Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2026-00111-00 (0390-2026) 11001-03-25-000-2026-00195-00 (0813-2026) acumulado Demandante: Asulado Seguros de Vida S.A. y otros Demandada: Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio del Trabajo Asunto: Resuelve solicitud de suspensión provisional.

NIEGA MEDIDA. 1. En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la sociedad Asulado Seguros de Vida S.A., actuando a través de apoderado, solicitó la nulidad del Decreto 1485 de 2025 «por el cual se sustituye el Título 17 del libro 2 parte 2 "Mecanismo de cobertura de deslizamiento del salario mínimo" del Decreto 1833 de 2016, por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones». 2.

La parte demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto enjuiciado, al considerar que desconoció el trámite previo establecido en el artículo 7 de la Ley 1340 de 2009, consistente en informar a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) los proyectos normativos con el fin de que se ejerza la función denominada abogacía de la competencia, en la medida en que el Estado trasladó de manera abrupta y «arbitraria» la mayoría del porcentaje del riesgo de deslizamiento del salario mínimo a las aseguradoras. 3.

Que el Decreto demandado limitó el número de competidores, redujo su capacidad de competir y alteró la estructura de precios al incrementar los costos de las rentas vitalicias y del seguro previsional por lo que la consulta ante la SIC era obligatoria. En esa medida, la omisión de dicho procedimiento configura una vulneración al debido proceso y una desviación de la potestad regulatoria que comprometió su validez. 4.

Que, si bien el acto se inserta dentro del ámbito pensional, su contenido material impacta directamente la estructura de costos y las condiciones de operación del mercado asegurador, por lo que adquiere el carácter de regulación Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00111-00 (0390-2026) 11001-03-25-000-2026-00195-00 (0813-2026) acumulado económica con incidencia directa en el mercado y activa de manera inmediata el mecanismo de abogacía de la competencia. 5.

Que esta intervención estatal impide que el mercado opere bajo criterios técnicos razonables y de sostenibilidad a largo plazo. Que, al trasladar el 80% del riesgo de deslizamiento al sistema asegurador incrementó en un 30% el costo de las rentas vitalicias, lo que «podría» llevar la tasa del seguro previsional por encima del límite legal del 3% del IBC fijado por la Ley 100 de 1993. 6.

Afirmó que esta nueva carga financiera oprime la capacidad operativa de las aseguradoras y las obliga a actuar bajo escenarios de riesgo no remunerado que compromete su solvencia, circunstancia que vulnera el derecho de protección a la libre iniciativa privada establecida en el artículo 333 superior y contraviene el deber estatal de salvaguardar y no obstruir el funcionamiento de los mercados.

Agregó, que la autoridad administrativa omitió evaluar si la carga impuesta a las aseguradoras es desproporcionada o las excluyó del mercado. 7. Que el nuevo parámetro fijado se vuelve regresivo para el usuario final, pues se traduce en menores tasas de reemplazo y una eventual desprotección frente a los riesgos de invalidez y sobrevivencia para afiliados y pensionados.

Que en este sentido, el Estado incurrió en una desviación de su potestad regulatoria, transformando una herramienta de intervención legítima en una obstrucción material que desarticula el equilibrio técnico y social del sistema. 8. Que la ejecución del Decreto demandado causa una serie de afectaciones que no pueden esperar a la resolución de fondo del asunto, pues genera una alteración automática en la carga económica de la aseguradora; situación que obliga a la sociedad demandante a reajustar sus reservas y flujos de pago de forma inmediata y la somete a una situación de vulnerabilidad.

De ahí que, de no suspenderse, el desequilibrio financiero se consolidará mes a mes, por lo que cualquier sentencia futura es insuficiente para resarcir la descapitalización técnica de la parte actora. TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA 9. Por auto del 14 de mayo de 2026 se acumuló este proceso al trámite identificado con radicado 1001-03-25-000-2026-00111-00 (0390-2026), se ordenó la notificación del auto admisorio de la demanda y se corrió traslado de la medida cautelar solicitada1.

Dentro de la oportunidad correspondiente las entidades demandadas se pronunciaron de la siguiente manera. 10. Ministerio de Hacienda y Crédito Público2. Manifestó que el Decreto 1485 de 2025 no constituye una regulación de competencia económica orientada a 1 Índice 26 Samai. 2 Índice 38 ibid. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00111-00 (0390-2026) 11001-03-25-000-2026-00195-00 (0813-2026) acumulado intervenir el mercado asegurador, como equivocadamente lo sostiene la parte actora, sino una medida de política pública en materia de seguridad social y sostenibilidad del sistema pensional, expedida en desarrollo directo de los artículos 48 de la Constitución Política y 14 (parágrafo) de la Ley 100 de 1993. 11.

Afirmó que el equilibrio técnico del sistema pensional no puede analizarse exclusivamente desde la perspectiva de los intereses financieros de las aseguradoras, sino que debe evaluarse integralmente a partir de la sostenibilidad del sistema, la adecuada distribución de riesgos y la racionalidad fiscal de los mecanismos de cobertura. Agregó, que la parte actora no acreditó que el supuesto incremento de costos genere realmente una imposibilidad operativa o ruptura estructural del mercado asegurador. 12.

Ministerio del Trabajo3. Expresó que la solicitud de suspensión provisional no satisface la carga de confrontación normativa impuesta por el artículo 231 del CPACA, pues los argumentos esgrimidos por el demandante obligan a desplegar un exhaustivo y complejo estudio de orden técnico, económico y actuarial para comprobar su justificación; examen que resulta exclusivo de la sentencia que resuelva el fondo del litigio.

CONSIDERACIONES Régimen de las medidas cautelares – suspensión provisional de los efectos del acto demandado 13. El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción. Expresa que, a petición de parte debidamente sustentada, el juez o magistrado ponente podrá decretar, en providencia motivada, las que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Precisa que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 14.

A su vez, el artículo 230 prevé que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, si y solo si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones (si se ha contestado la demanda), esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. 15.

Respecto de los requisitos para su decreto, el artículo 231 dispone: i) que se invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) si se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de 3 Índice 39 ibid.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00111-00 (0390-2026) 11001-03-25-000-2026-00195-00 (0813-2026) acumulado manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados. 16. Esto significa que la expedición del CPACA supuso un cambio de paradigma en relación con los requisitos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional en procesos de nulidad.

La primera y más importante exigencia legal para tal fin es que se evidencie una violación de las normas invocadas como vulneradas por el solicitante, que surja del «análisis» del acto demandado y su confrontación con aquellas. 17. Aunque la trasgresión del ordenamiento no fue cualificada por el legislador, esto es, no debe ser evidente, palmaria o producto de la simple comparación, lo cierto es que el artículo 229 impuso un límite sólido al examen preliminar que debe realizar el juez, según el cual, «[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento».

En otros términos, el estudio de legalidad en el proceso contencioso administrativo, según la etapa en que se encuentre, goza de distintos niveles de profundidad. 18. Lo anterior no supone que el «análisis» propio del estudio de la medida cautelar sea superficial, pues el juez no está sometido a un método exclusivamente silogístico para evidenciar y argumentar el decreto de la suspensión provisional de un acto administrativo; pero tampoco implica que, apenas en la etapa preliminar del proceso, sin el desarrollo de las respectivas instancias probatorias, incluso sin fijar el litigio, el juez deba presentar los razonamientos inherentes a la debida sentencia. Esto se sustenta, precisamente, en que los argumentos y el sentido del fallo se construyen durante el proceso. 19.

Así, para la suspensión de los efectos de un acto administrativo demandado por el medio de control de nulidad no se requiere que la vulneración del ordenamiento sea evidente ante la simple y desprevenida lectura, pero tampoco es equivalente al estudio legal y argumentativo para sustentar una decisión de fondo que, por su naturaleza, debe comprender un juicio más completo e integral del ordenamiento jurídico a través de distintas técnicas de interpretación normativa.

Caso concreto 20. Se precisa que el presente expediente (0813-2026) se encuentra acumulado al proceso con radicado interno 0390-2026. En cuanto a este último, el despacho mediante auto del 13 de mayo de 20264, negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 1485 de 2025. 4 Índice 22 ibid. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00111-00 (0390-2026) 11001-03-25-000-2026-00195-00 (0813-2026) acumulado 21.

Por lo anterior, se estará a lo resuelto en la providencia del 13 de mayo de 2026, respecto del cargo de nulidad dirigido a que el nuevo parámetro de deslizamiento de salario mínimo es regresivo para el usuario final, por cuanto se traduce en menores tasas de reemplazo y una eventual desprotección frente a los riesgos de invalidez y sobrevivencia para afiliados y pensionados.

Ello, porque ya fue objeto de análisis en la mencionada providencia. 22. Sin embargo; se observa que en el presente expediente se incluyeron argumentos de nulidad que aún no han sido estudiados, por lo que se procederá a su análisis. ➢ Expedición irregular – concepto previo de la SIC y vulneración de la libre competencia 23. Para la parte demandante el Decreto enjuiciado debe ser anulado porque intervino el mercado asegurador, circunstancia que obligaba a la autoridad administrativa a someter su proyecto normativo a un análisis previo ante la Superintendencia de Industria y Comercio. 24.

El despacho observa que, del cotejo entre el decreto enjuiciado y las normas que regulan la abogacía de la competencia, no se encuentra acreditada la vulneración invocada en este estado inicial del proceso, pues al verificar el contenido del parágrafo del artículo 7 de la Ley 1340 de 20095, se evidencia que la norma estableció el concepto previo cuando se trata de asuntos que tienen incidencia en la libre competencia, lo cual, en principio, no se advierte en este caso, a saber: «[…] Abogacía de la competencia. Además de las disposiciones consagradas en el artículo 2° del Decreto 2153 de 1992, la Superintendencia de Industria y Comercio podrá rendir concepto previo, a solicitud o de oficio, sobre los proyectos de regulación estatal que puedan tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados.

Para estos efectos las autoridades deberán informar a la Superintendencia de Industria y Comercio los actos administrativos que pretendan expedir». (Se destaca). 25. La jurisprudencia de esta corporación6 ha reconocido que la inobservancia por parte de la Administración de los deberes de informar a la SIC vicia el acto, porque este concepto es una garantía para los administrados que radica en que, de manera anticipada, se efectúe una verificación del contenido material de la futura 5: Modificado por el artículo 146 Ley 1955 de 2019. 6 Al respecto ver: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 17 de octubre de 2023. Exp. 110010326000202200028-00 (68011). C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Auto del 8 de octubre de 2019. Exp. 110010326000201800067-00(61518). C.P. Ramiro Pazos Guerrero. También se puede consultar Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 4 de julio de 2012 CP: William Zambrano Cetina.

Exp. 11001-03-06-000-2013-00005-00(2138) y Sección Primera. Auto del 20 de septiembre de 2021. Exp. 11001-03-24-000-2016-00600-00. C.P. Oswaldo Giraldo López; entre otros. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00111-00 (0390-2026) 11001-03-25-000-2026-00195-00 (0813-2026) acumulado disposición, con el objeto de que no se generen situaciones jurídicas nuevas que afecten la competencia económica. 26.

Esta disposición fue reglamentada por el Decreto 2897 de 20107. En el artículo 2.2.2.30.3 se refirió, en particular, a los eventos en que debe entenderse que el acto tiene incidencia en la libre competencia, así: - Tenga por objeto o pueda tener como efecto limitar el número o variedad de competidores en uno o varios mercados relevantes; y/o - Imponga conductas a empresas o consumidores o modifique las condiciones en las cuales serán exigibles obligaciones previamente impuestas por la ley o un acto administrativo, cuando el acto tenga por objeto o pueda tener como efecto limitar la capacidad de las empresas para competir, reducir sus incentivos para competir, o limitar la libre elección o información disponible para los consumidores, en uno o varios mercados relevantes relacionados. 27.

Ahora, al realizar un estudio preliminar del acto demandado, no se observa la modificación de la estructura de costos, riesgos y condiciones de operación de las aseguradoras que participan en la expedición de rentas vitalicias y seguros previsionales, como lo afirma la parte demandante. Tampoco, que a través del Decreto se hayan ajustado temas concernientes a la competencia económica orientada a intervenir el mercado asegurador; lo que, en principio, descarta la exigencia de agotar el trámite previsto del concepto previo ante la SIC. 28.

En este sentido, si se efectúa un análisis del mecanismo de cobertura del deslizamiento del salario mínimo dispuesto en el artículo 14 (parágrafo) de la Ley 100 de 1993, se encuentra que fue creado en desarrollo del artículo 48 de la Constitución que garantiza que ninguna pensión sea inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Entonces, esta garantía opera como un instrumento técnico creado para distribuir un riesgo entre el Estado y las aseguradoras, asociado al funcionamiento del Sistema General de Pensiones. 29.

Así, en esta etapa temprana del proceso, no se advierte que la intervención del Estado reguló condiciones de acceso al mercado, prácticas restrictivas de la competencia, integración económica, concentración empresarial o alteró la competitividad entre aseguradoras, escenarios propios del derecho de la competencia económica, sino que desarrolla una facultad del Gobierno nacional para definir mecanismos de cobertura asociados a un componente técnico del sistema pensional.

Motivo por el cual, se requiere la práctica de los respectivos elementos de convicción para establecer si la vulneración alegada se presentó, debate propio del fallo. 7 Compilado en el Decreto 1074 de 2015. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00111-00 (0390-2026) 11001-03-25-000-2026-00195-00 (0813-2026) acumulado 30.

En relación con el cuestionamiento dirigido a que el cambio del parámetro conlleva al aumento de la tasa del seguro previsional por encima del límite legal del 3% del IBC fijado por la Ley 100 de 1993, el despacho advierte que, por sí solo, no permite verificar en esta etapa procesal esa circunstancia, por cuanto la eficiencia del nuevo parámetro, y el presunto impacto en el seguro previsional; exige un análisis técnico y metodológico orientado a establecer no solo si la nueva fórmula era necesaria, sino también su alcance, finalidad y la posible afectación o no del IBC. 31.

Con todo, el despacho advierte que abordar los cuestionamientos de la parte actora en este punto impone que se surtan las etapas del proceso ordinario, pues, analizar la cuestión relativa a que con la intervención estatal se reguló o alteró la libertad económica, en los términos que sugiere el demandante, requiere que se efectúe una valoración probatoria de fondo y un estudio detallado, análisis propio de la sentencia. 32.

Respecto del argumento de la parte actora de que se le causó un perjuicio que la obliga a reajustar sus reservas y flujos de pago de forma inmediata y la somete a una situación de vulnerabilidad, se advierte que esta circunstancia es ajena al medio de control de nulidad, que tiene como propósito exclusivo el estudio de la validez en abstracto de los actos administrativos de conformidad con las normas superiores; pero no el estudio de situaciones particulares. 33.

Por lo anterior, se concluye que en esta etapa procesal no se encuentra acreditada la vulneración de las normas citadas, que ameriten decretar la suspensión provisional, siendo necesario continuar con el trámite del proceso y, por lo tanto, se negará la medida cautelar solicitada. 34. Finalmente, se ordenará a la Secretaría de la Sección crear un cuaderno adicional de medidas cautelares, en el cual se inserte la presente decisión. Lo anterior, teniendo en cuenta que el auto que negó la solicitud de suspensión provisional elevada en el expediente principal8, fue objeto del recurso de súplica y se encuentra al despacho del consejero que sigue en turno9.

Una vez los procesos acumulados se encuentren en la misma etapa procesal se conformará uno solo. En consecuencia, se RESUELVE Primero. ESTARSE A LO RESUELTO en el auto del 13 de mayo de 2026 proferido en el expediente con radicado interno 0390-2026, respecto de la 8 Índice 22 Samai. 9 Índice 42 ibid. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00111-00 (0390-2026) 11001-03-25-000-2026-00195-00 (0813-2026) acumulado presunta afectación a los riesgos de invalidez y sobrevivencia para afiliados y pensionados, según las consideraciones expuestas.

Segundo. Frente a lo no decidido, NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 1485 de 2025, expedido por el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con los razonamientos que preceden. Tercero. ORDENAR a la Secretaría de la Sección Segunda crear otro cuaderno de medida cautelar, para el presente asunto.

Una vez los procesos acumulados se encuentren en la misma etapa procesal se conformará uno solo. Cuarto. REALIZAR las anotaciones correspondientes en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado. electrónicamente