CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., dos (02) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: PROCESO EJECUTIVO Radicación: 25000-23-42-000-2023-00208-01 (4205-2024) Demandante: Jorge Iván Oviedo Pérez Demandado: Nación, Ministerio de Defensa – Caja de Retiro de las Fuerzas Militares - CREMIL Asunto: Accede parcialmente.
Se revoca el auto apelado. El mismo despacho profirió la sentencia del 30 de agosto de 2019 (título ejecutivo) y el auto apelado. No era exigible al ejecutante la constancia formal de ejecutoria, por ser verificable internamente en el expediente. Se ordena estudiar de nuevo la solicitud de mandamiento de pago, teniendo en cuenta las consideraciones de esta providencia. AUTO INTERLOCUTORIO ________________________________________________________________ La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 31 de octubre de 2023, proferido por la Sección Segunda, Sala Transitoria, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se negó librar mandamiento de pago. 1.
Antecedentes 1. Jorge Iván Oviedo Pérez presentó demanda ejecutiva contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional y la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – CREMIL (en adelante CREMIL), con el fin de que se librara mandamiento de pago por la suma de $1.318.352.926,54, correspondiente al capital insoluto derivado de la sentencia proferida el 30 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así como por los intereses moratorios causados desde el 6 de septiembre de 2022 hasta el pago total de la obligación. Además, solicitó la condena en costas y la remisión de copias a los órganos de control para que se investigue la conducta de los funcionarios responsables del incumplimiento. 2.
La providencia cuya ejecución se demanda condenó a CREMIL a reliquidar y pagar la asignación de retiro del actor, en su condición de magistrado del Tribunal Superior Militar, con base en varios factores salariales que no fueron incluidos inicialmente. Aunque la entidad expidió las resoluciones 14367 de 2021 y 8391 de 2022 para dar cumplimiento parcial a la condena, a juicio del actor condicionó el 2 Radicación: 25000-23-42-000-2023-00208-01 (4205-2024) Demandante: Jorge Iván Oviedo Pérez pago a trámites internos y certificaciones externas, lo cual dilató su ejecución efectiva. 3.
El 6 de septiembre de 2022, la entidad realizó un pago por $2.215.527.113,49. Sin embargo, a juicio de la parte ejecutante dicho abono no cubrió el total del capital actualizado conforme al fallo, dejando un saldo insoluto de $1.318.352.926,54. En efecto, sostiene que, conforme al artículo 1653 del Código Civil, el pago parcial se debe imputar primero a intereses y luego a capital, por lo que la obligación persiste en cuanto al capital restante y a los intereses moratorios subsiguientes. 4.
En criterio del demandante, pese a la existencia de una sentencia condenatoria en firme y a la expedición de actos administrativos que reconocen parcialmente lo adeudado, la obligación no ha sido satisfecha en su integridad, pues persiste un capital insoluto derivado de la indebida imputación del pago parcial realizado por CREMIL. El auto apelado 5.
Mediante auto de 31 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Sala Transitoria, negó el mandamiento de pago solicitado por el ejecutante al considerar que no se acreditó la existencia de un título ejecutivo claro conforme a los requisitos previstos en el artículo 422 del Código General del Proceso (en adelante CGP) 6.
Al respecto, consideró que el título ejecutivo invocado tenía naturaleza compleja al estar conformado por la sentencia del 30 de agosto de 2019 y por los actos administrativos 14367 de 2021 y 8391 de 2022, expedidos por CREMIL para dar cumplimiento parcial a la orden judicial. En esa medida, reiteró que, tratándose de títulos ejecutivos complejos, era necesario allegar la constancia de ejecutoria de las sentencias cuya ejecución se pretende, lo cual no se acreditó en el expediente. 7.
Advirtió que la liquidación presentada por el ejecutante no permitía establecer con precisión el monto de la obligación, pues su entendimiento requería acudir a inferencias contables o reconstrucciones externas al contenido documental, lo que desvirtuaba el requisito de claridad exigido por el artículo 422 del Código General del Proceso. 8.
En consecuencia, al no concurrir los presupuestos materiales y formales del título ejecutivo –particularmente, la claridad de la obligación y la acreditación de la ejecutoria de la providencia que se pretende hacer valer–, el Tribunal negó el mandamiento de pago. El recurso de apelación 9. La parte ejecutante interpuso recurso de apelación contra el auto de 31 de octubre de 2023 mediante el cual se negó el mandamiento de pago solicitado.
Alegó 3 Radicación: 25000-23-42-000-2023-00208-01 (4205-2024) Demandante: Jorge Iván Oviedo Pérez que la providencia apelada incurrió en una interpretación errada sobre la naturaleza individual de las sentencias como título ejecutivo y respecto del requisito de claridad de la obligación, pues la liquidación presentada se construyó conforme a los parámetros establecidos en la sentencia del 30 de agosto de 2019, y reflejaba de manera comprensible el capital insoluto y los intereses moratorios generados a partir del pago parcial efectuado el 6 de septiembre de 2022. 10.
Frente a la exigencia de aportar la constancia de ejecutoria de la sentencia, sostuvo que dicho documento reposa en el mismo expediente de origen, del cual proviene la providencia que se pretende ejecutar, y que, en todo caso, el juez debió requerirla de oficio si consideraba que hacía falta. 11. En subsidio, argumentó que si el Despacho estimaba que la demanda ejecutiva no reunía los requisitos formales previstos en el artículo 162 del CPACA, correspondía inadmitirla para permitir su corrección y no rechazarla de plano. 2.
Consideraciones 12. La Sala deberá determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un yerro al negar el mandamiento de pago, con fundamento en que el título ejecutivo no cumplía con los requisitos legales, por tratarse de un título complejo que no se integró adecuadamente, por falta de claridad en el crédito reclamado y por no haberse acreditado su exigibilidad mediante constancia de ejecutoria de la sentencia. 13.
La Sala examinará tres aspectos centrales del título presentado: i) si debía calificarse como complejo, a partir de la sentencia judicial y los actos administrativos que dan cuenta de un cumplimiento parcial; ii) si el crédito exigido cumple con el requisito de claridad previsto en el artículo 422 del Código General del Proceso; y iii) si era exigible aportar la constancia de ejecutoria de la sentencia, considerando las condiciones procesales en que se presentó la solicitud ejecutiva.
Naturaleza del título ejecutivo presentado: ¿simple o complejo? 14. El punto de partida para examinar la decisión apelada es establecer si el título presentado por el ejecutante debía calificarse como complejo. Esta calificación incide directamente en los documentos exigibles y en los criterios aplicables para verificar si se configura un título ejecutivo en los términos del artículo 422 del Código General del Proceso y del artículo 297 del CPACA. 15.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 297 del CPACA, constituyen título ejecutivo las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2023-00208-01 (4205-2024) Demandante: Jorge Iván Oviedo Pérez 16.
Esta corporación1 ha sostenido de manera reiterada que, cuando se pretende ejecutar una sentencia judicial, el título ejecutivo tiene naturaleza simple y por tanto no requiere de integración con otros documentos, salvo para efectos probatorios o aclaratorios del quantum. Así lo reiteró la Sección Segunda, Subsección A, en auto de 26 de octubre de 20232, al afirmar que la sentencia judicial es una “integralidad jurídica autónoma y suficiente con fuerza de cosa juzgada, provista de ejecutividad para que sea debida y oportunamente cumplida”. 17.
Este criterio ha sido reiterado por la Sección Tercera3, en el sentido de considerar que “El mérito ejecutivo de la sentencia judicial está determinado por el cumplimiento de los requisitos señalados en los artículos 297 del CPACA, 114, 422 y 427 del CGP, de manera que el juez no se encuentra facultado para exigir, como requisito para la adopción de la decisión de librar mandamiento ejecutivo, la aportación de más documentos.” 18.
En auto del 20 de marzo de 2025, esta subsección reiteró que “el criterio según el cual cuando el título ejecutivo se fundamenta en una sentencia judicial, no requiere de ningún otro documento para ser ejecutable, pues por sí misma tiene mérito ejecutivo en los términos de los artículos 297 del CPACA.”4 19. Por tanto, aun cuando la entidad condenada haya expedido actos administrativos en cumplimiento total o parcial de la sentencia, dichos actos no integran el título ejecutivo y por consiguiente tampoco pueden exigirse para estructurarlo.
Su utilidad reside en facilitar la determinación del monto adeudado, pero no alteran la naturaleza simple del título ni su ejecutividad autónoma una vez satisface los requisitos legales. 20. En el caso concreto, la parte ejecutante fundó su pretensión exclusivamente en la sentencia proferida el 30 de agosto de 2019, acompañada de su correspondiente liquidación. Si bien allegó copias de las resoluciones expedidas por CREMIL como soporte del pago parcial realizado, estos documentos no son constitutivos del título, ni son necesarios para conferirle ejecutividad a la providencia judicial. 21.
En consecuencia, para esta Sala, el título ejecutivo presentado tiene naturaleza simple, por estar conformado únicamente por una sentencia judicial debidamente ejecutoriada, que constituye, por sí misma, un título con mérito ejecutivo en los términos de los artículos 297 del CPACA y 114 del CGP. Claridad del crédito reclamado 22. El artículo 422 del Código General del Proceso establece que, para que una obligación preste mérito ejecutivo debe ser clara, expresa y exigible.
En cuanto a la 1 Ver entre otras providencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado auto del 14 de marzo de 2019 en el expediente 25000234200020150205701; sentencia de tutela del 18 de febrero de 2016 en el expediente 11001031500020160015300. 2 Sección Segunda Subsección A, auto de 26 de octubre de 2023. Consejero ponente doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Radicado 23001-23-33-000-2014-00080-01 (1390-2020). 3 Criterio reiterado por la Sección Tercera, Subsección A en providencia de 13 de agosto de 2024, con ponencia del consejero José Roberto Sáchica Méndez. Radicado 85001-23-33-000-2024-00042-01 (71.474). 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 20 de marzo de 2025. Exp. 25000234200020140144301 (1180-2017). 5 Radicación: 25000-23-42-000-2023-00208-01 (4205-2024) Demandante: Jorge Iván Oviedo Pérez claridad, la norma exige que del título ejecutivo se pueda deducir sin ambigüedad el contenido de la obligación, sin necesidad de acudir a valoraciones interpretativas, reconstrucciones externas o comprobaciones complejas.
La claridad no exige que el monto esté liquidado de manera definitiva, pero sí que sea cuantificable a partir del propio título mediante una operación aritmética simple o una liquidación auxiliar. 23. En el presente caso, la sentencia del 30 de agosto de 2019 condenó a la entidad a reliquidar una prestación periódica con la inclusión de ciertos factores salariales.
El ejecutante aportó copia de dicha sentencia y presentó una liquidación en la que determinó el capital insoluto y los intereses moratorios causados, teniendo en cuenta el pago efectuado por CREMIL el 6 de septiembre de 2022. Para ello, aplicó las reglas legales sobre imputación de pagos previstas en el artículo 1653 del Código Civil, que obligan a imputar primero a intereses cuando el deudor no ha hecho indicación expresa al momento del abono. 24.
La operación realizada por el ejecutante no comporta una hipótesis de indeterminación del crédito ni de oscuridad en la obligación. Por el contrario, se trata de una aplicación técnica de reglas legales sobre pagos parciales, realizada con fundamento en documentos auténticos, sin que se requiera prueba adicional ni interpretación judicial sobre el contenido del título.
Los elementos esenciales del crédito —existencia, cuantía y fundamento— pueden deducirse directamente del conjunto documental presentado, lo que satisface el estándar de claridad que exige el artículo 422 del CGP. 25. Por tanto, esta Sala concluye que el título presentado por el ejecutante sí permitía identificar con claridad el contenido y la cuantía de la obligación reclamada.
El crédito resultaba liquidable con base en parámetros objetivos, sin necesidad de valoración judicial externa ni acreditación adicional, razón por la cual el mandamiento de pago no podía ser negado por ausencia de claridad. Exigibilidad del título y competencia funcional en la ejecución de sentencias 26. La exigibilidad constituye uno de los requisitos esenciales del título ejecutivo junto con la claridad y la certeza, conforme a lo dispuesto en el artículo 422 del CGP.
En materia contencioso-administrativa, el artículo 297 del CPACA dispone que las sentencias debidamente ejecutoriadas que impongan condenas dinerarias a entidades públicas constituyen título ejecutivo. La ejecutoria es el presupuesto que habilita la actuación ejecutiva y, por tanto, sin ella el crédito reconocido no puede ser reclamado mediante este mecanismo procesal. 27.
Cuando el título ejecutivo está constituido por una sentencia judicial proferida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el proceso ejecutivo debe tramitarse ante el mismo despacho que dictó la providencia que se pretende ejecutar. Así lo dispone expresamente el artículo 298 del CPACA (modificado por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021), al establecer el fuero de conexidad como criterio de competencia funcional en materia ejecutiva, lo que se refuerza con las reglas de 6 Radicación: 25000-23-42-000-2023-00208-01 (4205-2024) Demandante: Jorge Iván Oviedo Pérez competencia previstas en los artículos 152.6 y 155.7 ejusdem.
Esta regla tiene fundamento adicional en el artículo 306 del CGP, que prevé que el mandamiento se solicite “ante el juez de conocimiento” de la providencia, y como un instrumento para garantizar la unidad interpretativa, la coherencia procesal y la eficacia del derecho reconocido en la sentencia judicial.5 28. En los casos de ejecución directa, previstos en el artículo 306 del CGP, el juez de conocimiento conserva el expediente original de la causa, lo que le permite verificar internamente la fecha de ejecutoria de la sentencia. Por ello, en este escenario no resulta necesario exigir al ejecutante la constancia de dicho fenómeno como documento adicional, pues la exigibilidad puede constatarse directamente en el mismo proceso.
Esta solución es coherente con la finalidad del fuero de conexidad, que busca que la ejecución de la sentencia se tramite ante el juez natural para facilitar su cumplimiento oportuno y evitar formalismos que dilaten la efectividad del derecho reconocido. 29. En el presente caso, quedó establecido que la sentencia del 30 de agosto de 2019 y el auto apelado del 31 de octubre de 2023 fueron conocidos por el mismo despacho y magistrado ponente.
En consecuencia, no era necesario exigir al ejecutante la constancia de ejecutoria; bastaba la verificación interna de la firmeza en el expediente de conocimiento. Aunado a lo anterior, obran en el expediente actos de cumplimiento —en particular, la Resolución 14367 de 23 de diciembre de 2021— que reconocen la obligación derivada de la sentencia e indican la fecha en que quedó en firme.
Este elemento, aunque no integra el título, refuerza la acreditación de la exigibilidad. Conclusión 30. De acuerdo con lo expuesto, se encuentra acreditado que la sentencia judicial que sirve de fundamento a la presente demanda ejecutiva constituye título simple y se encontró debidamente ejecutoriada conforme a lo dispuesto en el artículo 297 del CPACA.
La ejecutoria se verifica internamente en el expediente de conocimiento, por lo que no resultaba necesaria una constancia formal proveniente del despacho de origen. El título refleja una condena dineraria clara; los actos de cumplimiento solo cumplen función instrumental para ilustrar pago parcial y cuantía. 31. En consecuencia, se revocará el auto apelado y en consecuencia se ordenará al Tribunal que desvirtuados los argumentos incorporados en la decisión apelada libre el mandamiento de pago como legalmente corresponda. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Auto de Importancia Jurídica de 25 de julio de 2016, Exp. 4935-14: “Es necesario resaltar el efecto útil de la norma, que busca radicar la competencia en cabeza del juez que profirió la sentencia, con el fin de garantizar la economía procesal, la continuidad, la unidad interpretativa del título, el menor desgaste técnico y económico de los sujetos procesales, la celeridad en la solución del litigio, así como la realización plena del derecho que se reconoce en la sentencia judicial” 7 Radicación: 25000-23-42-000-2023-00208-01 (4205-2024) Demandante: Jorge Iván Oviedo Pérez En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. REVOCAR el auto del 31 de octubre de 2023, proferido por la Sección Segunda, Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se negó librar mandamiento de pago, por las razones expuestas.
Segundo. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, libre el mandamiento de pago conforme a los lineamientos de esta providencia. Cuarto. Una vez en firme esta decisión, por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero Consejero (Firmado electrónicamente) LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.