que no es cierto que las renuncias de los senadores John Jairo Roldán Avendaño y Josué Alirio Barrera Rodríguez hubiera sido aceptadas en la sesión del 20 de mayo de 2025, porque, en primer lugar, el señor Roldán Avendaño no presentó renuncia alguna y su cargo quedó vacante desde la notificación de la sentencia del 8 de mayo de 2025, puesto que este no interpuso ninguna solicitud de aclaración o adición. 36.
Explicó que, en segundo lugar, el senador Barrera Rodríguez sí presentó una dimisión a su cargo en la mesa directiva, la cual fue debatida y aprobada públicamente, como consta en la Gaceta número 1176 de 2025, página 92. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.
Añadió que, la modificación del orden del día fue ajustada a derecho, de conformidad con lo previsto en el artículo 81 de la Ley 5ª de 1992. Por tanto, la plenaria del Senado de la República, en ejercicio de su autonomía funcional y reglamentaria, estaba facultada para modificar el orden del día inicialmente previsto, con el fin de incluir el punto relativo a la recomposición de la mesa directiva y proceder a la elección de las nuevas vicepresidencias. 38.
Sostuvo que esa decisión respondió a una necesidad institucional, derivada de la firmeza de las sentencias de nulidad que dejaron vacantes los cargos de primer y segundo vicepresidente y se realizó en el marco constitucional y reglamentario aplicable, sin violación alguna al debido proceso. 39. Precisó que, las manifestaciones expresadas por algunos senadores durante la sesión, referidas a la interpretación, alcance y consecuencias del fallo de nulidad, no constituyen desviación de poder ni abuso de autoridad, sino el ejercicio legítimo de su función deliberativa, la cual está amparada por el principio de inviolabilidad. 40.
Señaló que la presunta vulneración del artículo 21 de la Ley 5ª de 1992, carece de fundamento y desconoce tanto el alcance de la norma como las reglas aplicables a la organización y desarrollo de las plenarias. 41. Explicó que del tenor literal de la disposición mencionada se desprende que no constituye un requisito sine qua non que en la fecha en que se decide el orden del día se procediera únicamente a la elección del nuevo magistrado de la Corte Constitucional a la luz de la Ley 5ª de 1992. 42.
Adujo que, en el acaso en concreto, la sesión del 20 de mayo de 2025 fue citada y desarrollada con plena sujeción del reglamento, atendiendo una situación excepcional derivada de las sentencias de nulidad electoral del 8 de mayo de 2025, que generaron la vacancia de los cargos de primer y segundo vicepresidente del Senado de la República. 43.
Resaltó que, además, el orden del día publicado y aprobado para la sesión del 20 de mayo de 2025 incluía un punto relacionado con «Citaciones diferentes a debates o audiencia previamente convocadas Postulaciones, Elección y Posesión del Primer Vicepresidente del honorable Senado de la República». Añadió que este fue modificado con la aprobación de la plenaria para celebrar la elección del segundo vicepresidente, en virtud de la renuncia presentada por el senador Josué Alirio Barrera Rodríguez.
Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44. Puntualizó que las modificaciones al orden del día se efectúan en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 81 de la Ley 5ª de 1992, el cual otorga plena competencia a la plenaria del Senado para ajustar el orden del día en atención a hechos sobrevinientes, como lo fue la renuncia y vacancia inmediata del cargo, en aras de garantizar la continuidad funcional de la mesa directiva. 45.
Indicó que, por tanto, el planteamiento del demandante, según el cual la sesión debía limitarse a la elección de un magistrado de la Corte Constitucional y no podía incluir otro asunto, es erróneo y contrario al carácter deliberativo del Senado de la República. La expresión «con el solo fin de proceder a la elección de que se trate» debe interpretarse como una garantía de transparencia en la convocatoria, no como una prohibición de tratar asuntos urgentes o necesarios. 46.
Precisó que, frente al argumento del actor relacionado con que la elección de las senadoras Ríos Cuéllar y Holguín Moreno como primera y segunda vicepresidentas ocurrió sin haberse culminado el debate sobre la proposición de la senadora Zuleta, carece de fundamento y desconoce expresamente lo establecido en la Gaceta 1176 de 2025. 47.
Explicó que la proposición de la senadora Zuleta no versaba sobre una simple modificación del orden del día, sino que buscaba la reapertura de un asunto ya decidido, esto es, la votación de la consulta popular, la cual ya había sido realizada. 48. Aclaró que la proposición era jurídicamente improcedente, pues buscaba revivir un asunto ya definido por la plenaria, lo cual vulneraría el principio de cosa juzgada legislativa, reconocida en la sentencia C-277 de 2007 en la que se consideró: «Producida una votación adquiere, por lo tanto, plenos efectos jurídicos; de manera, que no puede volverse a repetir salvo en caso de empate situación regulada en el artículo 135 de la Ley 5ª de 1992». 49.
Sostuvo que, respecto a la apelación, en la Gaceta 1176 de 2025 también se registró que la misma carecía de objeto porque no se resolvió sobre el fondo de una proposición de orden del día, sino sobre la imposibilidad de someter a consideración de la plenaria una votación ya surtida. 50. Enfatizó en que en este caso no se trataba de continuar un punto pendiente, sino se intentar reabrir un asunto ya concluido y certificado como votado.
El artículo 80 de la Ley 5ª de 1992 no habilita la repetición de votaciones ya definidas. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51.
Concluyó que no se vulneró el procedimiento previsto en el Reglamento del Congreso y que la Presidencia actuó dentro de sus competencias, tal y como se consignó en la sesión del 20 de mayo de 2025. Por lo tanto, la elección de las señoras Ríos Cuéllar y Holguín Moreno como primera y segunda vicepresidentas se adelantó con plena sujeción a la Ley 5ª de 1992 y dentro de un procedimiento válido, público y transparente, conforme a la Constitución y la ley. 3.
Auto que resuelve excepciones previas, fija el litigio, decreta pruebas y dispone dictar sentencia anticipada 52. Mediante auto del 9 de diciembre de 2025, se indicó que las excepciones propuestas por el Senado de la República denominadas: «Inexistencia de vulneración en relación con las renuncias de los vicepresidentes y ausencia de desviación de poder», «Inexistencia de vulneración del artículo 21 de la Ley 5ª» y «Inexistencia de irregularidad en el trámite de la proposición elevada por la H.S. Isabel Zuleta», eran relacionadas con fondo del asunto, y no previas, por lo que se resolverían en la sentencia4. 53.
Se incorporaron las pruebas allegadas por las partes y se dispuso adelantar el trámite de sentencia anticipada de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 182A de la Ley 1437 de 2011. 54. Previo a fijar el litigio, se advirtió que en el caso en estudio no se presentaba el fenómeno de la cosa juzgada en relación con la legalidad del acto de elección de la señora Beatriz Lorena Ríos Cuéllar como primera vicepresidenta del Senado de la República, toda vez que en la sentencia del 13 de noviembre de 2025 la Sala se refirió a la participación de las minorías en ese cargo en la mesa directiva, aspecto que es ajeno a lo analizado en este proceso. 55.
El litigio se fijó en los siguientes términos: 25. En este caso, deberá analizarse si el acto de elección de las señoras Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno como primera y segunda vicepresidente del Senado de la República, respectivamente, se encuentra viciado de nulidad. 26. Para determinar lo expuesto, será necesario analizar si el acto demandado desconoció las normas consagradas en los artículos 21, 80, 84, 115 y 314 de la Ley 5ª de 1992.
Para lo anterior deberá resolverse: 4 El 13 de noviembre de 2025, se corrió traslado de las excepciones de acuerdo con lo consignado en el Sistema de Gestión Documental de la Rama Judicial SAMAI (índice 25 del expediente). Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Si se incurrió en desviación de poder en relación con las renuncias presentadas por los senadores Jairo Roldán Avendaño y Josué Alirio Barrera como primer y segundo vicepresidente del Senado.
Para lo anterior deberá determinarse si los anteriores senadores en efecto presentaron renuncias, y si las mismas fueron aceptadas. Así mismo deberá determinarse si de comprobarse alguna irregularidad en ese trámite eso afecta las elecciones demandadas. b. Si la nueva elección se citó y se efectuó el mismo día en que se presentaron las correspondientes renuncias, con lo cual también podría haberse incurrido en expedición irregular. c. Si existió una irregularidad en el procedimiento, puesto que para el 20 de mayo de 2025 se citó a la plenaria con el fin de elegir a un magistrado de la Corte Constitucional, decisión que debió adoptarse de conformidad con lo expuesto en el artículo 21 de la Ley 5ª de 1992, aplicable por remisión expresa del artículo 314 de la norma en cita, que consagra expresamente que la convocatoria realizada será con el fin de proceder a la correspondiente elección, sin que esto permita que se realicen otras designaciones, tal como ocurrió en este caso.
En este punto deberá determinarse si dicha norma lo que establece es que no puede mezclarse la elección con debates legislativos. d. Si la votación atacada se adelantó sin haber sido agotada en debida forma la discusión y votación sobre el orden del día en virtud de la proposición de adición presentada por la senadora Isabel Zuleta.
En este punto deberá determinarse si no fue tramitada por el órgano competente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 115 de la Ley 5ª de 1992. 4. Alegatos de conclusión 56. Dentro del término de traslado, solo el demandante se pronunció. 57. En el memorial que presentó expuso5: Dada la motivación de la sentencia proferida en el proceso de nulidad electoral 2025-0184-00 y lo ocurrido en materia probatoria durante la respectiva etapa procesal, se descorre el traslado del asunto sosteniendo ya tener la Sala idea de la determinación a seguir frente a las irregularidades en el orden del día y transcurso de la reunión senatorial donde fue llevado a cabo la elección cuestionada sin opción real de variarla con los medios de convicción obrantes en el expediente al punto de deducir el actor desde ya proferirse sentencia nugatoria de la nulidad pretendida. 5 La cita es textual, puede contener errores.
Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Concepto del Ministerio Público 58. La agente del Ministerio Público se pronunció en los siguientes términos: 59.
En relación con el cargo de desviación de poder, precisó que este argumento debía desestimarse por cuanto, no se acreditó que la elección de las vicepresidentas se realizó persiguiendo un fin distinto al previsto y fijado por el legislador. 60. Expuso que, si bien en el Acta 71 del 20 de mayo de 2025 se evidencia que el senador Barrera Rodríguez presentó escrito de renuncia, esto no constituye un comportamiento tendiente a prescindir del acatamiento de la sentencia, en tanto la invalidez declarada en esa sentencia aparejó la expulsión del acto anulado y, por ende, la necesidad de elegir nuevos vicepresidentes de la mesa directiva que cumplieran con la participación de los partidos minoritarios y de oposición exigida. 61.
Refirió que, frente al cargo de expedición irregular, la elección demandada no era ajena a los senadores que comparecieron el 20 de mayo de 2025, en la medida en que la votación para elegirlas fue incluida en el orden del día, puntualmente en el acápite de «citaciones diferentes a debates o audiencias previamente convocadas», dentro del cual se encontraba tanto la designación de las vicepresidentas de la mesa directiva como la elección del magistrado de la Corte Constitucional.
Por esta razón, se trataba de una temática que podía ser abordada en esa sesión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley 5ª de 1992. 62. Añadió que, de la lectura del Acta 71, no se evidenció que se haya manifestado algún reparo frente a la publicidad que se le dio a la elección de las vicepresidentas de la mesa directiva.
En contraste, la plenaria del Senado aprobó con 83 votos a favor una proposición presentada por el señor Juan Samy Merheg Marún consistente en adelantar la votación de los vicepresidentes en el orden del día. 63. Expuso que el demandante debió demostrar que se incumplieron los parámetros que regulan el procedimiento para la elección de los integrantes de la mesa directiva, lo cual no ocurrió en el caso en estudio porque la disposición alegada como desconocida, esto es, el artículo 21 de la Ley 5ª de 1992, regula el proceso de elección de funcionarios que le corresponde al Congreso de la República, como es el contralor general de la República, el vicepresidente de la República, por falta absoluta y los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64. Señaló que, si bien el artículo 314 de la Ley 5ª de 1992 establece que para la escogencia de los funcionarios cuya elección le corresponde al Senado de la República se debe aplicar el procedimiento de la elección de los funcionarios cuya competencia está en cabeza del Congreso en pleno, lo cierto es que dicho mandato normativo no se refiere a la elección de las vicepresidentas de la mesa directiva, sino a funcionarios como lo son el procurador general de la Nación y los magistrados de la Corte Constitucional. 65.
Añadió que, dentro de las directrices que rigen el procedimiento de los vicepresidentes del Senado no se establece prohibición alguna que impida que esta se adelante el mismo día que otra elección y, en consecuencia, el hecho de que el 20 de mayo de 2025 se hayan elegido a las senadoras Ríos Cuéllar y Holguín Moreno como vicepresidentas del Senado y al señor Héctor Alfonso Carvajal Londoño no invalida la elección de aquellas. 66.
Explicó que el acto demandado se circunscribe a la elección de la primera y segunda vicepresidentas del Senado, sin que sea objeto de este trámite determinar la legalidad del rechazo de plano de la proposición presentada por la senadora Isabel Zuleta. 67. Precisó que, en ese sentido, el demandante no estableció una relación de causalidad entre el rechazo de plano efectuado por el presidente del Senado y la posterior elección de las señoras Ríos Cuéllar y Holguín Moreno, máxime cuando la solicitud de apelación contra tal decisión fue sometida a consideración de la plenaria y decida de forma desfavorable. 68.
Señaló que de la lectura del Acta 71 se pudo constatar que la proposición presentada por la senadora Zuleta López, orientada a reabrir el debate y la votación de la consulta popular promovida por el Gobierno Nacional, no se encontraba comprendida dentro del orden del día establecido para la sesión del 20 de mayo de 2025, tratándose de un tópico que ya había sido objeto de votación en una reunión anterior, razón por la cual no podía ser abordado. 69.
Precisó que, aunque el demandante alegó el desconocimiento del artículo 115 del Reglamento del Congreso, bajo el argumento de que la proposición no fue tramitada correctamente, por cuanto debía ser decidida por la plenaria del Senado y no por el presidente de la corporación, esta norma no dispone que proposiciones deban ser resueltas por la plenaria.
Por el contrario, el artículo 108 de la misma reglamentación establece que corresponde al presidente, previa consulta, aceptar o negar la proposición presentada, decisión que puede ser apelada. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70.
Concluyó que lo procedente es desestimar las pretensiones de nulidad elevadas por el demandante. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 71. La Sala es competente para decidir en única instancia la presente demanda de nulidad electoral, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 149 de la Ley 1437 de 20116, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021 y artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 434 de 20247. 2.
El acto acusado 72. El acto cuya nulidad se cuestiona es el contenido en el Acta 71 del 20 de mayo de 2025, a través del cual se eligió a las senadoras Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno, primera y segunda vicepresidentas del Senado de la República para lo que restaba del periodo 2024 – 2025. 3. Problema jurídico 73.
Corresponde a la Sala determinar si el Acta 71 del 20 de mayo de 2025, por medio del cual el Senado de la República eligió a las demandadas como 6 ARTÍCULO 149. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86.
El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 4. De la nulidad de los actos de elección expedidos por el Congreso de la República, sus Cámaras y sus comisiones, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la junta directiva o consejo directivo de los entes autónomos del orden nacional y las comisiones de regulación. Igualmente, de la nulidad del acto de nombramiento del Viceprocurador General de la Nación, del Vicecontralor General de la República, del Vicefiscal General de la Nación y del Vicedefensor del Pueblo. 7 Por medio del cual se adopta el Reglamento Interno del Consejo de Estado.
Artículo 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Quinta: (…) La acción de nulidad electoral contra los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en la ley.
Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primera y segunda vicepresidentas, se encuentra viciada de nulidad al haber sido expedido irregularmente por violación de los artículos 21, 80, 84, 115 y 314 de la Ley 5ª de 1992. 4.
Análisis de las censuras 74. El señor Harold Eduardo Sua Montaña interpuso demanda contra el Acta 71 del 20 de mayo de 2025, por medio del cual se eligió a las senadoras Ríos Cuéllar y Holguín Moreno como primera y segunda vicepresidentas del Senado de la República al considerar: 4.1. Desviación de poder 75. Para el demandante, el Senado de la República incurrió en desviación de poder en relación con las renuncias presentadas por los senadores John Jairo Roldán Avendaño y Josué Alirio Barrera Rodríguez como primer y segundo vicepresidente de la corporación, esto, por cuanto las radicaron con el fin de no acatar el fallo que declaró la nulidad de su elección. 76.
Es del caso precisar que la actividad de la administración es eminentemente teleológica, por lo que este vicio de ilegalidad se presenta cuando una autoridad administrativa u órgano del Estado, en ejercicio de sus funciones y competencias, utiliza sus poderes o facultades para expedir decisiones contrarias a los fines u objetivos que le han sido atribuidos, amparándose en la legalidad formal del acto8.
Esta causal de nulidad se da cuando se procura un fin altruista o benéfico para el Estado o la sociedad, pero que, en todo caso, es distinto del autorizado o señalado en la norma. 77. Revisada la sesión realizada el 20 de mayo de 20259, se observó que el senador Josué Alirio Barrera Rodríguez presentó una renuncia a su cargo de segundo vicepresidente, cuando aún la sentencia que declaró la nulidad de la elección del primer y segundo vicepresidente del Senado de la República no estaba en firme con ocasión de una solicitud de aclaración por este presentada. 8 Al respecto, se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 18 de julio de 2012, exp. 05001-23-31-000-2000-02797-01, M.P. María Elizabeth García González;
Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 12 de junio de 2012, exp. 66001-23-31- 000-1998-00645-01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno; Consejo de Estado, Sección Quinta, radicación 11001-03-28-000-2020-00085-00, auto del 16 de diciembre de 2020, M.P. Rocío Araújo Oñate. Consejo de Estado, Sección Quinta, exp. 23001-23-33-000-2020-00004-02, sentencia del 9 de septiembre de 2021, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 14 de diciembre de 2023. M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. 9 https://www.youtube.com/watch?v=OxwQ33FuUKY y el Acta 71 publicada en la Gaceta 1176 del 18 de julio de 2025. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 78.
En la dimisión, el señor Barrera Rodríguez señaló: Finalmente, deseo presentar mi renuncia al cargo que ostenté con el mayor orgullo, ello en procura de garantizar a la Corporación y, contribuir al correcto funcionamiento de la Plenaria, toda vez que solo así se podrá convocar a elecciones para suplir las dos Vicepresidencias del Senado, lo anterior al tener presente la solicitud de aclaración a dicho fallo que se encuentra en curso y los posteriores recursos a los que tengo derecho, de los cuales haré uso en el marco del respeto y, sin pertenecer a la Mesa Directiva.
Sin otro particular deseo recalcar que soy un hombre respetuoso de la Ley y las decisiones judiciales y que continuaré realizando mi labor en beneficio de un mejor país en cualquier que sea mi rol. 79. Esta renuncia fue aprobada por la plenaria, tal como se evidencia en el video en el minuto 3:23:21 de la sesión del 20 de mayo de 2025. 80.
Igualmente, el senador John Jairo Roldán Avendaño se pronunció en esa reunión en la que indicó que, desde el inicio del proceso los efectos de su elección habían sido suspendidos, al haberse decretado la medida cautelar interpuesta10, razón por la cual, según sus afirmaciones, se expidió un acto administrativo que dio cumplimiento a la decisión judicial. 81.
Además, expresamente sostuvo: (…) Y la primera sorpresa para mí es que el Honorable Consejo de Estado, la Sección Quinta, decreta la medida cautelar para la vicepresidencia primera y no para la vicepresidencia segunda. (…) Coincidió la orden que le da el Consejo de Estado al señor Presidente con la elección del señor Procurador. Tomé la decisión de no hacer ningún tipo de apelación, sino solicitarle, y fue casi que un acuerdo entre el señor Presidente y quien les habla, que expidiera el decreto donde me suspendía como vicepresidente primero y empezamos la defensa.
Y hoy, que vamos a elegir un magistrado de la Corte Constitucional, de la honorable Corte Constitucional, yo respeto las decisiones judiciales, pero no las comparto. Nos defendimos en esta decisión del Consejo de Estado, y hace 10, 8, 10 días, el Consejo de Estado decidió, pero ya tomó una decisión no solo para mí, como vicepresidente primero, sino para la vicepresidencia segunda. 10 Al verificar los expedientes en el Sistema de Gestión Documental SAMAI, se constató que la media cautelar se decretó dentro del proceso 11001-03-28-000-2024-00185-00, que posteriormente fue acumulado al expediente 11001-03-28-000-2024-00178-00.
Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) Y válido, en su momento tuvimos esa discusión, pero es que el Consejo de Estado, a conveniencia de ellos, conservan la decisión de la Ley de Oposición y retrotraen la decisión de las minorías.
Qué pasó, yo tomé la decisión, después del fallo del Consejo de Estado, de no interponer ningún recurso, porque a ustedes les agradezco. Ya aparece en mi hoja de vida, unos pocos meses, aunque debieran de haber sido 12 meses, Vicepresidente del Senado de la República, de lo cual me siento muy orgulloso, lo cual les agradezco a ustedes.
(…) Un fallo que no comparto en ninguno de los apartes, en ninguno. Y en esta guerra de poderes, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, vemos una intromisión directa con los compromisos que se hacen después de la elección de senadores. De verdad que me tocó a mí. Yo me voy con la tranquilidad. El señor presidente Efraín Cepeda, a quien le agradezco profundamente, me trató supremamente bien, como lo que somos: amigos.
Pero, de verdad que muy delicado, muy delicado, porque mañana, mañana va a pasar algo con la presidencia, mañana va a pasar la ley. (…) Tomamos la decisión de no sentarnos ahí cuando las decisiones judiciales fueron superiores a los compromisos y al sentir de nosotros. Y como lo decía Alirio, les agradezco profundamente e infinitamente, que esa palabra le gusto mucho a la Senadora Norma, infinitamente les agradezco que hayan depositado la confianza en mí, primeramente, en el Partido Liberal y, seguidamente, en mí. (…).
(Negrillas fuera de texto). 82. De lo sucedido en la sesión del 20 de mayo de 2025, esta Sala considera que, ante el pleno conocimiento de la decisión que declaró la nulidad del acto de elección del señor Roldán Avendaño como vicepresidente primero del Senado de la República, este tomó la decisión de apartarse del cargo en acatamiento de la orden judicial, tanto así, que no interpuso ninguna solicitud en contra del fallo dentro del término de ejecutoria. 83.
Es del caso señalar que la ejecutoria de la sentencia tiene la facultad de exigir el cumplimiento del fallo, sin embargo, en el caso en estudio, el senador Roldán Avendaño decidió no interponer solicitudes de aclaración o complementación contra el fallo que declaró la nulidad de su elección como primer vicepresidente y se retiraba del cargo, el cual no ejercía desde el Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co momento en que fueron suspendidos los efectos de su designación. 84.
Por su parte, el senador Barrera Rodríguez sí interpuso la solicitud de aclaración, por lo que, para no entorpecer el correcto desarrollo de la mesa directiva, decidió presentar su carta de renuncia. 85. En atención a lo anterior, la Sala no encuentra probado que el acto acusado fuera expedido con una finalidad distinta a la prevista en el ordenamiento jurídico que, en términos del demandante, se circunscribe en el no acatamiento de la orden judicial que declaró la nulidad de la elección de los señores John Jairo Roldán Avendaño y Josué Alirio Barrera Rodríguez como primer y segundo vicepresidente del Senado de la República. 86.
Ahora bien, la sentencia que declaró la nulidad de la elección de los senadores Roldán Avendaño y Barrera Rodríguez, al momento de la elección, no se encontraba ejecutoriada11, pero el día 20 de mayo de 2025, el señor Roldán Avendaño, con lo expresado en la reunión, manifestó que se apartaba del cargo para darle cumplimiento a la orden judicial y el señor Barrera Rodríguez presentó la correspondiente renuncia, lo cual dejó vacantes los dos cargos para que se realizara la nueva elección. 87.
Finalmente es del caso recordar que esta Sección12, al referirse a la ejecutoria de la sentencia del 8 de mayo de 2025, en lo que respecta al senador John Jairo Roldán Avendaño como primer vicepresidente del Senado de la República, expuso: 76. No desconoce la Sala que en efecto contra la sentencia se presentó solicitud de aclaración, sin embargo, se advierte que, de acuerdo con el artículo 285 de la Ley 1564 de 2012, aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, se establece que: (…) 77.
De acuerdo con lo anterior, la solicitud presentada no implicó un cambio en la decisión adoptada el 8 de mayo de 2025, de allí que no es posible afirmar que la falta de ejecutoria era un vicio que afectaba el acto de elección acá demandado. 78. Bajo esa perspectiva, la sentencia no era susceptible de ser modificada y el Senado de la República actuó para garantizar la continuidad de sus funciones. 11 La sentencia fue proferida el 8 de mayo de 2025, el auto mediante el cual se resolvió la solicitud de aclaración se dictó el 22 del mismo mes y año y, por tanto, la decisión quedó ejecutoriada el 28 siguiente. 12 Sentencia del 13 de noviembre de 2025, expediente 11001032800020250010300, con ponencia de la magistrada Gloria María Gómez Montoya.
Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con todo, la ejecutoria no tiene incidencia, toda vez que así se hubiere respetado aquella la elección no hubiera sido distinta (…) 88.
Ante lo expuesto, la Sala considera que el cargo no está llamado a prosperar. 4.2. Presentación de la renuncia y citación al orden del día. Presunto desconocimiento del artículo 84 de la Ley 5ª de 1992 89. El demandante considera que se incurrió en una expedición irregular porque antes de que se hubiera aceptado la renuncia presentada por los senadores Roldán Avendaño y Barrera Rodríguez, en el orden del día ya se encontraba la proposición de elegir al primer y segundo vicepresidente. 90.
Entre los fundamentos que soportan el cargo, el actor alega el desconocimiento del artículo 84 de la Ley 5ª de 1992 que textualmente establece:
ARTÍCULO 84. Citaciones. La citación de los Congresistas a las sesiones plenarias y a las de las Comisiones debe hacerse expresamente por la secretaría y en oportunidad. 91. La Sala debe reiterar que el señor John Jairo Roldán Avendaño no presentó renuncia formal al cargo de primer vicepresidente del Senado de la República. Sin embargo, de su intervención, es claro que su intención era apartarse del cargo en consideración a la decisión judicial. 92.
Por otra parte, se constata que el 14 de mayo de 2025, el señor Josué Alirio Barrera Rodríguez radicó la renuncia al cargo de segundo vicepresidente del Senado de la República. 93. Además de lo anterior, es necesario indicar que el fallo que declaró la nulidad de la elección de los senadores Roldán Avendaño y Barrera Rodríguez como primer y segundo vicepresidentes del Senado fue notificado el 9 de mayo de 202513, de acuerdo con la información consagrada en el sistema SAMAI. 94.
Revisados los antecedentes administrativos allegados al expediente, se evidencia que el 18 de mayo de 2025, se realizó la citación a la plenaria del Senado de la República que se llevaría a cabo el 20 del mismo mes y año. 13 Si bien la notificación fue realizada el 8 de mayo de 2025, esta se realizó después de las 5:00 p.m., por lo que se entiende realizada el día hábil siguiente, esto es, el 9 del mismo mes y año. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 95.
Junto al mensaje de datos, se adjuntó el orden del día en el que se constata que en el punto VII denominado «Citaciones diferentes a debates o audiencias previamente convocadas» se trataría la postulación, elección y posesión del primer y segundo vicepresidente del Senado de la República y la presentación de los candidatos a ocupar el cargo de magistrado(a) de la Corte Constitución en reemplazo de la doctora Cristina Pardo Schlesinger y posterior elección. 96.
Al revisar la grabación de la sesión, se advierte que existieron unas proposiciones para modificar el orden del día. La primera de ellas fue presentada por el senador Juan Samy Merheg Marún, cuyo objeto era Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trasladar el punto VII14, esto es, postulación, elección y posesión del primer y segundo vicepresidente del Senado y la presentación y elección de un magistrado de la Corte Constitucional, al punto VI, esta fue aprobada con 83 votos a favor, ninguno en contra15. 97.
Las demás proposiciones de modificación o inclusión de puntos en el orden del día fueron negadas. 98. En el minuto 3:12:06 de la sesión, se inició el estudio del punto denominado «Citaciones diferentes a debates o audiencias previamente convocadas», en el cual inicialmente debía discutirse la postulación, elección y posesión del primer y segundo vicepresidente del Senado de la República, pero el secretario general dijo que antes de eso, era necesario poner en consideración de la plenaria la renuncia presentada por el senador Josué Alirio Barrera Rodríguez. 99.
Del análisis fáctico anterior, la Sala considera que el día que se envió la citación del orden del día, esto es, el 18 de mayo de 2025, la mesa directiva conocía del fallo que declaró la nulidad de la elección de los senadores John Jairo Roldán Avendaño y Josué Alirio Barrera Rodríguez como primer y segundo vicepresidente del Senado de la República, puesto que ese fallo le fue notificado al Senado de la República el 9 de mayo de 2025. 100.
Además, el señor Barrera Rodríguez había presentado su carta de renuncia al cargo de segundo vicepresidente, quien era el único que ejercía las funciones de vicepresidente, toda vez que los efectos de la designación del señor Roldán Avendaño habían sido suspendidos con ocasión de una medida cautelar. 101. Por lo anterior, era factible que se incluyera en el orden del día la postulación, elección y posesión del primer y segundo vicepresidente del Senado de la República.
Es del caso recordar que, antes de la correspondiente designación, se dio trámite a la aprobación de la renuncia del senador Barrera Rodríguez, la cual fue aprobada por la plenaria. 102. En consecuencia, el presunto desconocimiento del artículo 84 de la Ley 5ª de 1992 no se presenta, puesto que era claro que, ante el fallo de nulidad de la elección de primer y segundo vicepresidente, así como las manifestaciones del señor Roldán Avendaño referentes a la intención de 14 Si bien en la grabación el secretario general afirma que este es el punto VIII, lo cierto es que en el orden del día este es el punto VII 15 Minuto 1:00:21 de la sesión del 20 de mayo de 2025.
Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apartarse del cargo y la renuncia allegada por el senador Barrera Rodríguez, era necesario proceder a su postulación y elección para el correcto funcionamiento de la mesa directiva. 103.
Por lo anterior, la Sala no evidencia ninguna irregularidad en el trámite impartido, por lo que el cargo no está llamado a prosperar. 4.3. Expedición irregular del acto demandado por violación al artículo 21, aplicable por remisión expresa del artículo 314, de la Ley 5ª de 1992 104. El demandante mencionó que el acto de elección demandado es nulo toda vez que se incurrió en una irregularidad en el procedimiento, puesto que para el 20 de mayo de 2025 se había citado a la plenaria para elegir a un magistrado de la Corte Constitucional, la cual no podía realizarse junto con otras designaciones, esto de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley 5ª de 1992, aplicable al caso concreto por la remisión expresa del artículo 314 de la misma ley. 105.
Las disposiciones mencionadas establecen, expresamente:
ARTÍCULO 21. Convocatoria. Los candidatos propuestos a la consideración del Congreso pleno serán presentados oficialmente por las corporaciones o instituciones postulantes o por los miembros del Congreso, en el término que señalen las disposiciones vigentes. Se adjuntarán copias auténticas de los documentos que acrediten las calidades exigidas para desempeñar el cargo, las que serán calificadas por la respectiva comisión. El Presidente del Congreso citará, en forma personal y por escrito, con ocho (8) días de anticipación, a los Senadores y Representantes a una reunión especial del Congreso Pleno, con el solo fin de proceder a la elección de que se trate.
La citación deberá contener el día y la hora de cumplimiento de la sesión y los nombres del candidato o candidatos postulados. (…)
ARTÍCULO 314. Cargos y procedimiento. Como función privativa constitucional corresponde al Senado de la República elegir al Procurador General de la Nación y a los Magistrados de la Corte Constitucional, previo adelantamiento de procedimientos similares a la elección de funcionarios por el Congreso pleno. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 106.
Esta Sala de Decisión, en providencia del 11 de junio de 202616, analizó lo dispuesto en estas normas y consideró: 146. Ahora bien, el artículo 21 de la Ley 5 de 1992 regula la convocatoria de candidatos propuestos a consideración del Congreso pleno y prevé que el presidente del Congreso citará a senadores y representantes a una reunión especial, con el sólo fin de proceder a la elección correspondiente.
Esa disposición debe leerse en armonía con el artículo 18 de la misma ley, que enumera las funciones del Congreso pleno, esto es, de la reunión conjunta del Senado y la Cámara de Representantes. 147. Por tanto, la regla de finalidad exclusiva prevista en el referido artículo se explica por la naturaleza excepcional de esa reunión conjunta y no se traslada, con el mismo alcance, a las sesiones ordinarias del Senado cuando ejerce una competencia privativa. 148.
En efecto, la elección de magistrados de la Corte Constitucional no corresponde al Congreso pleno, sino al Senado de la República, por mandato del artículo 173.6 de la Constitución Política y de los artículos 313.5, 314 y 318 de la Ley 5 de 1992. De ahí que la remisión del artículo 314 a procedimientos similares no imponga identidad absoluta con el trámite del Congreso pleno, sino la observancia de garantías propias de la función electoral, como la citación, la publicidad, el conocimiento previo de los candidatos, la verificación documental, la deliberación y la votación por la corporación competente. 149.
En ese sentido, la remisión del artículo 314 exige procedimientos similares, no idénticos. Su finalidad consiste en asegurar que el acto electoral se adelante con citación previa, publicidad, conocimiento de los candidatos, verificación documental y decisión de la corporación competente, sin convertir toda sesión senatorial en una reunión de objeto único. 150.
Esta conclusión se refuerza con la regulación del orden del día en la Ley 5 de 1992, pues el artículo 79 lo define como «la serie de negocios o asuntos que se someten en cada sesión a la información, discusión y decisión de las Cámaras Legislativas y sus Comisiones Permanentes», expresión que parte de la posibilidad de incluir varios asuntos dentro de una misma sesión. 151.
La misma norma prevé una estructura compuesta por distintos momentos del trámite parlamentario, entre ellos el llamado a lista, la consideración y aprobación del acta anterior, la votación de proyectos, las objeciones presidenciales, la lectura de ponencias, las citaciones, los informes y las 16 Expediente 11001032800020250007300 (principal) con ponencia del magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez.
Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proposiciones de los congresistas. Por tanto, la presencia de varios temas dentro de una plenaria no resulta extraña al funcionamiento ordinario del Senado. 152.
A su vez, el artículo 81 de la Ley 5 de 1992 permite modificar el orden del día por decisión de la respectiva corporación o comisión, a propuesta de alguno de sus miembros, salvo las excepciones constitucionales. Esta disposición confirma que la agenda parlamentaria no es inmodificable y que la plenaria conserva competencia para ordenar el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. 153.
Desde esa perspectiva, la inclusión de la elección demandada dentro de una sesión que también comprendía otros asuntos legislativos no desconocía, por ese solo hecho, el reglamento del Congreso. Lo relevante, para efectos del control judicial del acto electoral, era verificar si existía una regla de exclusividad aplicable al Senado y, en caso de no existir, si la organización concreta de la sesión afectó las garantías propias de la función electoral.
(…) (Negrillas fuera de texto). 107. En atención a lo expuesto por esta Sección, es claro que era procedente que dentro de la misma sesión se realizaran diferentes elecciones, toda vez que lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 5ª de 1992 en relación con la especialidad de la reunión para la cual se cita al Congreso Pleno, no puede trasladarse a las sesiones del Senado de la República, ya que estas se citan para discutir y decidir diversos asuntos legislativos y electorales de competencia de esa cámara. 108.
Lo anterior, sin perjuicio de que se cumpla con las garantías de publicidad, citación, deliberación y votación correspondiente, las cuales se cumplieron en el trámite de la elección de la primera y segunda vicepresidencia del Senado demandada. 109. Además de lo expuesto, es del caso precisar que las normas citadas por el demandante y analizadas en este cargo, no contemplan ninguna prohibición para que el Senado de la República, en ejercicio de sus funciones electorales, realice la elección de un magistrado de la Corte Constitucional con la designación de los vicepresidentes de la mesa directiva, por lo que no se evidencia la vulneración alegada por el demandante. 110.
En virtud de lo explicado, el cargo propuesto no está llamado a prosperar. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.4.
Presunto desconocimiento del artículo 80 y 115 de la Ley 5ª de 1992 y la indebida discusión y votación de la proposición presentada por la senadora Isabel Zuleta 111. El demandante afirmó que la elección de la primera y segunda vicepresidentas del Senado de la República se adelantó con el desconocimiento del artículo 115 de la Ley 5ª de 1992, toda vez que no se había resuelto en debida forma la solicitud de modificación del orden del día presentada por la senadora Isabel Cristina Zuleta y la apelación de presentada por la senadora María José Pizarro. 112.
El artículo 115 de la Ley 5ª de 1994, expresamente establece:
ARTÍCULO 115. Condición para las proposiciones. En la discusión de las proposiciones se tendrá, por consiguiente, en cuenta: 1. No se admitirá la modificación sustitutiva de todo el proyecto, y más que en la consideración de su aspecto formal lo deberá ser en su contenido material, es decir que no haya cambio sustancial en el sentido del proyecto. 2.
Propuesta una modificación no será admitida otra hasta tanto la respectiva Cámara no resuelva sobre la primera. 3. Negada una proposición de modificación continuará abierta la discusión sobre la disposición original. Sobre ella podrá plantearse una nueva y última modificación. 4. Cerrada la discusión, el Presidente preguntará: "¿Adopta la Comisión (o plenaria, según el caso) el artículo propuesto?".
Si se trata de un artículo original aprobado; pero si se aprueba una modificación, preguntará: "Adopta la Comisión (o plenaria, según el caso) la modificación propuesta". Aprobado el articulado de un proyecto, el Presidente dispondrá que el Secretario de lectura al título del proyecto, y preguntará seguidamente: "¿Aprueban los miembros de la Comisión (o Corporación, si se trata en sesión plenaria) el título leído?".
A la respuesta afirmativa, el Presidente expresará: "¿Quieren los Senadores (o Representantes) presentes que el proyecto de ley (o de reforma constitucional) aprobado sea ley de la República (o acto legislativo)?". Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
Aprobada una modificación, se tendrá por rechazado el artículo original, y podrá intervenirse para nuevas proposiciones. 113. Al revisar la grabación de la sesión del 20 de mayo de 2025 y el Acta 71 publicada en la Gaceta del Congreso 1176 del 18 de julio de 2025, se constató que la proposición de la señora Zuleta se refría expresamente a: Solicito a la plenaria de Senado sea modificado el orden del día de la sesión plenaria de fecha 20 de mayo de 2025, poniendo en consideración nuevamente en el primer punto, la votación Consulta Popular de carácter nacional presentada por el señor Presidente de la República, doctor GUSTAVO PETRO URREGO y sus Ministros el 01 de mayo de 2025, publicado en la Gaceta del Congreso número 604 de 2025. 114.
Después de escuchar a varios senadores, el presidente del Senado Efraín José Cepeda comunicó la decisión de la mesa directiva, conjuntamente con la secretaría general y con los asesores, en los siguientes términos17: Se agotó el martes la discusión, el martes se votó, hoy no está en el orden del día y como dijo el senador Juan Diego Echeverría, el orden del día puede ser alterado pero no se puede incluir, no está en el orden del día esa apelación fue el día domingo, la apelación fue el día miércoles, por eso yo no voy a prevaricar y se rechaza de plano la preposición. 115.
Contra esta decisión, la senadora María José Pizarro Rodríguez, interpuso un recurso de apelación, actuación a la cual se sumó la senadora Isabel Cristina Zuleta. Para resolverla, la Presidencia de la corporación dispuso que la plenaria votara. 116. Durante el trámite, la Secretaría aclaró que lo que se votaría sería la apelación, de modo que, votando el sí se acepta la apelación y votando el no se negaba.
Una vez se concluyó la votación, la Secretaría informó el resultado «Por el sí: 31. Por el no 64. Total: 95 votos» y en consecuencia, se dejó constancia que la solicitud de apelación había sido negada. 117. De lo anterior y revisada la norma alegada como desconocida, la Sala considera que el artículo 115 de la Ley 5ª de 1992 no fue infringido en el trámite de la proposición de la senadora Isabel Cristina Zuleta, puesto que la decisión fue resuelta y, una vez fue apelada, se le dio el trámite correspondiente para que la plenaria tomara una decisión. No quedó, entonces, una petición pendiente de resolver que impidiera avanzar con el orden del día. 17 Minuto 2:29:12 de la sesión del 20 de mayo de 2025.
Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 118. La Sala considera necesario reiterar que, tal y como se señaló en la sentencia del 11 de junio de 202618, haciendo eco de las consideraciones expuestas en la providencia del 19 de marzo de 202619, la solicitud presentada no encaja en la noción de proposición parlamentaria, por tratarse de un trámite constitucional especial de origen gubernamental y no de una moción formulada por congresistas dentro del debate legislativo. 119.
Ahora bien, en la providencia mencionada se precisó que lo relevante en este trámite judicial no es definir la legalidad de la actuación del Senado de la República frente a la consulta popular, sino establecer si el procedimiento de esa modificación del orden del día y su correspondiente apelación tuvo incidencia en el acto electoral acusado.
Para el caso en estudio, la respuesta es negativa, porque esas actuaciones no se referían a la postulación, elección y posesión del primer y segundo vicepresidente de esa cámara. 120. Por otra parte, el demandante alega que se desconoció el artículo 80 del Reglamento del Congreso de la República, toda vez que la apelación presentada por la senadora María José Pizarro se refería al cierre de la votación y el levantamiento de la sesión del 14 de mayo de 2025, lo que llevó consigo que se trató de un asunto diferente al que fue decidido. 121.
La norma en cita establece:
ARTÍCULO 80. Elaboración y continuación. Las respectivas Mesas Directivas fijarán el orden del día de las sesiones plenarias y en las Comisiones Permanentes. Cuando en una sesión no se hubiere agotado el orden del día señalado para ella, en la siguiente continuará el mismo orden hasta su conclusión. (Negrillas fuera de texto). 122.
Esta disposición tampoco se considera desconocida, puesto que, en este caso, lo debatido no era un asunto pendiente, sino la solicitud de modificar el orden del día para poner en consideración del plenaria, nuevamente, la votación de la consulta popular propuesta por el presidente de la República y sus ministros, asunto distinto a la postulación, elección y posesión del primer y segundo vicepresidente del Senado de la República, es decir, una inclusión en el orden del día que fue debidamente enviado a los senadores con la citación correspondiente el 18 de mayo de 2025. 18 Expediente 11001-03-28-000-2025-00073-00 (Ppal.), M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de marzo de 2026, Rad.: 11001-03-28-000-2025-00072-00 y 11001-03-28-000-2025- 00076-00, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.
Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 123. En atención a lo anterior, el cargo propuesto tampoco prospera porque la proposición presentada fue debidamente tramitada, igualmente, no tenían ninguna relación con el acto de elección demandado. 124.
Por último, es del caso señalar que, en la sesión del 20 de mayo de 2025, la Presidencia del Senado de la República solicitó al secretario general que leyera los fundamentos jurídicos que había preparado, en los siguientes términos20: Señor Presidente, me permito darle lectura por su solicitud al documento que me está alcanzando que presenta la Presidencia con su equipo jurídico, sobre las apelaciones radicadas por la Senadoras y los Senadores se les dará respuesta por escrito desde la Presidencia de Senado el artículo 44 de la Ley 5ª de 1992 establece las apelaciones abro comillas – las decisiones de los Presidentes son apelables inmediatamente ante la respectiva Corporación Legislativa.
El artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 establece el debate, empieza al abrirlo el Presidente y termina con la votación general. La votación de la consulta popular ya fue realizada por la plenaria del Senado de la República y certificada por el Secretario General en el cumplimiento de deber legal; por lo tanto, no se puede reabrir la votación ya decidida por la plenaria, según la Sentencia C -543 del 98.
No se puede hablar de la reapertura de un debate cuando ya hubo votación; en cuando ésta ya ha sido cerrada, se torna inmodificable. No es posible declarar nulidad ni repetir alguna votación realizada por la Plenaria del Senado, toda vez que la decisión que se toma es cosa juzgada legislativa, así lo expone la Sentencia C-277 de 207 producida una votación adquiere, por lo tanto, plenos efectos jurídicos; de manera, que no puede volverse a repetir salvo y caso de que haya empate situación regulada en el artículo 135 del reglamento del Congreso Ley 5ª de 1992.
Finalmente, la Consulta Popular fue negada por la Plenaria del Senado de la República el día 14 de mayo de 2025. No se encuentra incluida en el orden del día dado que ya se da decisión tomada por la misma plenaria; por lo tanto, no procede repetir su votación. Está leído el documento que me alcanza la Presidencia, señor Presidente. 125.
En atención a lo anterior, se constata que las apelaciones presentadas por la senadora María José Pizarro fueron debidamente resueltas por la Presidencia del Senado de la República, antes de que se desarrollara la votación demandada, razón por la cual no se encuentran probadas las irregularidades alegadas por la parte demandante. 20 Minuto 1:02:05 de la sesión grabada.
Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandadas: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno Rad: 11001-03-28-000-2025-00144-00 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 126. En virtud del análisis antes expuesto, la Sala negará la nulidad del Acta 71 del 20 de mayo de 2025, en la que se eligió a las senadoras Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno como primera y segunda vicepresidentas del Senado de la República para lo que restaba del periodo 2024 – 2025.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: Niégase la nulidad del del Acta 71 del 20 de mayo de 2025, en la que se eligió a las senadoras Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno como primera y segunda vicepresidentas del Senado de la República para lo que restaba del periodo 2024 – 2025, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Ausente con permiso LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx