1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-15-000-2026-03765-00 Accionante: Carlos Efrén Cáceres Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar y otros Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: Acción de tutela / Mora judicial – niega amparo.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 15 de mayo de 2026, el señor Carlos Afrén Cáceres instauró acción de tutela en contra los Tribunales Administrativos del Cesar y del Magdalena, así como el Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Valledupar, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y petición. Considera que tales prerrogativas fueron vulneradas por la dilación en el trámite de una demanda ejecutiva2 por él instaurada. 2.
El actor informó que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial. El Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito de Valledupar, mediante fallo de 30 de marzo de 2023 concedió las pretensiones, decisión confirmada por el Tribunal Administrativo del Magdalena – Sala de Conjueces en sentencia del 9 de mayo de 2024. 3.
El 30 de abril de 2025, el señor Carlos Efrén presentó demanda ejecutiva, con el propósito de obtener la ejecución de la anterior decisión judicial. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Radicado 47-001-33-33-003-2022-00152-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03765-00 Accionante: Carlos Efrén Cáceres Accionado:Tribunal Administrativo del Cesar y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 4. De dicho proceso conoció el Juzgado Tercero Administrativo de Santa Marta, que en auto del 19 de junio de 2025 remitió el asunto al Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito de Valledupar -para ese momento ya el Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Valledupar-, por cuanto fue quien fungió como titular originario del proceso en el que se profirió la sentencia del 30 de marzo de 2023, confirmada por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Magdalena. 5.
Antes de librar mandamiento de pago, el Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Valledupar, a través del auto de 20 de agosto de 2025, envió el proceso al Tribunal Administrativo del Cesar, para que se realizara la liquidación relativa a la condena impuesta en los fallos que constituían título ejecutivo. 6. El señor Cáceres aseveró que el 5 de marzo de 2026, presentó solicitud de vigilancia judicial administrativa ante el Tribunal Administrativo del Magdalena.
Al revisar las pruebas allegadas por él mismo, se advierte que lo hizo ante el Consejo Seccional de la Judicatura del Magdalena. El 12 de marzo de 2026, el referido Consejo remitió por competencia el asunto a su homólogo en el Cesar, debido a que dicha seccional solo era competente para adelantar vigilancia judicial administrativa contra los despachos judiciales del Distrito Judicial de Santa Marta y Distrito Administrativo del Magdalena. 7.
El 14 de abril de 2026, el accionante solicitó a la Secretaría del Tribunal Administrativo del Cesar información sobre la vigilancia judicial. 8. Sostuvo que, según se puede evidenciar en el aplicativo SAMAI, desde el 25 de septiembre de 2025, la demanda ejecutiva no ha tenido ningún tipo de actuación. También han transcurrido 2 meses y 10 días de haber presentado la solicitud de vigilancia judicial administrativa sin que hasta la fecha tenga una respuesta de fondo por parte de los Tribunales Administrativos del Cesar y del Magdalena. 9.
Aseveró que el 20 de mayo de 2026, se cumple 1 año desde que fue admitida la demanda ejecutiva derivada del fallo de nulidad y restablecimiento de derecho 47001333300320220015200, excediéndose los tiempos que establece el artículo 121 del Código General del Proceso para este tipo de proceso. 10. Por lo anterior, solicitó que se ordene a los Tribunales Administrativos del Cesar y del Magdalena, así como al Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Valledupar para que “proceda a dar celeridad y emitir el fallo correspondiente a la demanda Ejecutiva derivada de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho”, de acuerdo con lo establecido en el artículo 121 del C.G.P. B. Trámite procesal y contestación de la demanda 11.
Mediante auto de 20 de mayo de 20263, se resolvió admitir la demanda, notificar de su presentación a las autoridades judiciales accionadas, así como comunicar la 3 Notificado el 27 de mayo de 2026. Radicación: 11001-03-15-000-2026-03765-00 Accionante: Carlos Efrén Cáceres Accionado:Tribunal Administrativo del Cesar y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
También se requirió al Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Valledupar para que remitiera copia digital del expediente ejecutivo con radicación número 47-001-33-33- 003-2022-00152-00. (i) Juzgado 801 Administrativo Transitorio del Circuito de Valledupar4 12. Manifestó que el Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Valledupar avocó conocimiento del asunto y dispuso remitir el expediente a la Profesional Universitario Grado 12 del Tribunal Administrativo del Cesar, con el fin de que efectuara la liquidación correspondiente a la condena, requisito previo para continuar el trámite y librar mandamiento de pago. 13.
Informó que existe un alto número de liquidaciones pendientes por resolver y sólo se cuenta con 1 funcionario encargado de atender los requerimientos provenientes de múltiples despachos judiciales. Además, que la demora se explica por causas objetivas, tales como las incapacidades médicas de la profesional, la asignación de personal provisional con baja productividad y un aumento del represamiento de procesos. 14.
Indicó que la profesional encargada de las liquidaciones emitió un informe en el cual expresó que el expediente ingresó a un sistema de turnos para la elaboración de la liquidación y que, a la fecha (29 de mayo de 2026), se encuentra en el turno 2; pero que el turno que antecede consta de 160 demandantes de los cuales se han realizado 40 liquidaciones (adjuntó la respuesta completa de dicha profesional). 15.
Afirmó que no existe vulneración de derechos fundamentales, en la medida en que el proceso ha tenido impulso procesal, la actuación pendiente corresponde a una etapa técnica necesaria y la misma depende de otra dependencia judicial con competencia funcional. Sumando al hecho que la situación presentada no obedece a negligencia, sino a factores estructurales y el respeto del orden de turnos. 16.
Concluyó que la acción constitucional se debe negar por cuanto el proceso se encuentra en trámite, no existe paralización injustificada y la demora tiene una justificación objetiva y razonable. (ii) Secretaría del Tribunal Administrativo del Cesar5 17. Manifestó que en la presente acción la parte actora solicitó que se dé celeridad al proceso ejecutivo que cursa en el Juzgado 801 Administrativo Transitorio del Circuito de Valledupar; sin embargo, según lo informado por la Profesional Universitaria Grado 12 adscrita al Tribunal, dicho proceso se encuentra actualmente en el turno 2 de liquidaciones pendientes de realizar, por lo que debe esperar el turno asignado. 4 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 4 folios.
Antes era el Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Valledupar. 5 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 3 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2026-03765-00 Accionante: Carlos Efrén Cáceres Accionado:Tribunal Administrativo del Cesar y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 18.
Adicionalmente señaló que sólo existe 1 cargo para la realización de todas las liquidaciones remitidas por los 13 Juzgados Administrativos de Valledupar (incluido el transitorio y el de Aguachica), situación que ya fue informada al Consejo Seccional de la Judicatura con el fin de que se estudiara la posibilidad de crear un cargo transitorio o de descongestión, por lo que se está a la espera de dicha respuesta.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Cuestión Previa 19. En el presente asunto, pese a que el actor esgrimió argumentos tendientes a poner de presente la presunta mora judicial dada en el trámite de la demanda ejecutiva por él promovida, así como la omisión en atender las solicitudes de vigilancia judicial administrativa que presentó respecto de aquel trámite; la Sala advierte que la pretensión va dirigida exclusivamente a cuestionar el primero de tales asuntos. 20.
En la demanda se indicó expresamente lo siguiente: “Solicito de los señores Consejeros, para que en aplicación de justicia se ordene al Tribunal Administrativo del Cesar, del Magdalena, Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Valledupar, para que proceda a dar celeridad y emitir el fallo correspondiente a la demanda Ejecutiva derivada de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho # 47001333300320220015200, de acuerdo a como lo establece el artículo 121 del Código General del Proceso, del debido proceso y derecho de petición incoados” (subrayado fuera del texto original). 21.
A esto se suma el hecho que el señor Cáceres no accionó a los Consejos Seccionales de la Judicatura del Magdalena ni del Cesar, entidades encargadas de realizar la vigilancia judicial administrativa, pese a que allegó una decisión del primero, emitida el 12 de marzo de 2026, en la cual remitió al asunto por competencia al segundo. 22.
Por lo anterior, se entiende que el señor Carlos Efrén únicamente está inconforme con la presunta mora judicial acaecida en el proceso ejecutivo, motivo por el cual el análisis del caso se ceñirá a aquello. D. Análisis del caso concreto 23. Previo a examinar el fondo de la controversia planteada, corresponde a la Sala verificar los presupuestos de procedibilidad formal fijados por la Corte Constitucional6.
Tales requisitos se encuentran acreditados en el presente asunto, en tanto: (i) el accionante no cuenta con otro mecanismo judicial adicional para superar la alegada mora, pues ya agotó los instrumentos que tenía a su alcance, a saber, las solicitudes de impulso, así como la vigilancia judicial administrativa; (ii) ha 6 En la sentencia SU-333 de 2020 se indicó que el examen de procedencia formal de la acción de tutela cuando se alega una vulneración de derechos por mora judicial supone verificar que: “(i) no se cuenta con un mecanismo judicial ordinario para impulsar el proceso (como consecuencia de un estado de indefensión, entre otras razones);
(ii) el ciudadano se ha comportado activamente y ha impulsado el avance del proceso, y (iii) la omisión judicial no se debe a conductas dilatorias, o no es atribuible al incumplimiento de cargas procesales” Radicación: 11001-03-15-000-2026-03765-00 Accionante: Carlos Efrén Cáceres Accionado:Tribunal Administrativo del Cesar y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 mantenido una conducta procesal diligente y activa en el proceso cuestionado, pues en varias oportunidades ha requerido celeridad al asunto mediante correo electrónico; y (iii) no se observa que el interesado haya incurrido en actuaciones dilatorias, ni en el incumplimiento de cargas procesales que hubiesen contribuido a la prolongación del trámite. 24.
En lo que se refiere al fondo del asunto, la Sala anticipa que negará el amparo deprecado en la demanda ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados. 25. De tiempo atrás esta Corporación ha recalcado que “no existe mora judicial por el solo transcurso del tiempo, sino que ésta debe ser injustificada y estar probada la negligencia de la autoridad judicial accionada.”7 26.
En ese sentido, corresponde al juez de tutela valorar en cada caso concreto la conducta del funcionario o la corporación judicial, a efectos de determinar si la tardanza en la resolución del asunto es el resultado de la falta de diligencia en su actuar o, por el contrario, obedece a circunstancias ineludibles e imprevisibles que impiden que la controversia se resuelva dentro del plazo previsto por ley8. 27.
Dicho análisis comprende el estudio de los siguientes elementos: (i) la complejidad del asunto; (ii) la actividad procesal del interesado; (iii) la conducta de la autoridad judicial competente; (iv) el análisis global de procedimiento; y (iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho. 28. En el caso bajo estudio, lo primero por aclarar es que no hay ninguna acción, omisión o negligencia que endilgarle al Tribunal Administrativo del Magdalena, debido a que no tiene a su cargo el proceso ejecutivo que motivó la presente acción constitucional; razón por la cual no se ahondará en el tema respecto de éste. 29.
Por otra parte, en lo concerniente con el Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Valledupar, del acervo probatorio se observa que, si bien a la fecha no ha librado mandamiento pago, ni adoptado otra decisión de fondo dentro del proceso ejecutivo presentado por el señor Cáceres, dicha omisión no obedece a una conducta negligente o arbitraria atribuible al operador judicial, sino al hecho que consideró que necesitaba un insumo previo para librar el mandamiento de pago, específicamente, contar con la liquidación relativa a la condena impuesta por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito de Valledupar y confirmada por el Tribunal Administrativo del Magdalena - Sala de Conjueces, la cual constituye título ejecutivo.
Por lo cual, mediante auto de 20 de agosto de 2025, remitió el proceso al Tribunal Administrativo del Cesar para que la Profesional Universitario Grado 12 realizara aquella. 30. Ahora bien, respecto a la liquidación que debe hacer la funcionaria del Tribunal Administrativo del Cesar, es claro que no se ha elaborado, lo que ha generado 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 18 de febrero de 2009, exp. 25000- 23-15-000-2008-01246-01 (AC), M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 8 Al respecto, ver sentencia SU-179 de 2021, entre otras.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03765-00 Accionante: Carlos Efrén Cáceres Accionado:Tribunal Administrativo del Cesar y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 demoras en el trámite ordinario del asunto. No obstante, de las pruebas allegadas al plenario, aquello ha sucedido por causas objetivas y justificadas, concretamente, la existencia de limitaciones de recursos humanos que han generado congestión judicial, pues dentro de dicho Tribunal únicamente hay una funcionaria encargada de hacer todas las liquidaciones remitidas por los 13 juzgados administrativos de Valledupar incluido el Transitorio y el de Aguachica, del mismo modo, aquella ha tenido incapacidades médicas prolongadas9 y, la persona asignada de forma provisional tuvo muy baja productividad10; situaciones que ocasionaron un aumento considerable de represamiento de procesos11, proyectándose aquello como un obstáculo para poder cumplir a cabalidad con los términos judiciales. 31.
Además de lo anterior, el proceso tiene un turno asignado, en el cual, según la información enviada, para el 9 de octubre de 2025 era el 152, el 12 de febrero del 2026 era el 91 y, el 29 de mayo siguiente el 2, pero antes de aquel hay una liquidación que tiene 160 demandantes de bonificación judicial, de las cuales se han realizado 20.
Adicionalmente, se aclara que la funcionaria encargada de las liquidaciones no tiene potestad alguna para adelantar el turno en el caso del actor, pues el juez natural de la causa es “el único funcionario habilitado por ley para evaluar las condiciones especiales del caso y autorizar un posible cambio en el turno de resolución del pleito”12, comoquiera que tal determinación hace parte de la esfera de su competencia13. 32.
Lo expuesto permite advertir que la ausencia de cualquier tipo de decisión dentro del proceso ejecutivo objeto de debate no es consecuencia de una inactividad o desidia del Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Valledupar (hoy Juzgado 801), pues dicho despacho realizó la actuación que consideró necesaria antes de librar mandamiento de pago -remitir el proceso para la liquidación de la condena-.
Sin embargo, ese insumo que no ha sido obtenido debido a los diversos factores antes mencionados, los cuales tampoco son atribuibles a una conducta negligente del Tribunal Administrativo del Cesar, sino que obedecen a circunstancias ineludibles e imprevisibles que pueden presentarse en el trámite de los procesos judiciales, ajenas al control de los servidores judiciales y tampoco imputables a estos. 33.
La Corte Constitucional ha señalado que el atraso judicial debe revestir un carácter extraordinario respecto de la situación general de congestión que afronta la administración de justicia y que, además, las medidas institucionales adoptadas para conjurar dicha problemática resulten insuficientes o ineficaces frente al asunto particular.
En ausencia de tales presupuestos, la demora debe entenderse 9 La funcionaria informó que estuvo incapacitada 4 meses, del 5 de junio al 8 de octubre de 2025, por un procedimiento especializado de “sutura menisco medial y lateral vía artroscópica, injerto óseo en tibia, condoplastia de abrasión y osteotomía de tibia”. Y nuevamente estuvo incapacitada del 12 de febrero al 22 de abril de 2026. 10 La funcionaria que suplió sus funciones en la primera incapacidad solo realizó 12 liquidaciones y, en la segunda incapacidad 4. 11 Conforme con el informe dado por la Profesional Universitario Grado 12 del Tribunal Administrativo del Cesar encargada de hacer liquidaciones, y las respuestas de la Secretaría del Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado 801 Administrativo Transitorio del Circuito de Valledupar. 12 Sentencia T-945A de 2008. 13 De acuerdo con los artículos 63A de la Ley 270 de 1996 y 18 de la Ley 446 de 1998, los jueces deben proferir las sentencias en el orden en que los expedientes hayan pasado al despacho para ese mismo fin, sin que dicho orden pueda ser objeto de alteración, salvo que existan circunstancias especiales que habiliten una atención prioritaria, conforme a los criterios fijados por el legislador.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03765-00 Accionante: Carlos Efrén Cáceres Accionado:Tribunal Administrativo del Cesar y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 comprendida dentro de las cargas que, en condiciones de igualdad, están llamadas a soportar todas las personas que acuden a la administración de justicia14. 34.
La Sala concluye que el tiempo transcurrido desde que el Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Valledupar (hoy el 801), avocó el conocimiento y remitió el asunto al Tribunal Administrativo del Cesar para la liquidación de la condena -20 de agosto de 2025-, así como lo que ha durado en este trámite, se enmarcan en los márgenes constitucionalmente tolerables, habida cuenta de todos los problemas estructurales previamente expuestos.
En ese orden, no se acreditó la existencia de una omisión o negligencia susceptible de comprometer los derechos fundamentales invocados por el accionante. 35. Por lo reseñado anteriormente, la Sala no encuentra configurada una mora judicial atribuible a la negligencia o desidia de las autoridades accionadas que habilite la intervención del juez de tutela.
En consecuencia, se negará el amparo constitucional solicitado. 36. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la solicitud de amparo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE15 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 14 Al respecto, ver sentencia T-708 de 2006, reiterada en la sentencia T-945A de 2008. 15 VF