1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-06142-01 Demandante: ANDRÉS FELIPE SEGURA BUENDÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Tema: Tutela contra providencia judicial – Confirma improcedencia por no superar los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo proferido el 6 de noviembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El 1º de octubre de 2025, el señor Andrés Felipe Segura Buendía, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, a efectos de que le fueran amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso efectivo a la administración de justicia, a la honra, al buen nombre y, a la «buena fe».
La trasgresión de dichas garantías las atribuyó a la sentencia del 14 de julio de 2025, a través de la cual se confirmó la sentencia dictada el 19 de abril de 2024, por el Juzgado Veinte Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, que negó las pretensiones elevadas al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado 11001-33-35-020- 2022-00484-00/02. 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: […] se revoque y deje sin efectos la sentencia de segunda instancia, emitida por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección Demandante: Andrés Felipe Segura Buendía Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-06142-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “A” - Sistema Oral, proferida dentro del proceso de nulidad y restableciendo de derecho, bajo el radicado N. 11001-33-35-020-2022-00484-02.
TERCERO: Ordenar a la accionada, esto es, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “A” - Sistema Oral, que, en un término de Treinta (30) días, profiera una nueva decisión ajustada a la Constitución y la Ley y valore en debida forma la totalidad de las pruebas aportadas.
CUARTO: Que, en referida orden, se requiera al Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “A” - Sistema Oral, para que valore adecuadamente, la participación del general Bolívar y el General Castellanos Tuay en referida Junta, ya que, como se enunció, dichos oficiales generales, estaban impedidos para participar de la misma, por expresa prohibición legal y constitucional, lo que invalidad dicha junta […]1 1.3.
Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará: El señor Andrés Felipe Segura Buendía prestó servicio en la Policía Nacional durante más de 27 años, alcanzando el grado de coronel. En el año 2021, participó en el proyecto de adquisición de cámaras corporales para la institución, proceso, en el que denunció irregularidades asociadas a una presunta intención de direccionar la contratación en favor de la empresa AXON – Eagle Comercial S.A., por lo que fue objeto de presiones indebidas por parte de altos mandos, quienes le exigieron modificar una ficha técnica prediseñada en favor de dicha entidad.
Ante su negativa, fue enviado anticipadamente a vacaciones y reasignado a la Policía Metropolitana de Bogotá, sin que mediara acto administrativo que dispusiera su traslado, y de manera posterior, mediante Acta 003 APROP-GRURE – 2.25 del 31 de marzo de 2022, la Junta Asesora del Ministerio de Defensa recomendó su retiro por «llamamiento a calificar servicios», el cual fue formalizado, mediante el Decreto 857 del 31 de mayo de 2022.
En virtud de lo expuesto, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2 instauró demanda contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, a efectos de que se declarara la nulidad del acto administrativo y como consecuencia, se ordenara su reintegro sin solución de continuidad y se le llamara a adelantar los cursos correspondientes para escalar al grado de Brigadier General y demás rangos posteriores, conforme lo prevé el artículo 220 de la Constitución Política, la Ley 2179 de 2021 y el Decreto Ley 1791 de 2000. 1 Transcripción del texto original con posibles errores. 2 Con radicado 11001-33-35-020-2022-00484-00 Demandante: Andrés Felipe Segura Buendía Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-06142-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así mismo, y a título de restablecimiento del derecho solicitó que, le fuera cancelada la suma de dinero correspondiente a todos los conceptos salariales y prestaciones que dejó de percibir durante el tiempo en el que permaneció desvinculado de la entidad, y a su vez, le fueran reconocidos los perjuicios que como consecuencia de dicha decisión le fueron ocasionados.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado Veinte Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda que, mediante fallo del 19 de abril de 2024, negó las pretensiones de la demanda. Ello, al considerar que, conforme a la normativa vigente y la jurisprudencia del Consejo de Estado «En el caso del llamamiento a calificar servicios, es palmario que el acto administrativo no requiere motivación y que, para los oficiales, los requisitos necesarios son: (i) que el personal de la Policía Nacional haya cumplido el término mínimo para recibir su asignación de retiro; y (ii) que exista concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional», presupuestos que concurren en el caso del actor, y por ende, no se configuró la falsa motivación alegada respecto del acto.
La sentencia fue recurrida por la parte actora y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante providencia del 14 de julio de 2025, bajo los mismos argumentos expuestos por el a quo. La anterior decisión fue notificada a las partes a través de correo electrónico el 18 de julio de 20253. 1.4.
Fundamentos de la solicitud de amparo La parte actora manifestó que el fallo judicial, objeto de recurso, se basó prácticamente, en hacer un recuento legal y jurisprudencial de la figura jurídica de llamamiento a calificar servicios, como causal de retiro, sustentado en la Ley 857 del año 2003, sin que se hubiese realizado una valoración objetiva respecto a los elementos probatorios debidamente aportados, y con los que se pretendía demostrar que su retiro de la institución fue consecuencia de haber denunciado los hechos de corrupción presentados al interior de la institución, lo cual dio lugar a que fuera objeto de amenazas por parte del señor General Penilla Romero, y de manera posterior a que fuera destituido bajo la figura de llamamiento a calificar servicios.
De ahí, a que, por parte del operador judicial de primera y de segunda instancia, no se hubiere realizado una valoración probatoria conforme a la realidad material, y se hayan omitido las pruebas aportadas y que resultaban determinantes y relevantes para identificar la veracidad de los hechos planteados al interior del proceso 3 Índice 12 del expediente ordinario.
Demandante: Andrés Felipe Segura Buendía Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-06142-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordinario y desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo cuestionado; circunstancias todas que conllevaron a la configuración de un defecto fáctico por vía de hecho.
Adujo que, por parte de la autoridad judicial accionada se dejó de valorar que el Acta No. 003 APROP-GRURE del 31 de marzo de 2022, por medio de la cual, se reunió la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional y propuso ante el Gobierno Nacional su retiro del servicio activo por llamamiento a calificar servicios, fue suscrita por los Brigadier General Marco Aurelio Bolívar Suárez y Tito Yesid Castellanos Tuay, quienes debieron manifestar su impedimento para participar en la misma, toda vez que por su cargo y función, se encontraban en comisión en la función pública, es decir, por fuera de la línea de mando, y por ende no podían intervenir en la decisión adoptada por expresa prohibición legal.
En igual sentido, refirió que, por parte del tribunal accionado, se dejó de realizar una correcta valoración a la situación presentada en la reunión a la que fue citado por el General Hoover Alfredo Penilla Romero y, del cual se aportó la respectiva grabación, lo que generó un defecto fáctico por falso juicio de raciocinio en su valoración. Reiteró que, pese a que su retiro de la institución se efectuó a través de la pluricitada figura jurídica, probatoriamente quedó demostrado, que ello aconteció ante una persecución del alto mando institucional en su contra, por negarse a participar en los actos de corrupción previamente descritos, corroborándose entonces, que, detrás de dicha actuación administrativa aparentemente legal, existieron motivos subjetivos y personales, mas no objetivos.
Afirmó que, de igual forma se cercenó la posibilidad de escuchar el testimonio de la psicóloga Natalia Restrepo Vélez, quien le realizó una valoración profesional y a través de la cual se pretendía demostrar la afectación que le generó la decisión adoptada por parte de la administración, y de dicho modo probar la configuración de los perjuicios morales solicitados.
Conforme a lo analizado concluyó que, a través de la sentencia acusada el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al momento de proferir la decisión acusada incurrió en un defecto fáctico, por haber valorado de manera indebida y a su vez, omitido efectuar un análisis de las pruebas documentales y testimoniales aportadas, e incurrir en un falso juicio de raciocinio, conforme a lo que a continuación se expone: Demandante: Andrés Felipe Segura Buendía Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-06142-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5 Trámite de la acción de tutela Mediante auto del 6 de octubre de 2025, el magistrado ponente de primera instancia avocó el conocimiento de la solicitud de amparo y ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Demandante: Andrés Felipe Segura Buendía Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-06142-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Subsección A4, en calidad de demandados, al Juzgado Veinte Administrativo de Bogotá5, a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional6, Policía Nacional7, en calidad de terceros con interés, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado8, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes: 1.6.1. Juzgado Veinte Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda La titular del Despacho rindió informe en el que manifestó que, conforme a la normativa aplicable y a la jurisprudencia que, al momento de proferir fallo, había dispuesto el Consejo de Estado se adoptó la decisión que se cuestiona, además de haberse tenido en cuenta el material probatorio aportado al expediente de manera oportuna por las partes; situación que, de igual forma ocurrió con relación a la providencia del 14 de julio de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, toda vez que la misma fue proferida conforme a las razones de hecho y de derecho contenidas en ella contenidas, por lo que solicitó su desvinculación del presente trámite. 1.6.2.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A El Magistrado ponente de la sentencia que se cuestiona, presentó escrito en el que manifestó que, tal decisión se adoptó, luego de haber realizado el análisis normativo, jurisprudencial y probatorio aplicable, y en absoluto acatamiento de los principios de legalidad, debido proceso y de tutela judicial efectiva, emitiendo pronunciamiento respecto de cada uno de los argumentos que la parte demandante planteó en el recurso de apelación impetrado contra el fallo de primer grado.
Adujo que, de la argumentación expuesta en el escrito de amparo, se evidencia que lo pretendido por la parte actora, es reabrir el debate jurídico y probatorio acerca de los vicios de nulidad alegados dentro del proceso ordinario, pero bajo la connotación del defecto fáctico. En esencia, con la presente acción de tutela, se procura activar una tercera instancia para obtener una decisión eventualmente favorable a sus intereses, siendo esta una 4 Realizada a: scs02tadmincdm@notificacionesrj.gov.co scs02sb01tadmincdm@notificacionesrj.gov.co 5 Realizada al correo: admin20bt@cendoj.ramajudicial.gov.co 6 Realizada a los correos: segen.consejo@policia.gov.co notificacion.tutelas@policia.gov.co 7 Realizada a: notificaciones.tutelas@mindefensa.gov.co contactenos@mindefensa.gov.co segen.consejo@policia.gov.co 8 Realizada al correo: notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co agencia@defensajuridica.gov.co Demandante: Andrés Felipe Segura Buendía Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-06142-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co finalidad para la cual no está concebido el mecanismo de amparo, lo que hace que el mismo se torne improcedente, teniendo en cuenta que no se evidencia la existencia de una vulneración o amenaza de derechos fundamentales que amerite protección inmediata por parte del juez constitucional. 1.6.3.
Policía Nacional Allegó escrito en el que manifestó que, la decisión adoptada por la autoridad competente en segunda instancia abordó de manera integral las pretensiones y argumentos expuestos, por lo que la vulneración a las garantías constitucionales invocadas no se configuró, toda vez que los órganos jurisdiccionales evaluaron en su totalidad lo que es objeto de análisis, garantizando los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso efectivo a la administración de justicia. Precisó que, el haberse reafirmado la causal de retiro del actor por llamamiento a calificar servicios, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, se erige como una manifestación legítima de la facultad discrecional de la administración dentro del régimen especial aplicable al personal uniformado, siempre que se cumplan los presupuestos objetivos previstos en la ley, potestad que no requiere motivación adicional, ni la acreditación de un bajo rendimiento o sanción disciplinaria, ya que su finalidad es garantizar la renovación institucional y la eficiencia del servicio público policial, en consonancia con los principios de jerarquía y disciplina propios de la fuerza pública.
Por lo analizado, consideró que, en el presente asunto no se configuraron las causales de nulidad que le fueron endilgadas al acto administrativo acusado respecto a la falsa motivación o desviación de poder, como quiera que el mismo se encuentra ajustado a los parámetros normativos y jurisprudenciales aplicables, sin que exista prueba alguna que desvirtúe la presunción de legalidad que ampara la decisión administrativa.
Conforme a lo anterior, solicitó que, se denieguen las pretensiones elevadas por la parte actora y se declare la improcedencia de la acción de tutela formulada, toda vez que la misma no puede utilizarse como un medio de impugnación extraordinario, además que el accionante no agotó todos los medios legales existentes para controvertir lo debatido, acudiendo de manera directa a la tutela. 1.7.
Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante sentencia del 6 de noviembre de 2025, declaró la improcedencia de la acción de tutela la referencia por no haberse superado los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional. Lo anterior, al considerar que, si bien el accionante manifestó que, el acto Demandante: Andrés Felipe Segura Buendía Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-06142-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo que dispuso su retiro del servicio debió declararse nulo, porque para el momento en que se suscribió el acta de recomendación de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa, los Brigadier General Marco Aurelio Bolívar Suárez y Tito Yesid Castellanos Tuay, estaba en el cargo de Director del Instituto Penal y Penitenciario, INPEC, por lo que, en su sentir, estaban impedidos para suscribir la referida acta, por encontrarse en misión en la función pública, dicho argumento no fue propuesto al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que era el escenario propio para exponer el presunto impedimento de los generales que suscribieron el acta de recomendación. Así mismo, y con relación a los demás reparos realizados por el actor, refirió que, lo pretendido por la parte actora es utilizar el presente mecanismo en una tercera instancia para reiterar los argumentos expuestos al interior del proceso ordinario, sin que la simple discrepancia con la decisión adoptada por el juez natural, genere una vulneración de derechos fundamentales en el marco de la actividad judicial, y en la que se arribó a una conclusión contraria a sus intereses. 1.8.
Impugnación La parte actora allegó escrito en el que manifestó que, pese a lo aducido por el juez constitucional de primera instancia el argumento relacionado con el impedimento del señor Brigadier General Marco Aurelio Bolívar Suárez, quien fungía como Magistrado del Tribunal Superior Militar y, conforme a la Ley, no podía participar de dicha decisión de la Junta de Generales que propuso su retiro por llamamiento a calificar servicios, sí fue puesto en conocimiento dentro del trámite ordinario de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, al momento de formular el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, sin que el Tribunal accionado, hubiere emitido pronunciamiento alguno al respecto.
Por lo expuesto, reiteró que contrario a lo decidido por la Sección Cuarta de esta Corporación en la sentencia impugnada, el asunto debatido sí goza de relevancia constitucional, sin que se pretenda convertir el presente mecanismo en una tercera instancia, pues según su sentir, la omisión aludida trasgrede de manera flagrante sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Insistió en que, al haber participado el señor General Bolívar de dicha junta, aun bajo una prohibición legal, y al haber deliberado, vicia per se el acto administrativo cuestionado, además de reiterar que la totalidad de los elementos probatorios aportados al interior del proceso ordinario no fueron debidamente valorados configurándose de dicho modo una falsa motivación en la decisión judicial.
Demandante: Andrés Felipe Segura Buendía Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-06142-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada por el señor Andrés Felipe Segura Buendía, conforme lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Cuestión previa Se observa que el a quo omitió resolver la solicitud de desvinculación elevada por el Juzgado Veinte Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, al considerar que, de su parte no se desplegó ninguna acción u omisión que ponga en evidencia la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor.
En este sentido se procederá a decidir sobre la misma, en la cual se anuncia que será denegada por cuanto su vinculación al presente trámite se efectuó por haber sido la autoridad judicial que profirió la sentencia de primera instancia al interior del de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-020-2022- 00484-00/02. 2.3.
Problema jurídico Conforme a lo establecido en los antecedentes, las pretensiones invocadas por el actor, y el material probatorio recaudado, corresponde a la Sala definir si confirma, modifica o revoca la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta el 6 de noviembre de 2025. Para lo cual, se deberán abordar los siguientes interrogantes: • ¿Se superan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? En caso de ser positiva la anterior respuesta, se resolverá lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, vulneró los derechos fundamentales del actor, con ocasión de la sentencia proferida el 14 de julio de 2025, a través de la cual se confirmó el fallo dictado el 19 de abril de 2024 por el Juzgado Veinte Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, que negó las pretensiones elevadas al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado 11001-33-35-020-2022-00484-00/02? Demandante: Andrés Felipe Segura Buendía Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-06142-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) el requisito de subsidiariedad y (iii) el caso en concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20129 unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema10 y declaró su procedencia.11 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.1. Del carácter subsidiario de la acción de tutela e improcedencia cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces. El inciso 3.º del artículo 86 de la Carta Política contempla el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 11 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Andrés Felipe Segura Buendía Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-06142-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991.12 La jurisprudencia estableció que, en razón del principio de subsidiariedad, los conflictos relacionados con los derechos fundamentales deben ser resueltos, en principio, por las vías ordinarias jurisdiccionales y administrativas, de manera que únicamente ante la inexistencia de dichas alternativas o cuando estas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible recurrir a esta acción constitucional.
De modo que el carácter subsidiario de la tutela impone al interesado la obligación de acudir a los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales, de los cuales debe hacer uso con diligencia, pues la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia de este mecanismo13.
El carácter residual o supletorio obedece a la necesidad de preservar las competencias atribuidas a las diferentes autoridades judiciales en desarrollo de la independencia y autonomía de la actividad judicial, en los que igualmente se deben salvaguardar derechos de rango convencional y constitucional, sin que esta acción pueda convertirse en un mecanismo alternativo, paralelo o complementario de los procedimientos judiciales «diluyéndose esta exigencia únicamente cuando el juez constitucional encuentre que se configura un perjuicio irremediable que exige para el restablecimiento de los derechos involucrados la adopción de medidas inmediatas, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras la autoridad judicial competente decide de fondo la acción correspondiente»14. 2.4.2.
Relevancia constitucional Previo a resolver si se cumple el presupuesto de la referencia, resulta pertinente recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202215, en cuanto a la procedencia de la acción constitucional de cara a este requisito. 12 «ARTICULO 6º. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante». 13Al respecto ver, entre otras, las sentencias de 21 de enero de 2021, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-15-000-2020-04371-01, 26 de agosto de 2021, M.P. Rocío Araújo Oñate, rad. 11001-03-15-000-2021- 04912-00 y 9 de septiembre de 2021, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, rad. 11001-03-15-000-2021-04731-00. 14 Ver, Corte Constitucional, sentencia T-336 de 2009, T-130 del 2010, T-318 del 2017. 15 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Andrés Felipe Segura Buendía Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-06142-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal16 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico17; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional18. […] 16 Sentencia SU-573 de 2019. 17 Sentencia SU-103 de 2022. 18 Sentencia SU-103 de 2022.
Demandante: Andrés Felipe Segura Buendía Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-06142-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.
Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal19”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales20”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto21, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal22. (Resaltado de la Sala) 2.5. Caso concreto Como se señaló de manera previa, la parte actora cuestionó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el 14 de julio de 2025, a través de la cual se confirmó el fallo dictado el 19 de abril de 2024 por el Juzgado Veinte Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, que negó las pretensiones elevadas al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado 11001- 33-35-020-2022-00484-00/02.
Lo anterior, al considerar que a través de la misma se incurrió en un defecto fáctico, por cuanto, en su criterio, la autoridad judicial accionada se limitó a realizar un recuento legal y jurisprudencial de la figura jurídica de llamamiento a calificar servicios, como causal de retiro, sin que se hubiese realizado una valoración objetiva respecto a los elementos probatorios debidamente aportados, y con los que se pretendía demostrar que su retiro de la institución fue consecuencia de haber denunciado los hechos de corrupción presentados al interior de la institución para la cual laboraba.
Así mismo, manifestó que, pese a que al interior del medio de control aludido, se puso de presente que el Acta No. 003 APROP-GRURE del 31 de marzo de 2022, 19 Sentencia SU-103 de 2022. 20 Sentencia SU-128 de 2021. 21 Sentencia SU-573 de 2019. 22 Ibid. Demandante: Andrés Felipe Segura Buendía Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-06142-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por medio de la cual, se reunió la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional y propuso ante el Gobierno Nacional su retiro del servicio activo por llamamiento a calificar servicios, fue suscrita por los Brigadier General Marco Aurelio Bolívar Suárez y Tito Yesid Castellanos Tuay, quienes debieron manifestar su impedimento para participar en la misma, toda vez que por su cargo y función, se encontraban en comisión en la función pública, es decir, por fuera de la línea de mando, y por ende no podían intervenir en la decisión adoptada, el Tribunal Administrativo accionado omitió emitir pronunciamiento alguno al respecto.
No obstante, considera la Sala que con relación al último de los reparos realizados no se encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad, toda vez que la parte actora contaba con la posibilidad de solicitar la adición a la sentencia con relación a los puntos que fueron objeto de apelación y que en su sentir no fueron resueltos por parte de la autoridad judicial accionada al momento de resolver la alzada.
Sobre el particular, el artículo 287 del Código General del Proceso prevé: Artículo 287. Adición. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.
El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero sí dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal.
(Negrillas y subrayas de la Sala) De otra parte, y con relación al argumento relativo a que la corporación accionada, se limitó a realizar un recuento legal y jurisprudencial de la figura jurídica de llamamiento a calificar servicios, como causal de retiro, sin que se hubiese realizado una valoración objetiva respecto a los elementos probatorios debidamente aportados, entre ellos, la «Grabación del 10 de febrero de 2022», el «Acta No. 003 APROP-GRUPE del 31 de marzo de 2022», «Documentos sobre ficha técnica BodyCam [radicado Min-Interior 15 de dic. 2021», «Queja anónima del 6 de enero de 2022» «Calificaciones de desempeño (nivel superior, Decreto 1800/2000), «Plan vacacional febrero de 2022» y la «Desvinculación de la Dirección de Seguridad y ciudadanía»; advierte la Sala que lo que pretende la parte actora, es que se imponga por parte del juez constitucional una valoración y alcance distinto frente a los medios probatorios aducidos, de cara al acto administrativo acusado, y cuyo estudio de legalidad fue efectuado por parte del juez natural.
Demandante: Andrés Felipe Segura Buendía Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-06142-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aunado lo expuesto, y pese a que el señor Andrés Felipe Segura es insistente en señalar que las pruebas arrimadas al proceso conllevaban a determinar que su retiro de la Policía Nacional fue consecuencia de haber denunciado los hechos de corrupción presentados al interior de la institución para la cual laboraba; lo que se evidencia es que el tutelante pretende que su interpretación resulte más idónea para la resolución del caso.
En este orden, y revisada la motivación desplegada por el ad quem en la sentencia censurada, se evidencia que en la misma se dejó señalado: Ahora, en el recurso de apelación, el apoderado del demandante cuestionó que el a quo no hubiese valorado adecuadamente las pruebas ni los testimonios obrantes en el expediente, en especial aquellos relacionados con el proceso de adquisición de las cámaras corporales (Bodycams) y con la supuesta presión ejercida para modificar la ficha técnica con el fin de favorecer a la empresa Eagle Colombia.
Sin embargo, esta Sala estima pertinente precisar que el objeto del presente litigio es la legalidad del Decreto 857 de 2022, no el examen de presuntas irregularidades contractuales u operativas en la adquisición de los dispositivos mencionados. En efecto, aunque el demandante afirmó que su retiro fue consecuencia directa de su negativa a acatar órdenes presuntamente ilegales emitidas por altos mandos de la institución, no obra en el expediente prueba objetiva y suficiente que permita establecer un nexo causal entre los hechos relatados y la expedición del acto administrativo de retiro.
El audio allegado como prueba, que contiene un diálogo entre el demandante y el General Hoover Alfredo Penilla Romero, evidencia la existencia de discrepancias relacionadas con las especificaciones técnicas de las cámaras corporales destinadas a los policías. Asimismo, se percibe un tono tenso y categórico por parte del alto oficial. […] No obstante, este elemento por sí solo no permite concluir, de manera cierta y definitiva, que el mencionado general haya tenido participación directa o indirecta en la decisión de retiro del señor Segura Buendía, ni que se haya hecho un uso indebido de la causal invocada para su desvinculación. En consecuencia, no se encuentra demostrado dentro del proceso que la decisión de retiro tuviese por móvil, una conducta ajena a los fines propios del servicio público, ni que el acto administrativo incurriera en desviación de poder o falsa motivación. Por el contrario, se observa que el acto fue expedido con fundamento en las disposiciones legales vigentes, y previa verificación del cumplimiento de los requisitos normativos exigidos.
Acorde con lo analizado, y pese a que la parte actora es reiterativa en señalar que al momento de realizarse el estudio de legalidad del acto administrativo acusado, la autoridad judicial accionada, solo se limitó a analizar la normativa y la jurisprudencia que le resultaba aplicable, omitiendo valorar la totalidad de los elementos probatorios allegados al proceso ordinario; se evidencia que dicha aseveración se Demandante: Andrés Felipe Segura Buendía Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-06142-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co escapa de la realidad, pues conforme a las pruebas aducidas en la transcripción anterior, el tribunal accionado consideró que: no obra en el expediente prueba siquiera sumaria que permita inferir que la decisión de retiro fue producto de una retaliación o venganza personal de parte de algún superior jerárquico, ni que tales personas hubieran intervenido en la Junta Asesora o influenciado directamente el contenido del acto acusado.
Sobre la examinación de los medios de prueba, es preciso mencionar que es un ejercicio intelectivo en el que el juez, aplicando las reglas de la sana crítica y las máximas de la experiencia, determina el valor que asigna a cada uno de estos. Lo cual, se encuentra cobijado por la independencia y autonomía que gozan las autoridades judiciales, por lo que, salvo en casos excepcionalísimos23, es viable su reproche en esta instancia judicial.
Así mismo, se recuerda que la administración de justicia garantiza que los funcionarios judiciales gocen de autonomía e independencia en sus decisiones, circunstancia por la que, en principio, no es procedente reprocharlas vía acción de tutela; máxime cuando se advierte, como en el presente caso, que el debate planteado por el accionante busca mutar el amparo constitucional en una tercera instancia. A partir de lo argumentado, se reitera que el juez constitucional no está instituido como órgano de control de las decisiones judiciales que son adoptadas en el curso de los procesos, los cuales se adelantaron conforme las etapas que para tal efecto estableció el legislador.
De avalarse dicha tesis, conllevaría una deformación de la acción de tutela y la desarticulación de la organización judicial. Por lo expuesto, se concluye que la finalidad de la parte actora con el ejercicio del presente mecanismo constitucional, es cuestionar o impugnar los fundamentos de la decisión que le fue adversa a sus intereses, respecto de una discusión que orbita en aspectos de interpretación de orden meramente legal, en procura de obtener una decisión que favorezca sus pretensiones, más no propugna por plantear un debate sobre sus garantías fundamentales en relación con la sentencia enjuiciada y que implique la intervención de este juez de tutela.
Así las cosas, esta Sala confirmará la decisión de primera instancia adoptada por la Sección Cuarta de esta colegiatura, a través de la cual se declaró la improcedencia 23 El defecto fáctico, en su dimensión positiva, puede acreditarse en dos escenarios. Primero, respecto de aquellas pruebas que pueden ser valoradas de manera libre y amplia, el funcionario judicial incurre en tal defecto cuando actúa contra la razonabilidad.
Caso en el que (i) no respeta las reglas de la lógica deóntica al establecer la premisa fáctica, (ii) resuelve la controversia acudiendo a su propio capricho, (iii) no valora íntegramente el acervo, o (iv) funda su convencimiento en pruebas impertinentes, inconducentes o ilícitas. Segundo, si el legislador establece que del elemento probatorio p debe seguirse q, incurre en un defecto fáctico si concluye algo distinto sin ofrecer una justificación para ello (v. gr. la probada falsedad del documento).
En cualquiera de los dos eventos antedichos, el juez desconoce el derecho al debido proceso de las partes y, en consecuencia, vía tutela, la decisión podrá dejarse sin efectos. Demandante: Andrés Felipe Segura Buendía Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-06142-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del amparo solicitado por no superar los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: NO ACCEDER a la solicitud de desvinculación realizada por el Juzgado Veinte Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, conforme a las razones expuestas en la parte considerativa SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 6 de noviembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en cuanto declaró improcedente el presente mecanismo al no superar los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional, pero por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx