CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 25000-23-15-000-2025-00651-01 Accionante: ADRIANA YOLANDA GALINDO NOSA Autoridad: JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Proceso: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra el fallo proferido el 8 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B, que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la accionante contra el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 25 de julio de 2025, Adriana Yolanda Galindo Nosa, en nombre propio, interpuso acción de tutela con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al trabajo, que considera vulnerados por la autoridad accionada al haber expedido el auto del 22 de julio de 2025, mediante el cual se que resolvió desfavorablemente los recursos de reposición y apelación contra la suspensión del proceso ejecutivo promovido por la accionante contra la Subred Sur E.S.E., identificado con Rad.
No. 11001-33-35-009-2023-00055-00. Planteó las siguientes pretensiones (se transcriben, incluso con errores): 2 Expediente No. 25000-23-15-000-2025-00651-00 Accionante: Adriana Yolanda Galindo Nosa Resuelve impugnación «1. Que se tutele el derecho fundamental al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al trabajo de la señora ADRIANA YOLANDA GALINDO NOSA vulnerado por el despacho judicial accionado al mantener la suspensión del proceso ejecutivo laboral fundado en una sentencia laboral ejecutoriada. 2.
Que se deje sin efectos el auto del 22 de julio de 2025 proferido por el Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá, que resolvió desfavorablemente los recursos de reposición y apelación contra la suspensión del proceso ejecutivo, incurriendo en una vía de hecho por defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y aplicación indebida del derecho. 3.
Que se ordene al juzgado accionado levantar la suspensión del proceso ejecutivo laboral promovido por el accionante contra la Subred Sur E.S.E., y continuar su trámite hasta su culminación efectiva, garantizando el cumplimiento de la sentencia judicial. 4. Que se ordene al despacho judicial accionado que, en desarrollo del proceso ejecutivo, verifique la naturaleza de los fondos de las cuentas bancarias de entidad ejecutada, certificando si dichas cuentas han sido utilizadas para el pago sentencias laborales, conciliaciones judiciales o extrajudiciales y pagos de seguridad social y prestaciones sociales. 5.
Que se ordene la emisión de un oficio de cumplimiento inmediato de la sentencia laboral, sin supeditar el proceso a medidas administrativas o actos internos como el Plan de Saneamiento Fiscal y Financiero, por no constituir causal legal de suspensión según lo ha establecido el». 2. Hechos relevantes El 5 de enero de 2023, Adriana Yolanda Galindo Nosa inició un proceso ejecutivo laboral con el objetivo de obtener el cumplimiento de una sentencia judicial en firme que reconocía derechos laborales a su favor, derivados de una sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho proferida en su beneficio contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., entidad que debía cumplir con el pago de las acreencias laborales reconocidas judicialmente.
El asunto correspondió al Juzgado 9 Administrativo del Circuito de Bogotá y se identificó con el Rad. No. 11001-33-35-009-2023-00055-00. El 3 de diciembre de 2024, estando el proceso para pronunciarse sobre la contestación de la demanda ejecutiva, el juzgado accionado profirió auto en el que suspendió el proceso. Se afincó en que la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. solicitó la suspensión, con fundamento en la Resolución 980 de 2024 mediante la cual el Ministerio de Hacienda categorizó el riesgo de la Subred como «medio», lo cual implica que deben aplicarse los artículo 8 y 9 de la Ley 1966 de 2019, las cuales ordenan suspender los procesos ejecutivos en curso contra las Empresas Sociales del Estado que 3 Expediente No. 25000-23-15-000-2025-00651-00 Accionante: Adriana Yolanda Galindo Nosa Resuelve impugnación adopten un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF), que deben acoger las entidades en riesgo económico.
Contra dicha providencia, la accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. El 2 de julio de 2025, la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. presentó su PSFF ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El 22 de julio de 2025, el despacho judicial accionado resolvió dichos recursos. Declaró que el recurso de apelación es improcedente, porque el auto que suspende el proceso no está numerado en el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA-.
Al resolver el recurso de reposición, afirmó que existe un claro deber legal –consagrado en el artículo 9 de la Ley 1966 de 2019– de suspender el proceso «hasta que se emita el pronunciamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público» cuando una Empresa Social del Estado se acoja a un PSFF. Esta decisión se adoptó sin realizar una «verificación técnica ni jurídica sobre la naturaleza de los recursos públicos involucrados, ni sobre su posible afectación para el cumplimiento de sentencias laborales», lo que, a juicio de la accionante, constituye una actuación arbitraria y contraria al orden constitucional. 3.
Fundamentos de la solicitud La parte actora aseguró que las autoridades judiciales demandadas vulneraron los derechos fundamentales invocados, porque incurrieron en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente. La accionante sostiene que el Consejo de Estado, en auto del 22 de julio de 2025, ha reiterado que los jueces deben ejercer una dirección activa del proceso y verificar la naturaleza de los fondos públicos antes de negar medidas cautelares, y que no pueden limitarse a acoger afirmaciones genéricas de las entidades ejecutadas sobre la inembargabilidad de sus recursos.
En ese sentido, señala que el auto citado revocó una decisión que había negado una medida cautelar por no verificar adecuadamente la embargabilidad de los recursos, reafirmando que los PSFF no pueden justificar la suspensión de procesos ejecutivos laborales. 4 Expediente No. 25000-23-15-000-2025-00651-00 Accionante: Adriana Yolanda Galindo Nosa Resuelve impugnación Asimismo, la accionante invoca jurisprudencia de la Corte Constitucional que establece que los derechos reconocidos en sentencias judiciales ejecutoriadas deben recibir protección reforzada, y que su desconocimiento mediante actos administrativos constituye una forma de denegación de justicia. En particular, menciona las sentencias C-372 de 2011 y T-048 de 2022, que refuerzan la prevalencia de los derechos laborales frente a «formalismos administrativos».
Sostiene que el PSFF no constituye una causal de suspensión contemplada en el artículo 317 del Código General del Proceso, y que permitir su uso como fundamento para paralizar la ejecución de fallos judiciales abriría la puerta a que la administración neutralice decisiones judiciales definitivas. Por ello, considera que la acción de tutela es procedente como mecanismo principal ante la inexistencia de recursos judiciales efectivos para garantizar el cumplimiento de la sentencia laboral.
En el proceso ejecutivo laboral, la accionante ha solicitado el decreto de medidas cautelares que aseguren el cumplimiento del fallo, por lo que pide al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en sede de tutela, imparta las órdenes necesarias para activar dichas medidas y reanudar el proceso, garantizando los principios de cosa juzgada, supremacía constitucional y acceso efectivo a la justicia laboral. 4.
Trámite de primera instancia El asunto correspondió, en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B. Mediante auto del 25 de julio de 20251, esa autoridad admitió la acción de tutela y ordenó la notificación al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá, como demandado. Además, negó la medida provisional solicitada por la accionante.
El 5 de agosto siguiente2, el tribunal dispuso vincular al proceso a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. En su escrito de contestación, la Juez Novena Administrativa del Circuito de Bogotá3 solicitó que se declare improcedente la acción de tutela. Consideró que los argumentos de la acción de tutela son, en efecto, cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 9 de la Ley 1966 de 2019, los cuales pueden ser ventilados por otro mecanismo de defensa.
En ese sentido, trajo a colación que la Corte Constitucional ha establecido que «la tutela 1 SAMAI, índice 2. Expediente digital. Archivo: «16ED_AutoAdmite(.pdf)» 2 SAMAI, índice 2. Expediente digital. Archivo: «7ED_009Autoqueresuel_202(.pdf)» 3 SAMAI, índice 2. Expediente digital. Archivo: « 5ED_007_MemorialWeb_Cont(.pdf)» 5 Expediente No. 25000-23-15-000-2025-00651-00 Accionante: Adriana Yolanda Galindo Nosa Resuelve impugnación no procede contra actos de carácter general, impersonal y abstracto».
Finalmente, puso a disposición el expediente del proceso ejecutivo, remitiendo al aplicativo SAMAI. Por su parte, la accionante intervino mediante un escrito de oposición a las medidas de suspensión del proceso ejecutivo4. En él, precisó en mayor medida sobre los argumentos de la acción y se opuso a la medida de suspensión del proceso.
En sentencia del 8 de agosto 20255, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B declaró improcedente la acción de tutela, dado que no encontró satisfechos los requisitos de relevancia constitucional, subsidiariedad y el de alegar una irregularidad procesal determinante. Consideró que la accionante pretende utilizar este mecanismo tuitivo como una tercera instancia, para reabrir el debate sobre la interpretación de la Ley que zanjó el juez natural.
Además, afirmó que la accionante no hizo uso del recurso de queja como mecanismo idóneo para controvertir los rechazos del recurso de apelación, como ocurrió en este caso. Finalmente, consideró que «[n]o es factible dilucidar que la decisión tenga un efecto decisivo porque la misma cumplió a cabalidad con el ordenamiento jurídico». La parte accionante impugnó la tutela6.
En su memorial, puso de presente un hecho nuevo y «decisivo»: el 5 de agosto de 2025, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó un derecho de petición con el oficio No. 2-2025-047724 en el cual dicha cartera manifestó que: «La propuesta allegada del PSFF el 2 de julio de 2025 se trata de una versión preliminar para su validación, la cual se encuentra en revisión (…) no ha sido aprobada ni declarada viable por este Ministerio».
Para el accionante, esto significa que la condición legal que fundamentó la suspensión del proceso no existe. Además de ello, el ministerio precisó que el reconocimiento y pago de pasivos es competencia de la ESE. El recurso fue concedido mediante auto del 19 de agosto de 20257. II. CONSIDERACIONES 4 SAMAI, índice 2. Expediente digital.
Archivo: «9ED_011_MemorialWeb_Otro(.pdf)» 5 SAMAI, índice 2. Expediente digital. Archivo: «22ED_Sentencia(.pdf)». 6 SAMAI, índice 2. Expediente digital. Archivo: «21ED_Impugnacion(.pdf)». 7 SAMAI, índice 2. Expediente digital. Archivo: « 13ED_017Autoqueconced_con(.pdf)». 6 Expediente No. 25000-23-15-000-2025-00651-00 Accionante: Adriana Yolanda Galindo Nosa Resuelve impugnación 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 8 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B, que declaró improcedente la acción de tutela. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental8.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) que la controversia tenga relevancia constitucional; (ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable;
(iii) que la tutela se formule con inmediatez; (iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; (v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; (vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela9. Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. 8 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 9 Ibidem. 7 Expediente No. 25000-23-15-000-2025-00651-00 Accionante: Adriana Yolanda Galindo Nosa Resuelve impugnación Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado, desde 2014, los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional10: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. Adicionalmente, en sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial». Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto El extremo accionante plantea que la suspensión del proceso es violatoria de sus derechos porque condiciona la efectividad de sus derechos laborales y el cumplimiento 10 Consejo de Estado, Sala Plena. Sentencia del 5 de agosto de 2014. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 8 Expediente No. 25000-23-15-000-2025-00651-00 Accionante: Adriana Yolanda Galindo Nosa Resuelve impugnación de una sentencia a lo que describe como una «formalidad administrativa».
Considera que la suspensión es contraria a derecho y fue mal aplicada. La sentencia de primera instancia declaró improcedente el amparo, porque consideró que el juez cumplió el mandato del artículo 9 de la Ley 1966 de 2019. En esa medida, los reparos de que ese mandato es contrario a derecho se asemejan a reclamos de naturaleza constitucional, que pueden ventilarse a través de la acción pública de inconstitucionalidad.
Además, consideró que la accionante tuvo a su disposición el recurso de queja para impugnar la improcedencia de la apelación. En la impugnación se reiteran los argumentos y se introduce un hecho nuevo, consistente en afirmar que lo que se presentó el pasado 2 de julio, antes del auto que negó el recurso de reposición contra la suspensión original y declaró improcedente la apelación, fue una propuesta del PSFF, cuya evaluación está en curso en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, porque considera que no se satisface el requisito de relevancia constitucional porque es evidente que se está aplicando un mandato legal. El artículo 9 de la Ley 1966 de 2019, que se aplica a este caso, establece lo siguiente: «ARTÍCULO 9º. Aplicación de las medidas del Plan de Saneamiento Fiscal y Financiero.
A partir de la fecha de presentación de los programas de saneamiento fiscales y financieros que adopten las ESE categorizadas en riesgo medio o alto, y hasta que se emita el pronunciamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no podrá iniciarse ningún proceso ejecutivo contra la ESE y se suspenderán los que se encuentren en curso.
Durante la evaluación del programa se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra la ESE. Como consecuencia de la viabilidad del programa se levantarán las medidas cautelares vigentes y se terminarán los procesos ejecutivos en curso. Serán nulas de pleno derecho las actuaciones judiciales con inobservancia de la presente medida.
Lo anterior no tendrá aplicación cuando se presente concepto de no viabilidad por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en este caso el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud deben dar aplicación al Artículo 7 de la presente ley». La providencia enjuiciada estableció lo siguiente: «Del mismo modo el canon 9 de la mentada Ley, dispone a partir de la fecha de presentación de los programas de saneamiento fiscales y financieros que 9 Expediente No. 25000-23-15-000-2025-00651-00 Accionante: Adriana Yolanda Galindo Nosa Resuelve impugnación adopten las E.S.E. categorizadas en riesgo medio o alto, y hasta que se emita el pronunciamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no podrá iniciarse ningún proceso ejecutivo contra la ESE y se suspenderán los que se encuentren en curso.
Así las cosas, tal y como lo plantea la norma y teniendo en cuenta que se tiene certeza que ya fue presentado ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero de la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E. el 02-07-2025, no se repondrá el auto que ordenó la suspensión del proceso».
De modo que resulta evidente el silogismo del juez administrativo al aplicar el mandato legal del artículo 9 de la Ley 1966 de 2019. Además, lo expuesto en la impugnación, en lugar de probar que el mandato es inaplicable, tiene el efecto contrario: El artículo 9 es claro en su texto, y no deja lugar a interpretación, de que ese mandato aplica «[a] partir de la fecha de presentación de los programas de saneamiento fiscales y financieros».
Por lo anterior, lo que se observa es el intento de desmeritar el raciocinio del juez natural del proceso ejecutivo en aplicación de un mandato legal expreso, aplicado en el marco de una providencia judicial. Esta conducta no demuestra una aplicación del derecho que agravie el ordenamiento, ni se ha demostrado que la aplicación de la medida tenga asidero en criterios subjetivos que discriminen a la accionante frente a los demás sujetos procesales a quienes les aplica lo dispuesto en el artículo 9, ya citado.
Por ello, la controversia recae sobre una discusión netamente legal, que no suscita la intervención del juez constitucional por carecer de relevancia. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de las autoridades judiciales accionadas, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracteriza las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, lo cual zanja su improcedencia. De esta forma, se confirmará la sentencia de primera instancia, pero únicamente por las razones expuestas en la presente providencia. 10 Expediente No. 25000-23-15-000-2025-00651-00 Accionante: Adriana Yolanda Galindo Nosa Resuelve impugnación En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 8 de agosto de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección B, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES vf