CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba Demandados: Presidente de la República, Nación – Ministerio del Interior, Fiscalía General de la Nación y Unidad Nacional de Protección Tema: Acción de tutela para solicitar esquema de seguridad por parte de la Unidad Nacional de Protección Derechos Fundamentales Invocados: i) Vida, ii) salud y iii) dignidad humana Derecho Fundamental Amparado: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el actor contra el Presidente de la República, la Nación – Ministerio del Interior, la Fiscalía General de la Nación y la Unidad Nacional de Protección, porque, a su juicio, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Presidente de la República, la Nación – Ministerio del Interior, la Fiscalía General de la Nación y la Unidad Nacional de Protección, porque, a su juicio: 1.1. Por un lado, el Presidente, el Ministerio y la Fiscalía, al no haber dado una “[…] respuesta satisfactoria […] a pesar de las constantes actualizaciones que vengo dando semana tras semana, y que han pasado por alto […] por los nuevos hechos han (sic) venido incrementando paulatinamente el peligro contra mi vida, mis bienes, mi familia y mi escolta, porque no contamos con las suficientes herramientas para brindar la seguridad acorde a mis funciones como defensor de derechos humanos y abogado litigante […]”; 1.2.

Y, por el otro, la Unidad, al “[…] Ajustar las medidas de protección de la siguiente manera: Finalizar un (1) hombre de protección aprobado por tramite (sic) de emergencia. Ratificar un (1) chaleco blindado y un (1) botón de apoyo aprobados por trámite de emergencia […]”: 1.3. En ese orden de ideas, solicitó que se protegieran sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que, el 27 de abril de 2022, presentó acción de tutela con solicitud de medida provisional contra la Unidad Nacional de Protección – UNP, con el fin de que le brindaran protección a él y a su familia con ocasión de las amenazas de muerte que adujo venía sufriendo. 3 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba 4.

Indicó que, el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante auto de 27 de abril de 2022, admitió la acción de tutela y concedió la medida provisional solicitada por el actor relacionada con que la UNP le brindara protección hasta tanto se resolviera de fondo la solicitud de amparo. 5. Expresó que, el 2 de mayo de 2022, la UNP aprobó en favor del actor medidas urgentes a través de trámite de emergencia, consistentes en: “[…] IMPLEMENTAR: Un (1) hombre de protección, un (1) Chaleco blindado, un (1) botón de apoyo […]”, por una temporalidad específica hasta tanto se adelantara la valoración del riesgo del caso, de acuerdo con lo indicado en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 26 de mayo de 20151. 6.

Adujo que, “[…] El esquema otorgado por la Unidad Nacional de Protección fue entregado el 3 de mayo de 2022, donde se me asigno un escolta NESTOR A. GIRALDO HERNANDEZ (sic), un chaleco y un botón de pánico […]”. 7. Sostuvo que, el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante sentencia de 5 de mayo de 2022, resolvió: “[…]

PRIMERO: CONCEDE TUTELA, se accede al amparo constitucional del derecho fundamental de protección, deprecado por el señor ALEX ALBERTO MORALES CÓRDOBA identificado con cédula de ciudadanía No. […] en contra de la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION - UNP, según o (sic) indicado en la parte motiva de la tutela.

SEGUNDO: ORDENAR a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION - UNP, que de manera inmediata adopte medidas eficaces para proteger la vida del señor ALEX ALBERTO MORALES CÓRDOBA, mientras se culmina el trámite de emergencia que determine la inminencia del riesgo, siempre que el actor presente en tiempo la documentación requerida, manteniendo la medida provisional ordenada, que debe ser cumplida por la entidad, pues se evidencia de lo respondido por la parte que a la fecha no se ha cumplido.

De igual manera se insta al señor ALEX ALBERTO MORALES CÓRDOBA para que allegue a la entidad accionada los documentos requeridos por ella y que son necesarios para iniciar el procedimiento de ruta ordinaria de protección, para lo cual se le da el término de UN (1) MES contado desde la notificación de esta providencia para que los aporte a efectos de que se realicen las gestiones del estudio de su caso lo más pronto posible, ya que se trata de una medida transitoria, mientas (sic) la entidad resuelve si es sujeto o no del reconocimiento de estas medidas de protección de manera permanente. 1 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior". 4 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba TERCERO: Deberán tanto la actora como la accionada, una vez transcurrido el término otorgado para el cumplimiento del fallo, informar al Despacho se (sic) acató o no la orden constitucional deprecada, para que el Juzgado pueda instaurar las acciones de cumplimiento y desacato correspondientes, en el desconocimiento de la orden constitucional, como lo establece el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 o finiquitar la acción […]”. 8.

Manifestó que la UNP, en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de 5 de mayo de 2022, realizó la evaluación de riesgo y, en consecuencia, mediante la Resolución núm. 5321 de 29 de junio de 2022, resolvió: “[…] Artículo 1°: Dar a conocer al señor ALEX ALBERTO MORALES CÓRDOBA, identificado con cédula de ciudadanía No. […], la validación del nivel de riesgo como EXTRAORDINARIO, emitida por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM.

Artículo 2°: Adoptar las medidas de protección recomendadas por Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, consistentes en: Recomendaciones del CERREM: Ajustar las medidas de protección de la siguiente manera: Finalizar un (1) hombre de protección aprobado por tramite (sic) de emergencia. Ratificar un (1) chaleco blindado y un (1) botón de apoyo aprobados por trámite de emergencia. Temporalidad: Las medidas de protección tendrán una temporalidad inicial de doce (12) meses, contados a partir de la firmeza del presente acto administrativo, sin perjuicio de que estas medidas puedan ser modificadas por el CERREM, de conformidad con el parágrafo 3° del art 2.1.4.2.40. y los artículos 2.4.1.2.45 y 2.4.1.2.46 del Decreto 1066 del 2015, adicionado y modificado […]”. 9.

Señaló que, la decisión mencionada supra “[…] fue apelada, pero me indican en el día de ayer vía telefónica mediante el número […] del Director Regional de la Unidad Nacional de Protección, que mis consideraciones no fueron valoradas y fue levantado el esquema en el día de ayer 5 de septiembre de 2022, en horas de la tarde, dejándome con unas herramientas irrisorias que no son efectivas para mis necesidades que tengo en la protección de mi vida […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 10. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] Peticiones especiales: se declare la vulneración y violación a mis derechos fundamentales de mi seguridad, tranquilidad, vida, salud, dignidad humana entre otros y como consecuencia: 5 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba SE ORDENE PRIMERO, NO SOLO MANTENER EL ESQUEMA DE SEGURIDAD QUE ME SUMINISTRARON consistente en un (1) hombre de protección aprobado por tramite (sic) de emergencia, el señor NESTOR (sic) A GIRALDO, un hombre con una hoja de vida integra (sic) y que me presta los servicios de forma profesional, Ratificar un (1) chaleco blindado y un (1) botón de apoyo aprobados por trámite de emergencia.” SE ORDENE COMO SEGUNDO: Ajustar las medidas de protección de la siguiente manera: un (1) vehículo blindado, un (1) hombre adicional de protección, y rondas constantes a mis sitios de trabajo y residencia en especial en horas nocturnas de la (sic) autoridades que puedan cumplir esa función como es la Policía Nacional.

SE ORDENE COMO TERCERO: que la Unidad Nacional de Protección, garantice el enfoque de Derechos Humanos en la adopción de medidas en el esquema de protección individual, sin barreras que impidan su materialización, en consecuencia, que el esquema de seguridad cuente con personas de confianza como es el señor NESTOR A. GIRALDO. SE ORDENE COMO CUARTO: Ordenar a la Unidad Nacional de Protección, hacerse cargo de los gastos del esquema de protección asignado, esto es, que se haga cargo del valor del parqueadero y gasolina del vehículo que debe ser asignado si su despacho lo considera pertinente.

SE ORDENE COMO QUINTO: De no ser posible estas medidas, disponer la reubicación inmediata de mi familia, ordenando a la Unidad de Víctimas garantizar esta circunstancia. SE ORDENE COMO SEXTO: a la Fiscalía General de la Nación, informar de los resultados investigativos que se han hecho en las denuncias que se han presentado por parte de este togado y exigir la presentación de su plan metodológico indicando tiempo para su conclusión y finalización SE ORDENE COMO SEPTIMO (sic): al Ministerio del Interior, en cumplimiento de su obligación de garantía, que reconozca de manera pública a nivel nacional y territorial la labor del Movimiento SINERGIA, la legitimidad de defender los PAZ de Colombia y el riesgo en que se encuentran el movimiento y los defensores de derechos humanos que hacemos parte de estos procesos de paz […]”. 11.

Como fundamento de su solicitud, el actor señaló que la Unidad Nacional de Protección finalizó su esquema de seguridad, sin considerar, a su juicio, que viene siendo víctima de amenazas y atentados. 12. Afirmó que la Unidad Nacional de Protección calificó erróneamente su situación de riesgo al manifestar que “[…] una vez analizada la situación individual del profesional, la existencia, las características y el origen o fuente del riesgo, no fue posible identificar una amenaza concreta, actual, individualizable, grave e inminente […]”, lo cual, a su juicio, “[…] no es cierto porque están individualizados 6 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba los sujetos que quieren hacerme daño, y las agresiones a mi bienes, honra y vida, todos los hechos debidamente denunciados […]”2. 13.

Sostuvo que: “[…] en opinión de este defensor de derechos humanos y abogado litigante, no se ajusta con la realidad y la necesidad que tiene mi vida y la de mi familia en la protección de la seguridad y en el ejercicio de nuestros de derechos humanos, pues, incluso en su momento en el año 2018, 2019, 2020, la oficina de derechos humanos de la policía nacional del valle del aburra (sic) había recomendado activar la ruta de protección, pues son ellos los que tienen mayor documentación de mi caso […]”. […] “[…] Han ocurrido nuevos hechos para presentar nuevamente esta acción de tutela, situaciones que no he recibido respuesta satisfactoria de la Unidad Nacional de Protección, de la Fiscalía General de la Nación, del Ministerio Público, y del Gobierno Nacional, a pesar de las constantes actualizaciones que vengo dando semana tras semana, y que han pasado por alto, y solo recibí por medio de una llamada del abonado telefónico […] en el día de ayer en horas de la mañana, petición para ser evaluado por un funcionario de la UNP.

Sobre los nuevos hechos los dividiré en dos temas centrales, a) los falsos testigos y sus riesgos y b) mis labores como apóstol de la paz dentro del contexto de la propuesta del gobierno nacional en cabeza del señor Petro de una PAZ TOTAL […]”. […] “[…] • Recibí llamadas a altas horas de la noche, el día de 11 de agosto de 2022, siendo las 9.57 pm, del abonado telefónico número […], donde se me preguntaba si estaba en casa, que estaba haciendo mucha bulla, que no dejaba dormir, e insistiendo que si estaba en casa.

ES IMPORTANTE ANOTAR QUE PARA ESA HORA YO ME ENCONTRABA EN CASA Y DURMIENDO COMO MI FAMILIA, MI RESIDENCIA ESTA CON TODAS LAS LUCES APAGADAS Y YO TENGO UN BEBE (sic) QUE REQUIERE DESCANSO PORQUE MADRUGA PARA SU GUARDERIA (sic) EN HORAS DE LA MAÑANA, por lo tanto, esta llamada tiene un contenido amenazante, pues, no es normal que se le indique que no haga bulla cuando estaba durmiendo, e indagando si me encontraba en casa.

Situación que me obligaron por unos días a salir de la ciudad […]”. […] “[…] • El 25 de agosto de 2022, en el lugar habitual de trabajo, me informo (sic) el escolta el señor NESTOR (sic) A GIRALDO de la UNP, que fuentes humanas de la zona indicaron que en los dos últimos días han estado rondando dos motos de alto cilindraje con 4 personas extrañas, mirando hacia mi sitio de trabajo, que tienen aspectos muy sospechosos, con una conducta extraña, alertando este evento, tuve que cambiar mi lugar de trabajo y trasladar mi oficina en otro sitio […]”. […] 2 Cfr. índice núm. 2 en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – Samai.

Documento denominado “ED_01TUTELA(.pdf) NroActua 2”. Documento aportado en medio digital. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba “[…] • Fuentes Humanas, el 29 de agosto de 2022, me indicaron que funcionarios de la fiscalía y ex funcionarios de la Direccional (sic) Nacional de la Unidad Contra el Crimen Organizado estaban realizando rodas (sic) a mi nuevo sitio de trabajo, pero este hecho no fue posible corroborar toda vez que las cámaras de seguridad curiosamente no grabaron, hecho que puede ser corroborado con mi escolta Nestor (sic) A Giraldo. b). 2a Fuente de Riesgo Como Garante de Voluntad de Paz, desde el año 2016, iniciamos un movimiento ciudadano para la paz y la reconciliación en la ciudad de Medellín SINERGIA, el cual propuso el ACOGIMIENTO A LA JUSTICIA, de los grupos armados al margen de la ley, figura que fue elevado a rango constitucional, e introducido por medio de los acuerdos de la Habana en su punto 3.4.13 […]”. […] “[…] • El viernes 2 de septiembre del 2022, fui notificado por una fuente humana no formal que hay personas que no tienen interés en entregar y desmantelar el negocio del narcotráfico y que por lo tanto mi intervención en esa materia debe de finalizar de forma inmediata y no seguir con el proceso de cambio en las políticas de extradición, esto fue puesto de (sic) forma inmediata a periodistas que están cubriendo esta noticia. • En el momento de la elaboración de esta tutela una persona de los extraditables del patio de mujeres del Buen Pastor en la ciudad de Bogotá estaba solicitando mi intervención en sus (sic) proceso y fue de inmediato replicado en la revista semana.

Por todos estos hechos me ha tocado cambiar de lugar de trabajo y moverme de lugar de descanso en las noches, presentándose un desplazamiento mío y de mi familia […]”. 14. Advirtió3 que su vida se encuentra en peligro, toda vez que, con ocasión de las diferentes denuncias que ha presentado relacionadas con “[…] el modus operandi de la unidad contra el crimen organizado de la ciudad de Medellín […]”, “[…] los funcionarios de la Fiscalía, los cuales ostentaban cargos de Dirección Seccional de Norte de Santander y Choco (sic) […]” y “[…] Denuncia Falsos Testigos […]” y por “[…] ser garante de peticiones sumamente importante (sic) para la paz total que propone el nuevo gobierno del presidente Petro, en temas de extradición y acogimiento a la justicia, desde hace unas semanas vengo ratificando la intención, voluntad de paz de todos los Privados de la Libertad, de los pabellones de la picota de extraditables pas A y pas B, incluso de los Ex miembros de las FARC que se encuentra con pedido de extradición, además de las prisioneras del Buen Pastor y factores reales de poder que tienen injerencia en el Área Metropolitana del Valle del Aburra y otras Regiones del País […]”; ha recibido amenazas contra su vida, como por ejemplo, que “[…] Siendo las 6 pm de 3 Ibidem. 8 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba la tarde del día de hoy 13 de septiembre de 2022, en mi lugar de residencial recibí un ramo de flores blanca (sic) con una cinta con mi nombre y una tarjeta de condolencia a familiares y amigos de este defensor de derechos humanos […]”. 15.

El actor aportó con su solicitud los siguientes documentos: 15.1. Copia de la Resolución núm. 5321 de 29 de junio de 20224. 15.2. Copia de la sentencia de tutela de 5 de mayo de 20225, proferida por el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín, número único de radicación 050013333028 2022-0015800. 15.3. Enlaces de páginas web de noticias publicadas en periódicos del país6, relacionadas con las denuncias que el actor ha presentado y los casos en los cuales actualmente participa como abogado o defensor de derechos humanos. 15.4.

Copia de la Certificación de la Veeduría Ciudadana al Sistema Penitenciario y Carcelario7, expedida el 4 de octubre de 2018, mediante la cual se certifica que “[…] el abogado, defensor de derechos humanos ALEX ALBERTO MORALES CORDOBA [ ] hace parte de la Veeduría Ciudadana al Sistema Penitenciario, en calidad de Secretario General, desde el momento de la fundación […]”. 15.5.

Copia de la denuncia presentada por el actor el 12 de diciembre de 20218, en calidad de "[…] Abogado Itinerante de la Comisión Latinoamericana de Derechos Humanos, Secretario de la primera Veeduría al Sistema Penitenciario y Carcelario con registro No 568 de octubre 4 de 2018, otorgada por la Personería de Medellín, Defensor de Derechos Humanos, miembro de diferentes organizaciones sociales de la ciudad de Medellín […]”, ante el Fiscal General de 4 “Por la cual se adoptan las recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, del Programa de Prevención y Protección de los derechos a la Vida, la Libertad, la Integridad, y la Seguridad de personas, grupos y comunidades.

" 5 Cfr. índice núm. 4 en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – Samai. Documento denominado “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_202204920(.pdf) NroActu a 4”. Documento aportado en medio digital. 6 Ibidem. 7 Cfr. índice 2 en SAMAI. Documento denominado ”ED_02ANEXOS(.pdf) NroActua 2”. Archivo aportado en formato digital. 8 Ibidem. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba la Nación, mediante la cual denunció la existencia de unos “[…] falsos testigos […]” en algunos procesos judiciales con carácter confidencial. 15.6.

Copia de la denuncia que el actor indicó interpuso en contra del “[…] Director de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación […]”9. 15.7. Copia del Acta de Fundación del Movimiento Social por la Reconciliación y la Convivencia – Movimiento Sinergia10, suscrita entre otros, por el actor. 15.8. Video que el actor adujo grabó el 13 de septiembre de 202211, en el cual afirmó que “[…] Siendo las 6 pm de la tarde del día de hoy 13 de septiembre de 2022, en mi lugar de residencial recibí un ramo de flores blanca con una cinta con mi nombre y una tarjeta de condolencia a familiares y amigos de este defensor de derechos humanos […]”12.

Actuación 16. El Despacho sustanciador, mediante auto de 15 de septiembre de 2022: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar al Presidente de la República, al Ministro del Interior, al Fiscal General de la Nación y al Director de la Unidad Nacional de Protección, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular; y iii) decretó la medida provisional solicitada por el actor y, en consecuencia, ordenó a la Unidad Nacional de Protección – UNP que, dentro del término máximo de veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de esta providencia, le otorgara provisionalmente al actor un (1) hombre de protección. Intervención de la demandada 17.

La Unidad Nacional de Protección solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que no se cumple con el requisito general de la 9 Ibidem. 10 Ibidem. 11 Ibidem. 12 En el video se advierte un ramo de flores blancas, con una cinta en la que se indica el nombre del actor y una carta adjunta en la que se lee “[ ] Condolencias a familiares y amigos de Alex Alberto Morales Córdoba [ ]”. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba subsidiariedad, en la medida en que, se encuentra en curso una reevaluación del riesgo del actor, lo cual corresponde al procedimiento ordinario previsto dentro del programa de protección. 17.1.

Frente a la medida provisional decretada dentro del auto de 15 de septiembre de 2022, señaló que: “[…] esta Oficina Asesora Jurídica mediante correo electrónico de fecha 20 de septiembre de 2022 (Anexo) en estricto cumplimiento de la orden judicial impartida, solicitó al Grupo de implementación adscrito a la Subdirección de protección, lo siguiente: Implementar un (1) hombre de protección; al señor Alex Alberto Morales Córdoba, hasta tanto se resuelva de fondo la presente acción constitucional.

Igualmente, en estricto cumplimiento de lo ordenado por el fallador de Primera Instancia, el Director General de la Unidad Nacional de Protección mediante comunicación interna No. MEM22-00039612 del 21 de septiembre de 2022 (Anexo), formalizó la orden de mantener dichas medidas hasta tanto se resuelva de fondo la presente acción constitucional […]”. 17.2.

En relación con las medidas de protección establecidas frente al actor, manifestó lo siguiente: “[…] Es importante manifestarle al Despacho que, el señor Morales Córdoba era acreedor de medidas de protección por parte de esta Unidad, tales como: "un (1) hombre de protección, un (1) chaleco blindado y un (1) botón de apoyo, con ocasión a un trámite de emergencia, que explicaremos más adelante, mientras finalizaba el estudio de riesgo en curso, evidenciándose que, esta Unidad ha sido garante de los derechos fundamentales a la vida, integridad personal y seguridad que le asisten al accionante […]”. […] “[…] Respetado Juez, frente al estudio de nivel de riesgo realizado por primera vez, bajo OT No. 500121 a favor del señor Morales Córdoba, el caso fue presentado ante los delegados interinstitucionales que conforman el CERREM, en la sesión del 22 de junio de 2022, el cual, según los parámetros del instrumento estándar de valoración avalado por la Corte Constitucional, después de surtido un estudio técnico y especializado, ponderó el riesgo como EXTRAORDINARIO con una matriz de 50.55%, recomendando: "Finalizar un (1) hombre de protección aprobado por tramite (sic) de emergencia. Ratificar un (1) chaleco blindado y un (1) botón de apoyo aprobados por trámite de emergencia." Recomendación adoptada por la Dirección General de la UNP mediante la Resolución No. 5321 del 29 de junio de 2022, (Anexo), contra la cual, interpuso recurso de reposición, siendo este el mecanismo idóneo y oportuno para controvertir las decisiones adoptadas por esta Entidad, sin embargo, el citado recurso fue rechazado por EXTEMPORANEO (sic) mediante la Resolución 7416 de 2022 […]”. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba […] “[…] Respetado Consejero, la UNP le activó al señor Alex Alberto Morales Córdoba, una nueva revaluación de riesgo por hechos sobrevinientes el día 31 de agosto de 2022, la cual quedó bajo la Orden de Trabajo No. 522258, de la cual es conocedor, toda vez que, el consentimiento para dicho estudio fue firmado por él, el día 05 de septiembre de 2022, oportunidad para que le exprese al analista su situación de riesgo, y si existen nuevos hechos amenazantes o no, por lo cual, esta Entidad considera que el accionante uso (sic) indebidamente la presente acción constitucional […]”. […] “[…] Así las cosas, se reitera, que el único órgano que cuentan (sic) con la competencia administrativa para determinar el nivel de riesgo y la determinación de medidas es el CERREM, a través de sus diferentes delegados interinstitucionales […]”. […] “[…] En ese sentido, el Señor Morales Córdoba está desconociendo el procedimiento ordinario de la ruta de protección y el carácter subsidiario de la acción de tutela.

Al respecto se informa al Despacho que existe un procedimiento ordinario dentro del programa de protección para evaluar el nivel del riesgo de los beneficiarios si existen nuevos hechos de amenaza, siempre que los mismos cumplan con las características de una amenaza desarrollada por la Corte Constitucional, esto es, la revaluación por hechos sobrevinientes establecida en el parágrafo2° del artículo 2.4.1.2.40 del decreto 1066 de 2015, ya referenciado.

En ese sentido tenemos que, el Señor Morales Córdoba, hizo uso de los mecanismos lo suficientemente expeditos para solicitar una nueva evaluación de su nivel de riesgo por los hechos sobrevinientes que aduce tener, y debio (sic) esperar el resultado del nuevo estudio que se le está realizando en su favor y no incoar al tiempo una acción de tutela […] no es dable que los accionantes o la población objeto soliciten medidas de protección específicas, bajo estos fundamentos, tampoco es procedente que por medio de una acción constitucional se otorguen estas medidas de protección, debido a que esto desconocería la competencia de los delegados interinstitucionales que conforman el CERREM como autoridad administrativa, competencia que fue avalada por la Corte Constitucional para la recomendación de medidas de protección en el marco del estudio de nivel de riesgo.

Es indispensable reconocer esta competencia, ya que toda medida de protección debe generarse en el marco de un estudio de nivel de riesgo, el cual es un estudio técnico y especializado, en el cual se tienen en cuenta consideraciones más allá de las manifestaciones de los accionantes como: población, antecedentes personales de riesgo, análisis de contexto, permanencia en el sitio de riesgo, desplazamientos, vulnerabilidad asociada al entorno social, entono (sic) en donde desarrolla actividades y/o trabajo, entorno social y comunitario […]”. 18.

La Presidencia de la República solicitó i) su desvinculación en razón a que, a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la autoridad competente frente a lo pretendido por el actor es la UNP; o en su 12 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba defecto, ii) negar la acción de tutela, al considerar que “[…] la recomendación de las medidas de protección para el señor Morales, se hizo en la sesión del CERREM señalada por parte de nuestro delegado al CERREM, sobre la base del estudio de nivel de riesgo, adelantado al señor Morales, por la Unidad Nacional de Protección a través del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo – CTAR, teniendo en cuenta su nivel de riesgo, de acuerdo con la matriz presentada por el CTAR […]”. 18.1.

Al respecto, consideró que: “[…] En aras de ilustrar al Juzgado sobre las acciones adoptadas por esta dependencia en relación con los derechos cuya protección se implora, es preciso resaltar que, de conformidad con los arts. 10 y 12 del Decreto 1039 de 2021, que modificó los arts. 2.4.1.2.36 y 2.4.1.2.38 del Decreto 1066 de 2015, la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales integra con voz y voto el COMITÉ DE EVALUACIÓN DE RIESGO Y RECOMENDACIONES DE MEDIDAS - CERREM dentro del Programa de Protección de los derechos a la Vida, la Libertad, la Integridad y la Seguridad de Personas, Grupos y Comunidades, previsto en la citada normatividad.

Téngase en cuenta que el CERREM también lo conforman: el Ministerio del Interior (quien lo preside), el Viceministerio para las Políticas y Asuntos Internacionales del Ministerio de Defensa, la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV y el Director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional.

Este programa de protección tiene como objetivo proteger la vida e integridad de distintas poblaciones en riesgo, como lo son, entre otros, los defensores de derechos humanos, víctimas del conflicto armado, personas en situación de desplazamiento forzado, reclamantes de tierras, integrantes de organizaciones sociales, cívicas, gremiales, comunales y campesinas, indígenas, afros, sindicalistas, periodistas, dirigentes políticos, personas en proceso de reincorporación a la vida civil, servidores públicos, etcétera; cuyos casos se examinan tanto a nivel individual, como colectivo, previo estudio de nivel de riesgo elaborado única y exclusivamente por la Unidad Nacional de Protección. En otras palabras, tal como se ilustró en los apartes que anteceden, se reitera que la competencia de esta Consejería Presidencial en este contexto se circunscribe a deliberar en torno a la validación de los casos agendados y presentados por la UNP, sobre los cuales, junto con las demás entidades que integran el comité, recomienda medidas de protección pero únicamente cuando el riesgo de la persona evaluada es ponderado en extraordinario o extremo, luego de que se surten las etapas previas por parte del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo – CTAR (a cargo de UNP) consagradas en la ruta de protección, de acuerdo a los criterios objetivos trazados para tal fin, incluso en aplicación del Instrumento Técnico Estándar de Valoración del Riesgo, aprobado por la Honorable Corte Constitucional, labor que también es de la órbita exclusiva de la UNP por medio del CTAR. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba En similar sentido, hay que aclarar que, con independencia de la recomendación por parte de los delegados en CERREM, la decisión final sobre el otorgamiento de las medidas está siempre a cargo del señor director de la UNP, quien puede acoger la recomendación del cuerpo colegiado descrito previamente o apartarse de ella, siempre y cuando la ponderación del riesgo se lo permita. 3.

Para el caso que nos ocupa, el ciudadano ALEX ALBERTO MORALES CORDOBA, su caso paso (sic) por el Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendación de Medidas de Protección - CERREM, por última vez el pasado 22 de junio del 2022, con una ponderación del nivel de riesgo extraordinario y una matriz de 50.5 %, sobre la base de ESA de matriz, que implica nivel de riesgo extraordinario “bajo”, el CERREM, recomendó las siguientes medidas de protección, acogiendo la sugerencia hecha por el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgos – CTAR: - Un Chaleco blindado. - Un Botón de apoyo […]”. 18.2.

Adicionalmente, informó que frente a las comunicaciones presentadas por el actor relacionadas a su situación de seguridad, la entidad las remitió a la UNP. 19. La Fiscalía General de la Nación adujo su falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que “[…] como quiera que la pretensión del accionante, en primer lugar se encuentra dirigida directamente a la Unidad Nacional de Protección y a que luego de la revisión normativa efectuada se evidencia que la pretensión del actor, guarda relación con la función de la Unidad Nacional de Protección, de Brindar de manera especial protección a las poblaciones en situación de riesgo extraordinario o extremo que le señale el Gobierno Nacional o se determine de acuerdo con los estudios de riesgo que realice la entidad es evidente que es competencia de esta entidad pronunciarse sobre la asignación de un esquema de seguridad al accionante de acuerdo con las especificaciones por el requeridas; y no del señor Fiscal General de la Nación, quien carece de atribuciones legales para pronunciarse respecto de la mencionada pretensión […]”. 19.1.

Igualmente, señaló que “[…] la presentación de denuncia penal por delito alguno por sí solo NO conlleva obligatoriamente a que una persona sea cobijada por parte del Programa de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación […] Teniendo en cuenta lo anterior, indicamos su señoría que por nuestra parte no es posible brindarle medidas de protección al actor, ya que no se encuentra inmerso dentro de nuestra población objeto y su protección le 14 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba corresponde indudablemente a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP […]”. 19.2.

Finalmente, manifestó que: “[…] Ahora, en lo que concierne a la pretensión del accionante relacionada con que la FGN le brinde información sobre los resultados investigativos de las denuncias que ha presentado exigiendo además la presentación del plan metodológico de las mismas, es importante señalar que: LA ACCIÓN DE TUTELA RESULTA IMPROCEDENTE PARA SOLICITAR INFORMES SOBRE DENUNCIAS PORQUE VIOLARÍA LOS PRINCIPIOS DE INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA JUDICIAL QUE RIGEN LAS ACTUACIONES DE LOS FISCALES DELEGADOS La Corte Constitucional en la sentencia C- 558 de 1994 examinó la exequibilidad del artículo 19 del entonces Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación (Decreto 2699 de 1991).

El máximo Tribunal destacó en este pronunciamiento que, a los fiscales delegados les son aplicables los principios de la función jurisdiccional de autonomía e independencia […] De acuerdo con lo anterior, los fiscales son autónomos e independientes en sus decisiones lo cual permite garantizar la imparcialidad de sus actuaciones. En consecuencia, ni siquiera al Fiscal General de la Nación le está permitido entrometerse de manera específica en las investigaciones que les sean asignadas a los fiscales delegados […]”. […] “[…] En ese mismo sentido, es necesario señalar que la presente acción de tutela no está llamada a prosperar en la medida que el accionante, pretende utilizarla para que le rindan informes del estado en el que se encuentran las investigaciones de las denuncias que ha interpuesto ante la FGN; el cual debe surtirse dentro del trámite procesal propio del proceso penal.

Por lo tanto, esta solicitud de tipo procesal que se debe discutir dentro de la oportunidad procesal pertinente dentro de la investigación criminal, y no hacerlo a través de esta acción constitucional […]”. […] “[…] En cuanto al presente asunto, la Fiscalía General de la Nación observa que no se encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad, dado que el accionante debe acudir al trámite propio del proceso penal para solicitar informes del estado de las denuncias y del plan metodológico de las mismas, ante el Fiscal que tenga asignado el caso, y no a través de la presente acción de tutela […]”. 20.

La Fiscalía 42 Especializada, adscrita a la Dirección Seccional de Fiscalías de Medellín, presentó informe en los siguientes términos: “[…] 1. Al correo recepcion.amenazas@fiscalia.gov.co el día 14 de septiembre de 2022, se allega documento suscrito por el doctor Fernando Ibarra Ruiz, Asesor Consejería Presidencial, para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales adscrito a la presidencia de la República, quien puso en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación un hecho amenazante por actos intimidatorios (ramo de flores) 15 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba ocurrido el día 13 de septiembre de 2022, en contra del señor ALEX ALBERTO MORALES CORDOBA, Defensor de Derechos Humanos, abogado litigante en materia penal.

El hecho denunciado en concreto es: “Siendo las 6 pm de la tarde del día de hoy 13 de septiembre de 2022, en mi lugar de residencial recibí un ramo de flores blanca con una cinta con mi nombre y una tarjeta de condolencia a familiares y amigos de este defensor de derechos humanos”. 2. Una vez se pone en conocimiento desde el turno de disponibilidad del Grupo Amenazas Nacionales, el funcionario de policía judicial procede a tomar contacto con el señor ALEX ALBERTO MORALES CORDOBA y recepciona la denuncia correspondiente quedando bajo el radicado único de noticia criminal – 110016000099202200658, Fiscalía 42 – Unidad Especializada de Derecho. 3.

Se procede entonces a emitir los oficios respectivos a fin de solicitar a la Unidad Nacional de protección valorar la situación de riesgo y brindar las medidas de protección a las que haya lugar a las víctimas con el fin de salvaguardar la vida e integridad del señor ALEX ALBERTO MORALES CORDOBA. Así mismo se solicita medida preventiva a la Estación de Policía en Medellín, documentos que van con copia al correo electrónico suministrado por el señor ALEX MORALES. 4.

Se tomó contacto por parte de la señora Fiscal que se encontraba en turno de disponibilidad en la ciudad de Bogotá con la suscrita Fiscal titular del caso, por lo que procedo a emitir la orden a policía judicial correspondiente […]”. 21. El Ministerio del Interior guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 22.

Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 199113, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 202114 y en armonía con el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 201815 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201916, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela. 13 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 14 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 15 “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”. 16 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba Generalidades de la acción de tutela 23.

La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

Cuestión previa 24. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 25. Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental.

Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 26.

De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 200617, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de 17 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.

En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. (…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material.

Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[18]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 27. La Sala advierte que la Presidencia de la República y la Fiscalía General de la Nación solicitaron su desvinculación, por cuanto, a su juicio, carecen de legitimación en la causa por pasiva. 28.

Al respecto, es preciso indicar que dichas entidades fueron vinculadas al proceso de tutela de la referencia como demandadas, en la medida en que el actor adujo y allegó soporte relacionado con que puso en su conocimiento la situación de riesgo que, a su juicio, amenazaba su vida, es decir que a dichas entidades les asiste interés en el resultado del proceso de la referencia. 29.

En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que a la Presidencia de la República y la Fiscalía General de la Nación les asiste interés en la decisión de tutela que esta Sala profiera. 18 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencia: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T- 562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba 30.

En tal virtud, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada respecto de la Presidencia de la República y la Fiscalía General de la Nación. Problemas jurídicos 31. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, y de ser así, ii) establecer si el Presidente de la República, la Nación – Ministerio del Interior, la Fiscalía General de la Nación y la Unidad Nacional de Protección vulneraron los derechos fundamentales invocados por el actor, al no haber dado “[…] respuesta satisfactoria […] a pesar de las constantes actualizaciones que vengo dando semana tras semana, y que han pasado por alto […] por los nuevos hechos han (sic) venido incrementando paulatinamente el peligro contra mi vida […]” y al haber ajustado las medidas de protección asignadas al actor. 32.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de las medidas de protección; ii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la vida; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la salud; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la dignidad humana; para posteriormente v) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de las medidas de protección 33. Visto el artículo 2.4.1.2.3, numeral 13, del Decreto 1066 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior […]”, la protección se define como el “[…] deber del Estado colombiano de adoptar medidas especiales para personas, grupos o comunidades en situación de riesgo extraordinario o extremo, que sean objeto de este Programa, con el fin 19 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba de salvaguardar sus derechos […]”, en concordancia con lo anterior, el artículo 2.4.1.2.6, numeral 2°, del Decreto 1066, sobre la protección de personas en situación de riesgo extraordinario o extremo, precisa que son objeto de protección en razón del riesgo, entre otros, los “[…] dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o campesinas […]”. 34.

Visto el artículo 2.4.1.2.3, numeral 8.° del Decreto 1066, la evaluación del riesgo se define como el “[…] proceso mediante el cual se realiza un análisis de los diferentes factores de riesgo a fin de determinar el nivel del mismo, que para los presentes efectos puede ser ordinario, extraordinario o extremo […]”. 35. En ese sentido, visto el numeral 16 ibidem, el riesgo extraordinario “[…] Es aquel que las personas, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, no están obligadas a soportar y comprende el derecho de recibir del Estado la protección especial por parte del Programa, respecto de su población y siempre que reúna las siguientes características: 16.1.

Que sea específico e individualizable. 16.2. Que sea concreto, fundado en acciones o hechos particulares y manifiestos y no en suposiciones abstractas. 16.3. Que sea presente, no remoto ni eventual. 16.4. Que sea importante, es decir, que amenace con lesionar bienes jurídicos protegidos. 16.5. Que sea serio, de materialización probable por las circunstancias del caso. 16.6.

Que sea claro y discernible. 16.7. Que sea excepcional en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos. 16.8. Que sea desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo […]”. 36. Mientras que el riesgo ordinario, visto el numeral 18 ibídem, “[…] es aquel al que están sometidas todas las personas, en igualdad de condiciones, por el hecho de pertenecer a una determinada sociedad; genera para el Estado la obligación de adoptar medidas de seguridad pública y no comporta la obligación de adoptar medidas de protección […]”. 20 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba 37.

Visto el artículo 2.4.1.2.2, núms. 1, 7 y 8, del Decreto 1066, además de los principios constitucionales y legales que orientan la función administrativa, las acciones en materia de prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades, se rigen, entre otros, por los siguientes principios: “[…] 1.

Buena fe: Todas las actuaciones que se surtan ante el programa, se ceñirán a los postulados de la buena fe. […]. 7. Eficacia: Las medidas tendrán como propósito prevenir la materialización de los riesgos o mitigar los efectos de su eventual consumación. 8. Enfoque Diferencial: Para la Evaluación de Riesgo, así como para la recomendación y adopción de las medidas de protección, deberán ser observadas las especificidades y vulnerabilidades por edad, etnia, género, discapacidad, orientación sexual, y procedencia urbana o rural de las personas objeto de protección […]”. 38.

Así las cosas, cuando una persona se encuentra en riesgo y considera amenazados sus derechos fundamentales y los de su familia es necesario que el Estado dirija su accionar con el único fin de evitar que se materialice un daño concreto; luego, como la protección que al Estado le corresponde brindar, depende de los niveles de complejidad, de la intensidad del riesgo al que se pueda ver sometida y del papel que desempeñe dentro de la sociedad, para la concesión de la protección se requieren analizar los factores objetivos y subjetivos riesgo.

Para el efecto la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1026 de 27 de noviembre de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, estableció los siguientes criterios: “[…] i) Realidad de la amenaza: se exige que la amenaza sea real, en el sentido que haya sido comunicada o manifestada a la víctima y pueda ser convalidada objetivamente, lo que implica que no debe tratarse de un temor individual “frente a una situación hipotética, pues los riesgos imaginarios no son amparables constitucionalmente”; ii) La individualidad de la amenaza: se requiere que la amenaza sea individualizada; para ello es necesario que se dirigida (sic) contra un sujeto o un grupo determinado o determinable de personas, en la cual se pueda establecer que el peligro que “corren es excepcional en relación con el riesgo general que debe soportar la población o el grupo o sector al cual pertenecen”. iii) La situación específica del amenazado: en este criterio se deben tener en cuenta “aspectos subjetivos que rodean al peticionario, tales como el lugar de residencia, la pertenencia a un partido político, la actividad sindical, la situación económica, la actividad profesional, la labor desempeñada como empleado de 21 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba cierta entidad estatal o empresa privada, los vínculos familiares, ciertas actuaciones realizadas o haberse visto involucrado en acciones adelantadas por grupos armados que actúan por fuera de la ley”.

Por ello, la autoridad competente deberá determinar, si debido a las circunstancias específicas del solicitante, éste se encuentra expuesto a una situación de mayor vulnerabilidad y por lo tanto, “sus derechos fundamentales corren un riesgo superior de ser violados en relación con el resto de la población”. iv) El escenario en que se presentan las amenazas: de manera paralela a los criterios anteriores, es necesario analizar las circunstancias “históricas, sociales, económicas y políticas del lugar donde se asegura que han ocurrido las amenazas. v) Inminencia del peligro: la autoridad competente debe verificar las circunstancias generales de riesgo para determinar la probabilidad de la ocurrencia de una afectación grave de la vida que amenace los derechos fundamentales de la persona.

Dicho en otros términos es necesario valorar, que la amenaza sea individualizada y que si se presenta en una zona de presencia activa de los grupos insurgentes, aumenta la probabilidad del riesgo, en la cual también se debe tener en cuenta que “la dificultad de determinar la realidad de su acaecimiento aumenta en la medida en que la vulneración depende de la actuación de terceras personas”.

Por lo tanto, la autoridad competente para calificar la naturaleza de la amenaza debe evaluar “cuidadosamente los criterios anteriores, con el fin de verificar tanto su existencia real como la probabilidad de la ocurrencia de un daño grave e inminente a la persona […]”. 39. Una vez adelantada la valoración de los factores de riesgo, teniendo en cuenta los criterios señalados, este deberá ser calificado de acuerdo a su intensidad en los diferentes niveles de riesgo, para que, dependiendo de la calificación asignada, la autoridad competente adopte las medidas tendientes a otorgar suficiente protección a quien es objeto de intimidaciones, si es el caso. 40.

La Corte Constitucional, mediante la sentencia T-719 de 200319, fijó una “escala de riesgo”, de acuerdo con sus grados de intensidad para delimitar la procedencia de protección especial por parte de las autoridades. En ese sentido identificó los siguientes niveles de riesgo: 40.1. Riesgo mínimo es el que soporta “[…] quien vive en condiciones tales que los riesgos a los que se enfrenta son únicamente los de muerte y enfermedad naturales […]”; es decir, se trata de un nivel en el cual la persona solamente se ve amenazada en su existencia e integridad por factores individuales y biológicos. 19 Corte Constitucional sentencia de 20 de agosto de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 22 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba 40.2.

Riesgos ordinarios son los que “[…] deben tolerar las personas por su pertenencia a una determinada sociedad […]”. Pueden provenir de factores externos a la persona, la acción del Estado, la convivencia con otras personas, desastres naturales, o de la persona misma. 40.3. Riesgos extraordinarios, aquellos que “[…] las personas no están jurídicamente obligadas a soportar, por lo cual tienen derecho a recibir protección especial de las autoridades frente a ellos […]”. 40.4.

Riesgo extremo “[…] es una amenaza directa contra los derechos a la vida e integridad personal de quien se ve sometido a él […]”. 41. En ese orden de ideas, una vez identificado el grado de riesgo, conforme a la escala señalada, el Estado, a través de la Unidad Nacional de Protección, tiene la obligación de definir los mecanismos de protección específicos y necesarios para evitar la consumación del daño, especialmente cuando se trata de personas que por su actividad están expuestas a un nivel mayor de amenaza. 42.

La Corte Constitucional, respecto de los líderes sociales, en atención a la función que cumplen y por su especial papel dentro del proceso de transición política que atraviesa el país, ha advertido que se encuentra en una categoría de amenaza mayor “[…] pues al ser de alguna manera directa o indirectamente, la cara visible de una comunidad u organización, pueden ver afectada su integridad y seguridad personal.

Por ende tales sujetos gozan de una presunción de riesgo, que sólo podría ser desvirtuada por las autoridades luego de los estudios técnicos de seguridad […]”20. 43. Lo anterior implica que los líderes que demuestren encontrarse en una situación de riesgo y que soliciten medidas de protección para salvaguardar sus derechos a la vida, la seguridad personal y libertad, “[…] deben recibir una atención especial y una pronta respuesta por parte del Estado con la finalidad de evitar que se consume el daño. Por esta razón, las entidades encargadas están obligadas a tomar en consideración, como un factor de la mayor pertinencia, la 20 Corte Constitucional, sentencia T-924 de 2 de diciembre de 2014.

M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 23 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba condición de sujeto de especial protección constitucional que ostenta el afectado […]”21. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la vida 44. Visto el preámbulo y los artículos 2 y 11 de la Constitución Política de Colombia de 1991, sobre el derecho fundamental a la vida. 45.

Atendiendo a que en reiterada jurisprudencia Constitucional22, se ha sostenido que el derecho fundamental a la vida supone la garantía de una existencia digna, que implica impedir la realización de cualquier circunstancia que lleve a la extinción de la persona como tal, que la ponga en peligro de desaparecer o que incomoden su existencia hasta el punto de hacerla insoportable.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la salud 46. Visto el artículo 49 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y el artículo 2 de la Ley Estatutaria 1751 de 16 de febrero de 201523 sobre el derecho fundamental a la salud. 47. Atendiendo a que la jurisprudencia Constitucional24, ha definido este derecho como la facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como en el plano de la operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser, que además debe ser garantizado bajo condiciones de oportunidad, continuidad, eficiencia y calidad, de acuerdo con el principio de integralidad. 21 Corte Constitucional sentencia T-473 de 10 de diciembre de 2018, M.P Alberto Rojas Ríos. 22 Corte Constitucional, Sentencia T-444 de 10 de junio de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 23 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”. 24 Corte Constitucional, Sentencia T-001 de 15 de enero de 2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 24 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la dignidad humana 48.

Visto el artículo 1° de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general […]”.

(Resaltado por la Sala). 49. Atendiendo a que la Corte Constitucional25 ha establecido que el derecho a la dignidad humana “[…] debe entenderse bajo dos (2) dimensiones: a partir de su objeto concreto de protección y con base en su funcionalidad normativa. En relación con el primero, este Tribunal ha identificado tres (3) lineamientos claros y diferenciables: i) la dignidad humana como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características; ii) la dignidad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia; y iii) la dignidad humana como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, de la integridad física y moral o, en otras palabras, la garantía de que los ciudadanos puedan vivir sin ser sometidos a cualquier forma de trato degradante o humillante.

De otro lado, al tener como punto de vista la funcionalidad de la norma, este Tribunal ha identificado tres (3) expresiones del derecho a la dignidad: i) Es un valor fundante del ordenamiento jurídico y por tanto del Estado; ii) constituye un principio constitucional; y iii) también tiene la naturaleza de derecho fundamental autónomo […]”.

Análisis del caso concreto 50. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 51. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y 25 Corte Constitucional, Sentencia T-030 de 24 de enero de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 25 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela.

Acervo y análisis probatorios 52. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 52.1. Escrito de tutela con sus respectivos anexos. 52.2. Informes presentados por las autoridades demandadas con sus debidos anexos. Solución del caso concreto 53. El actor consideró vulnerados sus derechos fundamentales por parte del Presidente de la República, la Nación – Ministerio del Interior, la Fiscalía General de la Nación y la Unidad Nacional de Protección, con ocasión a que no le han dado “[…] respuesta satisfactoria […] a pesar de las constantes actualizaciones que vengo dando semana tras semana, y que han pasado por alto […] por los nuevos hechos han (sic) venido incrementando paulatinamente el peligro contra mi vida […]” y haber ajustado las medidas de protección que le habían sido asignadas. 54.

Al respecto, la Sala precisa que, al abordar la procedencia de la tutela en el caso sub examine, la Sala observa que, el actor dentro de sus pretensiones no cuestiona la legalidad de la Resolución núm. 5321 de 29 de junio de 2022, sino que aduce que sus derechos le están siendo vulnerados en razón a que, a su juicio, se le debe reestablecer la medida que fue ajustada e, incluso, se le deben ordenar otra serie de medidas de protección a las que, en su criterio, tiene derecho en razón a las situaciones de amenaza contra su vida que adujo viene sufriendo. 26 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba 55.

En ese sentido, la Sala procederá a determinar si las autoridades demandadas vulneraron los derechos fundamentales del actor. 56. Como fundamento de su solicitud, el actor señaló que la Unidad Nacional de Protección finalizó su esquema de seguridad, sin considerar, a su juicio, que viene siendo víctima de amenazas y atentados. 57.

Afirmó que la Unidad Nacional de Protección calificó erróneamente su situación de riesgo al manifestar que “[…] una vez analizada la situación individual del profesional, la existencia, las características y el origen o fuente del riesgo, no fue posible identificar una amenaza concreta, actual, individualizable, grave e inminente […]”, lo cual, a su juicio, “[…] no es cierto porque están individualizados los sujetos que quieren hacerme daño, y las agresiones a mi bienes, honra y vida, todos los hechos debidamente denunciados […]”26. 58.

Advirtió que su vida se encuentra en peligro, toda vez que, con ocasión de las diferentes denuncias que ha presentado relacionadas con “[…] el modus operandi de la unidad contra el crimen organizado de la ciudad de Medellín […]”, “[…] los funcionarios de la Fiscalía, los cuales ostentaban cargos de Dirección Seccional de Norte de Santander y Choco (sic) […]” y “[…] Denuncia Falsos Testigos […]” y por “[…] ser garante de peticiones sumamente importante (sic) para la paz total que propone el nuevo gobierno del presidente Petro, en temas de extradición y acogimiento a la justicia, desde hace unas semanas vengo ratificando la intención, voluntad de paz de todos los Privados de la Libertad, de los pabellones de la picota de extraditables pas A y pas B, incluso de los Ex miembros de las FARC que se encuentra con pedido de extradición, además de las prisioneras del Buen Pastor y factores reales de poder que tienen injerencia en el Área Metropolitana del Valle del Aburra y otras Regiones del País […]”; ha recibido amenazas contra su vida, como por ejemplo, que “[…] Siendo las 6 pm de la tarde del día de hoy 13 de septiembre de 2022, en mi lugar de residencial recibí un ramo de flores blanca (sic) con una cinta con mi nombre y una tarjeta de condolencia a familiares y amigos de este defensor de derechos humanos […]”. 26 Cfr. índice núm. 2 en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – Samai.

Documento denominado “ED_01TUTELA(.pdf) NroActua 2”. Documento aportado en medio digital. 27 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba 59. Al respecto, la Sala advierte que, de conformidad con el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066, el procedimiento ordinario del programa de protección de la UNP es el siguiente: “[…] 1.

Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del formulario de solicitud de inscripción con la verificación de los requisitos mínimos establecidos. 2. Análisis de la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que este desarrolla. 3.

Inicio del procedimiento de evaluación del riesgo por parte del CTAR. 4. Presentación del resultado de la evaluación del riesgo al CERREM en un plazo no mayor de 30 días hábiles, contados a partir del momento en que el solicitante expreso su consentimiento para la vinculación al programa. 5. Análisis, valoración del caso y recomendación de medidas por parte del respectivo comité. 6.

Adopción de la recomendación del respectivo comité por parte del director de la Unidad Nacional de Protección, mediante acto Administrativo motivado. 7. El contenido del acto administrativo de que trata el numeral anterior será dado a conocer al protegido mediante comunicación escrita. 8. Implementación de las medidas de protección, para lo cual, la entidad competente suscribirá un acta en donde conste su entrega al protegido. 9.

Seguimiento a la implementación y uso de las medidas de protección. 10. Reevaluación del nivel de riesgo, para lo cual la Unidad Nacional de Protección - UNP establecerá un procedimiento abreviado, en tanto es un procedimiento técnico.

PARÁGRAFO 1. La realización de la evaluación del riesgo, cuando haya lugar a ello, es un requisito sine qua non para que el caso pueda ser tramitado y se puedan asignar medidas de protección.

PARÁGRAFO 2. El nivel de riesgo de las personas que hacen parte del Programa de Protección será revaluado una (1) vez al año, o antes, si se presentan nuevos hechos que puedan generar una variación del riesgo […]”. 60. En el caso sub examine, de conformidad con el procedimiento ordinario del programa de protección y las actuaciones realizadas por la UNP, la Sala advierte que dicha autoridad no vulneró los derechos fundamentales del actor, por las siguientes razones: 60.1.

La UNP, si bien adoptó inicialmente unas medidas de protección, lo cierto es que estas se tomaron dentro del procedimiento administrativo denominado 28 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba Trámite de Emergencia, razón por la cual estaban sujetas a que se surtiera el respectivo procedimiento denominado ruta ordinaria de protección, es decir la evaluación del nivel de riesgo. 60.2.

La UNP, mediante Orden de Trabajo núm. 500121, activó el estudio del nivel de riesgo del actor, el cual cabe mencionar es un estudio técnico y especializado, con posterioridad al cual la UNP le presentó el caso a los delegados interinstitucionales que conforman el Comité de Evaluación del Riesgo y de Recomendación de Medidas – CERREM27. 60.3.

El CERREM, en la sesión de 22 de junio de 2022, ponderó el riesgo como extraordinario con una matriz de 50.55%, y recomendó "[…] Finalizar un (1) hombre de protección aprobado por trámite de emergencia. Ratificar un (1) chaleco blindado y un (1) botón de apoyo aprobados por trámite de emergencia […]". 60.4. La Dirección General de la UNP, mediante la Resolución núm. 5321 de 29 de junio de 2022, adoptó las recomendaciones del CERREM, decisión contra la cual el actor interpuso recurso de reposición, el cual fue rechazado por extemporáneo. 60.5.

La UNP le activó al actor una nueva revaluación de riesgo por hechos sobrevinientes el 31 de agosto de 2022, la cual quedó bajo la Orden de Trabajo núm. 522258, estudio frente al cual el tutelante dio su consentimiento el 5 de septiembre de 2022. 61. En ese orden de ideas, la Sala advierte que la UNP realizó el procedimiento previsto por el Decreto 1066, surtiendo cada una de las etapas con el fin de determinar el nivel de riesgo del actor y, en consecuencia, adoptar las medidas de protección pertinentes. 62.

La Sala observa que la UNP, incluso, del estudio técnico y especializado que realizó frente a la situación del actor determinó un nivel de riesgo 27 Comité integrado por la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales, el Ministerio del Interior (quien lo preside), el Viceministerio para las Políticas y Asuntos Internacionales del Ministerio de Defensa, la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV y el Director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional. 29 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba extraordinario, es decir, no pasó por alto lo que precisamente aduce el tutelante, a saber, que como consecuencia de sus actividades estaba sometido a un riesgo que no está obligado a soportar y, por ende, debía recibir protección especial del Estado. 63.

En ese sentido, la Sala advierte que la UNP sí adoptó medidas de protección en función del estudio técnico y especializado que le fue realizado al actor y de conformidad con las recomendaciones del CERREM, asunto distinto es que el actor no esté de acuerdo con las medidas de protección que le fueron asignadas. 64. La Sala considera que el hecho de que la UNP no le haya asignado las medidas de protección que a juicio del actor eran las que debieron ordenarse, eso no implica vulneración de los derechos fundamentales del tutelante, comoquiera que la entidad cumplió con el procedimiento previamente establecido y ajustó su decisión a un estudio técnico y a las recomendaciones de un comité especializado sobre el tema. 65.

La Sala advierte que, conforme el informe rendido por la UNP y los documentos anexos, la UNP le activó al actor una nueva revaluación de riesgo por hechos sobrevinientes el 31 de agosto de 2022, la cual quedó bajo la Orden de Trabajo núm. 522258, estudio frente al cual el tutelante dio su consentimiento el 5 de septiembre de 2022. 66.

En ese sentido, la Sala observa que, en cumplimiento del procedimiento ordinario del programa de protección, ante la autoridad competente se está realizando el respectivo estudio de los hechos sobrevinientes que adujo el actor. 67. Al respecto, la Corte Constitucional, mediante la sentencia T-059 de 9 de febrero de 201228, consideró lo siguiente: “[…] cuestionar la efectividad del estudio de seguridad, para que sea el juez de tutela el que lo realice o lo evalúe, carece de sentido en cuanto a la naturaleza misma del requisito.

El cual como se dijo pretende ser objetivo, justamente para 28 Corte Constitucional, sentencia T-059 de 9 de febrero de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 30 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba conjurar de manera efectiva el riesgo de los ciudadanos pertenecientes o no a población vulnerable.

Lo anterior resulta lógico, pues el estudio de nivel de riesgo sólo puede tener un resultado confiable cuando se hace por las autoridades encargadas de la seguridad de los ciudadanos. Por ello, el juez de tutela, cuya función no es la seguridad personal de los ciudadanos colombianos, no podría de manera confiable y eficaz determinar quién necesita medidas especiales de protección y quién no […]”. 68.

Por otra parte, la Sala considera que se debe levantar la medida provisional decretada mediante el auto de 15 de septiembre de 2022, toda vez que, sus efectos estaban condicionados a que se profiriera la respectiva sentencia, es decir, a que el juez constitucional resolviera la solicitud de amparo de la referencia. 69. Ahora bien, frente a las pretensiones subsidiarias formuladas por el actor, relacionadas con que la Fiscalía General de la Nación informe sobre “[…] los resultados investigativos que se han hecho en las denuncias que se han presentado por parte de este togado y exigir la presentación de su plan metodológico indicando tiempo para su conclusión y finalización […]” y el Ministerio del Interior “[…] reconozca de manera pública a nivel nacional y territorial la labor del Movimiento SINERGIA, la legitimidad de defender los PAZ de Colombia y el riesgo en que se encuentran el movimiento y los defensores de derechos humanos que hacemos parte de estos procesos de paz […]”, la Sala considera que, al respecto no está acreditado que dichas autoridades hayan incurrido en omisión o acción alguna que haya vulnerado los derechos fundamentales del actor, pues no se evidencia que frente a esos asuntos, por ejemplo, se haya presentado una solicitud que no haya sido resuelta, sino que corresponden a solicitudes que se presentan dentro del mecanismo de amparo constitucional.

Conclusiones de la Sala 70. Con fundamento en lo anterior, la Sala negará la solicitud de amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 31 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Presidencia de la República y la Fiscalía General de la Nación, por lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de amparo que presentó Alex Alberto Morales Córdoba, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: LEVANTAR los efectos de la medida provisional decretada mediante auto de 15 de septiembre de 2022, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

QUINTO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. 32 Núm. único de radicación: 110010315000202204920-00 Actor: Alex Alberto Morales Córdoba CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.