CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Radicación: 19001-23-33-000-2017-00302-01 (0352-2021) Demandante: Luis Fernando Manquillo Demandado: Escuela Superior de Administración Pública-ESAP Tema: Relación laboral encubierta.
Contratos de prestación de servicios. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual se concedieron las pretensiones.
ANTECEDENTES El señor Luis Fernando Manquillo instauró demanda, en contra de la Escuela Superior de Administración Pública-ESAP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del oficio 010380, por medio del cual se negó el reconocimiento de la relación laboral.
Que se declare que existió una relación laboral entre las partes desde el 5 de marzo de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2015 y, se condene a las entidades a pagar las prestaciones sociales dejadas de percibir. Que se declare que el tiempo laborado se debe computar para efectos pensionales.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Radicación: 19001-23-33-000-2017-00302-01 (0352-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que prestó sus servicios para la ESAP desde el 5 de marzo de 2008 al 31 de diciembre de 2015, a través de contratos de prestación de servicios para llevar a cabo actividades de apoyo administrativo.
Que cumplía con un horario de trabajo, recibía y cumplía órdenes de sus superiores y tenía una prestación económica por el ejercicio de su labor. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 12 de septiembre de 2017, notificada a la entidad demandada, quien indicó que no se configuraron los elementos de una relación laboral, por cuanto los contratos de prestación de servicios que suscribió con el demandante no fueron continuos, el objeto fue distinto y el contratista tuvo total autonomía técnica e independencia sin cumplimiento de horario.
Que en 2014 el actor ejecutó más de un contrato y, en dos de estos, existió una cesión contractual, lo que denota el margen de autonomía e independencia del contratista y que esa calidad siempre se mantuvo. Que presentaba informes mensuales, que sus actividades comprendieron la atención de requerimientos logísticos y administrativos en diferentes dependencias de la entidad, que no hacían parte de las funciones asignadas a los empleados de planta.
Que las pretensiones económicas no son viables, porque no existe ninguna obligación económica pendiente entre las partes y, en todo caso, en la entidad no existe el empleo de profesional universitario, grado 14. Propuso como excepciones la de caducidad, prescripción, inexistencia del vínculo laboral, inexistencia del objeto de la demanda, inexistencia del derecho y la obligación, ausencia del vínculo del carácter laboral, cobro de lo no debido y carencia de justificación del derecho.
Se celebró audiencia inicial el 18 de noviembre de 2019, en la que se negó la excepción de caducidad y se difirió el pronunciamiento de la prescripción para el fallo, se fijó el litigio, se agotó la etapa conciliatoria, se decretaron pruebas y se programó la audiencia para su práctica. Surtido el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la demandada.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia del veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020), declaró la nulidad del acto administrativo demandado y probada la excepción de prescripción de los derechos y emolumentos causados en el periodo comprendido entre el 5 de marzo de 2008 y el 31 de Radicación: 19001-23-33-000-2017-00302-01 (0352-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 diciembre de 2012, en el que encontró acreditada la existencia de una relación laboral entre las partes.
Ordenó a la demandada pagar las prestaciones dejadas de percibir por el demandante entre el 10 de mayo de 2013 y el 31 de diciembre de 2015, salvo las interrupciones. Que, además, debía determinar mes a mes si existió diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por el demandante y, en el evento de encontrarlas, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, debiendo al actor acreditar los aportes.
Condenó en costas a la parte vencida. Consideró que las funciones principales que desarrolló el actor relativas al apoyo logístico y operativo en la ejecución del proyecto de inversión en la ESAP-Cauca, capacitación y apoyo asistencial en los procesos administrativos y financieros en la coordinación académica y en la biblioteca, tenían que ver con el objeto misional de la entidad y que estas las ejecutó de manera permanente.
Que los testimonios reforzaban esa conclusión, porque todos coincidieron en que el actor cumplía con funciones propias de la ESAP. Que estuvo sometido a una jornada de trabajo, en la medida que era ineludible cumplir con el horario programado por la entidad para las actividades misionales a su cargo, de lo que se advertía la capacidad dispositiva de la entidad sobre la labor del demandante y se desvirtuaba la independencia y autonomía. Condenó en costas a la parte vencida.
RECURSOS DE APELACIÓN La demandada interpuso recurso de apelación, expresando que el Tribunal emitió un pronunciamiento sin tener en cuenta la totalidad de las pruebas y los argumentos de su defensa. Que no se pronunció sobre el indebido agotamiento del procedimiento administrativo, ya que, revisada la reclamación, se observa que el actor solicitó que se reconociera la existencia de una relación laboral; sin embargo, en la jurisdicción adicionalmente pide el reconocimiento, a título de restablecimiento del derecho, del pago de unas prestaciones y cotizaciones al sistema de seguridad social.
Que no tuvo en cuenta que los contratos de prestación de servicios que suscribió con el actor tuvieron diferentes objetos y estuvieron separados en el tiempo uno de otro, cumpliéndose con esto el presupuesto de temporalidad que exige esa tipología contractual. Que no acreditó la subordinación. Que a partir de las declaraciones no podía Radicación: 19001-23-33-000-2017-00302-01 (0352-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 concluirse que recibió órdenes directas de la entidad o de sus empleados.
Que, algunos de los testigos se refirieron escuetamente a ese supuesto y solo manifestaron que el supervisor verbalmente le indicaba que cumpliera con las actividades registradas dentro del objeto contractual, otros afirmaron categóricamente que el actor atendió sus obligaciones con total independencia. Que, concretamente, la señora Rosa María Peteche precisó que fue supervisora de los contratos del actor en 2014 y 2015 y su labor se limitó a verificar el cumplimiento de las labores de este sin irrumpir en el margen de independencia y autonomía del contratista.
Que el juez de primera instancia omitió pronunciarse sobre la tacha del testigo César Augusto Carvajal Suárez, quien por su amistad con el actor no fue imparcial. Que no se aportaron otras pruebas que dieran cuenta de la recepción de instrucciones o asignación de funciones por fuera del objeto contratado. Que el cumplimiento de un horario no implica necesariamente la existencia de una relación laboral y, que, en el presente caso, estaba justificado porque el apoyo asistencial que el contratista tenía a cargo debía realizarse en el lapso en que los estudiantes acudían a la institución. Que, esa obligación pudo presentarse en los contratos cuyo objeto tuvo que ver con apoyo asistencial en biblioteca, pero en los demás no, de manera que no podía considerarse como determinante para acceder a las pretensiones de la demanda.
Que la misionalidad no es el único criterio que puede considerarse para declarar la existencia de una relación laboral entre las partes, porque resulta natural que los objetos contractuales estén encaminados a implementar o cumplir funciones de la entidad, de lo contrario no tendrían justificación alguna. Que entre los contratos de prestación de servicios existieron interrupciones considerables, por lo que, en caso de confirmar la decisión del juez de primera instancia sobre la configuración de la relación laboral, debe analizarse de una manera distinta la prescripción de los derechos laborales reclamados y declararla probada frente a todos los acuerdos suscritos entre las partes.
TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA. Por auto del 12 de marzo de 2021, se admitió el recurso de apelación y, de conformidad con el art. 247 de la ley 1437 de 2011, se dio traslado por el término de 10 días para la presentación de los alegatos de conclusión y, posteriormente se corrió el mismo término para el Ministerio Público. Pronunciamiento de las partes Radicación: 19001-23-33-000-2017-00302-01 (0352-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 El demandante indicó que agotó en debida forma la reclamación administrativa y solicitó la declaración de la existencia de la relación laboral y el pago de las prestaciones salariales y sociales derivadas de esta.
Que los objetos contractuales tuvieron una misma finalidad y acreditó la temporalidad, la naturaleza de sus actividades y la subordinación en la ejecución de estas. Que las labores tuvieron como elemento común el apoyo a la formación académica de los usuarios y estudiantes de la ESAP, probándose con esto su relación con la misionalidad de la entidad.
Que con lo anterior probó la configuración de la relación laboral. La ESAP insistió en que las pruebas aportadas por el demandante eran insuficientes para acreditar la configuración de una relación laboral y, por el contrario, se acreditó que entre las partes existió un vínculo contractual temporal, interrumpido y con objetos contractuales diferentes.
Que, a partir de las pruebas testimoniales, no podía determinarse con total certeza que recibió órdenes directas y que existió una relación subordinada y dependiente. El Ministerio Público no presentó concepto. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala deberá determinar si entre las partes existió un vínculo laboral derivado de la prestación de servicios profesionales y, si como consecuencia de ello, el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión de esa relación. En caso de que se encuentre probada la relación laboral, se estudiará el argumento relativo a la prescripción de los derechos reclamados y, finalmente, se analizará lo correspondiente a la condena en costas en segunda instancia. Relación laboral encubierta Para resolver el asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral.
El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, el cual dice: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
Radicación: 19001-23-33-000-2017-00302-01 (0352-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». En los contratos de prestación de servicios, se requiere que la prueba de la relación contractual sea palmaria, es decir, que se pueda determinar con claridad si entre el actor y la entidad demandada existía un verdadero contrato de prestación de servicios, o por el contrario una relación de tipo laboral, que es la que procede a analizarse.
La relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, a su vez, el elemento de la remuneración. Este tema, de diferenciar el contrato de prestación de servicios y la relación laboral ha sido objeto de constantes controversias, por ello se trae a colación la sentencia C-154 del 19 de marzo de 1997 de la Corte Constitucional, que expresa claramente las diferencias entre el contrato de trabajo y el de prestación de servicios, dice al respecto: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del Radicación: 19001-23-33-000-2017-00302-01 (0352-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo».
(Negrillas para resaltar). De acuerdo con lo anterior, se colige que es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia al contrato de prestación de servicios del contrato de trabajo o de la relación laboral, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. Acerca de los conceptos de subordinación y permanencia que son propios del concepto de empleo público, (relación de trabajo) se pronunció el Consejo de Estado en sentencia de unificación del nueve (09) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), en el proceso radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143- 01(1317-16) CE-SUJ2-025-21, en los siguientes términos: «2.3.3.2.
Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,3 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su Radicación: 19001-23-33-000-2017-00302-01 (0352-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.
(…) 3.1.4. Unificación del sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 131. La autorización prevista en el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, para celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, es esencialmente temporal; por lo tanto, este tipo de contratos, cuando se suscriben con personas naturales, no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo. 132.
Siguiendo esa lógica, el «término estrictamente indispensable», al que alude la referida norma, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».
Radicación: 19001-23-33-000-2017-00302-01 (0352-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 133. No obstante lo anterior, en la práctica, durante el término de ejecución de los contratos, suele ocurrir que se presentan ciertas situaciones imprevistas que exijan su prórroga; por lo cual, en algunos casos, el tiempo estimado, ab initio, como «el ajustado enteramente a la necesidad», puede resultar insuficiente.
En cualquier caso, las mismas razones que en su momento justificaron la planeación del contrato inicial y la suscripción de los contratos modificatorios del plazo de ejecución, deben encontrar soporte en los mencionados estudios previos. 134. En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.”.(subrayas del texto original).
Corresponde, además por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral como son: una actividad personal, un salario y la subordinación. Así lo ha consignado la jurisprudencia del Consejo de Estado en varias oportunidades: “41. Aquí se debe precisar, que en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre, cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 42.
En efecto, quien demande, tiene que desvirtuar inicialmente la presunción del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y consecuentemente la del acto administrativo mediante el cual se nombró. Es así, que es inminente que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es, (i) la actividad personal del trabajador, (ii) subordinación continuada y dependencia del trabajador y (iii) remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar un contrato de trabajo»1.
Corolario de la relación empleador-trabajador, es el nacimiento de la obligación por parte del primero, de cancelarle al segundo, beneficios inherentes a su calidad, tales como las prestaciones sociales. Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.
Resolución del caso concreto De conformidad con las pruebas, se puede establecer que el señor Luis Fernando Manquillo prestó sus servicios a la ESAP, a través de los siguientes contratos y 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 28 de octubre 2021. Exp. 68001-23-33- 000-2015-00393-01 (3755-17). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Radicación: 19001-23-33-000-2017-00302-01 (0352-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 órdenes de prestación de servicios: 1. Contrato 015 de 2008, con el siguiente objeto: «Brindar apoyo logístico y operativo a la ESAP Territorial Cauca en la ejecución del Proyecto de Inversión de Capacitación para el desarrollo de las actividades CAPACITACIÓN A SOCIEDAD CIVIL Y GRUPOS ETNICOS en el 2008».
El plazo de ejecución fue de 9 meses y 25 días, a partir del 5 de marzo de 20082. Y el valor total de $ 8.850.000. 2. Orden de servicios 87 del 5 de agosto de 2009, con el objeto de: «orientar la temática informática básica aplicada a la Administración Pública, en los cursos, diplomados y seminarios que oriente la ESAP en el Departamento del Cauca, en las actividades desarrolladas en el Área de Capacitación en la Territorial Cauca, en el año 2009».
El plazo de ejecución fue de 80 horas, e inició el 5 de agosto de 20093. El valor total de la orden fue de $ 4.800.000. 3. Orden de servicios 036 de 2009, con el objeto de: «apoyar en la implementación del aplicativo SIIF Nación II y realizar actividades de apoyo asistencial al proceso de apoyo administrativo y financiero». El plazo de ejecución inicial fue de 6 meses y 13 días, desde el 2 de junio hasta el 15 de diciembre de 2009.
Fue prorrogada por 15 días más, hasta el 30 de diciembre de la anualidad mencionada4. El valor total fue de $6.750.000. 4. Contrato 018 de 2010, con el objeto de: «apoyar en la implementación del aplicativo SIIF Nación II, SEVEN y realizar actividades de apoyo asistencial al proceso de apoyo administrativo y financiero». El plazo de ejecución fue del 29 de enero hasta el 29 de diciembre de 20105.
El valor total fue de $ 11.710.000. 5. Contrato 007 de 2011, con el objeto de: «Prestación de los Servicios de apoyo administrativo y operativo a la Gestión de la Territorial Cauca, en la línea de acción de capacitación por oferta y demanda con énfasis en la Planta Nacional de Formación y Capacitación y el Plan Nacional de Control Social a la Gestión Pública».
El plazo de ejecución fue del 18 de febrero al 24 de diciembre de 2011. 2 Según el Acta de inicio que obra en el folio 212 del Cuaderno Principal 2. 3 Según el Acta de inicio que obra en el folio 209 del Cuaderno Principal 2. 4 Según Adición 1 que obra en el folio 205. 5 Según el Acta de inicio y de Adición que obran en los folios 198 y 199 del Cuaderno Principal 1.
Radicación: 19001-23-33-000-2017-00302-01 (0352-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 El valor total fue de $ 13.147.4106. 6. Contrato 007 de 2012, con el objeto de: «EL CONTRATISTA se obliga con la ESAP con autonomía técnica y administrativa a Apoyo Administrativo al Proceso Académico y soporte al Sistema ACADEMUSOFT, que le permitan a esta Coordinación, una efectiva ejecución de las acciones del proceso de docencia, encaminado a la formación académica de excelencia».
El plazo de ejecución fue de 10.5 meses, a partir del 27 de febrero de 20127. El valor total fue de $ 16.338.000. 7. Contrato 019 de 2013, con el objeto de: «Brindar apoyo profesional a la Coordinación Académica en todos los procedimientos académicos y administrativos del Proceso de Docencia». El plazo de ejecución inicial fue de 6 meses, desde el 10 de mayo hasta el 30 diciembre de 20138.
El valor total fue de $ 6.750.000. 8. Contrato 015 de 2014, con el mismo objeto que el acuerdo inmediatamente anterior. El plazo de ejecución fue de 6 meses. El valor total fue de $ 10.530.000. Obra Acta de Cesión del 20 de mayo de 2014 que hace constar que el demandante cedió el Contrato 015 de esa anualidad, por tener una oferta laboral más favorable.
Y, que ejecutó dicho acuerdo hasta el 9 de mayo de 2014. 9. Contrato 007 de 2014, con el objeto de: «Responder por la adecuada organización y funcionamiento de la Biblioteca -CDIM de la dirección territorial, asegurando el correcto funcionamiento de la base de datos OLIB y CDIM en el marco de los lineamientos dados por la Biblioteca Central, prestando debidamente los servicios a los usuarios y remitiendo de forma oportuna la información de índole municipal a registrar en el CDIM».
El plazo de ejecución fue de 6 meses y 15 días, desde el 17 de enero de 20149. El valor total fue de $ 12.610.000. 10. Contrato 133 de 2014, con el objeto de: «Prestar el apoyo profesional en el Grupo Coordinación Académica, ESAP Territorial Cauca, para desarrollar procedimientos relacionados con la organización y la atención del servicio de Biblioteca – CDIM, apoyo al desarrollo formal de los 6 Según acta de inicio que obra a folio 193 7 Según Acta de Inicio que obra en el folio 188. 8 Según Acta de inicio y adiciones que obran en los folios 178, 179, 180 y 181. 9 Según Acta de inicio que obra en el folio 167.
Radicación: 19001-23-33-000-2017-00302-01 (0352-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 programas de formación y tramitar solicitudes de Título y Grado». El plazo de ejecución fue de 1 mes y 5 días, desde el 26 de noviembre de 201410. El valor total fue de $ 2.264.500. 11.
Contrato 010 de 2015, con el objeto de: «Atender la Biblioteca, el Centro de Documentación e Información Municipal CDIM y otras herramientas de la información y de las comunicaciones que aportan libremente las Redes, biblioteca y demás sociedad del conocimiento para apoyar los procesos de enseñanza y aprendizaje, la investigación, la consulta, el estudio o afición, de quienes se consideran usuarios internos y externos; según la cobertura y extensión, previstas en los compromisos y/o convenios, para la apuesta de los mejores niveles de calidad de los Servicios Educativos».
El plazo de ejecución fue de 11 meses, a partir del 9 de febrero de 201511. El valor total fue de $ 10.530.000. De ese recuento probatorio, puede establecerse que el actor prestó sus servicios profesionales a la ESAP en diversas actividades y recibió una remuneración. Advierte la Sala que los objetos contractuales variaron en todos los acuerdos suscritos, sin que resulte posible agrupar las actividades o considerarlas como una sola, como lo hizo el Juez de primera instancia. Se tiene entonces que, según las obligaciones específicas descritas en cada uno de los contratos de prestación de servicios, el demandante atendió, de manera principal y, a modo enunciativo, las siguientes actividades principales: 1.
Apoyo operativo, logístico y de recopilación y sistematización de datos e información en diversos eventos y actividades de capacitación a sociedad civil y grupos étnicos de la ESAP en los diferentes municipios del departamento del Cauca durante el 200812. 2. Diseño, elaboración y presentación de ayudas didácticas, informes, formatos y participación en programas y actividades de capacitación de los diferentes usuarios de la ESAP en el 200913. 3.
Apoyo en la implementación de los aplicativo SIIF Nación, SEVEN, en los módulos gestión financiera, inventarios y comercial; apoyo logístico y administrativo en el área administrativa y coordinación administrativa14. 10 Según Acta de Inicio que obra en el folio 163. 11 Según Acta de Inicio que obra en el folio 156. 12 Contrato de Prestación de Servicios 015 de 2008. 13 Orden de Servicios 87 de 2009. 14 Orden de Servicios 036 de 2009 y en el Contrato 018 de 2010.
Radicación: 19001-23-33-000-2017-00302-01 (0352-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 4. Atención de diferentes actividades referidas al registro de información y la operatividad del Sistema de Información de Capacitación – SIC, capacitaciones, organización física y disposición de expedientes académicos, registro y control de certificaciones expedidas y tabulación de las evaluaciones aplicadas en los eventos o programas de la ESAP, Territorial Cauca15. 5.
Apoyo técnico en el sistema ACADEMUSOFT; carnetización; liquidación de matrículas; aplicación de pagos; elaboración y liquidación de nómina docentes; afiliación y desafiliación a seguridad social del personal docente vinculado por hora catedra, manejo historias labores; análisis de nómina y novedades; administración y registro de sistema de gestión documental y elaboración de certificaciones solicitadas por docentes16. 6.
Apoyo logístico en procesos de grado; carnetización; apoyo técnico en el sistema ACADEMUSOFT y GESTASOF; gestión documental y apoyo en el proceso de vinculación docentes, legalización de viáticos y gastos, registro presupuestal y de proyecciones; en el proceso de acreditación, registro y calificación de los programas de formación y en el seguimiento de cronogramas, requerimientos de los estudiantes y acciones de socialización de la coordinación académica17. 7.
Atención de los procesos y procedimientos relacionados con el funcionamiento y servicio de la biblioteca – CDIM. Recolección de información de documentos de gestión local y material bibliográfico. Manejo sistema OLIB y desarrollo del Plan de Comunicaciones del área18. 8. Prestación del servicio de biblioteca CETAP, manejo de convenios interbibliotecarios, préstamos y manejo de libros y material bibliográfico; sistematización del proceso de carnetización y carnetización; apoyo procesos de grados, novedades y de sistemas o aplicativos ACADEMUSOFT e ISOLUTION19. 9.
Organización y funcionamiento de la biblioteca CDIM y de las bases de datos «OLIB, CDIM y SDIM». Promoción y difusión de la información de bases de datos y servicios. Recolección de información de planes de gobierno y gestión local20. Ahora, se cuenta con algunos de los informes de gestión mensual de los años 2008, 2009 y 2015, en los que se relacionan las actividades y procesos realizados.
En las dos primeras anualidades, en eventos y capacitaciones y, en la última, relativos a la biblioteca y servicios de aplicativos y manejo de bases de datos. 15 Contrato 007 de 2011. 16 Contrato 007 de 2012. 17 Contratos 019 de 2013 y 015 de 2014. 18 Contrato 007 de 2014. 19 Contrato 133 de 2014. 20 Contrato 010 de 2015. Radicación: 19001-23-33-000-2017-00302-01 (0352-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 A partir de los documentos descritos, la Sala no logra identificar la forma en la que el actor ejecutó las múltiples actividades en la ESAP y, de esta manera, establecer con cierto grado de certeza si recibió órdenes o instrucciones sobre la manera en que debía cumplir sus labores, de quien o quienes provenían esas directrices y si estas escapaban o no del ámbito de coordinación del contrato de prestación de servicios.
Los documentos contractuales y los informes de gestión muestran que el actor desarrolló ciertas tareas en el espacio de tiempo delimitado, pero no que la entidad direccionó y controló de manera decisiva esa ejecución o impuso las condiciones sobre el tiempo, modo y lugar en que el contratista debía realizar las particulares y extensas tareas definidas en cada uno de los contratos.
Aunque algunas de las obligaciones podrían tener implícito cierto grado de subordinación, por la naturaleza misma de la tarea, no hay ninguna prueba que confirme que en la ejecución contractual se le impartió alguna directriz o direccionamiento y en qué sentido. En cuanto a la prueba testimonial, se tienen las declaraciones de los señores Luzilba Rodríguez Delgado, Orlando Correa Castro y Rosa María Peteche.
La primera afirmó que laboró en la ESAP, como profesional universitario del grupo de la Coordinación Académica por dieciocho años y, que, en 2014, ejerció labores de supervisión de uno de los contratos del demandante, por lo que sabía que aquel prestó apoyo en la biblioteca CENIM de la ESAP para esa época. Que atendía los servicios de biblioteca y, debido a la dinámica de la población estudiantil y sus horarios, era necesario que estuviera en ese espacio en diferentes jornadas, pero no le constaba que cumpliera un horario de trabajo.
Que las actividades del demandante eran necesarias para el cumplimiento de una parte de la misionalidad de la entidad. Que no existe una persona de planta que cumpliera con esas funciones. El señor Correa Castro indicó que era amigo del actor y estudió en la ESAP entre 2008 y 2013, y por su relación cercana sabía que estuvo en la entidad hasta el 2015.
Que inicialmente lo veía en la parte administrativa, en atención al cliente, procesos de financiación de matrícula y luego en la biblioteca. Que no conocía de los horarios del actor, pero siempre que asistía a la biblioteca a hacer alguna labor de investigación aquel se encontraba allí. Que se imaginaba que las coordinadoras académicas de la época eran las jefes inmediatas.
La señora Rosa María aseveró que fue funcionaria de la ESAP y supervisora de los contratos que el demandante ejecutó en 2014 y 2015 y, su labor consistió en revisar los informes mensuales y verificar el pago de aportes de seguridad social. Que desconoce si el actor recibió órdenes de la dirección de la ESAP. Radicación: 19001-23-33-000-2017-00302-01 (0352-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Que las actividades del actor fueron inherentes a los objetos contractuales, de un lado, en la atención en biblioteca y, de otro, en apoyo administrativo, pero que no eran indispensables para el funcionamiento de la entidad; que las desarrollaba con total autonomía e independencia y, se limitaba a la ejecución de sus obligaciones, bajo su plena idoneidad y criterio.
La Sala considera que las declaraciones tampoco ofrecen elementos para concluir la subordinación o dependencia a la que dice estuvo sometido el demandante mientras atendió las labores contractuales en la ESAP. Ninguno de los testigos afirmó categóricamente que el actor recibió órdenes, cumplió un horario o estuvo sometido a condicionamientos de alguna índole por parte de la entidad.
Ahora, el posible establecimiento de un horario o la permanencia del actor en las instalaciones de la entidad en las jornadas de los estudiantes, de modo alguno, puedo considerarse como un indicio de subordinación por parte de la entidad, pues, estos supuestos resultan acordes con la coordinación inherente que debe existir en el desarrollo de un contrato de prestación de servicios, más aún, en el caso, teniendo en cuenta que las labores se dirigían a una comunidad estudiantil y académica y debían prestarse en los tiempos en que esta permanecía en la institución. No es de recibo la interpretación del Tribunal según la cual el hecho de que las actividades a cargo del actor estuvieran relacionadas con el objeto misional de la entidad fuera lo único a considerar para declarar el encubrimiento de una relación laboral.
La corporación en su jurisprudencia sobre la materia ha precisado que son varios elementos los determinantes para considerar tal situación, a modo de ejemplo, la inserción en el círculo rector y organizativo de la entidad, la imposición de horarios, reglamentos, cantidad de trabajo o acciones. En esos términos, en línea con lo expuesto por la entidad recurrente, la Sala observa que dentro del proceso no existen elementos probatorios suficientes con los cuales se pueda establecer que el demandante en la ejecución de sus servicios estuvo sujeto al cumplimiento de directrices u órdenes de un superior, o que debía ejecutar los contratos en las condiciones impuestas por la entidad.
De esta manera, no puede afirmarse que el vínculo existente entre el señor Luis Fernando Manquillo obedeció a una relación laboral. Por lo tanto, corresponde revocar la sentencia del veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca que declaró la existencia de una relación laboral entre las partes, para en su lugar, negar las pretensiones.
Por sustracción de materia, no es necesario resolver sobre los demás desacuerdos de la apelación. De la condena en costas Radicación: 19001-23-33-000-2017-00302-01 (0352-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Sobre la condena en costas, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los fundamentos esbozados por el recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en ninguna de las instancias.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia del veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.
En su lugar, NEGAR las pretensiones formuladas. Segundo. Sin condena en costas en ambas instancias. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente