CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-05262-00 Demandantes: Club Deportivo Escualos. Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia.

Temas: Tutela contra providencia judicial. Controversias contractuales – Admisión recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia / Defecto sustantivo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud de tutela formulada por el Club Deportivo Escualos, en ejercicio de la solicitud de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021.

Antecedentes 1.1. La solicitud   El Club Deportivo Escualos promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 8 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el medio de control de controversias contractuales identificado con el radicado 05001333303020130111501.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) El municipio de Itagüí, Antioquia, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, impetró demanda en contra del Club Deportivo Escualos, con el fin de que se declarara judicialmente terminado el contrato de arrendamiento 068 OAJ-07 del 26 de febrero de 2007 suscrito entre estos, por haberse probado el incumplimiento de la obligación de pagar los cánones de arrendamiento. ii) El Juzgado Treinta Administrativo de Medellín, mediante sentencia del 28 de marzo de 2017 accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que el Club Deportivo Escualos incumplió las obligaciones contraídas en calidad de arrendatario, por lo que ordenó la restitución de la tenencia del inmueble arrendado.

En contra de esta decisión la parte demandada interpuso recurso de apelación. iii) El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la sentencia del 23 de agosto de 2023 modificó lo resuelto por el a quo para ordenar el pago de los cánones de arrendamiento adeudados hasta que se hiciera efectiva la entrega del inmueble. iv) La parte demandada interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra el pronunciamiento de segunda instancia, el cual no fue concedido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la providencia del 8 de septiembre de 2023 al considerar que no reunía los elementos necesarios para su admisión, en especial la cuantía y señalar la sentencia cuya unificación pretendía. v) En relación con esa decisión, la parte demandante consideró que la corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales, en tanto omitió aplicar la excepción de inconstitucionalidad al verificarse que el objeto contractual es un bien de uso público, por lo que es improcedente el contrato de arrendamiento, y acudió a normas dispositivas que no correspondían, al resultar contradictorias con preceptos constitucionales. 1.1.2.

Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] 1- El derecho al debido proceso, por la inobservancia por parte del tribunal administrativo de Antioquia, que repercute en una omisión, por no aplicar de forma inmediata la herramienta de excepción de inconstitucionalidad para la defensa de la constitución política con referencia al contrato de arrendamiento que es ilícito por contrariar la constitución en su artículo 63. 2- El derecho al acceso a la administración de justicia, que repercute en una omisión por no aplicar de forma inmediata la herramienta de excepción de inconstitucionalidad y protección de nuestros derechos un vez que el tribunal dispuso aplicar normas dispositivas y no normas imperativas de carácter constitucional en donde por aplicar estas normas dispositivas se evidencia la vulneración de nuestros derechos una vez que estas en la sentencia hacen condenas que no corresponden y a su vez negando la posibilidad de acceder a la revisión por parte de una corporación de mayor jerarquía como lo es el consejo de estado. 3- El derecho al trabajo una vez que sin un pronunciamiento de fondo por parte del consejo de estado se pueda tomar una medida cautelar en cuanto a la restitución del bien e inmueble hasta que la alta corporación de su pronunciamiento final, ya que se viene realizando un trabajo de 20 años en dicho escenario deportivo. 4- Que de prosperar el amparo de los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia se pueda darle el trámite de acuerdo con el debido proceso o la admisión para la revisión por parte del consejo de estado del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, que presenta nuestro apoderado judicial, se entrega en el anexo. […]». 1.2.

Informes rendidos en el proceso 1.3.1. El municipio de Itagüí, Antioquia, solicitó que se niegue el amparo pretendido al considerar que no se incurrió en vía de hecho alguna y que el asunto carece de relevancia constitucional; además, refirió que la intención de la parte demandante es convertir al juez de tutela en uno de tercera instancia del proceso de controversias contractuales, lo cual desconoce el principio de cosa juzgada. 1.3.2.

Los demás terceros con interés en el resultado del proceso guardaron silencio. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) determinación del problema jurídico y iv) análisis de la Sala. 2.1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo de Antioquia. 2.2.

Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.

Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que tenga relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.

En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.

Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿El Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró los derechos fundamentales del Club Deportivo Escualos con ocasión de la providencia del 8 de septiembre de 2023, a través de la cual negó la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia? 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1.

Requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Pese a que la parte demandante no argumentó la configuración de alguna vía de hecho en específico, se observa que el motivo de su inconformidad encuadra en el defecto sustantivo, en tanto insiste en la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia por reunir los elementos fijados legalmente para tal fin. 2.4.2.

Defecto sustantivo o material En cuanto al defecto sustantivo, es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que este se presenta cuando, el juez adopta una decisión que desborda del marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma inaplicable al caso concreto. En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.

El Alto Tribunal de lo Constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; (ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen de razonabilidad, es de forma abierta contra evidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada;

(iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; (iv) la disposición aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución; (v) no se efectúa una interpretación sistémica de la norma y (vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa.

Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales. 2.4.3. Caso concreto El Club Deportivo Escualos acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efecto la providencia proferida el 8 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la cual no concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Al respecto, resulta necesario precisar que, aun cuando la parte demandante argumentó que en las instancias surtidas en el proceso ordinario no se dio aplicación a la excepción de inconstitucionalidad para, según su parecer, dar primacía a normas constitucionales y declarar que el contrato de arrendamiento objeto de discusión no existió, en cuanto el Club Deportivo Escualos no tenía personaría jurídica para celebrarlo, se observa que la pretensión principal está dirigida a cuestionar la decisión de no conceder el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En consecuencia y en atención a que los reclamos formulados no se estructuran en defecto de fondo alguno, esta Sala de decisión se relevará de estudiar la motivación efectuada en las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en el trámite del medio de control de controversias contractuales bajo estudio, para enfocarse en verificar si la no concesión del recurso extraordinario de unificación fue adecuada.

Para mayor claridad del asunto, la Sala recuerda la normatividad que reglamenta el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, de acuerdo con los artículos 257 y subsiguientes del CPACA que preceptúan:

ARTÍCULO 256. FINES. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.

ARTÍCULO 257. PROCEDENCIA. <Artículo modificado por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, tanto para los procesos que se rigen por el Decreto 01 de 1984 como para aquellos que se tramitan por la Ley 1437 de 2011.

Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda de los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: 1. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. 2.

Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales. 3. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales, en sus distintos órdenes. 4.

Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en la repetición que el Estado ejerza contra los servidores o exservidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas.

PARÁGRAFO. En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional procederá el recurso extraordinario sin consideración de la cuantía. Este recurso no procederá para los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución Política.

ARTÍCULO 258. CAUSAL. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.

ARTÍCULO 259. COMPETENCIA. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación.

ARTÍCULO 260. LEGITIMACIÓN. Se encuentran legitimados para interponer el recurso cualquiera de las partes o de los terceros procesales que hayan resultado agraviados por la providencia, quienes deberán actuar por medio de apoderado a quien se haya otorgado poder suficiente; sin embargo, no se requiere otorgamiento de nuevo poder.

PARÁGRAFO. No podrá interponer el recurso quien no apeló la sentencia de primer grado ni adhirió a la apelación de la otra parte, cuando el fallo de segundo grado sea exclusivamente confirmatorio de aquella.

ARTÍCULO 261. INTERPOSICIÓN. <Artículo modificado por el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien expidió la providencia, a más tardar dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria. Si el recurso se interpuso y sustentó en término, el ponente lo concederá dentro de los cinco (5) días siguientes y ordenará remitir el expediente al competente para resolverlo.

De lo contrario, lo rechazará o declarará desierto; según el caso. La concesión del recurso no impide la ejecución de la sentencia, salvo cuando haya sido recurrida totalmente por ambas partes y por los terceros reconocidos en el proceso. Sin embargo, cuando el recurso no comprenda todas las decisiones, se cumplirá lo no recurrido. Lo anterior, sin perjuicio de lo regulado en el artículo 264 de este código.

ARTÍCULO 262. REQUISITOS DEL RECURSO. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá contener. 1. La designación de las partes. 2. La indicación de la providencia impugnada. 3. La relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio. 4. La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. […] Verificada la normatividad aplicable a la discusión planteada, se observa que la parte demandante en el trámite del proceso de controversias contractuales interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia proferida el 23 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en los siguientes términos: «[…] Con fundamento en todo lo anterior se le solicita a la Sala del Concejo de Estado que corresponda, unificar jurisprudencia con relación a la sentencia SU 00157 de 2018, en la declaratoria de la nulidad absoluta, por ser un contrato improcedente por objeto ilícito y en tal sentido se establezcan las restituciones mutuas como efecto de la declaratoria de nulidad absoluta del contrato 068-OAJ-07 entre los suscritos, el Municipio de Itagüí y el Club Deportivo Escualos. […]» De tal manera, el Tribunal Administrativo de Antioquia para no conceder el recurso interpuesto consideró: «[…] De acuerdo con el numeral 3 del artículo 257 del CPACA, en los procesos de controversias contractuales, es procedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando el recurso se interpone contra sentencias de contenido patrimonial o económico procede siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, el monto de las pretensiones de la demanda al momento de la interposición del recurso sea igual o superior a 450 SMLMV.

La sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, impugnada en este caso, dispuso en el numeral cuarto5 que: “Se ORDENA al CLUB DEPORTIVO ESCUALOS, el PAGO de los cánones ejecutados y debidos al MUNICIPIO DE ITAGÜÍ, hasta la entrega efectiva del bien inmueble, tal como lo dispone el artículo 48 de la Ley 80 de 1993”. Ahora, toda vez que en la orden mencionada de la sentencia impugnada no se determinó la cuantía, con fundamento a las pretensiones de la demanda es posible determinarla, toda vez que en la pretensión primera visible a folio 4 del escrito de la demanda se indicó que el saldo no pagado por concepto de cánones meses de año 2011, 2012 y 2013 más IVA incluido, corresponde a la suma de $ 17.385.839.

Valor que a la fecha de la interposición del recurso, esto es 6 de septiembre de 2023, no es igual o superior a los 450 salarios mínimos legales mensuales vigentes6 que corresponde a la suma de $585.272.700. Aunado lo anterior, cabe advertir que la Sala observa que el recurso interpuesto no cumple con los requisitos expuestos en el artículo 262 del CPACA, puesto que, no se indica de manera precisa cual es la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones de su fundamento. […]» A juicio de esta Sala, el Tribunal Administrativo de Antioquia realizó una valoración probatoria acorde con la normatividad que reglamenta el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, de tal manera, la decisión judicial cuestionada se sustentó en la valoración de las pruebas aportadas al proceso y con observancia del debido proceso, frente a lo cual resulta pertinente aclarar que el mencionado mecanismo de defensa ha sido creado con el fin de buscar la coordinación y armonización de los distintos pronunciamientos de las autoridades judiciales que hacen parte de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo al criterio unificado por el Consejo de Estado como órgano de cierre en las distintas materias que allí se ventilan.

En consideración a lo expuesto, es incorrecto concluir la configuración del defecto sustantivo alegado, en tanto no se observa una indebida interpretación de las normas aplicables al asunto o que se hubieren aplicado otras que fueran ajenas al caso a resolver, por el contrario, el pronunciamiento adoptado por la corporación judicial demandada estuvo fundado en la sana critica, con una argumentación válida y razonable.

Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural, y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas por este dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado.

En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una instancia adicional.

En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala negará el amparo de los derechos fundamentales invocados por el Club Deportivo Escualos, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Antioquia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar el amparo de los derechos fundamentales del Club Deportivo Escualos, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador