CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 25 000 2022 00688 00 (6246-2022) Demandante: Miguel Uribe Turbay Demandado: Nación (Ministerio de Minas y Energía) Temas: Suspensión provisional AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Procede el despacho a resolver la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora dentro del proceso de la referencia, la cual sustentó en escrito independiente de la demanda.
Antecedentes Las pretensiones de la demanda y la solicitud de suspensión provisional En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Miguel Uribe Turbay, en nombre propio, presentó demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 40316 del 19 de agosto de 2022, «[p]or la cual se modifica el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales del Ministerio de Minas y Energía», expedido por la ministra de la cartera mencionada.
En escrito independiente de la demanda, el accionante solicitó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado, por las siguientes razones: La resolución enjuiciada modificó los requisitos de experiencia de 31 cargos directivos de jefe de oficina y asesor, nombrados bajo la modalidad de libre nombramiento y remoción; y permitió la posibilidad de contratar personal con profesiones que no son afines al objeto y a los objetivos del Ministerio de Minas y Energía, a saber: antropología y artes liberales, diseño, bibliotecología, licenciados en artes y literatura, filosofía, teología y afines e ingeniería de alimentos.
El manual de funciones fue adoptado con falsa motivación, ya que no es clara la razón por el cual las modificaciones que introdujo son determinantes y fundamentales para el progreso de la entidad, la cual requiere perfiles muy técnicos para su funcionamiento. Es necesario decretar la medida cautelar para evitar que el acto acusado siga afectando el interés general del país, ya que deja al sector de minas y energía en manos de personas que no están a la altura de los desafíos.
El traslado de la medida cautelar Mediante auto del 2 de febrero de 2023, el despacho dispuso correr traslado de la solicitud de medida precautoria, por el término de 5 días, dentro del cual la parte demandada se opuso al decreto de la cautela, por los motivos que se resumen a continuación: El actor no señaló qué norma superior habría vulnerado el acto administrativo acusado.
Asimismo, no cumplió con la carga argumentativa y probatoria que exige el artículo 231 del cpaca. La solicitud de medida cautelar no está razonadamente fundada en derecho; y el demandante no presentó los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitieran concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que es más gravoso para el interés público denegar la suspensión provisional que concederla.
La Resolución 40316 del 19 de agosto de 2022 tiene como finalidad mejorar el servicio que presta el Ministerio de Minas y Energía, a través de la habilitación de más profesiones que permitan realizar un trabajo «más rico, diverso e interdisciplinar para la Transición Energética Justa». En accionante no indicó cuál sería el perjuicio irremediable que podría causarse si no se decreta la medida cautelar, ni sustentó por qué los efectos de la sentencia serían nugatorios.
Sobre el particular, es equivocado concluir que la acreditación de una profesión es el único requisito para ser nombrado en un cargo público, pues, además se debe demostrar la experiencia profesional y/o relacionada y los estudios de posgrados, y superar las pruebas de competencias. Consideraciones El problema jurídico Se circunscribe a establecer si procede o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 40316 del 19 de agosto de 2022, «[p]or la cual se modifica el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales del Ministerio de Minas y Energía», expedido por la ministra de la cartera mencionada.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) la medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad y ii) solución del caso concreto. La medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad Los artículos 229 a 241 del cpaca regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».
Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada. A su vez, el artículo 230 ibidem precisó que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda.
Ahora bien, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de simple nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal transgresión surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores señaladas como desconocidas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Por su parte, esta corporación aclaró que al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) la medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción» de las normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie».
En tal sentido, se concluyó: Así mismo esta Corporación ha señalado que el cpaca «amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente y el estudio de los argumentos y fundamentos que se deriven de la aplicación normativa o cargos formulados contra el acto administrativo demandado que podrán servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos», lo cual, implica el estudio de la vulneración respectos (sic) de las normas superiores invocadas junto la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción. En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada desconoce el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En efecto, el artículo 229 del cpaca dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». Análisis del despacho. El caso concreto Luego de analizar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, el despacho encuentra mérito suficiente para denegar la cautela solicitada por el accionante, dadas las razones que se exponen a continuación: De acuerdo con el pronunciamiento del Ministerio de Minas y Energía frente a la solicitud de suspensión provisional, las modificaciones que introdujo la Resolución 40316 del 19 de agosto de 2022, relacionadas con los títulos profesionales que se deben acreditar para desempeñar ciertos cargos en dicha entidad, encuentran justificación en el plan de transición energética que se propone adelantar el Gobierno nacional.
Esta afirmación es consonante con la motivación del acto administrativo acusado, en el cual se expuso lo siguiente: Que se hace necesario actualizar los perfiles de los empleos de libre nombramiento y remoción del Manual de Funciones y Competencias Laborales para cumplir con lo dispuesto en la Ley 2099 de 2021 sobre la transición energética.
Que la Subdirección de Talento Humano realizó los estudios necesarios para proceder a la modificación del Manual de Funciones y Competencias Laborales, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1083 de 2015. Así las cosas, resulta necesario precisar que los argumentos expuestos por el accionante fueron generales el sentido de señalar que habría sido irregular permitir «nuevas» profesiones para desempeñar cargos directivos en el Ministerio de Minas y Energía, las cuales no guardan relación con los propósitos de dicha entidad.
Sin embargo, tal debate debe dilucidarse en el escenario que plantea la transición energética que pretende adelantar el Gobierno nacional, con base en la Ley 2099 de 2021, cuyo objeto es «[…] promover el desarrollo y la utilización de las fuentes no convencionales de energía, sistemas de almacenamiento de tales fuentes y uso eficiente de la energía, principalmente aquellas de carácter renovable, en el sistema energético nacional […]».
De igual forma se expresa en el documento denominado «[e]studio para la actualización, modificación y adición del manual de funciones y competencias laborales, Ministerio de Minas y Energía», suscrito por el secretario general (e) y la subdirectora de talento humano de dicha entidad, el 16 de agosto de 2022, del cual se extrae lo siguiente: En efecto, la lucha contra el cambio climático, el establecimiento del orden territorial alrededor del agua, la necesidad de acelerar la transición energética mediante el fortalecimiento de fuentes alternativas y no convencionales de energía, el tránsito de una economía extractivista hacia una de corte productivo, entre otros factores contemplados por el Gobierno Nacional para el cuatrienio 2022 - 2026, suponen una participación decidida pero novedosa de parte del Ministerio de Minas y Energía. Bajo ese entendido, se ha estimado necesario contar un personal que pueda aportar y gestionar, desde diferentes ópticas científicas, y del conocimiento humano en general, ideas y proyectos transformacionales que permitan viabilizar el logro de estos resultados, a través de los cuales se pretende aportar a un cambio que impacte nuestro entorno y genere progreso para la sociedad colombiana.
Pues bien, dentro de esta visión, se ha estimado que una de las medidas administrativas necesarias de implementar resulta ser la diversificación de los perfiles que contribuirán a la gestión estratégica del Ministerio, de tal manera que se obtenga el mayor provecho de las distintas formaciones académicas que pueden aportar una visión complementaria e integral para la formulación de políticas públicas coherentes para el sector minero energético y apoye las demás funciones que, por efecto de la ley, son competencia de la entidad. […] Así las cosas, bajo el panorama de la transición energética, ha surgido el cuestionamiento necesario acerca de si los perfiles profesionales contemplados en el Manual de Funciones y Competencias Laborales, resultan suficientes de cara a la interdisciplinariedad que implica gestionar tareas y proyectos propios de este propósito. […] Aprovechar las oportunidades que representa la industria 4.0 para la administración pública implica la necesidad de adelantar esfuerzos para formar talento humano con destrezas para enfrentar las nuevas formas de aprender y hacer.
Esto toma mayor importancia ante la inminente reducción de trabajos rutinarios y la creciente necesidad de servidores públicos hábiles para el desarrollo de tareas creativas y la toma de decisiones con miras a la redefinición de políticas públicas que maximicen el bienestar social y el desarrollo sostenible en los países de América Latina y el Caribe […] Esto bajo la consideración de que las profesiones contenidas en los descritos Núcleos Básicos de Conocimiento, contienen en sus programas de formación las habilidades y conocimientos que integrarán una visión interdisciplinar para la gestión de las actuaciones que implican la puesta en marcha de la transición energética bajo la óptica del gobierno nacional, adicionales a las encontradas en los perfiles tradicionalmente definidos por la entidad, sin que ello, bajo ningún motivo, suponga la supresión de los perfiles tradicionales, lo cuales deben seguir interviniendo en la gestión, pero acompañados del conocimiento que pueden aportar otras disciplinas académicas no consideradas.
Igualmente, se requiere incluir perfiles que se encuentran en otros empleos y son necesarios para todos en el Manual de Función y Competencias Laborales como lo son: Comunicación Social, Periodismo y Afines; Ingeniería Electrónica, Telecomunicaciones y Afines; Ingeniería de Sistemas, Telemática y Afines; Ingeniería Química y Afines; Matemáticas, Estadística y Afines;
Química y Afines. En ese contexto, la motivación de las modificaciones realizadas por la Resolución 40316 del 19 de agosto de 2022, frente a las cuales el demandante propuso sus reproches, parte de las disposiciones de la Ley 2099 de 2021 y se apoya en los planes de política pública del actual Gobierno nacional, relacionados con el programa que pretende transitar desde las fuentes tradicionales de obtención de energía hacia otras menos lesivas del ambiente.
Así pues, en esta etapa preliminar del proceso, el despacho observa que el acto acusado adiciona algunas profesiones para poder ocupar cargos en el Ministerio de Minas y Energía, con la intención de avanzar en la transición antes mencionada, a través de la vinculación de servidores que puedan «[…] aportar y gestionar, desde diferentes ópticas científicas, y del conocimiento humano en general, ideas y proyectos transformacionales que permitan viabilizar el logro de [tales] resultados».
De acuerdo con lo esbozado previamente, y sin que ello implique prejuzgamiento, el despacho estima, prima facie, que la Resolución 40316 del 19 de agosto de 2022 cuenta con una motivación coherente con directrices legales (Ley 2099 de 2021) y de política pública, razón suficiente para denegar la medida cautelar solicitada. Lo anterior, sin perjuicio de que se pueda llegar a una conclusión distinta en la sentencia que resuelva de fondo el asunto, luego de que se agote el respectivo debate probatorio.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, el despacho considera, sin que ello implique prejuzgamiento, que la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la parte demandante no resulta procedente, razón por la cual se denegará. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Denegar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 40316 del 19 de agosto de 2022, «[p]or la cual se modifica el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales del Ministerio de Minas y Energía», expedido por la ministra de la cartera mencionada.
Segundo. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este auto, agregar el presente cuaderno al expediente principal. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.