Radicado: 25000-23-37-000-2019-00224-01 [27376] Demandante: Myriam del Carmen Gutiérrez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2019-00224-01 [27376] Demandante: MYRIAM DEL CARMEN GUTIÉRREZ Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Temas: Cobro coactivo.
Competencia y falsa motivación. Prescripción. Buena fe SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 3 de noviembre de 20221, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, sin imponer condena en costas2.
ANTECEDENTES El 25 de noviembre de 2016 el Gerente Liquidador de la Extinta Fundación San Juan de Dios expidió la Resolución nro. 0180, mediante la cual dispuso que Myriam del Carmen Gutiérrez debe reintegrar a favor de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público las mesadas pensionales pagadas en exceso del ciclo comprendido entre agosto de 2011 a septiembre de 2016, por la suma de $67.236.930.783.
Acto modificado por la Resolución nro. 024 del 19 de enero de 2017, en el sentido de declarar la obligación en $261.665.802.404. El 14 de marzo de 2018 y con fundamento en dichos actos, el Coordinador Grupo de Derechos de Petición Consultas y Cartera de la Subdirección Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público profirió la Resolución nro. 0711, por medio de la cual libró mandamiento de pago en contra de Myriam del Carmen Gutiérrez por la suma de $261.665.802.40, más los intereses legales vigentes sobre el capital, esto es el 12% anual de acuerdo con lo señalado en la Ley 68 de 1923, desde el 15 de marzo de 2017 hasta el momento en el que se verifique el pago total de la obligación5. 1 Índice 31 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2 Índice 27 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3 Índice 2 de SAMAI ED_C01_17CONSTESTACIONDEMAN(.p df) NroActua 2.
Págs. 19 a 23. 4 Índice 2 de SAMAI ED_C01_17CONTESTACIONDEMAN(.pdf) NroActua 2. Págs. 27 a 28. 5 Índice 2 de SAMAI ED_C01_03ANEXOS(.pdf) NroActua 2. Págs. 21 a 24. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00224-01 [27376] Demandante: Myriam del Carmen Gutiérrez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contra dicho mandamiento de pago, el 9 de mayo de 2018 la demandante propuso las excepciones de: i) falta de jurisdicción y competencia del funcionario que profirió el mandamiento de pago, ii) prescripción de la acción de cobro, iii) nulidad por indebida representación o carencia de interés jurídico del ejecutante y iv) aplicación del principio de buena fe6, las que el citado funcionario declaró no probadas con la Resolución nro. 1345 del 18 de mayo de 20187.
La anterior decisión fue objeto del recurso de reposición, resuelto mediante la Resolución nro. 2202 del 26 de julio de 20188, en el sentido de confirmar el acto recurrido. El 9 de octubre de 2018, la Coordinadora del Grupo de Derechos de Petición Consultas y Cartera de la Subdirección Jurídica del Ministerio de Hacienda profirió la Resolución nro. 3424, por la cual ordenó seguir adelante con la ejecución9.
DEMANDA La demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), formuló las siguientes pretensiones10: «1. Declarar la Nulidad de las Resoluciones, que se enuncian a continuación, todas expedidas por la COORDINADORA DEL GRUPO DE DERECHO DE PETICIÓN, CONSULTA Y CARTERA DE LA SUBDIRECCIÓN JURÍDICA del MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO: 1.1.
Resolución No. 0711 del 14 de marzo de 2018, por la cual se libra mandamiento de pago. 1.2. Resolución No. 1345 del 18 de mayo de 2018, por la cual se resuelven unas excepciones. 1.3. Resolución No. 2202 del 26 de julio de 2018, por la cual se resuelve un recurso de reposición. 1.4. Resolución No. 3424 del 9 de octubre de 2018, por la cual se ordena seguir adelante con la ejecución, notificada el 23 de octubre de 2018. 2.
Que como consecuencia de las anteriores Declaraciones de Nulidad se restablezca el derecho violado, consiste en que mi representada no está obligada a devolver suma de dinero alguna, por el hecho de haber obrado de buena fe, conforme lo ha definido la ley y la jurisprudencia. 3. Que se ordene a la demandada, dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A».
Invocó como disposiciones violadas, las siguientes: 6 Índice 2 de SAMAI ED_C01_03ANEXOS(.pdf) NroActua 2. Págs. 40 a 50. 7 Índice 2 de SAMAI ED_C01_03ANEXOS(.pdf) NroActua 2. Págs. 25 a 31. 8 Índice 2 de SAMAI ED_C01_03ANEXOS(.pdf) NroActua 2. Págs. 32 a 39. 9 Índice 2 de SAMAI ED_C01_03ANEXOS(.pdf) NroActua 2. Págs. 66 a 67. 10 Índice 2 de SAMAI ED_C01_01DEMANDA(.pdf) NroActua 2.
Págs 1 a 2. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00224-01 [27376] Demandante: Myriam del Carmen Gutiérrez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Artículos 1, 2, 13, 23, 25, 53, 58, 83, 116 y 230 de la Constitución Política (CP) • Artículo 57 de la Ley 100 de 1993 • Artículos 100 y 164 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) • Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 • Artículos 4 y 5 (parágrafo 3º) de la Ley 1066 de 2006 • Artículo 13 de la Ley 270 de 1996 • Artículo 2 del Código de Procedimiento Laboral Como concepto de la violación, expuso: Ausencia de competencia para expedir los actos demandados.
El Constituyente y el legislador son quienes otorgan competencia para realizar el cobro coactivo, pese a lo cual, en el presente caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con fundamento en una sentencia unificadora de tutela (no se identificó) y la Resolución nro. 2225 del 5 de agosto de 2010, expidió los actos administrativos demandados sin tener competencia para adelantar el cobro coactivo de las mesadas pensionales.
Destacó que ese ministerio no es una administradora del régimen de prima media con prestación definida, tampoco es juez. Aclaró que la pensión otorgada a la demandante fue de origen convencional, en la que se pactó la compatibilidad pensional, es decir, que tenía derecho a dos pensiones conforme a los artículos 5 parágrafo 1 del Decreto 2875 de 1985 y 18 del Decreto 758 de 1990.
Si bien en el mandamiento ejecutivo librado en contra de la demandante se indicó el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, no se reparó en que, en la misma norma, concretamente en el parágrafo 3º se confirió expresa facultad a las Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida para que siguieran ejerciendo el cobro coactivo que les fue otorgado por la Ley 100 de 1993 y normas reglamentarias.
Concluyó que con fundamento en la Ley 100 de 1993, los Decretos 692 de 1994 y 1296 de 1994, los artículos 5 parágrafo 3º de la Ley 1066 de 2006 y 2 del Código de Procedimiento Laboral, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público carece de competencia funcional para adelantar el cobro coactivo de las mesadas pensionales. Prescripción de la acción de cobro.
Las obligaciones que se pretenden cobrar nacieron y se hicieron exigibles a partir de agosto de 2011, y teniendo en cuenta que el mandamiento de pago se notificó el 20 de abril de 2018, de conformidad con los artículos 4 de la Ley 1066 de 2006, 41 del Decreto Ley 3135 de 1968, 102 del Decreto 1848 de 1969, 488 del Código Sustantivo del Trabajo y 151 del Código de Procesal del Trabajo y Seguridad Social, operó la prescripción trienal.
Disposiciones que son las aplicables al presente asunto por tratarse de normas especiales que regulan el tema de la seguridad social y no fiscal. Aplicación del principio de buena fe. En el escrito de excepciones se propuso como medio defensivo la aplicación del principio de buena fe de acuerdo con lo establecido en los artículos 83 de la CP y 164 del CPACA.
Además, se puso de Radicado: 25000-23-37-000-2019-00224-01 [27376] Demandante: Myriam del Carmen Gutiérrez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presente que la jurisprudencia11 ha indicado que los pagos recibidos por los particulares de buena fe no se reintegran, lo que fue desconocido por la entidad demandada.
Sumado a lo anterior, mencionó que no se le informó que: (i) la pensión de jubilación de origen convencional sería temporal hasta que el Instituto de Seguros Sociales (en adelante, ISS) le reconociera la pensión de vejez, (ii) su vocación de ser compartida y (iii) la obligación de tramitar la pensión de vejez ante la citada entidad. Falsa motivación y desviación de las atribuciones propias.
Los actos demandados están falsamente motivados al iniciar sin competencia el cobro coactivo de mesadas pensionales. Dentro de las atribuciones otorgadas por el legislador al ministerio no se encuentra la de ejercer el cobro de mesadas pensionales. OPOSICIÓN El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación12: La Corte Constitucional en la sentencia de Unificación 484-08 estableció un sistema de concurrencia entre la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Bogotá Distrito Capital - Departamento de Cundinamarca y Beneficencia de Cundinamarca, además, designó como pagador de las obligaciones pensionales de la Fundación San Juan de Dios al citado ministerio, quien a su vez quedó subrogado para ejercer el cobro de los valores pagados.
La extinta Fundación San Juan de Dios en Liquidación mediante el Acta nro. 007 del 28 de febrero de 2002, le reconoció la pensión de jubilación a la demandante, a partir del 1º de marzo de 2002, suma que fue pagada por el ministerio en acatamiento de la mencionada sentencia de unificación. No obstante, el ISS (hoy Colpensiones) profirió la Resolución nro. 21997 del 14 de junio de 2012, reconociendo a favor de la actora la pensión de vejez con efecto retroactivo a partir del 22 de agosto de 2011, iniciando desde esa fecha el pago de las mesadas pensionales y del retroactivo.
Es decir, que Myriam del Carmen Gutiérrez recibió de dos entidades estatales el pago de las mesadas pensionales, por los mismos tiempos cotizados, generándose un pago en exceso dentro del ciclo comprendido entre agosto de 2011 a agosto de 2016, suma de dinero que debe cobrar el ministerio, toda vez que no tiene la facultad de condonar obligaciones constituidas.
Destacó que la entidad está facultada por los artículos 112 de la Ley 6ª de 1992 y 5 de la Ley 1066 de 2006 para hacer efectivos los créditos a su favor a través de un procedimiento de cobro coactivo, y que fue con fundamento en tales autorizaciones 11 Al respecto citó las sentencias del 2 de marzo de 2000, exp. 12971, C.P: Nicolás Pájaro Peñaranda, del 17 de mayo de 2007, exp. 3287-05, C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado, del 21 de junio de 2007, exp. 0950-06, C.P. Ana Margarita Olaya Forero y del 17 de octubre de 2017, exp. 4729-2016, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 12 Índice 2 de SAMAI ED_C01_17CONSTESTACIONDEMAN(.p df) NroActua 2.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00224-01 [27376] Demandante: Myriam del Carmen Gutiérrez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legales y en aplicación del artículo 9 de la Ley 489 de 1998, que mediante la Resolución nro. 2225 del 5 de agosto de 2010 delegó la facultad de cobro coactivo en la Coordinación del Grupo de Derechos de Petición, Consultas y Cartera, de manera que tenía competencia para expedir los actos demandados, lo que a su vez descarta la alegada falsa motivación. Las Resoluciones nros. 180 del 25 de noviembre de 2016 y 024 del 19 de enero de 2017, fueron notificadas a la demandante por aviso quedando ejecutoriadas el 14 de marzo de 2017, y si en gracia de discusión se aceptara el término de prescripción que argumenta la accionante (trienal), en este caso no se cumple ese fenómeno, dado que vencería el 13 de marzo de 2020, y la demanda se presentó el 12 de febrero de 2019.
Advirtió que las normas de prescripción trienal no son aplicables al proceso de cobro coactivo adelantado contra la demandante, toda vez que por remisión expresa del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 se debe acudir al Estatuto Tributario en cuyo artículo 817 establece que dicha figura opera en el término de cinco (5) años contados a partir de la fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión, de ahí que en ninguno de los citados supuestos proceda declarar la prescripción alegada.
Finalmente, aseguró que la demandante no puede escudar su mal proceder en el principio de buena fe, porque se debe predicar tanto de los particulares como del Estado. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 3 de junio de 2022 se prescindió de la audiencia inicial, se indicó que el mandamiento de pago, por ser un acto de trámite, no es susceptible de control judicial, se tuvieron como pruebas las aportadas al expediente, se fijó el litigio y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto13.
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B” negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas14, con fundamento en lo siguiente: Conforme con los artículos 112 de la Ley 6ª de 1992 y 5 de la Ley 1066 de 2006, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estaba facultado para adelantar el procedimiento de cobro coactivo.
En concordancia con lo anterior y el Decreto 4437 de 2006 la entidad expidió la Resolución nro. 321 del 15 de febrero de 2007, por la cual se adoptó el reglamento interno de recaudo de cartera de las obligaciones de su competencia, en cuyo artículo 4 se dispuso que las normas aplicables para adelantar el procedimiento para el cobro coactivo es el Estatuto Tributario. 13 Índice 20 de SAMAI -Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 14 Índice 27 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00224-01 [27376] Demandante: Myriam del Carmen Gutiérrez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El artículo 817 del ET prevé que la acción de cobro prescribe en el término de cinco (5) años contados a partir de la fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión, de modo que, como la ejecutoria del título se surtió el 14 de marzo de 2017 y el mandamiento de pago se notificó el 20 de abril de 2018, solo transcurrió un (1) año y seis (6) días, de ahí que no haya operado la prescripción. Indicó que de acuerdo con el artículo 829-1 del ET, las cuestiones inherentes a la determinación de la obligación deben discutirse ante la administración dentro de la oportunidad procesal respectiva, so pena de que la decisión quede en firme.
En consideración a lo anterior, se abstuvo de estudiar las excepciones denominadas nulidad por indebida representación o carencia de interés jurídico del ejecutante y aplicación del principio de buena fe, en tanto no están previstas en el artículo 831 del citado ordenamiento, destacando que es ajena al proceso de cobro coactivo la discusión planteada en torno a las mismas.
Finalmente, con fundamento en los artículos 365 del CGP y 188 del CPACA, no condenó en costas porque en el expediente no existen medios de prueba que las acrediten. RECURSO DE APELACIÓN La parte actora apeló la sentencia de primera instancia y solicitó que se revoque15, para lo cual, reiteró los argumentos expuestos en la demanda. Indicó que el a quo no se detuvo a estudiar que el presente caso trata de obligaciones pensionales, reguladas en el sistema general de seguridad social integral y, por lo tanto, debía examinar de fondo las causales de nulidad planteadas.
Insistió en: (i) la falta de competencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para adelantar el proceso de cobro coactivo, agregando que como lo ha precisado la jurisprudencia16, la facultad jurisdiccional ejercida por autoridad distinta a la judicial debe estar contemplada expresamente en la ley, de ahí que la entidad demandada carezca de competencia para cobrar coactivamente la obligación, pues no ostenta dicha naturaleza y no cuenta con autorización legal, siendo lo correcto que para el efecto acudiera ante la jurisdicción ordinaria laboral, (ii) que son las Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida quienes están facultadas para ejercer el cobro coactivo en casos como el presente, (iii) la prescripción trienal, por no tratarse de un tema fiscal, (iv) la aplicación del principio de buena fe y (v) la falsa motivación y desviación de las atribuciones propias de quien profirió los actos administrativos demandados.
TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA 15 Índice 31 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 16 Citó la sentencia del 1º de marzo de 2001, exp. 1999-1453-01 de esta corporación. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00224-01 [27376] Demandante: Myriam del Carmen Gutiérrez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El recurso de apelación se admitió mediante auto del 28 de febrero de 202317 y dentro del término de su ejecutoria la contraparte no se pronunció. Al no ser necesaria la práctica de pruebas en segunda instancia se prescindió de correr traslado para alegar (nums. 4 y 5, art. 247 del CPACA)18.
El Ministerio Público solicitó que se confirme la providencia de primera instancia, porque el Ministerio de Hacienda y Crédito Público está facultado para el ejercicio del cobro coactivo en los términos de los artículos 112 de la Ley 6a de 1992, 5 de la Ley 1066 de 1992 y la Resolución 321 de 2007, y en consideración a que se dio cumplimiento a la sentencia SU-484/08, mediante la cual la Corte Constitucional lo dejó a cargo del pago del pasivo pensional de la Fundación San Juan de Dios.
Tampoco procede la excepción de prescripción, porque para este asunto esa figura se rige por lo previsto en los artículos 817 y 818 del ET y, 27 del reglamento de cartera del ministerio demandado. Así, teniendo en cuenta que la acción de cobro prescribe en el término de cinco (5) años contados a partir de la ejecutoria de los actos que determinaron la obligación hasta la notificación del mandamiento de pago, había transcurrido tan solo 1 año y 6 días, por lo tanto, no operó dicho fenómeno. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide sobre la legalidad de la Resolución nro. 1345 del 18 de mayo de 2018, mediante la cual el Coordinador Grupo de Derechos de Petición Consultas y Cartera de la Subdirección Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público declaró no probadas las excepciones propuestas por Myriam del Carmen Gutiérrez contra el mandamiento de pago expedido el 14 de marzo de 2018 y, de la Resolución nro. 2202 del 26 de julio de 2018, por medio de la cual el citado funcionario resolvió el recurso de reposición, confirmando el acto recurrido.
En los términos del recurso de apelación le corresponde a la Sala analizar: i) si el Ministerio de Hacienda y Crédito Público carecía de competencia para iniciar el procedimiento de cobro coactivo y, por ende, si se incurrió en falsa motivación, ii) si opera la excepción de prescripción trienal y iii) si se debe aplicar el principio de buena fe.
Competencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el procedimiento de cobro coactivo La apelante considera que la competencia para ejercer el cobro coactivo la otorga la ley, y que de conformidad con el artículo 57 de la Ley 100 de 1993 y el parágrafo 3º del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, es a las entidades administradoras del régimen de prima media con prestación definida a quienes les corresponde asumir esa función, razón por la cual, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no estaba facultado para expedir los actos administrativos demandados en tanto se pretende el cobro de mesadas pensionales, lo que a su vez conduce a que estos estén viciados de nulidad por falsa motivación. 17 Índice 4 de SAMAI. 18 Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00224-01 [27376] Demandante: Myriam del Carmen Gutiérrez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para resolver, se observa que el parágrafo 3º del artículo 5 de la Ley 1066 de 200619 dispuso que: «Las Administradoras de Régimen de Prima Media con Prestación Definida seguirán ejerciendo la facultad de cobro coactivo que les fue otorgada por la Ley 100 de 1993 y normas reglamentarias».
La facultad a la que alude la citada norma es la establecida en los artículos 24 y 57 de la Ley 100 de 1993, y las normas del Decreto 2633 de 1994, que los reglamentaron. Las que en su orden disponen lo siguiente: LEY 100 DE 1993 «ARTÍCULO 24. Corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo». «ARTÍCULO 57. De conformidad con el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 112 de la Ley 6a. de 1.992, las entidades administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida podrán establecer el cobro coactivo, para hacer efectivos sus créditos».
DECRETO 2633 DE 1994 «ARTÍCULO 1°. El cobro de los créditos por jurisdicción coactiva se sujetará a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil, en especial los artículos 561 a 568, las normas que lo modifiquen o adicionen y las disposiciones del presente Decreto. ARTÍCULO 2°. Vencidos los plazos señalados para efectuar las consignaciones respectivas por parte de los empleadores, la entidad administradora, mediante comunicación dirigida al empleador moroso lo requerirá, si dentro de los quince (15) días siguientes a dicho requerimiento el empleador no se ha pronunciado, se procederá a elaborar la liquidación, la cual presentará mérito ejecutivo de conformidad con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993.
ARTÍCULO 3 °. De la conformación de los grupos de cobro coactivo. Para efectos del ejercicio de la jurisdicción coactiva conferida por el artículo 57 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 112 de la Ley 6 de 1992, las entidades administradoras del régimen solidario de prima media con prestación definida del sector público podrán organizar, dentro de cada organismo, grupos de trabajo para el cobro por jurisdicción coactiva de los créditos a favor de los mismos, con funcionarios de cada una de dichas entidades, o ejercer tales funciones a través de la Oficina Jurídica de respectivo organismo o de la dependencia que haga sus veces».
Teniendo en cuenta las anteriores normas, se advierte que son las entidades administradoras de los diferentes regímenes las que están facultadas para cobrar sus créditos por jurisdicción coactiva, lo que en principio daría lugar a entender, como lo propone la parte actora, que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no sería el competente para expedir los actos administrativos por medio de los cuales se ejecuta el cobro de mesadas pensionales pagadas en exceso.
Se dice en principio, porque en asuntos como el presente, no se puede desconocer que con la liquidación de la Fundación San Juan de Dios (Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil) la Corte Constitucional profirió la sentencia de 19 Por el cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00224-01 [27376] Demandante: Myriam del Carmen Gutiérrez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unificación SU-484 del 5 de mayo de 200820, por medio de la cual se ampararon los derechos fundamentales de los extrabajadores de la fundación, imponiéndole a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entre otras entidades, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los siguientes términos: «DECIMO: El pago adeudado por la Fundación San Juan de Dios, que comprende el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil, por concepto de aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social y otras obligaciones atinentes a la financiación del pago de las pensiones, se hará en un plazo máximo de cinco (5) años.
El pago señalado se realizará en no menos de una quinta parte cada año. Este plazo se contará a partir de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la parte resolutiva de esta providencia, señalada en el ordinal vigésimo tercero.
DECIMO PRIMERO: ORDENAR que en relación con el pago por concepto de aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social, que incluye el pasivo pensional y respecto de todas las obligaciones mencionadas en el numeral décimo, de la Fundación San Juan de Dios que comprende el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil, causado entre el primero (1º) de enero de 1994 y el 14 de junio de 2005, deben concurrir: 1.
La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público en un porcentaje del cincuenta por ciento (50 %). […]». Fue en cumplimiento de la sentencia SU-484/2008, que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público financió la pensión reconocida a Myriam del Carmen Gutiérrez a partir del 1º de marzo de 200221. Con posterioridad, el Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones), mediante la Resolución nro. 21997 del 14 de junio de 2012, le reconoció a la demandante pensión de vejez con pago retroactivo desde el 22 de agosto de 2011.
Fue ese hecho el que dio lugar a que por medio de la Resolución nro. 0180 del 25 de noviembre de 2016, modificada por la Resolución nro. 0024 del 19 de enero de 2017, el Gerente Liquidador de la Extinta Fundación San Juan de Dios dispusiera que Myriam del Carmen Gutiérrez debía reintegrar a favor de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público las mesadas pensionales pagadas en exceso del ciclo comprendido entre agosto de 2011 a septiembre de 2016, por la suma de $261.665.802.40.
Actos administrativos que se presumen legales y prestan mérito ejecutivo, pues en el expediente no se pone de presente que hayan sido anulados o suspendidos por esta jurisdicción. Partiendo de la existencia de un título que presta mérito ejecutivo, en el que consta un crédito a favor del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, esa entidad, conforme al artículo 5 de la Ley 1066 de 200622 y a la Resolución 321 del 15 de 20 M.P. Jaime Araújo Rentería. 21 La extinta Fundación San Juan de Dios, mediante Acta nro. 007-02 del 28 de febrero de 2002, le reconoció pensión de jubilación a partir del 1º de marzo de 2002.
Así consta en la Resolución nro. 0180 del 25 de noviembre de 2016, por medio de la cual se declara una obligación y se ordena el cobro de mesadas pagadas en exceso a un jubilado de la extinta Fundación San Juan de Dios en Liquidación. 22 5º. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00224-01 [27376] Demandante: Myriam del Carmen Gutiérrez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co febrero de 200723, bien podía expedir el mandamiento de pago en contra de la hoy demandante, así como los actos administrativos sometidos a control de legalidad en este proceso, pues goza de jurisdicción coactiva, es decir, está facultada para cobrar directamente las obligaciones o deudas a su favor representadas en títulos ejecutivos, sin que medie intervención judicial.
No se puede perder de vista que el citado ministerio está haciendo efectiva la orden contenida en un título, sin que este sea el escenario para verificar la legalidad del mismo, pues eso resulta ajeno al proceso de cobro coactivo en los términos del artículo 829-1 del ET. Por lo expuesto, se concluye que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tenía competencia para iniciar el proceso de cobro coactivo y expedir los actos administrativos demandados, de ahí que, además, carezca de fundamento el argumento de falsa motivación, por cuanto se descartó su sustento (falta de competencia).
No prospera el cargo de apelación. Prescripción de la acción de cobro Sostiene la apelante que las obligaciones que se pretenden cobrar nacieron y se hicieron exigibles a partir de agosto de 2011, y teniendo en cuenta que el mandamiento de pago se notificó el 20 de abril de 2018, de conformidad con los artículos 4 de la Ley 1066 de 2006, 41 del Decreto Ley 3135 de 1968, 102 del Decreto 1848 de 1969, 488 del Código Sustantivo del Trabajo y 151 del Código de Procesal del Trabajo y Seguridad Social, operó la prescripción trienal.
Disposiciones que son las aplicables al presente asunto por tratarse de normas especiales que regulan el tema de la seguridad social y no fiscal. Al respecto, se advierte que los artículos 4 de la Ley 1066 de 200624, 41 del Decreto Ley 3135 de 196825, 102 del Decreto 1848 de 196926, 488 del Código Sustantivo del Trabajo27 y 151 del Código de Procesal del Trabajo y Seguridad Social28, se refieren a la prescripción trienal de la acción de la relación laboral, la que no puede ser 23 Por la cual se expide el reglamento interno del recaudo de cartera de las obligaciones de competencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Acto expedido por el ministro en ejercicio de sus facultades legales y en especial las consagradas en el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 1066 de 2006 del 29 de julio de 2006; y los artículos 1, 2 y 6 del Decreto 4473 de diciembre 15 de 2006. 24 ARTÍCULO 4. Cobro de intereses por concepto de obligaciones pensionales y prescripción de la acción de cobro.
Las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales causarán un interés del DTF entre la fecha de pago de la mesada pensional y la fecha de reembolso por parte de la entidad concurrente. El derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva. La liquidación se efectuará con la DTF aplicable para cada mes de mora.
Parágrafo. Cuando se celebren acuerdos de pago en materia de seguridad social en pensiones en ningún caso de las condiciones que se establezcan podrán derivarse perjuicios al afiliado o al fondo común de naturaleza pública. 25 ARTÍCULO 41. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. 26 ARTÍCULO 102. Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. 27 ARTÍCULO 488. Las acciones correspondientes a los derechos regulados en este código prescriben en tres (3) años, que se cuentan desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible, salvo en los casos de prescripciones especiales establecidas en el Código Procesal del Trabajo o en el presente estatuto. 28 ARTÍCULO 151.
Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el {empleador}, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción, pero sólo por un lapso igual. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00224-01 [27376] Demandante: Myriam del Carmen Gutiérrez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objeto de estudio en el procedimiento de cobro coactivo, por ser ajena al mismo, toda vez que de acuerdo con el artículo 829-1 del ET en dicho trámite no pueden discutirse asuntos que debieron alegarse en la vía administrativa frente al acto que constituye el título ejecutivo29.
Es por esa restricción que no es posible plantear en casos como el presente, en el que se discute la legalidad de los actos expedidos en el proceso de cobro coactivo, aquellos cargos de nulidad que debieron proponerse en la actuación administrativa y en el proceso judicial contra los actos que conforman el título ejecutivo, porque se trata de dos procesos que «pueden tener relación, pero apuntan a propósitos diferentes»30, por la clara diferencia que existe entre los actos que determinan la obligación con aquellos mediante los cuales se pretende efectuar su cobro31.
De modo que, si para la parte actora, la obligación contenida en la Resolución nro. 0180 del 25 de noviembre de 2016 y su modificatoria la Resolución nro. 024 del 19 de enero de 2017, que constituyen el título ejecutivo objeto del cobro coactivo en relación con las mesadas pensionales pagadas en exceso del ciclo comprendido entre agosto de 2011 a septiembre de 2016 estaban sujetas a la prescripción trienal, dicho argumento tenía que haberse propuesto en su oportunidad, ante quien expidió la orden de reintegro y, de ser el caso, acudir ante esta jurisdicción en procura de la nulidad de esa decisión, pues el inicio de un proceso administrativo de cobro implica la preexistencia de un título que preste mérito ejecutivo, esto es, que contenga una obligación clara, expresa y actualmente exigible, por no estar pendiente de ningún plazo o condición. Se precisa que, conforme al artículo 4 de la Resolución nro. 321 de 2007, por la cual se expide el reglamento interno del recaudo de cartera de las obligaciones de competencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, citado en el mandamiento de pago y en los actos administrativos demandados, las normas aplicables al procedimiento de cobro coactivo adelantado por ese órgano son las establecidas en el Estatuto Tributario Nacional, de ahí que, en aplicación del artículo 817 del ET, la prescripción de la acción de cobro es de cinco (5) años contados a partir de la fecha de ejecutoria del acto de determinación o discusión, que en este caso corresponde al 14 de marzo de 2017 y, teniendo en cuenta que la notificación del mandamiento de pago se surtió el 20 de abril de 2018, se concluye que le asiste razón al tribunal al afirmar que no operó el fenómeno de la prescripción. No prospera el cargo de apelación. Aplicación del principio de buena fe Alega la apelante que de acuerdo con los artículos 83 de la Constitución Política y 164 del CPACA, así como la jurisprudencia32, los pagos recibidos por los particulares de buena fe no se reintegran. 29 Sobre la prescripción trienal cfr. la sentencia del 2 de febrero de 2023, exp. 25784, C.P. Milton Chaves García y en relación con el artículo 829-1 del ET cfr. la sentencia del 25 de mayo de 2023, exp. 27319, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 30 Sentencia del 9 de agosto de 2018, exp. 21560, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 31 Sentencia del 25 de mayo de 2023, exp. 27319, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 32 Al respecto citó las sentencias del 2 de marzo de 2000, exp. 12971, C.P: Nicolás Pájaro Peñaranda, del 17 de mayo de 2007, exp. 3287-05, C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado, del 21 de junio de 2007, exp. 0950-06, C.P. Ana Margarita Olaya Forero y del 17 de octubre de 2017, exp. 4729-2016, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00224-01 [27376] Demandante: Myriam del Carmen Gutiérrez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, se observa que el artículo 83 de la CP señala que «[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas».
Por su parte, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA prevé que «[n]o habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». La buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004.
En el caso concreto, se advierte que, dado el alcance del principio de buena fe frente a los pagos recibidos por la demandante por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, su aplicación debía pedirse en la actuación administrativa ante quien expidió la orden de reintegro o ante la autoridad judicial que conociera del juicio contra los actos que constituyen el título, no siendo posible alegarlo en etapa de cobro coactivo como eximente de la obligación (mesadas pensionales pagadas en exceso), porque como se expuso con anterioridad, en esta clase de procedimientos se parte de la existencia de un título ejecutivo que se presume legal y presta mérito ejecutivo.
Nótese que las sentencias citadas en la demanda y en el recurso de apelación como sustento de aplicación de dicho principio, corresponden a procesos de carácter laboral en los que se discutió la legalidad de los actos administrativos que reconocieron una pensión o su reajuste, siendo ese el escenario propicio para analizar el principio de buena fe, sin que lo allí decidido pueda hacerse extensivo al proceso de cobro coactivo, como lo pretende la demandante, pues en consideración a la finalidad de este último, que no es otra que obtener el recaudo de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título, el legislador previó como mecanismo de defensa contra el mandamiento de pago la proposición de excepciones y facultó a las entidades y al juez para declarar aún de oficio la excepción de prescripción en caso de encontrarse configurada.
No prospera el cargo de apelación. Acorde con lo anterior y comoquiera que se desestimaron los cargos de apelación propuestos por la parte actora, se confirmará la sentencia de primera instancia. Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en esta instancia, comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. CONFIRMAR la sentencia del 3 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00224-01 [27376] Demandante: Myriam del Carmen Gutiérrez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN