CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá D.C., veintisiete (27) septiembre de 2023 Número único: 11001-03-06-000-2023-00458-00 Referencia: presunto conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Asunto: Inexistencia del conflicto.
Una de las autoridades asumió competencia. Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La Defensoría del Pueblo, Regional Nariño, promovió «acción popular» en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Departamento Nacional de Planeación, el Fondo Nacional de Vivienda, el municipio de Sandoná y la Corporación Vivienda Digna, por la presunta vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, el patrimonio público, la seguridad pública, entre otros, «de las cien (100) familias de la ola invernal del municipio de Sandoná». 2.
Mediante Auto del 7 de junio de 2016, el Tribunal Administrativo de Nariño vinculó al proceso de acción popular, identificado con el radicado núm. 52001-23-33-000-2014- 00430-00, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Banco Agrario de Colombia y al departamento de Nariño. 3. El 6 de octubre de 2017, el tribunal dictó sentencia de primera instancia, mediante la cual resolvió, entre otros aspectos: i) declarar probada la falta de legitimación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, del Banco Agrario de Colombia, del Fondo Nacional de Vivienda y del departamento de Nariño; ii) declarar no probada la falta de legitimación formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00458-00 Departamento Nacional de Planeación; iii) amparar los derechos colectivos a la moralidad administrativa, patrimonio público y seguridad pública, «de las cien (100) familias de la ola invernal del municipio de Sandoná […] conculcados por el MUNICIPIO DE SANDONÁ (NARIÑO), CORPORACIÓN VIVIENDA DIGNA, MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y el DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN». [Negrillas y mayúsculas originales del texto]. 4.
La anterior decisión fue confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la Sentencia de 10 de febrero de 2022. 5. El 24 de abril de 2023, el tribunal realizó reunión de verificación de cumplimiento del fallo de la acción popular; diligencia en la que la apoderada judicial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural manifestó que la entidad que representaba no tenía competencia para dar cumplimiento a la orden judicial, debido a que, con la entrada en vigencia del artículo 251 de la Ley 1955 de 2019, «la formulación y ejecución de la política de vivienda rural pasa a estar a cargo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio».
En esa misma diligencia, el apoderado judicial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio manifestó lo siguiente: […] nos sorprende la posición del Ministerio de Agricultura por dos situaciones, la primera si bien es cierto que existió un traslado de competencias del Ministerio de Agricultura al Ministerio de Vivienda en virtud del plan nacional de desarrollo hoy en día vigente, es el plan aprobado por la ley 1955 de 2019, en su artículo 255, ese mismo artículo dejo en claro que la competencia la ejercía el Ministerio de Vivienda a partir del 01 de enero de 2020 lo cual hemos hecho con absoluto juicio esta acción popular que tiene su origen en el incumplimiento de ese convenio que en su momento se suscribió y sobre lo cual hoy hay unas entidades demandadas que es el municipio de Sandoná, el Departamento Nacional de Planeación por concurrir recursos de regalías, el Ministerio de Agricultura quien es el competente por ejercer en ese momento la competencia en materia de vivienda rural y una corporación, son los llamados a cumplir y de hecho según lo que dice el expediente en anteriores mesas se ha ido cumpliendo y avanzando en la construcción de más de setenta viviendas y dificultades con otras viviendas en fin, el proyecto se está adelantando con la competencia de las entidades demandadas, mal podría como lo sugiere el Ministerio de Agricultura vinculársenos a responder tanto financiera como técnicamente, por un proyecto que ya se está ejecutando cuando no fuimos condenados en ese proceso y segundo en orden de cumplir con los hogares damnificados que es lo que debe mover en ultimas al gobierno nacional, no tendríamos la competencia, por dos razones la primera es que el Ministerio de Agricultura hace una mala interpretación del artículo 255 de la ley 1955 y a su vez no tiene en cuenta un Decreto que es 1341 de 2020 a través de ese decreto el gobierno nacional a instancias del Ministerio de Agricultura y del Ministerio de Vivienda que son firmantes de ese decreto, en ese decreto quedó claro en el artículo segundo de transición, que la competencia de este ministerio seria asumida a partir del primero de enero de dos mil veinte, como quiera que en esta acción popular ya hay recursos comprometidos del Ministerio de Agricultura y ya hay ciertos avances lo lógico y correcto es de que el Radicación: 11001-03-06-000-2023-00458-00 Ministerio de Agricultura termine la ejecución de ese proyecto, he incluso nosotros a un queriendo dar alguna asistencia técnica tendríamos la dificultad de que nuestra asistencia técnica o supervisión carecería de todo foco como quiera nosotros tenemos unas reglas y lineamientos técnicos muy diferentes a como ejercía en su momento la competencia el Ministerio de Agricultura. 6.
En atención a lo anterior, el magistrado del tribunal le ordenó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural «adelantar las gestiones pertinentes tendientes a dirimir el conflicto de competencias administrativas con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, atinentes al cumplimiento de las decisiones judiciales en el asunto de la referencia». 7.
Finalmente, el 18 de julio de 2023, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural planteó conflicto negativo de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021), se fijó el edicto 4412 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
Consta, en el expediente, que se comunicó sobre el inicio de este trámite al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; al Tribunal Administrativo de Nariño; a la Sección Primera del Consejo de Estado; a la Defensoría del Pueblo – Regional Nariño; al municipio de Sandoná; al Departamento Nacional de Planeación; al Fondo Nacional de Vivienda; al Banco Agrario de Colombia; al departamento de Nariño; a la Personería Municipal de Sandoná; a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas; a la Unidad de Restitución de Tierras; a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización y a la Agencia de Desarrollo Rural.
Según informes secretariales del 31 de agosto y 8 de septiembre de 20233, durante el término de fijación del edicto, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; la Sección Primera del Consejo de Estado y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas presentaron consideraciones.
Mientras que las demás autoridades comunicadas guardaron silencio. De conformidad con el informe secretarial del 13 de septiembre de 2023, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural remitió escrito a través del cual manifestó «desistir del 2 Índice 2, expediente digital. 3 Índice 6 y 13, expediente digital. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00458-00 presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Vivienda […]».
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Mediante Oficio del 30 de agosto de 2023, esta autoridad presentó consideraciones y manifestó que carecía de competencia para dar cumplimiento a los fallos judiciales de 6 de octubre de 2017 y de 10 de febrero de 2022, proferidos respectivamente por el Tribunal Administrativo de Nariño y la Sección Primera del Consejo de Estado, en el marco de la acción popular con radicado núm. 52001-23-33-000-2014-00430-00/01.
En primer lugar, señaló que, de conformidad con lo previsto en el artículo 255 de la Ley 1955 de 2019, esa cartera ministerial, desde el 1.° de enero de 2020, no es el formulador ni ejecutor de la política de vivienda rural, por tanto, «no cuenta con la competencia para realizar asignaciones adicionales de subsidios de vivienda de interés social rural, ni tiene potestad para consolidar un nuevo programa de vivienda».
Seguidamente precisó que, desde el 1.° de enero de 2020, la formulación y ejecución de la política de vivienda rural está a cargo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, motivo por el cual considera que es esa «la entidad encargada de coordinar y liderar la ejecución de los proyectos de vivienda y mejoramiento de vivienda encaminados a la disminución del déficit habitacional rural».
Por lo anterior, concluyó que la autoridad competente para dar cumplimiento a las decisiones judiciales proferidas en el marco de la acción popular con radicado núm. 52001-23-33-000-2014-00430-00/01 es el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. No obstante, como se indicó anteriormente, en escrito del 13 de septiembre de 2023, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural manifestó que desistía del presente conflicto de competencias administrativas, dado que asumiría competencia para dar cumplimiento a los fallos judiciales de 6 de octubre de 2017 y de 10 de febrero de 2022, proferidos respectivamente por el Tribunal Administrativo de Nariño y la Sección Primera del Consejo de Estado, en el marco de la acción popular con radicado núm. 52001-23-33- 000-2014-00430-00/01. 2.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Por medio de escrito del 30 de agosto de 2023, esta cartera ministerial le solicitó a la Sala de Consulta declararse «inhibida para emitir pronunciamiento de fondo en esta oportunidad». Lo anterior, debido a que considera que la controversia planteada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural «recae sobre un fallo emitido en el trámite de una acción Radicación: 11001-03-06-000-2023-00458-00 popular, frente a lo cual la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado carece de competencia, por tratarse de un asunto de naturaleza jurisdiccional».
Adicionalmente, indicó que la inconformidad del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural relacionada con la imposibilidad de cumplir con los fallos proferidos en el marco de la acción popular con radicado núm. 52001-23-33-000-2014-00430-00/01 debió ser controvertida en esa instancia judicial, y no en este escenario, pues dicha cartera ministerial pese a que tenía conocimiento del cambio de competencias introducidas por la Ley 1955 de 2019 no expuso esa situación ante la Sección Primera del Consejo de Estado.
Por otra parte, manifestó que, en todo caso, se encuentra en imposibilidad jurídica de cumplir con las órdenes judiciales, en tanto que, «para la fecha en que debían ejecutarse las obras descritas, el Ministerio de Vivienda no tenía competencia para la asignación de subsidios en favor de los hogares damnificados ubicados en suelo rural». 3.
Sección Primera del Consejo de Estado Mediante escrito del 24 de agosto de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado presentó consideraciones indicando que la orden de la sentencia de 10 de febrero de 2022 está fundamentada en que las autoridades «transgresoras sumen esfuerzos administrativos y financieros, en el marco de sus competencias, para establecer cuáles y cuántas personas se vieron afectados por el abandono del proyecto (censo) y ejecutar las tareas necesarias para brindarles la solución de vivienda». 4.
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas A través de escrito de 6 de septiembre de 2023, esa unidad manifestó que «no emitirá un mayor pronunciamiento respectivo, teniendo en cuenta que dentro de sus funciones legales no le es dable manifestarse sobre conflictos de competencias que se susciten entre carteras ministeriales del Gobierno Nacional, como se observa en estas diligencias».
Sin embargo, agregó que comparte «lo indicado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el acápite IV. Fundamentos de Derecho del escrito que dio origen a este trámite». IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo».
Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas Radicación: 11001-03-06-000-2023-00458-00 generales»4 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
(Se resalta) En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. (Se resalta). Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. iii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación. 4 Ley 1437 de 2011.
Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00458-00 En este caso, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural manifestó que asume la competencia para dar cumplimiento a los fallos judiciales de 6 de octubre de 2017 y de 10 de febrero de 2022, proferidos, respectivamente, por el Tribunal Administrativo de Nariño y la Sección Primera del Consejo de Estado, en el marco de la acción popular con radicado núm. 52001-23-33-000-2014-00430-00/01.
Se concluirá, por tanto, la abstención de la Sala para decidir de fondo, en la medida en que no se cumple con el requisito de que dos o más autoridades rechacen o reclamen competencia, pues una de las autoridades involucradas en el asunto ya la asumió. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»5.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
El caso concreto El conflicto de competencias surgió como consecuencia de que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio negaron su competencia para cumplir con los fallos judiciales de 6 de octubre de 2017 y de 10 de febrero de 2022, proferidos, respectivamente, por el Tribunal Administrativo de Nariño y la Sección Primera del Consejo de Estado, en el marco de la acción popular con radicado núm. 52001-23-33-000-2014-00430-00/01. 5 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00458-00 En este contexto, le correspondería a la Sala definir cuál es la autoridad competente para cumplir las órdenes contenidas en las referidas decisiones judiciales, de no ser porque se advierte que en el presente asunto una de las autoridades involucradas, esto es, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, ha decidido asumir, de forma expresa, dicha competencia, en los siguientes términos: […] me permito informar que de acuerdo con las directrices dadas por la entidad que represento, manifestamos el deseo de desistir del presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Agricultura Y Desarrollo Rural y el Ministerio de Vivienda.
En virtud de que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asumirá y dará cumplimiento de las decisiones judiciales proferidas por el Tribunal Administrativo de Nariño en sentencia del 6 de octubre del 2017, confirmado en segunda instancia por la Sección Primera de la sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 10 de febrero de 2022 […]. [Resalta la Sala] En reiteradas ocasiones6, la Sala ha señalado que, para que exista un conflicto de competencias administrativas, se requiere que, al menos, dos entidades u organismos de manera expresa reclamen o rechacen simultánea o sucesivamente su competencia para conocer de un asunto o actuación administrativa determinada; e, igualmente, ha indicado que, cuando una autoridad asume el conocimiento del asunto o la actuación, el conflicto desaparece, por carencia de objeto y no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo.
Entonces, la Sala concluye que, no se cumple con unos de los requisitos que la habilitan para dirimir el conflicto de competencia administrativa, referente a que las autoridades involucradas rechacen o se disputen la competencia. En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE de decidir por inexistencia de un conflicto de competencias administrativas entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. ENVIAR el expediente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 6 Sobre el particular se pueden consultar las decisiones adoptadas en los expedientes radicados con los números:11001-03-06-000-2023-00003-00; 11001-03-06-000-2023-00004-00;11001-03-06-000-2023- 00009-00; 11001 03 06 000 2023 00018 00; 11001-03-06-000-2022-00293 00; 11001-03-06-000-2023- 00093 00.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00458-00 TERCERO. COMUNICAR la presente decisión al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; al Tribunal Administrativo de Nariño; a la Sección Primera del Consejo de Estado; a la Defensoría del Pueblo – Regional Nariño; al municipio de Sandoná; al Departamento Nacional de Planeación; al Fondo Nacional de Vivienda; al Banco Agrario de Colombia; al departamento de Nariño; a la Personería Municipal de Sandoná; a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas; a la Unidad de Restitución de Tierras; a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización y a la Agencia de Desarrollo Rural.
CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.