Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2019-01532-01 (3619-2023) Demandante: Cándida Rosa Lara Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Ineptitud sustantiva de la demanda por controvertirse ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo actos no susceptibles de control judicial Apelación de auto interlocutorio ________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso apelación presentado por la parte demandante contra el auto del 31 de octubre de 20222, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que dio por terminado el proceso de la referencia al encontrar probada la excepción previa denominada por la UGPP como «falta de jurisdicción por improcedencia de control jurisdiccional de actos administrativos de mero trámite», esto es ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda Cándida Rosa Lara Rodríguez presentó demanda3 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, con el fin de que se declarara la nulidad de los siguientes actos: i) Auto ADP 008187 del 13 de noviembre de 2018 con radicado SOP201801038351, por el cual la 1 En adelante UGPP 2 Folios 119 a 127 del expediente físico 3 Folios 1 a 17 del expediente físico 4 En adelante CPACA 2 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01532-01 (3619-2023) Demandante: Cándida Rosa Lara Rodríguez UGPP le informó que el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, derivada de la pensión de jubilación que le fue reconocida al causante Efraín González Fernández, le había sido negado con anterioridad, además, de precisarle la norma referente a la firmeza de los actos administrativos, y ii) oficio 1430 del 9 de julio de 2019 con radicado 2019143010439411, en el cual se le puso de presente que la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes había sido resuelta de forma negativa en el auto ADP 008187 del 13 de noviembre de 2018.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la UGPP el reconocimiento y pago de: i) la pensión de sobrevivientes derivada de la pensión de jubilación gracia, que fue reconocida a su compañero permanente Efraín González Fernández de Castro; ii) las mesadas pensionales causadas desde el 7 de octubre de 2016 y hasta la fecha efectiva de pago; iii) las mesadas adicionales de junio y diciembre, a partir del segundo semestre de 2016; iv) los incrementos anuales sobre las mesadas causadas entre el 7 de octubre de 2016 y hasta la fecha efectiva del pago; v) la indexación de las mesadas pensionales; vi) los intereses moratorios causados como consecuencia de no responder de manera oportuna y dentro del término correspondiente la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de la pensión gracia radicada el 16 de octubre de 2018; vii) la mora «en el pago de la cada una de las mesadas pensionales de la pensión de sobrevivientes, a la tasa máxima de interés moratorio conforme a lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993» (sic) y; ix) las costas y agencias en derecho causadas en el proceso. 1.2.

Actuación procesal en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca 1.2. Admisión de la demanda El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, admitió la demanda el 15 de junio de 20215, en consecuencia, dispuso notificar personalmente a la entidad demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.3.

Contestación de la demanda La UGPP contestó6 la demanda, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y propuso como excepciones previas las denominadas «falta de jurisdicción por 5 Folio 67 del expediente físico 6 Folios 100 a 108 del expediente físico 3 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01532-01 (3619-2023) Demandante: Cándida Rosa Lara Rodríguez improcedencia de control jurisdiccional de actos administrativos de mero trámite» y «caducidad».

En relación con la primera excepción, manifestó que «(…) no es procedente declarar la Nulidad del Auto ADP 008187 del 13 de noviembre de 2018 ni del oficio No. 2019143010439411 de 9 de julio de 2019, en tanto estos documentos no corresponden a actos administrativos definitivos, sino para el caso el Auto ADP 008187 del 13 de noviembre de 2018, se trata de un auto, es decir, un acto de mero trámite, y el oficio No. 2019143010439411 de 9 de julio de 2019, se trata de un oficio, es decir, en el mismo solamente se realiza una comunicación, por lo tanto ni el auto, ni el oficio son susceptibles de control jurisdiccional en la medida en que a través de los mismos no se decide una situación Jurídica definitiva, sino que los mismos se limitan a dar trámite a una actuación y a comunicar la respuesta de la solicitud la cual ya había sido estudiada con anterioridad que había sido decidida en unos actos administrativos definitivos que para este caso se trataban de las Resoluciones RDP 047160 del 18 de diciembre de 2017 y la RDP 10274 del 21 de marzo de 2018» (sic).

Respecto de la segunda, señaló que «(…) se configura la caducidad toda vez que si bien es cierto el demandante pretende la Nulidad del Auto ADP 008187 del 13 de noviembre de 2018 ni del oficio No. 2019143010439411 de 9 de julio de 2019, debe tenerse en cuenta que el objeto del litigio versa sobre el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, solicitud que fue resuelta en las Resoluciones RDP 047160 del 18 de diciembre de 2017 y la RDP 10274 del 21 de marzo de 2018, en las cuales la entidad se pronunció de fondo sobre la solicitud y que fueron notificadas por aviso NOT_PD 677673A notificada en el mes de abril de 2018, por lo tanto, y teniendo en cuenta el término dispuesto en el C.P.A.C.A, el demandante contaba con un término de cuatro meses a efectos de demandar la nulidad de la resolución, por lo que la demandada debió presentarse antes del mes de agosto del año 2018, sin embargo la misma se radicó el día 28 de octubre de 2019, es decir, cuantioso tiempo después de vencido el término» (sic). 1.4.

Traslado y pronunciamiento frente a las excepciones propuestas De las excepciones propuestas por la entidad demandada, se surtió el traslado a la parte demandante quien manifestó su oposición7, de acuerdo con los siguientes argumentos: «(…) respecto a la exótica excepción previa denominada “FALTA DE JURISDICCION POR IMPROCEDENCIA DE CONTROL JURISDICCIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE MERO TRAMITE”, la parte pasiva se le olvida que la administración puede efectuar pronunciamiento con efectos jurídicos, no solo a través de Decretos, Resoluciones, sino también a través de Autos, Oficios, y/o cualquier 7 Folios 114 y 115 del expediente físico 4 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01532-01 (3619-2023) Demandante: Cándida Rosa Lara Rodríguez documento, entre otros, lo importante, es que la administración haga manifestación expresa y de fondo sobre lo solicitado por el administrado (…).

Lo anterior, por cuanto contrario a lo afirmado por el excepcionante, lo real, es que la UGPP efectuó pronunciamiento claro y expreso sobre la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia radicada por la parte actora, mediante petición radicado No. 201850053277792 ante la UGPP de fecha 16 de octubre de 2018, 10:05:57 (Prueba No. 8), la cual fue resuelta, mediante el Acto Administrativo Auto ADP 008187 del 13 de noviembre de 2018, radicado No. SOP201801038351, de la Subdirección de Determinación de Derechos Pensionales (Prueba 9) mediante el cual le negó a la señora Cándida Rosa Lara Rodríguez en calidad de compañera permanente, el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente de la pensión de jubilación de gracia de Ley 91 de 1989.

En el mencionado acto administrativo, la UGPP fundó su decisión negativa pensional, de forma errónea y falsamente motivada en las Resoluciones Nos. 47160 de 2017 (Prueba 19) y 10274 de 21 de marzo de 2018 (Prueba 20), que resolvieron negando la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes pero de la pensión vitalicia de jubilación, no de la de gracia. (…).

En suma y contrario a lo expuesto por el excepcionante, de ninguna manera los actos administrativos demandados, deben ser considerados siquiera como actos de mero trámite, como quiera que resolvieron de fondo la solicitud de sustitución de la pensión gracia a la parte actora, reiterando que la Unidad los fundó en unas resoluciones que resolvieron una solicitud de la pensión ordinaria de jubilación, no de la que se ventila en este proceso, lo que conlleva al fracaso de la excepción planteada. 3.

Con relación a la excepción de caducidad (…). La demanda fue presentada en tiempo, como quiera que la acción incoada no tiene término de caducidad por tratarse de prestaciones periódicas (…), por lo que la demanda puede presentarse en cualquier tiempo (…)» (sic). 1.5. Decisión judicial impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, a través de auto del 31 de octubre de 20228 dio por terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por encontrar probada la excepción previa de «falta de jurisdicción por improcedencia de control jurisdiccional de actos administrativos de mero trámite» propuesta por la UGPP, frente a lo cual advirtió que conforme con los argumentos que la sustentan, corresponde a una ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales. 8 Folios 119 a 127 del expediente físico 5 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01532-01 (3619-2023) Demandante: Cándida Rosa Lara Rodríguez Como fundamento de la decisión judicial adoptada, el a quo consideró lo siguiente: i) Al causante Efraín Alfonso González Fernández de Castro le fueron reconocidas dos pensiones así: i) pensión mensual vitalicia de jubilación, reconocida en la resolución 13473 del 13 de noviembre de 1985, efectiva a partir del 12 de mayo de 1984 y ii) pensión de jubilación gracia, reconocida en la resolución 003053 del 13 de septiembre de 1991, efectiva a partir del 29 de diciembre de 1989. ii) A través de las resoluciones RDP 047160 del 18 de diciembre de 2017 y RDP 010274 del 21 de marzo de 2018, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la demandante, en las cuales se refiere de forma expresa a la prestación reconocida al causante a través de la resolución 13473 del 13 de noviembre de 1985, es decir, la pensión mensual vitalicia de jubilación. iii) De acuerdo con las pruebas documentales allegadas, no fue posible acreditar si la solicitud inicial presentada por la demandante correspondió a la pensión de sobreviviente derivada de la pensión mensual vitalicia de jubilación o a la pensión de jubilación gracia. iv) Mediante el auto ADP 008187 del 13 de noviembre de 2018 la UGPP le negó a la demandante la pensión de sobrevivientes, sin especificar a qué pensión se refería; sin embargo, como antecedente administrativo de esa decisión señaló que en la resolución RDP 047160 del 18 de diciembre de 2017, confirmada por la resolución RDP 10274 del 21 de marzo de 2018 se le había negado la pensión de sobrevivientes a la demandante. v) El 3 de julio de 2019, la demandante reiteró la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, en la cual especificó que pretende el reconocimiento de la pensión gracia reconocida a Efraín Alfonso González Fernández de Castro.

Al respecto, la UGPP en el oficio con radicado 2019143010439411 del 9 de julio de 2019 negó la petición con fundamento en lo indicado en el auto del 13 de noviembre de 2018. vi) Si bien no fue posible determinar sobre cuál de las pensiones versaba la petición inicial radicada por la demandante ante la UGPP, lo cierto, es que «el estudio del caso concreto en cuanto a la ineptitud de la demanda se puede abordar desde dos puntos de vista, concluyendo de una u otra forma la configuración de dicha excepción» porque en ninguno de los actos acusados se resuelve la petición de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, bien sea la derivada de la pensión vitalicia de jubilación o la pensión gracia, pues en estos la entidad se 6 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01532-01 (3619-2023) Demandante: Cándida Rosa Lara Rodríguez abstiene de efectuar pronunciamiento de fondo y solo hace alusión a los actos administrativos que resolvieron en forma definitiva la situación jurídica de la demandante en relación con esa solicitud de reconocimiento, por lo que los actos demandados no pueden ser enjuiciables a través del medio de control presentado en tanto no crean, modifican o extinguen situación alguna en relación con la pensión de sobreviviente, es decir, no se integró de manera correcta la proposición jurídica respecto de los actos que se debían enjuiciar. vi) Lo anterior, por cuanto, en caso de que se «hubiera acreditado la petición inicial en relación con la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente derivada de la pensión de jubilación gracia, y no de la pensión de jubilación» la demandante debió invocar la existencia y configuración del silencio administrativo negativo, en consecuencia, solicitar la nulidad del acto ficto o presunto negativo derivado de la falta de respuesta de fondo respecto de la petición de reconocimiento de la pensión de sobreviviente derivada de la pensión gracia. vii) Finalmente, los actos administrativos demandados no contienen una decisión definitiva respecto de la situación concreta de la demandante, por tal razón, no son objeto de control judicial. 1.6.

Recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación9 contra la providencia del 31 de octubre de 2022, en el cual expuso los siguientes argumentos: i) El a quo se equivocó en señalar que no se había acreditado la presentación de la petición inicial, relacionada con el reconocimiento y pago de la «pensión de sobreviviente» como beneficiaria de la pensión gracia, pues tales documentos fueron allegados con la demanda. ii) Los actos administrativos demandados sí expresaron la voluntad de la administración de negar la pensión de sobreviviente como beneficiaria de la pensión gracia, por cuanto la UGPP se refirió a las pruebas aportadas por la parte demandante, y señalaron otros actos administrativos que negaron una pensión de sobreviviente referente a la pensión de jubilación. iii) En la solicitud pensional del 16 de octubre de 2018, aportada con la demanda, «claramente se indica en el Formulario único de solicitudes prestacionales -Tipo de Solicitud que se trata de pensión de sobrevivientes y pensión gracia», hecho que fue admitido por la UGPP en la contestación de la demanda. 9 Folios 129 a 131 del expediente físico 7 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01532-01 (3619-2023) Demandante: Cándida Rosa Lara Rodríguez iv) El tribunal administrativo debió inadmitir la demanda, si consideraba que se debía demandar el silencio administrativo, con el fin de recurrir la decisión o subsanar la demanda. v) La proposición jurídica de la demanda está individualizada y completa respecto de los actos administrativos objeto de control de legalidad, pues a través de estos la administración negó la pensión de sobreviviente de la pensión gracia. vi) Como beneficiaria de Efraín Alfonso González Fernández de Castro, presentó dos solicitudes «pensionales de sobreviviente» ante la UGPP, una relacionada con la pensión ordinaria de jubilación y la otra relacionada con la pensión gracia, las cuales fueron negadas por la entidad, en consecuencia, son objeto de debate judicial en dos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.7.

Traslado y pronunciamiento frente al recurso de apelación Del recurso interpuesto por la parte demandante, se surtió el respectivo traslado a la entidad accionada y en la contestación10 solicitó que, en caso de concederse el recurso de apelación, se confirmara la decisión que declaró probada la excepción previa de inepta demanda, además reiteró los argumentos señalados en la contestación de la demanda. 1.8.

Concesión del recurso de apelación El Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso de apelación el 31 de marzo de 202311, en consecuencia, ordenó remitir el expediente de la referencia a esta Corporación. Posteriormente, la demandante presentó memorial12 de complementación del recurso de apelación, en el cual anexó las providencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento, con el cual pretendió el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión de jubilación; asimismo, preciso: Que había presentado dos solicitudes pensionales a la UGPP, la primera relacionada con la sustitución de la pensión de jubilación que fue resuelta mediante las Resoluciones 47160 de 2017 y 10274 de 2018, las cuales fueron anuladas en la sentencia de primera instancia y confirmada dicha providencia en 10 Folio 167 del expediente físico 11 Folio 185 del expediente físico 12 Samai, índice 4, expediente digital 8 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01532-01 (3619-2023) Demandante: Cándida Rosa Lara Rodríguez segunda instancia, dentro del proceso con radicado No. 25000234200020180224001.

Que la petición relacionada con la sustitución de la pensión gracia fue resuelta mediante los actos administrativos contenidos en el Auto ADP 008187 del 13 de noviembre de 2018 y el Oficio 1430 del 9 de julio de 2019, los cuales se debaten en el proceso con radicado No. 25000-23-42-000-2019-01532-01. Que el Tribunal Administrativo se equivocó en la providencia del 31 de octubre de 2022, en la que declaró probada la excepción denominada «falta de jurisdicción por improcedencia de control jurisdiccional de actos administrativos de mero trámite», adecuada por la sala a ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales.

Que los actos administrativos contenidos en el Auto ADP 008187 del 13 de noviembre de 2018 y el Oficio 1430 del 9 de julio de 2019, expresan la voluntad de la administración de negar la sustitución de la pensión gracia, pues las Resoluciones 047160 de 2017 y 10274 de 2018 no resolvieron la solicitud de sustitución de la pensión gracia, además dichas resoluciones no pueden ser anuladas dos veces por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y tampoco se configuró el silencio administrativo. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos frente a los cuales sea procedente dicho medio de impugnación; así mismo, se tiene que la Sala es competente para resolver el presente asunto en atención a lo señalado en los artículos 125 y 243 ibidem los cuales señalan que los recursos de apelación que se interpongan contra providencias que den por terminado el proceso judicial, deberán ser decididos en sala.

Así las cosas, se procederá a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la decisión judicial que declaró probada la excepción previa de «falta de jurisdicción por improcedencia de control jurisdiccional de actos administrativos de mero trámite», esto es, la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales. 2.2.

Problema jurídico 9 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01532-01 (3619-2023) Demandante: Cándida Rosa Lara Rodríguez La sala deberá establecer si ¿el auto ADP 008187 del 13 de noviembre de 2018 con radicado SOP201801038351 y el Oficio 1430 del 9 de julio de 2019 con radicado 2019143010439411, son susceptibles de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo? Para dar solución al cuestionamiento planteado, la Sala estudiará en primer lugar sobres las excepciones previas, teniendo en cuenta que el tribunal declaró probada la excepción denominada «falta de jurisdicción por improcedencia de control jurisdiccional de actos administrativos de mero trámite» que fue propuesta por la UGPP, y frente a la cual advirtió que corresponde a una ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales; y luego los actos que son susceptibles de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

Con base en lo anterior, realizará el análisis correspondiente al caso en concreto. 2.3. Sobre las excepciones previas Las excepciones son mecanismos que el ordenamiento jurídico otorga a la parte demandada para que en el marco de un proceso judicial pueda ejercer sus derechos de contradicción y defensa. Dicha parte, podrá formular tres tipos de excepciones, así: i) Las excepciones previas: deben ser resueltas en la primera etapa del proceso13, esto es hasta la audiencia inicial, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 2 del artículo 17514 del CPACA pues, su finalidad es sanear el trámite procesal de la litis o en su defecto, terminarla cuando ello no es 13 De conformidad con el numeral 1 del artículo 179 del CPACA, la primera etapa del proceso se prolonga desde la presentación de la demanda hasta la audiencia inicial. 14 «Artículo 175.

Contestación de la demanda. (…).

PARÁGRAFO 2 o. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.

Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 Y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. (…)». 10 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01532-01 (3619-2023) Demandante: Cándida Rosa Lara Rodríguez posible.

El CPACA no señaló las excepciones previas, por lo cual, de conformidad con el artículo 306 ibidem, es necesario remitirse al artículo 10015 del CGP en el que se dispuso taxativamente los medios de oposición que constituyen este tipo de excepción. ii) Las excepciones de mérito o de fondo: se dirigen a cuestionar el fondo del asunto pues, pretenden desconocer la existencia del derecho reclamado por el demandante, o bien, sin desconocerlo de plano, oponerle circunstancias con las cuales se vean reducidos los efectos de este derecho en una posible condena.

Por su naturaleza, estos medios deben ser resueltos en la sentencia, en la medida en que representan en efecto un verdadero contra derecho del demandado, que excluye y limita los efectos pretendidos con la demanda. iii) Las excepciones mixtas: se pueden proponer indistintamente como excepciones de fondo o como previas. Si bien están encaminadas a atacar o desvirtuar la relación jurídico sustancial de la litis, en aplicación del principio de celeridad procesal, pueden ser resueltas de forma anticipada en la audiencia inicial.

De conformidad con lo señalado, la ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones constituye un medio exceptivo previo que se encuentra previsto en el numeral 5 del artículo 100 del CGP. Esta excepción se encamina principalmente a que la demanda se adecúe a los requisitos de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso.

La excepción en comento deviene i) del incumplimiento de los requisitos de forma establecidos por el legislador, esto es cuando no se reúnen los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda regulados en los artículos 15 «Artículo 100. Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1.

Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.

Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar». 11 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01532-01 (3619-2023) Demandante: Cándida Rosa Lara Rodríguez 162, 163, 166 y 167 del CPACA y ii) de la acumulación de pretensiones que, según las reglas procesales, resultan incompatibles con ocasión de la inobservancia de los presupuestos normativos contenidos en los artículos 137, 138, 140, 141 y 165 ibidem.

Por lo anterior, la finalidad de la excepción previa es evitar el desgaste innecesario de la administración de justicia, con la adopción de decisiones que no resuelvan el fondo de la controversia propuesta, debido a la ausencia de los presupuestos procesales necesarios para tal efecto. 2.4. Actos susceptibles de control judicial por parte de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo De conformidad con el artículo 43 del CPACA son actos administrativos definitivos los «que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación», esto es aquellos que le ponen fin a la actuación o procedimiento administrativo o impiden su continuación, en tanto resuelven directa o indirectamente el fondo del asunto, es decir, contienen la decisión propiamente dicha, con la cual se define la situación jurídica en cuestión. 2.5.

Análisis del caso en concreto En el presente asunto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, a través de la providencia del 31 de octubre de 2022 dio por terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por encontrar probada la excepción previa de «falta de jurisdicción por improcedencia de control jurisdiccional de actos administrativos de mero trámite», esto es la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, en razón a que los actos administrativos acusados no son susceptibles de control judicial.

Por su parte, la demandante precisó que había presentado dos solicitudes pensionales ante la UGPP: la primera, relacionada con la sustitución de la pensión de jubilación que fue resuelta mediante las resoluciones 47160 de 2017 y 10274 de 2018, las cuales fueron anuladas dentro del proceso con radicado 25000-23- 42-000-2018-02240-01. Y la segunda, a través de la cual solicitó la sustitución de la pensión gracia, que fue resuelta mediante el Auto ADP 008187 del 13 de noviembre de 2018 y el Oficio 1430 del 9 de julio de 2019, con los cuales la UGPP le negó el reconocimiento pensional como beneficiaria de la pensión gracia causada por Efraín González Fernández de Castro. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01532-01 (3619-2023) Demandante: Cándida Rosa Lara Rodríguez Al respecto, la Sala observa que con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se aportaron los siguientes documentos: - Resolución 13473 del 13 de noviembre de 1985, por la cual la Caja Nacional de Previsión Social dispuso el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación a Efraín Alfonso González Fernández de Castro, en cuantía mensual de $42.887,94, efectiva a partir del 12 de mayo de 1984 (folios 51 a 54 expediente físico). - Resolución 003053 del 13 de septiembre de 1991, a través de la cual la Caja Nacional de Previsión Social ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia conforme con la Ley 91 de 1989 a Efraín Alfonso González Fernández de Castro, en una cuantía mensual de $30.313,51, efectiva a partir del 29 de diciembre de 1989 (folios 26 a 28 expediente físico). - Resolución AMB 33737 del 24 de julio de 2008, a través de la cual la Caja Nacional de Previsión Social EICE, reliquidó la pensión gracia a Efraín Alfonso González Fernández de Castro aumentando la cuantía de la mesada pensional a $46.514,06, efectiva a partir del 29 de diciembre de 1989 pero con efectos fiscales a partir del 26 de marzo de 2005 por prescripción trienal (folios 30 a 33 expediente físico). - Solicitud de la pensión de sobrevivientes y pensión gracia formulada por la demandante el 16 de octubre de 2018 a treves del «Formulario único de solicitudes prestacionales» de la UGPP (folio 34 expediente físico). - Auto ADP 008187 del 13 de noviembre de 201816, suscrito por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP, por medio del cual da respuesta a la demandante respecto de la reiteración a la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de Efraín Alfonso González Fernández de Castro; en el cual la entidad demandada indicó como antecedentes administrativos los siguientes: «Que mediante la Resolución No. 13473 del 13 de noviembre de 1985, se reconoció una pensión a favor del (la) causante en cuantía de $42.887,94, efectiva a partir del 12 de mayo de 1984.

Que mediante Resolución No. 3051 del 13 de septiembre de 1991, se reliquidó una pensión de jubilación, elevando la cuantía de la misma a la suma de $168.513.72 M/Cte, efectiva a partir del 16 de julio de 1991. 16 Folio 35 expediente físico. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01532-01 (3619-2023) Demandante: Cándida Rosa Lara Rodríguez Que mediante Resolución No. RDP 047160 del 18 de diciembre de 2017, se niega la pensión de sobrevivientes solicitada por la señora LARA RODRIGUEZ CANDIDA ROSA identificada con cédula de ciudadanía No. 57280717, en calidad de compañera permanente del causante.

Que mediante Resolución No. RDP 10274 del 21 de marzo de 2018, se resolvió recurso de Apelación en contra de la Resolución No. 47160 del 18 de diciembre de 2017, confirmándola en su integridad. Que la peticionaria no aporta al expediente pensional elemento de prueba nuevo, que permita modificar el contenido de los actos administrativos mediante los cuales esta entidad se ha pronunciado de fondo.

(…)» - Copia de la petición presentada por la demandante el 3 de julio de 2019, ante la UGPP, en la que solicitó se resolviera de fondo la petición radicada el 16 de octubre de 2018, en la que requirió el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente de la pensión gracia de Efraín Alfonso González Fernández de Castro, reconocida a través de la Resolución 003053 del 13 de septiembre de 1991.

(folios 36 a 40 expediente físico). - Oficio 1430 con radicado 2019143010439411 del 9 de julio de 201917, suscrito por el subdirector de determinación derechos pensionales de la UGPP, a través del cual, resolvió la petición anterior con base en los siguientes argumentos: «Al respecto nos permitimos aclarar que una vez revisado el expediente pensional del señor EFRAIN ALFONSO GONZALEZ FERNANDEZ DE CASTRO se evidencia que mediante el radicado el 201850053277792 de fecha 16 de agosto de 2018, se reiteró una solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes, la cual fue resuelta mediante el auto ADP 008187 del 13 de Noviembre de 2018 en el sentido de indicar la firmeza del acto administrativo que negó la misma, en consideración a que mediante Resolución RDP No. 047160 del 18 de diciembre de 2017, se niega la pensión de sobrevivientes solicitada por la señora LARA RODRIGUEZ CANDIDA ROSA, en calidad de compañera permanente del causante.

En ese orden, mediante la Resolución No. RDP 10274 del 21 de marzo de 2018, se resolvió recurso de Apelación en contra de la Resolución No. 47160 del 18 de diciembre de 2017, confirmándola en su integridad. […]» (sic). De acuerdo con el mencionado material probatorio, el 16 de octubre de 2018, la demandante solicitó ante la UGPP la sustitución de la pensión gracia que devengó en vida Efraín Alfonso González Fernández de Castro, petición que fue resuelta mediante el Auto ADP 008187 del 13 de noviembre de 2018, a través del cual se le 17 Folio 41 expediente físico. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01532-01 (3619-2023) Demandante: Cándida Rosa Lara Rodríguez respondió que «mediante Resolución No. RDP 047160 del 18 de diciembre de 2017 se niega la pensión de sobrevivientes solicitada [la de jubilación18».

Asimismo, el 3 de julio de 2019, Cándida Rosa Lara Rodríguez pidió que se resolviera de fondo la anterior petición, con ocasión de lo cual la entidad demandada profirió el Oficio 1430 en el que se le señaló «[…] se evidencia que […] se reiteró una solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes, la cual fue resuelta mediante el auto ADP 008187 […] en el sentido de indicar la firmeza del acto administrativo que negó la misma […]».

Al respecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluyó que «no existe claridad frente a la petición inicial radicada por la demandante en cuanto al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes que conllevó a la expedición de los actos acusados, ello por cuanto, no obra la misma a efectos de establecer si dicha solicitud hacía referencia a la pensión mensual vitalicia de jubilación o a la pensión de jubilación gracia, ambas reconocidas al causante».

Sin embargo, en el expediente obra copia de las peticiones: - Petición del 16 de octubre de 2018 con radicado 201850053277792 «Formulario único de solicitudes prestacionales», y se señaló en el tipo de solicitud realizada pensión de sobrevivientes y pensión gracia. - Petición del 3 de julio de 2019 con radicado 2019500502053412 en la cual requirió lo siguiente: «[…] 1.

Se resuelva de fondo si evasivas, la petición radicada ante la UGPP con el No. 201850053277792 de 16/10/2018, relacionada con el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes de la PENSIÓN GRACIA, que dejo mi compañero permanente, Efraín Alfonso González Fernández de Castro C.C. No. 54.823 y que le fue reconocida con RESOLUCIÓN 003053 de 13 de septiembre de 1991 “Por la cual se ordena el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación de Gracia, conforme a la ley 91/89. […]» (sic).

Lo anterior, permite concluir que, contrario a lo afirmado por el a quo, en el expediente sí obran documentos cuyos contenidos ofrecen claridad suficiente en relación con el objeto de las peticiones que dieron lugar a las actuaciones administrativas que concluyeron con el Auto ADP 008187 del 13 de noviembre de 2018 y el oficio 1430 del 9 de julio de 2019, el cual se contrajo al reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente de la pensión gracia, el cual difiere de la reclamación prestacional que en su momento se hiciese ante la misma entidad por parte de la actora pero para obtener la de jubilación. Ahora bien, como se explicó en párrafos anteriores, son susceptibles del control de legalidad en sede judicial, los actos que decidan directa o indirectamente el fondo del 18 De acuerdo con los antecedentes del Auto ADP 008187 del 13 de noviembre de 2018. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01532-01 (3619-2023) Demandante: Cándida Rosa Lara Rodríguez asunto o hagan imposible continuar con la actuación. En ese sentido, para la Sala es claro que en el presente asunto se reprochan los actos a través de los cuales la entidad de previsión dio por terminada la actuación administrativa, por cuanto con estos le indicó a Cándida Rosa Lara Rodríguez que su situación jurídica, en relación con la prestación pretendida, había sido definida a través de actos que se encontraban en firme.

Así las cosas, carece de asidero la conclusión contenida en la providencia objeto del recurso de apelación, según la cual, los actos demandados no «tienen la entidad suficiente para ser enjuiciables a través del presente medio de control, como quiera, que no crean, modifican o extinguen la situación jurídica concreta de la demandante, expuesta en la reclamación administrativa relativa a la pensión de sobrevivientes».

Puesto que, pese a que con estos no se está negando de manera expresa la sustitución de la pensión gracia a la demandante, sí se encuadran en la clasificación de los actos definitivos contenida en el artículo 43 del CPACA, toda vez que, le hizo imposible al usuario administrativo continuar con la actuación. De otra parte, el tribunal de primera instancia señaló que «de ser el caso que se hubiera acreditado la petición inicial en relación con la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente derivada de la pensión de jubilación gracia y no de la pensión mensual vitalicia de jubilación», la demandante debió «invocar la existencia y configuración del silencio administrativo negativo y, consecuencialmente solicitar la nulidad del acto ficto o presunto derivado de la falta de respuesta de fondo».

Al respecto, vale la pena recordar que el silencio administrativo solo opera en aquellos casos en los que la autoridad administrativa guarda silencio y como consecuencia su voluntad es sustituida, por virtud de la ley, en un acto ficto. Sin embargo, esta presunción no operó en el caso en estudio, por cuanto, la voluntad de la administración, con la que se puso fin a la actuación, fue materializada a través de un acto expreso que, si bien podría considerarse en principio como uno de mero trámite, se tradujo en uno definitivo, en tanto, se insiste, impidió que se continuara con la actuación. En suma, para la Sala es claro que en las peticiones que dieron origen a los actos demandados, el objeto fue la sustitución de la pensión gracia que en vida devengó Efraín Alfonso González Fernández de Castro, por lo que, independientemente de las consideraciones expuestas por la entidad de previsión, con estos se le impidió continuar con la actuación lo que materialmente conllevó a que se negaran las pretensiones contenidas en su solicitud.

Finalmente, de acuerdo con el estatuto procesal de lo contencioso-administrativo, la nulidad de los actos administrativos procederá cuando, entre otros, hayan sido 16 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01532-01 (3619-2023) Demandante: Cándida Rosa Lara Rodríguez expedidos «con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación19».

Lo anterior, por cuanto si la decisión es expresa o manifiesta deberá fundarse en lo que el peticionario ha pedido, de acuerdo lógicamente con las pruebas o informes solicitados, requeridos o aportados al procedimiento y deberán resolverse todas las cuestiones planteadas durante este (artículo 42 ibidem). Es decir, la decisión que se adopte deberá ser motivada, así sea en forma sumaria, si con ella afecta intereses particulares.

En tal sentido, la Sala considera que los actos demandados definieron la situación jurídica de la demandante, no obstante no haberse expresado argumento jurídico o fáctico alguno en estos que permitiera concluir que esa fue la decisión de la administración, pues de su contenido se infiere que la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobreviviente como beneficiaria de la pensión gracia le fue negada, es decir, no se trata de actos de mero trámite que fueran proferidos por la UGPP como parte del procedimiento administrativo, en tanto con ellos se le puso fin a la actuación. Así las cosas, el Auto ADP 008187 del 13 de noviembre de 2018, y el Oficio 1430 del 9 de julio, son susceptibles de control judicial, por lo tanto, no le asiste razón al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, al declarar probada la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales, como consecuencia, dar por terminado el proceso.

Conclusión Por lo expuesto, la Sala revocará la providencia del 31 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que declaró probada la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales, y dio por terminado el proceso, comoquiera que los actos demandados sí son objeto de control judicial, y se ordenará al Tribunal que continué el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual deberá programar la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B 19 Artículo 137 del CPACA. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01532-01 (3619-2023) Demandante: Cándida Rosa Lara Rodríguez

RESUELVE

Primero. Revocar el auto del 31 de octubre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que declaró probada la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales, y dio por terminado el proceso, comoquiera que los actos demandados sí son objeto de control judicial. Segundo. Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección B, que continué el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual deberá programar la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011.

Segundo. Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KGO/JMC