Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de Concejal Número único de radicación: 540012333000202400176-01 Solicitante: Julio César Pérez Colmenares Concejal: José Oliverio Castellanos Navarro Asunto: Resuelve unos recursos de apelación interpuestos contra una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Agente del Ministerio Público y el Solicitante contra la sentencia de 8 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en primera instancia. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve: las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. Julio César Pérez Colmenares –en adelante el Solicitante- pidió, en ejercicio del respectivo medio de control, que se decrete la pérdida de investidura del Concejal, José Oliverio Castellanos Navarro, porque, a su juicio, incurrió en la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 19941 y en el numeral 1 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 2 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 20002, por indebida destinación de dineros públicos.

Pretensión 2. Las pretensiones3 que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura son las siguientes: “[…] 1.- Que se declare la pérdida de investidura del Concejal JOSÉ OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, identificado con CC […], electo para el periodo constitucional 2020- 2023, inscrito y avalado por […]., tal como consta en el acto declaratorio de elección, formulario E-26 con, de fecha 15 de noviembre del año 2019 por indebida destinación de dineros públicos. 2.- Que, como consecuencia de la declaratoria de la pérdida de investidura del Concejal JOSE OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, identificado con C.C […], se ordenen cumplir los efectos derivadas de la sentencia y los registros correspondientes. 3.- Compulsar copias a la autoridad competente en caso de encontrar conductas penales y disciplinarias en el trascurso del presente proceso […]" Presupuestos fácticos y argumentos que sustentan la solicitud de pérdida de investidura 3.

El Solicitante indicó, en síntesis, los siguientes hechos y argumentos para fundamentar su pretensión: 3.1. José Oliverio Castellanos Navarro fue elegido Concejal del municipio de San José de Cúcuta para el periodo 2020-2023 y designado como presidente del Concejo Municipal para el año 2022. 3.2. De acuerdo con el artículo 25, numeral 19, del Acuerdo Municipal 0188 de 2001, el presidente de la corporación es el ordenador del gasto, por ende, es el responsable del manejo del presupuesto, lo que implica el reconocimiento y pago de los honorarios por sesiones asistidas a los miembros del concejo municipal, sean estas ordinarias o extraordinarias. 2 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. 3 Cfr., ver documento denominado “001 ESCRITO DE DEMANDA” del Índice 2 de Samai del Tribunal. 3 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.

El Concejal, en su condición de presidente del Concejo Municipal de Cúcuta para el año 2022, mediante las resoluciones núm. 35 de 4 de marzo, 42 de 18 de marzo, 45 de 24 de marzo, 47 de 26 de marzo, 48 de 30 de marzo, 51 de 4 de abril, 62 de 25 de abril y 64 de 30 de abril, todas del 2022, ordenó el reconocimiento y pago de honorarios de sesiones ordinarias a las cuales no asistieron algunos de los Concejales, así: 3.3.1.

Sesiones ordinarias del 1.° al 4 de marzo de 2022. El 1.° de marzo no asistió el Concejal George Salazar y el 3 de marzo no asistió el Concejal Jair Antonio Diaz. 3.3.2. Sesiones ordinarias del 15 al 17 de marzo de 2022. E 15 de marzo no asistieron los Concejales Jair Antonio Diaz y José Leonardo Jácome, y el 16 de marzo no asistió José Leonardo Jacote. 3.3.3.

Sesiones ordinarias del 23 y 24 de marzo de 2022. El 24 de marzo no asistió el Concejal Nelson Ovalles Agudelo. 3.3.4. Sesiones ordinarias del 26 de marzo de 2022. El 26 de marzo no asistió el Concejal Víctor Guillermo Caicedo. 3.3.5. Sesiones ordinarias del 27 al 29 de marzo de 2022. El 27 de marzo no asistieron los Concejales Nelson Ovalles, Jair Antonio Diaz y Víctor Guillermo Caicedo. 3.3.6.

Sesiones ordinarias del 1.° al 2 de abril de 2022. El 1.° de abril no asistieron los Concejales George Salazar, Guillermo León, Jair Antonio Diaz, Carlos Luis Chacón, Juan Diego Ordoñez y el 2 de abril no asistió el Concejal Juan Diego Ordoñez. 3.3.7. Sesiones ordinarias del 23 al 25 de abril de 2022. El 25 de abril no asistieron los Concejales Edward Varón y George Salazar. 4 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.8.

Sesiones ordinarias del 28 y 29 de abril de 2022. El 28 de abril no asistió el Concejal Nelson Ovalles y el 29 de abril no asistieron los Concejales Nelson Ovalles y Álvaro Andrés Raad. 3.4. Las inasistencias de los Concejales fueron corroboradas como consta en las actas de listados de asistencia y desarrollo de las sesiones, y las grabaciones de audio de las sesiones.

Argumentos que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura 4. Citó y transcribió la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, según la cual los Concejales perderán su investidura por indebida destinación de dineros públicos. 5. Afirmó que se cumplieron los requisitos previstos por la jurisprudencia del Consejo de Estado para que se configure la causal de indebida destinación de dineros públicos, por cuanto: i) José Oliverio Castellanos Navarro ostentó la condición de Concejal, Presidente de la Corporación para el año 2022, es decir, ordenador del gasto; ii) los recursos correspondían a honorarios reconocidos y pagados por asistencias a sesiones ordinarias, ostentando la calidad de dineros públicos; y iii) dichos recursos fueron indebidamente destinados, porque se trató de sesiones ordinarias realizadas en el año 2022, que fueron reconocidas y pagadas a algunos Concejales sin que hubieran asistido, conforme se determinó en las actas de las sesiones respectivas y en las grabaciones de las mismas.

Contestación de la solicitud de pérdida de investidura 6. El Concejal4, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, se refirió a la solicitud de pérdida de investidura y solicitó que se negaran sus pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: 6.1. Indicó que no se encontraba probado el elemento objetivo de la causal, toda vez que, las asistencias a las plenarias se determinaban no solo en las actas de las sesiones donde se llamaba a lista para verificar el quorum y en las correspondientes grabaciones de audio, sino en las certificaciones expedidas por el Secretario General del Concejo Municipal, las cuales contenían el registro de los Concejales 4 Cfr. Índice 2 de Samai del Tribunal. 5 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que concurrían a la respectiva sesión o comisión, así como las excusas válidas presentadas por los Concejales no asistentes a dichas sesiones o comisiones. 6.2.

Señaló que, como ordenador del gasto, actuó en consonancia con el Secretario General, en la medida que el reconocimiento y pago a los Concejales, por su asistencia a las diferentes sesiones y/o comisiones, se efectuó con base en la certificación que emite el secretario general, la cual era revisada de manera conjunta. 6.3. Asimismo, señaló que no se configuraba el elemento subjetivo de la causal, toda vez que no estaba probado el elemento dañino o culposo grave que permitiera concluir que obró con un interés diferente al buen servicio, y con el fin de privilegiar, dentro de las posibilidades normativas de la ley, a determinados Concejales, por el contrario, adujo que actuó, amparado en la íntima convicción de estar conforme a la Constitución y la ley, y su conducta sería excusable por la verificación que realizaba de la asistencia real a las sesiones por parte de los Concejales. 6.4.

Por último, indicó que, al existir más de una interpretación posible, frente a un caso concreto, se debe preferir la que propenda por la protección, garantía y promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales. En esa medida, argumentó no hay plena certeza de las inasistencias de los Concejales a las sesiones, en la medida que la verificación no se realizó únicamente con las actas y las grabaciones de las sesiones sino con las certificaciones expedidas por el Secretario General.

La audiencia pública prevista por el artículo 12 de la Ley 1881 7. La audiencia pública5 tuvo lugar el 30 de julio de 2024 con la asistencia y participación del Solicitante de la pérdida de investidura; el Concejal y su apoderado; y el Ministerio Público. La sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia 8. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia de 8 de agosto de 20246, en primera instancia, resolvió: “[…] Denegar las pretensiones de 5 Cfr. Índice 2 de Samai del Tribunal. 6 Cfr. Índice 2 de Samai del Tribunal. 6 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la demanda de pérdida de investidura interpuesta por JULIO CÉSAR PÉREZ COLMENARES en contra del señor JOSÉ OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, por las razones expuestas en la parte motiva […]”.

Consideraciones del Tribunal 9. El Tribunal consideró que el asunto a resolver consistía en determinar “[…] si procede la declaración de pérdida de investidura de Concejal del municipio de San José de Cúcuta para el periodo 2020-2023 del señor JOSE OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO, por la causal de indebida destinación de recursos públicos, en su actuación como Presidente de esa Corporación, propuesta por el demandante […]”. 10.

Luego de explicar el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial del medio de control de pérdida de investidura, así como de la causal relativa a la indebida destinación de dineros públicos y el marco normativo de las sesiones de los concejos municipales, consideró que, una vez realizado el análisis y valoración probatoria, no se había configurado la referida causal, con base en los siguientes argumentos.

Sobre el elemento objetivo de la causal 11. Consideró probado: i) la calidad de Concejal del señor José Oliverio Castellanos Navarro; ii) la calidad de presidente de la Corporación para el año 2022; iii) que el presidente del concejo municipal de San José de Cúcuta, funge como ordenador del gasto público de dicha corporación, por mandato legal, conforme lo previsto por el artículo 25 numeral 19 del Acuerdo 0188 del 27 de diciembre de 2001, mediante el cual se adoptó el reglamento interno del concejo de San José de Cúcuta; iv) corresponde al presidente del concejo, como ordenador del gasto de esta corporación, reconocer los honorarios descritos en la ley a los Concejales por la asistencia comprobada a las sesiones del concejo.; y v) corresponde al Secretario General del Concejo Municipal de San José de Cúcuta, entre otras funciones, controlar los registros de direcciones, asistencia a sesiones, correspondencia de Secretaría y Presidencia y libros de actas. 7 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.

Al analizar el caso concreto, en especial las actas de las sesiones del Concejo y sus audios, los certificados expedidos por el Secretario y las resoluciones de reconocimiento expedidas por el Concejal, consideró: “[…] 1.- De la inasistencia a la sesión ordinaria celebrada el primero de marzo de 2022. La parte actora indica que el Concejal GEORGE ALEXANDER SALAZAR MÁRQUEZ no asistió a esta sesión, señalando que en el acta contentiva de la sesión plenaria celebrada en esta fecha, aparece como ausente, pese a lo cual se le reconocieron honorarios por la asistencia a dicha sesión mediante la Resolución No.035 del 4 de marzo de 2022, expedida por el demandado.

Al respecto se tiene que, una vez revisada la certificación emitida el día 4 de marzo de 2022 por el Director Administrativo (Secretario) del Concejo de San José de Cúcuta, se observa que en ella se certifica la asistencia del prenombrado, a la sesión ordinaria celebrada día primero de marzo de 2022, cuyos honorarios fueron reconocidos en la precitada resolución signada por el demandado en su calidad de presidente del concejo municipal de San José de Cúcuta de donde se concluye que, respecto de este hecho, no se encuentra acreditada la incursión del demandado en la causal acusada. […] 2.- De la inasistencia a la sesión ordinaria celebrada el día 3 de marzo de 2022.

La parte actora indica que el Concejal JAIR ANTONIO DIAZ ARDILA, no asistió a esta sesión, señalando que en el acta contentiva de la sesión plenaria celebrada en esta fecha se observa ausente y, sin embargo, se le reconocieron honorarios por la asistencia a esta sesión, mediante la Resolución No.035 del 4 de marzo de 2022. Al respecto se tiene que una vez revisada la certificación emitida el día 4 de marzo de 2022, por el Director Administrativo (secretario) del Concejo de San José de Cúcuta, se observa que en ella se certifica la asistencia del prenombrado a la mencionada sesión, y así se reconoció en la Resolución No.035 de fecha 4 de marzo de 2022, signada por el demandado en su calidad de presidente del concejo municipal de San José de Cúcuta. […] 3.- De la inasistencia a las sesiones ordinarias de fechas 15 y 16 de marzo de 2022.

La parte actora indica que a estas sesiones no asistieron los Concejales JAIR ANTONIO DIAZ ARDILA y JOSE LEONARDO JACOME CARRASCAL, señalando que en las actas contentivas de las sesiones plenarias celebradas en estas fechas se observa que los prenombrados estuvieron ausentes, pese a lo cual se les reconocieron honorarios por su asistencia a estas sesiones, mediante la Resolución No.042 del 18 de marzo de 2022.

Al respecto, una vez revisada la certificación emitida el día 18 de marzo de 2022, por el Director Administrativo (secretario) del Concejo de San José de Cúcuta, se observa que en ella se certifica la asistencia de los Concejales JAIR ANTONIO DIAZ ARDILA y JOSE LEONARDO JACOME CARRASCAL identificados con las cédulas de ciudadanía […], respectivamente, a las sesiones ordinarias celebradas los días 15, 16 y 17 de marzo de 2022, certificando un total de 3 días para el Concejal DIAZ 8 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARDILA y 2 días para el Concejal JACOME CARRASCAL, para el trámite de cancelación de honorarios, que fueron reconocidos en la Resolución No.042 de fecha 18 de marzo de 2022, signada por el demandado en su calidad de presidente del Concejo municipal de San José de Cúcuta. 4.- De la sesión ordinaria celebrada el día 24 de marzo de 2022.

La parte actora indica que el Concejal NELSON OVALLES AGUDELO, no asistió a esta sesión, señalando que en el acta contentiva de la sesión plenaria celebrada en esta fecha se observa ausente, pese a lo cual se le reconocieron honorarios por la asistencia a esta sesión en la Resolución No.045 del 24 de marzo de 2022. Una vez revisada la certificación expedida el día 24 de marzo de 2022, por el Director Administrativo (secretario) del Concejo de San José de Cúcuta, se observa que en ella se certifica que el Concejal NELSON OVALLES AGUDELO, cédula de ciudadanía No. […], asistió a la sesión del 23 de marzo de 2022, pero NO asistió a la sesión ordinaria celebrada el día 24 de marzo de 2022, certificando en consecuencia un total de 1 día certificado para realizar el trámite de cancelación de honorarios.

A su vez, en la Resolución No.045 de fecha 24 de marzo de 2022, signada por el demandado en su calidad de presidente del Concejo municipal de San José de Cúcuta, se le reconocieron dos días, esto es 23 y 24 de marzo de 2022, contraviniendo de esta manera lo certificado por el señor secretario en la precitada certificación. […] 5- De la inasistencia a la sesión ordinaria del 26 de marzo de 2022.

La parte actora indica que el Concejal VÍCTOR GUILLERMO CAICEDO PINZÓN, no asistió a esta sesión, señalando que en el acta contentiva de la sesión plenaria celebrada en esta fecha se observa que, en los llamados a lista, este siempre estuvo ausente y aun así, se le reconocieron honorarios por la asistencia a esta sesión, mediante la Resolución No.047 del 28 de marzo de 2022.

Al respecto, una vez revisada la certificación expedida el 28 de marzo de 2022, por el Director Administrativo (secretario) del Concejo de San José de Cúcuta, se observa que en ella se certifica la asistencia del prenombrado a la sesión ordinaria celebrada el día 26 de marzo de 2022, por lo tanto se le reconocieron honorarios por asistencia a esa sesión en la Resolución No.047 del 28 de marzo de 2022, signada por el demandado en su calidad de presidente del concejo municipal de San José de Cúcuta. […] 6.- De la inasistencia a la sesión ordinaria del 27 de marzo de 2022.

La parte actora indica que en el acta de la sesión plenaria celebrada en esta fecha los Concejales JAIR ANTONIO DÍAZ ARDILA, NELSON OVALLES AGUDELO y VICTOR GUILLERMO CAICEDO PINZÓN, estuvieron ausentes en los llamados alista y sin embargo se les reconocieron honorarios por la asistencia a esta sesión, en la Resolución No.048 del 30 de marzo de 2022.

Al respecto, una vez revisada la certificación emitida el día 30 de marzo de 2022, por el Director Administrativo (secretario) del Concejo de San José de Cúcuta, se observa que en ella se certifica la asistencia de los precitados Concejales, a las sesiones ordinarias celebradas los días 27, 28 y 29 de marzo de 2022, para un total de 3 días para cada uno de ellos con fines de tramitar la cancelación de honorarios, los cuales 9 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fueron reconocidos mediante la Resolución No.048 de fecha 30 de marzo de 2022, signada por el demandado en su calidad de presidente del concejo municipal de San José de Cúcuta. […] 7- De la inasistencia a la sesión ordinaria del 01 de abril de 2022.

La parte actora indica que en el acta de la sesión plenaria celebrada en esta fecha, los Concejales GEORGE ALEXANDER SALAZAR MÁRQUEZ, JAIR ANTONIO DÍAZ ARDILA, GUILLERMO LEÓN BÁEZ, CARLOS LUIS CHACÓN CONTRERAS y JUAN DIEGO ORDOÑEZ CARVAJAL, estuvieron ausentes en los llamados a lista, y aun así, se les reconocieron honorarios por su asistencia a esta sesión, en la Resolución No.051 del 4 de abril de 2022.

Al respecto, una vez revisada la certificación expedida el 2 de abril de 2022, por el Director Administrativo (secretario general) del Concejo de San José de Cúcuta, se observa que en ella se certifica la asistencia de los precitados Concejales, a la sesión ordinaria celebrada el día 1 de abril de 2022, con fines de tramitar el pago de los honorarios correspondientes, los cuales fueron reconocidos mediante la Resolución No.051 de fecha 2 de abril de 2022, signada por el demandado en su calidad de presidente del Concejo municipal de San José de Cúcuta. […] 8.- De la inasistencia a la sesión ordinaria del 02 de abril de 2022 La parte actora indica que el Concejal JUAN DIEGO ORDOÑEZ CARVAJAL no asistió a esta sesión, señalando que en el acta contentiva de la sesión plenaria celebrada en esta fecha se observa que, en los llamados a lista, siempre estuvo ausente, pese a lo cual, se le reconocieron honorarios por su asistencia a esta sesión, mediante la Resolución No.051 del 4 de abril de 2022.

Al respecto, al revisar la certificación expedida el 4 de abril de 2022, por el Director Administrativo (secretario general) del Concejo de San José de Cúcuta, se observa que, en ella se certifica la asistencia del prenombrado, a la sesión ordinaria celebrada el día 2 de abril de 2022, y en consecuencia se le reconocieron honorarios por ese motivo a través de la Resolución Nos 051 del 4 de abril de 2022, signada por el demandado en su calidad de presidente del Concejo municipal de San José de Cúcuta. […] 9.- De la inasistencia a la sesión ordinaria del 25 de abril de 2022.

La parte actora indica que a esta sesión no asistieron los Concejales GEORGE ALEXANDER SALAZAR MÁRQUEZ y EDWARD ALBERTO VARÓN FLÓREZ, porque en el acta de la sesión plenaria celebrada en esa fecha se observa que los prenombrados fueron declarados ausentes en los llamados a lista, pese a lo cual, se les reconocieron honorarios por su asistencia a esta sesión, mediante la Resolución No.062 del 25 de abril de 2022.

Al respecto, una vez revisada la certificación expedida el día 25 de abril de 2022, por el Director Administrativo (secretario general) del Concejo de San José de Cúcuta, se observa que, en ella se certifica la asistencia de los prenombrados a la sesión ordinaria celebrada el día 25 de abril de 2022, cuyos honorarios fueron reconocidos en la Resolución No.062 del 25 de abril de 2022, signada por el demandado en su calidad de presidente del Concejo municipal de San José de Cúcuta. […] 10 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.- De la inasistencia a las sesiones ordinarias del 28 y 29 de abril de 2022.

La parte actora indica que a la sesión del día 28 de abril no asistió el Concejal NELSON OVALLES AGUDELO, mientras que a la sesión del 29 no asistieron el prenombrado y el Concejal ALVARO ANDRES RAAD FORERO, señalando que en las actas contentivas de las señaladas sesiones de plenaria se observa que los prenombrados estuvieron ausentes en dichas sesiones y que, aun así, se les reconocieron honorarios por su asistencia a las mismas, a través de la Resolución No.064 del 30 de abril de 2022.

Al respecto, una vez revisada la certificación emitida el día 30 de abril de 2022, por el Director Administrativo (secretario general) del Concejo de San José de Cúcuta, se observa que, en ella solamente se certifica la asistencia a la sesión del día 29 de abril de 2022 tanto del Concejal Nelson Ovalles Agudelo, como la del Concejal Álvaro Andrés Raad, asistencias cuyos honorarios fueron reconocidos en la Resolución No.064 del 30 de abril de 2022, signada por el demandado en su calidad de presidente del Concejo municipal de San José de Cúcuta […]. 13.

Del anterior análisis concluyó que el Concejal expidió las resoluciones de reconocimiento en todos los eventos mencionados supra, con sustento en las certificaciones expedidas por el Secretario General de la Corporación, salvo en el caso de la Resolución núm. 045 de 24 de marzo de 2022 en la cual se reconocieron honorarios al Concejal Nelson Ovalles Agudelo por asistencia a la sesión de 23 y 24 de marzo de 2022, pese a que la certificación del Secretario General del Concejo de San José de Cúcuta, solo señalaba la asistencia de este Concejal a la sesión de 23 de marzo de 2022 y, en consecuencia encontró probado la configuración del elemento objetivo de la causal.

Sobre el elemento subjetivo 14. Consideró que, en aplicación del principio pro homine, no se configuraba el elemento subjetivo de la causal, en la medida que si bien era reprochable que el demandado hubiese reconocido los honorarios del Concejal Ovalles Agudelo sin que se haya comprobado su asistencia a la sesión de 24 de marzo de 2022, no se encontraban probadas las circunstancias que permitieran inferir un actuar doloso o gravemente culposo, por cuanto, del examen de las pruebas allegadas al proceso no se colegía que el Concejal José Oliverio Castellanos Navarro, hubiera incurrido de manera reiterada o periódica en la conducta endilgada y, mucho menos, que lo hubiera realizado en beneficio del Concejal que recibió los honorarios. 11 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.

En efecto, consideró que no existía un patrón repetitivo que indicara una conducta de carácter sistemática que permitiera inferir un actuar malintencionado por parte del Concejal que llevara a tener suficiente identidad para calificar su actuar como doloso, en la medida que su conducta se presume tuvo lugar solo en una oportunidad, cuya ocurrencia pudo atribuirse a la presencia de un error que, si bien es cierto, implicaba un comportamiento censurable, también lo era que la ocurrencia de ese único hecho reprochable atribuible en forma exclusiva al Concejal acusado, no llevaba consigo la entidad y gravedad suficiente para derivar la máxima limitación a los derechos políticos que prevé el ordenamiento en el caso de la pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones públicas.

Los recursos de apelación Ministerio público 16. El Agente del Ministerio Público interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, argumentando que la indebida destinación de recursos públicos es de ejecución instantánea, es decir, que se consuma en el momento en que se despliega cualquiera de dichas conductas, independientemente del monto de lo destinado indebidamente, sin que sea de recibo introducir en el examen del dolo o de la culpa grave, dicho aspecto, como el elemento del “[…] patrón repetitivo […]”, conducta de carácter sistemática desplegada de manera reiterada o periódica. 17.

Adujo que el Concejal acusado al expedir la Resolución que ordenó el pago de honorarios al Concejal Nelson Ovalles, por su asistencia a la sesión de 24 de marzo de 2022, sin soporte, no hubo intención o propósito de destinar dineros públicos sin respaldo legal alguno que lo justificara; sin embargo, se evidenciaba una negligencia de tal magnitud que permitía inferir que, aunque el Concejal acusado era consciente y conocía el resultado de su acción, desarrolló su conducta, razón que permite hacer un reproche subjetivo como presupuesto para imponer una sanción. 18.

Por último, argumentó que no podía predicarse la existencia de un error invencible que conduciría a la exclusión de la responsabilidad; contrario sensu, admitiéndose la existencia de error, fue vencible ya que a pesar de la supuesta 12 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co distorsión que presentó el servidor público, esta podía superarse, ya que se debió a una falta de aplicación de las diligencias que le eran exigibles.

El Solicitante 19. El Solicitante, en su recurso de apelación, solicitó revocar la sentencia proferida, en primera instancia, argumentando que se debió realizar un análisis riguroso del elemento subjetivo “[…] concerniente a la diligencia exigible al demandado, pues no se tuvo en cuenta la naturaleza del cargo del Concejal José Oliverio Castellanos quien era el presidente de la corporación, las funciones del mismo, las circunstancias de tiempo modo y lugar en la que sucedieron los hechos y no definió si hubo o no culpa grave en su comportamiento […]”. 20.

Indicó que, a pesar de que se encontró probado el elemento objetivo de la causal, se le dio validez jurídica a las certificaciones de asistencia que expedía el Secretario General del Concejo, las cuales, a su juicio, son ilegales al vulnerar el artículo 63.2 del reglamento interno que indica que la asistencia debe constar en las actas de desarrollo de la sesión y comisión, las cuales deben llevar una relación sucinta de los nombres de los Concejales concurrentes a la respectiva sesión o comisión, las excusas válidas presentadas por los no asistentes y, en esa medida, indicó que a pesar de que se encontraban probadas las inasistencias señaladas en la demanda, también se les canceló los honorarios a los demás Concejales sin sustento.

Traslado de los recursos de apelación 21. Surtido el traslado de los recursos de apelación, el Concejal indicó que: i) el Agente del Ministerio Público no determinó cuáles son los elementos que llevan a determinar de manera fehaciente la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa, toda vez que al manifestar sobre la ejecución instantánea de la conducta se quedó en la responsabilidad objetiva del hecho; y ii) no elaboró la Resolución núm. 045 de 2022, la cual fue una cuestión eminentemente secretarial y que simplemente la suscribió, constituyéndose en un error que no genera el elemento subjetivo de la causal7. 7 Cfr. Índice 8 Samai. 13 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.

El Solicitante guardó silencio en esta oportunidad procesal. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 23. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) la calificación habilitante; iv) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la competencia de los presidentes de los concejos como ordenadores del gasto; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del reconocimiento y pago de honorarios de los Concejales; viii) el análisis del caso concreto; y ix) las conclusiones.

Competencia de la Sala 24. Vistos: i) el parágrafo 2.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre pérdida de investidura de diputados, Concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales; ii) la Ley 1881, en especial, su artículo 22, sobre la aplicación de esa normativa a los procesos de pérdida de investidura de Concejales y diputados; iii) el artículo 1508 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20119, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; y iv) el artículo 13 del Acuerdo 80 expedido el 12 de marzo de 201910: la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 25.

Agotados los trámites inherentes a la solicitud de pérdida de investidura de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite. 26. Vistos los artículos 328 y 320 de la Ley 1564, la Sala se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados por los apelantes. 8 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080. 9 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 10 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 14 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problema Jurídico 27.

Corresponde a la Sala determinar, con fundamento en los recursos de apelación, si el Concejal José Oliverio Castellanos Navarro, en su condición de Presidente y ordenador del gasto del Concejo Municipal de San José de Cúcuta, incurrió o no en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, consistente en indebida destinación de dineros públicos, por presuntamente disponer el reconocimiento y pago de honorarios a favor de un Concejal sin la asistencia comprobada a una sesión. 28.

En ese orden, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 8 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en primera instancia. La calificación habilitante 29. Vistos los artículos 5, literal “b”, y 22 de la Ley 1881, la Sala considera que se encuentra probada la calidad de Concejal para el periodo 2020-2023 del señor José Oliverio Castellanos Navarro, según consta en los documentos aportados como prueba al proceso, en especial, el Formulario E-27 suscrito por los miembros de la Comisión Escrutadora Departamental, por medio del cual se declaró a la candidata como Concejal del Municipio de San José de Cúcuta, para el período 2020–2023. 30.

En este caso, la investidura de la Concejal se tiene por cierta en la medida en que el documento indicado supra constituye prueba de dicha calidad y su condición no fue cuestionada durante el proceso ni en los recursos de apelación, lo cual los hace sujeto pasivo del medio de control de pérdida de investidura. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura Marco normativo 31.

Vistos los artículos 184 de la Constitución Política; 14311 de la Ley 1437 y las leyes 136, y 617 1881 y 2003, en especial, el artículo 1 de la Ley 1881. 11 Ley 1437. Artículo 143. Pérdida de Investidura. A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas. 15 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Desarrollos jurisprudenciales 32.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que la pérdida de investidura es una acción pública que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio12 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular. 33.

El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan. Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación. 34.

La Sala Plena13 puso de presente que, atendiendo la especial naturaleza de la pérdida de investidura, esta acción tiene las siguientes características: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 12 Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03-15- 000- 2014-03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo;

Sentencia de 29 de agosto de 2017, Expediente: 110010315000201601700-00(PI), M.P. Milton Chaves García. 16 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de ser elegido. 35.

En esa misma orientación, la Corte Constitucional14 consideró que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan. 36.

En el proceso de pérdida de investidura se deben aplicar las garantías constitucionales del debido proceso, conforme lo consideró la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 23 de marzo de 201015. En ese orden, las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución Política o en la ley con el objeto de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la literalidad de la prohibición o circunstancia causante de la pérdida de investidura, lo cual constituye una materialización del principio de interpretación restrictiva. 37.

Asimismo, es importante resaltar que, por las particularidades del proceso de pérdida de investidura y, en especial, a su carácter sancionador, en el se debe dar plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, en cuanto se refiere a la observancia de, entre otros, los principios pro homine, in dubio pro reo, y de legalidad. 38.

Es de importancia resaltar que el juicio de responsabilidad que se realiza en el marco de la pérdida de investidura no puede ser considerado de ninguna manera como un juicio de responsabilidad objetiva; por el contrario, conforme con la jurisprudencia de las altas cortes16, una vez verificada la configuración del elemento objetivo, se debe proceder al estudio del elemento subjetivo17. 14 Sentencia SU-426 de 2016, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortiz Delgado. 15 Número único de radicación 110010315000200900198-00(PI). 16 Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016. 17 En criterio de la Corte Constitucional “[…] atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 17 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.

En efecto, el artículo 1.° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 2019, establece que “[…] [e]l proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución […]”18. 40.

En suma, el estudio de cada caso se debe realizar teniendo en cuenta que la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad bajo una estricta aplicación de los principios que gobiernan el debido proceso y, con fundamento en ello, determinar si la conducta se subsume en el supuesto fáctico de la norma que establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura y si se configura o no el elemento subjetivo19.

Principio pro homine 41. El principio pro homine o pro persona, también denominado “Cláusula de favorabilidad en la interpretación de los derechos humanos20, ha sido entendido como el criterio hermenéutico en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia o a la interpretación más extensiva cuando lo pretendido es el reconocimiento de derechos21; e inversamente a la norma o a la interpretación más restrictiva cuando lo pretendido es el establecimiento de restricciones permanentes al ejercicio de esos derechos o a su suspensión extraordinaria. 42.

La Corte Constitucional en la sentencia T-320 de 2009 señaló que el principio referenciado es aplicable a la interpretación de los derechos fundamentales previsto en la Constitución Política al señalar que este “[…] se constituye en una valiosa pauta hermenéutica [que] ordena la adopción de la interpretación que mejor se 18 Normativa aplicable a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 1881, según el cual “[…] Las disposiciones contenidas en esta ley serán aplicables, en lo que sea compatible, a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados […]”. 19 La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU 424 de 2016, precisó que el juez de este proceso sancionatorio debe determinar: i) si se configura la causal y ii) si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa. 20 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006;

M.P. Clara Inés Vargas Hernández 21 Entiéndase Derechos Humanos y derechos fundamentales. 18 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co compadezca con los derechos fundamentales en juego, [es decir] la que sea “más favorable a la protección de los derechos del agenciado” […]”. 43.

En este orden de ideas, sin desconocer que las autoridades judiciales son competentes para aplicar e interpretar las normas jurídicas, en virtud del principio de autonomía e independencia judicial, lo cierto es que esa interpretación debe propender por una hermenéutica que resulte menos restrictiva de los derechos fundamentales [lo cual implica una interpretación restrictiva de las causales de pérdida de investidura] porque, se reitera, el principio pro homine impone al juez que “[…] sin excepción, entre dos o más posibles análisis de una situación, se prefiera [aquella] que resulte más garantista o que permita la aplicación de forma más amplia del derecho fundamental […]”22.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos 44. Vistos el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136, sobre pérdida de la investidura de Concejal; y el numeral 4.º del artículo 48 de la Ley 617, “[…] [l]os […] Concejales municipales y distritales […] perderán su investidura: […] [p]or indebida destinación de dineros públicos […]” (Destacado fuera de texto). 45.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado23, mediante sentencia de 6 de mayo de 2014, en relación con la causal de pérdida de investidura de congresistas por indebida destinación de dineros públicos, aplicable al caso de los Concejales, consideró lo siguiente: “[…] Esta norma, como sucede con las demás causales de pérdida de investidura, tampoco describen la conducta.

No obstante, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado ha delimitado los presupuestos para que se configure. En este sentido, como su denominación lo indica, se realiza cuando un congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.

Bien puede utilizarlos o dirigirlos a actividades o propósitos no autorizados; o a aquéllos que estando autorizados no correspondan a la finalidad asignada; o a cometidos prohibidos, entre otros. En estos términos, la Sala Plena, en sentencia del 7 de junio de 201224, señaló que aunque la causal no está definida en el ordenamiento jurídico, se configura cuando la 22 Corte Constitucional, sentencia C-438 de 2013.

M.P. Alberto Rojas Rios. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, Bogotá D.C., Seis (6) de Mayo de Dos Mil Catorce (2014), Radicación Número: 11001-03-15-000-2013-00865- 00(Pi), Actor: Carlos Mario Isaza Serrano, Demandado: Roy Leonardo Barreras Montealegre. 24 Rad. 2010-00352, C.P. María Claudia Rojas Lasso. 19 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co destinación de los dineros públicos no corresponde a los fines estatales preestablecidos por la Constitución, la ley o el reglamento: “La causal de indebida destinación de dineros públicos no está definida en la Constitución ni en las normas legales que rigen el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

Es, entonces, pertinente consignar el sentido y alcance con que esta Corporación le ha definido. La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el Concejal destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.” Respecto a los elementos constitutivos […] la Sala Plena, en sentencia del 6 de marzo de 200325 también señaló: “ ‘Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc. ‘En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos’ ”.

De allí que, para que la causal se configure es necesario que el Congresista, en su condición de servidor público, distorsione o cambie el cometido estatal consagrado en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o que estando autorizados sean diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o haya destinado o utilizado los recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o hubiere pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.

En este orden, no es necesario que el sujeto activo de la causal ostente la condición de nominador u ordenador del gasto, basta con que deba respetar, defender y cuidar el patrimonio público, toda vez que es imperativo cuidar los bienes del Estado para evitar su menoscabo. En este sentido, la Sala Plena ha señalado que la causal comporta dos elementos: i) la conducta y ii) el fin.

La Sentencia del 1 de noviembre de 200526 señaló: “Para la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el num. 4º del artículo 183 de la Constitución Política (reproducida en el numeral 4º del artículo 298 de la Ley 5ª de 1992) se destacan o requieren dos elementos como son la conducta y el fin.” En el primero –como se exige para las demás causales por las que se puede demandar la pérdida de investidura- es necesario, que el sujeto activo que la agota ostente la calidad de Congresista y precisamente que en esa condición ejerza competencias para las que fue investido.

El segundo elemento, consiste en el fin de la conducta, es decir que al ejercer las competencias propias de su investidura: i) cambie o distorsione los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento al destinar los recursos públicos a materias, actividades o propósitos no autorizados, o a aquéllos 25 Rad. 2002-1007, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero. 26 Rad. 2004-01673, C.P. Tarsicio Cáceres Toro. 20 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que autorizados son diferentes a los que se encuentran asignados; ii) aplique tales dineros a objetos prohibidos, no necesarios o injustificados; iii) obtenga un incremento patrimonial para sí o a favor de terceros, o iv) pretenda derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceras personas, etc […]”. 46.

Asimismo, esta Sección27, siguiendo los planteamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha considerado, frente a la configuración de esta causal de pérdida de investidura, lo siguiente: “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no se encuentra definida en la Constitución ni en las normas legales que regulan el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en distintas oportunidades al sentido y alcance que esta causal tiene. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia 30 de mayo de 2000 (Expediente núm. AC-9877, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar), se pronunció sobre los alcances del concepto de indebida destinación de dineros públicos, señalando que el elemento tipificador de esta causal de pérdida de investidura “está en el hecho de que el Congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines o cometidos estatales, preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas”.

Esta postura ha sido objeto de múltiples reiteraciones por la misma Sala Plena de lo Contencioso Administrativo28 y también por la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencias de 1º de julio de 2004 (Expediente núm. 2003- 00194, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 9 de noviembre de 2006 (Expediente núm. 2005-01133, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), 16 de julio de 2009 (Expediente núm. 2008-00700, Consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón) 14 de diciembre de 2009 (Expediente núm. 2009- 00012 (Expediente núm. 2009-00012, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), 3 de noviembre de 2011 (Expediente núm. 2011-00009, Consejera ponente María Elizabeth García González) y 1º de agosto de 2013 (Expediente núm. 2012-00151, Consejera ponente María Elizabeth García González) […]”. 47.

En suma, se considera que: 47.1. La indebida destinación de dineros públicos es una norma abierta porque la normativa Constitucional y legal no establece el alcance de la causal ni detalla un catálogo de conductas específicas que la configuran, lo cual atiende a la finalidad 27 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA, Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014), Radicación número: 63001-23-33-000-2013-00148-01(PI), Actor: JESUS ANTONI OBANDO ROA, Demandado: CESAR LONDOÑO VILLEGAS Y OTRO, Referencia: APELACION SENTENCIA – PERDIDA DE INVESTIDURA. 28 En sentencias de 20 de junio de 2000 (Expediente núm. 9876); de 6 de marzo de 2001 (Expediente núm. AC- 11854) y de 17 de julio de 2001 (Expediente núm. 0063-01). 21 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la causal, cual es: censurar cualquier uso de los dineros públicos para fines no previstos, distintos, prohibidos o no autorizados por la Constitución Política, las leyes o el reglamento, porque con ello traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la normativa que regula el gasto29. 47.2.

Si bien la indebida destinación de dineros públicos se puede configurar a través de la transgresión de tipos penales, “[…] dada la autonomía e independencia existente entre las acciones de pérdida de investidura y penal, las conductas que materializan la indebida destinación de dineros públicos configuran la causal de pérdida de investidura sin que necesariamente deban estar tipificadas como delitos […]”30. 47.3.

Para efectos de la causal de pérdida de investidura, la expresión “dinero público” se debe entender como aquellos recursos públicos que administra el Estado. 47.4. La configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura sub examine requiere la prueba de tres elementos, a saber: i) que se ostente la condición de miembro de corporación pública de elección popular; ii) que se esté frente a dineros públicos; y iii) que los dineros públicos sean indebidamente destinados. 47.5.

La indebida destinación de dineros públicos se configura en los siguientes casos: 47.5.1. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados. 29 Ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura; sentencia de 3 de diciembre de 2019; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 C.P. doctora Rocío Araújo Oñate.

Sentencia del 6 de mayo de 2014, consejero ponente: Enrique Gil Botero, expediente: 11001-03-15-000-2013-00865-00. Sentencia del 28 de marzo de 2017. MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Expediente 11001-03-15-000-2015-00111-00 (PI). 30 Ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura; sentencia de 3 de diciembre de 2019; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 C.P. doctora Rocío Araújo Oñate.

En dicha providencia se citan las sentencias: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 19 de octubre de 1994. MP. Juan de Dios Montes. Expediente AC- 2102. Sentencia del 30 de julio de 2002. MP Jesús María Lemos Bustamante, expediente: 11001-03-15-000- 2001-0248-01 y concluye que la autonomía entre las acciones penal y de pérdida de investidura es congruente con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296 de la Ley 5 de 1992, que condicionaba la procedencia de la acción de pérdida de investidura de los miembros del Congreso por indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, a la existencia previa de sentencia penal condenatoria. 22 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47.5.2.

Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados, pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados. 47.5.3. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. 47.5.4.

Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros públicos a materias innecesarias o injustificadas. 47.5.5. Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. 47.5.6. Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la competencia de los presidentes de los concejos como ordenadores del gasto 48. Visto el artículo 110 del Decreto 111 de 199631, que prevé que los presidentes de los concejos, como jefes de las corporaciones político-administrativas son competentes para contratar, comprometer a la persona jurídica de la cual hacen parte, así como para ordenar el gasto respectivo con fundamento en las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto. 49.

Visto el artículo 3.º de la Ley 617, sobre financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, que señala que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas. 31 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”. 23 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.

Visto el parágrafo 1.º del artículo 3.º de la Ley 617, que dispone que se entiende por ingresos corrientes de libre destinación, los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado. 51. Visto el inciso 3.º del parágrafo 1.º del artículo 3.º de la Ley 617, que indica que, en todo caso, no se podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos de: i) la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión; ii) los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales, estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar; iii) los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica; iv) los recursos de cofinanciación; v) las regalías y compensaciones; vi) las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en las leyes especiales sobre la materia; vii) la sobretasa al ACPM; viii) otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter transitorio; y ix) los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica. 52.

La Sección Primera de esta Corporación, mediante sentencia de 15 de marzo de 201832, consideró que “[…] el presidente del concejo municipal, como jefe de la corporación y ordenador del gasto de la misma, debe atender las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto con los ingresos corrientes de libre destinación que recibe del presupuesto general de la nación; de manera que, los gastos de funcionamiento de los concejos municipales no se pueden financiar, entre otros, con recursos de otros aportes y trasferencias con destinación específica […]”. 53.

Esta Sección33 ha considerado que “[…] [D]e conformidad con los artículos 3° y 10 de la Ley 617 de 2000, los honorarios de los Concejales se encuentran inmersos dentro de los gastos de funcionamiento y su pago se realiza con los ingresos corrientes de libre destinación34 […]. Desde tal óptica, el presidente del concejo, 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. sentencia de 15 de marzo de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, proceso identificado con el número único de radicación 13001233300020160110701. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2021, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, proceso identificado con el número único de radicación 47001 2333 000 2021 00310 01. 34Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 08001-23-33-000- 2013-00435-01(PI), actor: Veeduría Ciudadana Caribe Legal, demandado: Martin Antonio Rodriguez Montero, MP: María Elizabeth García González. 24 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como ordenador del gasto, debe velar por el correcto uso de los dineros públicos procedentes del tesoro. […]”. 54.

De conformidad con lo anterior, los presidentes de los concejos, como jefes de las corporaciones político-administrativas, son competentes para ordenar el gasto respectivo con fundamento en las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto, cuyos gastos de funcionamiento deben financiarse con los ingresos corrientes de libre destinación. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del reconocimiento y pago de honorarios de los Concejales 55.

Visto el artículo 312 de la Constitución Política35, según el cual, respecto a los Concejales dispuso, entre otros asuntos, por un lado, que “[…] [l]a ley determinará las calidades, inhabilidades, e incompatibilidades de los Concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos […]”; y, por el otro, que “[…] [l]a ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones […]”. 56.

Vistos el artículo 65 de la Ley 136, sobre reconocimiento de derechos, los Concejales tienen derecho a percibir honorarios por su asistencia comprobada a “sesiones plenarias”, de conformidad con la tabla allí prevista. En efecto, la citada norma reseña lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO

65. RECONOCIMIENTO DE DERECHOS. Los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. Así mismo, tienen derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida y a la atención médico-asistencial personal, vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales.

Las resoluciones que para efecto de reconocimiento de honorarios expidan las mesas directivas de los concejos, serán publicadas en los medios oficiales de información existentes en el respectivo municipio o distrito. Cualquier ciudadano o persona podrá impugnarlas, y la autoridad competente, según el caso, dará curso a la investigación o proceso correspondiente […]”. 57.

Visto el artículo 35 de la Ley 136, sobre elección de funcionarios, “[…] [l]os concejos se instalarán y elegirán a los funcionarios de su competencia en los 35 Artículo modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> 25 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de sus períodos constitucionales, previo señalamiento de fecha con tres días de anticipación. En los casos de faltas absolutas, la elección podrá hacerse en cualquier período de sesiones ordinarias o extraordinarias que para el efecto convoque el alcalde […]”. 58.

Visto el artículo 23 de la Ley 136, sobre periodo de sesiones, se establecen los periodos de sesiones ordinarios de los municipios clasificados, por un lado, en las categorías especial, primera, segunda; y, por el otro, en las demás categorías, en el siguiente sentido: “[…]

ARTÍCULO

23. PERIODO DE SESIONES. Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así: a) El primer periodo será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero del respectivo año. El Segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril; b) El Segundo período será del primero de junio al último día de julio; c) El tercer período será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.

Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre. Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente.

PARÁGRAFO 1 o. Cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo Concejo.

PARÁGRAFO 2 o. Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración […]”. 59. Visto el artículo 66 de la Ley 136, sobre causación de honorarios, establece el valor de los honorarios por cada sesión a que asistan los Concejales, según la categoría del municipio, en el siguiente sentido: 26 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]

ARTÍCULO 66. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1368 de 2009. El nuevo texto es el siguiente36:> Atendiendo la categorización establecida en la Ley 617 de 2000, el valor de los honorarios por cada sesión a que asistan los Concejales será el señalado en la siguiente tabla: Categoría Honorarios por sesión Especial $ 347.334 Primera $ 294.300 Segunda $ 212.727 Tercera $ 170.641 Cuarta $ 142.748 Quinta $ 114.967 Sexta $ 86.862 A partir del primero (1o) de enero de 2010, cada año los honorarios señalados en la tabla anterior se incrementarán en un porcentaje equivalente a la variación del IPC durante el año inmediatamente anterior.

En los municipios de categoría especial, primera y segunda, se pagarán anualmente ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta cuarenta (40) extraordinarias al año. En los municipios de categorías tercera a sexta, se pagarán anualmente setenta (70) sesiones ordinarias y hasta veinte (20) sesiones extraordinarias al año.

PARÁGRAFO 1 o. Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4ª de 1992.

PARÁGRAFO 2 o. Se exceptúan del presente artículo los Concejales de la ciudad de Bogotá, por cuanto el Decreto-ley 1421 de 1993, regula la materia […]”. 60. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que en virtud de lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 136, los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los Concejales y su remuneración y la validez de las convocatorias y de las sesiones. 61.

Para el caso del Municipio de San José de Cúcuta, el Reglamento Interno fue adoptado mediante Acuerdo núm. 0188 de 27 de diciembre de 2001 que, en su artículo 25, numeral 19, señaló que el presidente del concejo municipal, funge como ordenador del gasto público de dicha corporación. 36 La redacción original del texto de la Ley 136 de 1994 ha sido objeto de numerosas modificaciones por la Ley 617 de 2000, la Ley 1148 de 2007, la Ley 1368 de 2009 y, más recientemente, la Ley 2075 de 2021, la cual fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-075 de 3 de marzo de 2022. 27 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62.

A su vez, de conformidad con la Resolución núm. 320 de 30 de diciembre de 202037, en especial, el numeral 23 del artículo 2.° “ll Área Funcional. Director Administrativo. Descripción de funciones esenciales”, corresponde al Secretario General del Concejo Municipal de San José de Cúcuta, entre otras funciones, controlar los registros de direcciones, asistencia a sesiones, correspondencia de Secretaría y Presidencia y libros de actas. 63.

Esta Sección, en reiterada jurisprudencia38 ha considerado que el derecho de los Concejales al reconocimiento de honorarios se deriva de su asistencia comprobada a las sesiones plenarias y a las comisiones permanentes que se lleven a cabo en días diferentes a los de aquellas, puesto que: “[…] con sujeción a lo establecido en el artículo 312 de la Carta Política, y en los artículos 65 de la Ley 136 de 1994 […] los Concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones de la respectiva corporación, sin que se establezca otra condición en dichas normas, de la que se haga depender la causación del respectivo derecho […]”. 64.

Así lo reconoció también la Corte Constitucional39 al considerar: “[…] 5. Sobre el régimen laboral y prestacional de los Concejales municipales, el artículo 312 de la Constitución Política señala en sus incisos segundo y tercero que “los Concejales no tendrán la calidad de empleados públicos” y que “la ley podrá determinarlos casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a las sesiones”.

“En desarrollo de las anteriores disposiciones superiores, el artículo 65 de la Ley 136 de 1994 prescribe que los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias […]”. Con sujeción a lo establecido en el artículo 312 de la Carta Política, y en los artículos 65 de la Ley 136 de 1994 y 58 de la Ley 617 de 2000, los Concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones de la respectiva corporación, sin que se establezca otra condición en dichas normas, de la que se haga depender la causación del respectivo derecho […]”. 37 "Por medio del cual se ajusta el Manual Especifico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de personal del Concejo Municipal de San José de Cúcuta" 38 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 2018, C.P María Elizabeth García González, número único de radicación 25000-23-42-000- 2017-04038-01; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de julio de 2018, C.P Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 25000-23-42-000-2017-04041-01; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de mayo de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 50001-23-33-000-2020-00758-01 39 Sentencia C-043 de 28 de enero de 2003, Referencia: expediente D-4169, Magistrado Ponente: doctor Marco Gerardo Monroy Cabra 28 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.

A su vez, a las mesas directivas les corresponde expedir las resoluciones para efectos del reconocimiento de los honorarios, previa certificación de los secretarios de los concejos municipales o distritales, en los eventos en que lo autoricen los reglamentos internos40, actos administrativos que deben ser publicados en los medios oficiales existentes en el respectivo municipio o distrito, con el fin de que cualquier ciudadano pueda impugnarlos, en cuyo caso, la autoridad competente debe dar trámite a la investigación correspondiente. 66.

En suma, de los fundamentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial citados surge la inequívoca consideración que el derecho de los Concejales al reconocimiento de honorarios se deriva de su asistencia comprobada a las sesiones plenarias y a las comisiones permanentes que se lleven a cabo en días diferentes a los de aquellas.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura en el caso sub examine 67. Conforme con la normativa aplicable al caso referida supra, el artículo 1.° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 2019, resulta aplicable al caso sub examine, en virtud del principio de favorabilidad en la medida en que, por un lado, la situación no se encuentra consolidada; y, por el otro, establece una situación más favorable a la persona objeto de solicitud de pérdida de investidura, relativa a que el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura solamente se configura por conductas dolosas o gravemente culposas. 68.

Vistos los artículos 9.º y 18 del Código Civil, “[…] la ignorancia de las leyes no sirve de excusa […]”41 y “[…] [l]a ley es obligatoria tanto a los nacionales como a 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de noviembre de 2023, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 680012333000202200502 01; y ii)Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de mayo de 2022, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 76001 23 33 000 2021 01006 01 41 Sobre el particular, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-651 de 3 de diciembre de 1997, señaló sobre el artículo 9 del Código Civil, lo siguiente: “[…] Excluir de la obediencia de la ley a quien la ignora equivale a establecer un privilegio a su favor violatorio de la igualdad constitucional y generador del caos jurídico […].

Es claro, desde luego, que el deber jurídico implícito en la ficción supone, a la vez, una obligación ineludible a cargo del Estado: promulgar las leyes, pues sólo a partir de ese acto se hace razonable la efectividad de las consecuencias jurídicas que pueden seguirse de su inobservancia. […]. No puede desprenderse de lo anterior que la educación juegue un papel insignificante en el conocimiento del derecho y en el cumplimiento de los deberes que de él se desprenden (aunque a menudo se utiliza para evadirlos sin dejar rastro).

Por esa razón, entre otras, el derecho a acceder a ella ocupa un lugar importante en la Carta. Pero no puede argüirse razonablemente que quienes carecen de educación o tienen dificultades para conocer la ley, se encuentran 29 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los extranjeros residentes en Colombia […]”.

Asimismo, visto el artículo 57 de la Ley 4 de 20 de agosto de 1913, “[…] [s]obre régimen político y municipal […]”, “[…] [l]as leyes obligan a todos los habitantes del país, inclusive los extranjeros, sean domiciliados o transeúntes, salvo, respecto de éstos, los derechos concedidos por los tratados públicos […]”. 69. Al respecto, es preciso indicar que el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial por el Consejo de Estado y por la Corte Constitucional.

En ese sentido, la Sala procede a enunciar algunos de los principales pronunciamientos proferidos al respecto. Sentencia SU – 424 de 11 de agosto de 2016 70. La Corte Constitucional, mediante sentencia SU – 424 de 11 de agosto de 201642, consideró que en el marco de las solicitudes de pérdida de la investidura se debía determinar en cada caso si se configuraba el elemento subjetivo de quien ostentaba la dignidad, porque el juicio de responsabilidad contenía un elemento objetivo y un elemento subjetivo que atendía “[…] a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 71.

Lo anterior, porque el análisis de responsabilidad que realiza el juez en este proceso sancionatorio es de carácter subjetivo; además, porque “[…] [e]n un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley […], contraria al ordenamiento jurídico […] y culpable […]”. 72.

Asimismo, señaló que: i) por regla general, los procesos sancionadores proscriben la responsabilidad objetiva, en virtud de lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política; ii) “[…] el juicio constitucional de pérdida de investidura imposibilitados para conocer sus deberes esenciales y que por tanto deban ser relevados de cumplirlos […]” (Destacado fuera de texto). 42 Corte Constitucional, Sentencia SU-424 de 11 de agosto de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 30 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co analiza la adecuación de la causal en forma subjetiva, esto es, con culpa del demandado (sabía o debía saber que estaba inhabilitado) […]”, y iii) era necesario verificar la culpa o dolo en la conducta reprochable para imponer la inhabilitación para ser elegido a perpetuidad.

Sentencia de 25 de mayo de 2017 73. Esta Corporación, mediante sentencia de 25 de mayo de 201743, indicó que para definir si una conducta se cometió con dolo o con culpa, se debían analizar los elementos que constituían el aspecto subjetivo de la misma, los cuales correspondían al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud, esto es, si 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 25 de mayo de 2017, C.P. María Elizabeth García González, Número único de radicación: 810012339000201500081-01.

Las consideraciones de esta sentencia fueron reiteradas en otras providencias de la Corporación. Ver Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 8 de junio de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación: 050012333000201601908-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 2 de agosto de 2017, C.P. María Elizabeth García González, Radicación Número: 760012333004201601077-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 2 de agosto de 2017. C.P. María Elizabeth García González, Número único de radicación: 730012333005201600620-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de septiembre de 2017, C.P. Oswaldo Giraldo López, Número único de radicación: 540012333000201600346-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 12 de octubre de 2017, Número único de radicación: 680012333000201601393-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 20 de octubre de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación: 440012331001201600055-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 20 de octubre de 2017, C.P. María Elizabeth García González, Número único de radicación: 760012333004201601478-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 27 de octubre de 2017, C.P. Oswaldo Giraldo López, Número único de radicación 250002342000201506456-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de noviembre de 2017, C.P. Oswaldo Giraldo López, Número único de radicación: 660012333002201600055-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 1 de febrero de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, Número único de radicación 660012333000201700089-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 26 de abril de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación 130012333000201700277-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de mayo de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación 170012333000201600473-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 24 de mayo de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación 700012333000201600274-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 8 de junio de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, Número único de radicación: 660012333000201600080-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 4 de octubre de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 810012339000201700118-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 3 de mayo de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 760012333000201800572-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 16 de mayo de 2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Número único de radicación: 810012339000201600056-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 13 de junio de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, Número único de radicación: 050012333000201800666-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de septiembre de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación: 130012333000201800738-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 11 de marzo de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Número único de radicación: 150012333000202000065-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 29 de julio de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Número único de radicación: 440012340000202000232-01. 31 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico. 74.

Sobre el particular, señaló que aun cuando la revisión de los requisitos y el marco normativo que regía el cargo al cual se aspiraba era una obligación general para el candidato, el entendimiento de dichos requisitos debía analizarse de acuerdo con las condiciones personales del sujeto, esto es, el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon, así como a los actos que haya realizado para conocer dicho marco normativo, por ejemplo solicitar conceptos o asesorarse frente a la configuración o no de la causal, para con base en ello, determinar si se obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el contrario, se estaba ante una situación de buena fe exenta de culpa que impidiera el reproche subjetivo de su obrar. 75.

Asimismo, consideró que el proceso de pérdida de investidura exige la observancia del debido proceso y, particularmente, de los principios pro homine, in dubio pro reo, legalidad, objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad. 76. En ese sentido, la Sala señaló como parámetros para realizar el estudio del elemento subjetivo, lo siguiente: “[…] Precisado lo anterior, el abordaje del aspecto subjetivo requiere el análisis del dolo y la culpa, entendido el primero como la intención positiva de lesionar un interés jurídico, entretanto la segunda atañe a un concepto que está ligado a la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad.

Para llegar a definir si una conducta se cometió con dolo o con culpa, deben analizarse los elementos que constituyen el aspecto subjetivo de la misma, los cuales corresponden al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud, esto es, si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico.

En los casos en los cuales se pruebe que el demandado conocía plenamente que su comportamiento era constitutivo de una causal de pérdida de investidura, estaríamos ante una situación de total intención en la realización de la misma y, por ende, de un grado de culpabilidad doloso. En aquellos eventos en los que se concluya que el sujeto no conocía la ilicitud de su conducta, pero que en virtud de la diligencia requerida para el desarrollo de su actividad debía saber que la misma resultaba contraria a derecho, se está ante un comportamiento culposo, de no mediar sólidas circunstancias que se lo hubieran impedido. […] 32 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso del dolo, el objeto de prueba corresponde a determinar el pleno conocimiento que tiene el sujeto sobre que determinada conducta (en este caso la celebración del contrato), genera la inhabilidad, pues ante dicho conocimiento, la ejecución de la conducta demuestra la intención en la misma.

Entretanto para determinar si la conducta fue culposa, tiene que estar demostrado, al menos, que el sujeto debía conocer su ilicitud en virtud de la diligencia que para la inscripción como candidato al Concejo del Municipio de Arauca (Arauca), le era menester desplegar. […]. Ahora bien, para establecer esta diligencia acudiremos a los presupuestos señalados en el artículo 63 del Código Civil, el cual prevé: “Artículo 63.

Culpa y dolo. La ley distingue tres especies de culpa o descuido. Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios.

Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa. Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes.

Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado. El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”. En el caso concreto, la revisión de los requisitos y el marco normativo que rige el cargo al cual se aspira, es una obligación general para quien pretende acceder a la función pública, incluso en los eventos de elección popular, sin embargo el entendimiento de dichos requisitos debe analizarse de acuerdo con las condiciones personales del sujeto, esto es el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon, así como a los actos que haya realizado para conocer dicho marco normativo, por ejemplo solicitar conceptos o asesorarse frente a la configuración o no de la referida inhabilidad, para con base en ello, determinar si se obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el contrario, se está ante una situación de buena fe exenta de culpa que impida el reproche subjetivo de su obrar […]”.

Sentencia SU – 632 de 12 de octubre de 2017 77. La Corte Constitucional, mediante sentencia SU – 632 de 12 de octubre de 201744, consideró que la culpabilidad es uno de los elementos que se deben valorar en los procesos de pérdida de investidura, esto es, determinar “[…] si el 44 Corte Constitucional, Sentencia SU – 632 de 12 de octubre de 2017;

MP. José Fernando Reyes Cuartas. 33 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión, aspecto que implica verificar si se está ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa […]”.

Sentencia de 11 de junio de 2020 78. Esta Corporación, en sentencia de 11 de junio de 202045, hizo referencia al artículo 4 de la Constitución Política, según el cual “[…] [e]s deber de los nacionales […] acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades […]” y reiteró el contenido del artículo 9.º del Código Civil, en el cual se indica que “[…] la ignorancia de las leyes no sirve de excusa […]”. 79.

Asimismo, resaltó que el estudio del elemento subjetivo requería el análisis del dolo y la culpa, entendido el primero como la intención positiva de lesionar un interés jurídico; entretanto, la segunda atañía a un concepto que está ligado a la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad. 80. En ese sentido, concluyó que para llegar a definir si una conducta era dolosa o gravemente culposa se debían analizar los elementos que constituían el aspecto subjetivo de la misma, los cuales correspondían al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud de la conducta; es decir, se debía determinar si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico. 81.

De igual forma, indicó que, por un lado, en los casos en los cuales se probara que el demandado conocía plenamente que su comportamiento era constitutivo de una causal de pérdida de investidura, estaríamos ante una situación de total intención en la realización de la misma y, por ende, de un grado de culpabilidad doloso; y por el otro, en aquellos eventos en los que se concluyera que el sujeto no conocía la ilicitud de su conducta pero, en virtud de la diligencia requerida para el desarrollo de su actividad, debía saber que la misma resultaba contraria a 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 11 de junio de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 170012333000201800611-02.

Las consideraciones de esta sentencia fueron reiteradas en otras providencias de la Corporación. Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 26 de agosto de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Número único de radicación: 630012333000202000417-01. 34 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho y adoptar las medidas para evitar su realización, se estaría ante un comportamiento culposo, de no mediar sólidas circunstancias que se lo hubieran impedido.

Sentencia de 11 de marzo de 2021 82. Esta Corporación, en sentencia de 11 de marzo de 202146, consideró que “[…] no cualquier gestión permite demostrar diligencia y cuidado por parte de quien es acusado de haber incurrido en una inhabilidad u otra causal de pérdida de investidura; y por el solo hecho de haber elevado una consulta o formulado una inquietud a una entidad de derecho público o a un particular, se deba tener por superada la censura de su conducta.

Precisamente […] el análisis de la culpabilidad del demandado no se agota allí, sino que el Juez tiene la obligación de auscultar las singularidades de cada caso en aras de calificar el comportamiento desplegado por el demandado […]”. 83. Asimismo, señaló que en los conceptos jurídicos y opiniones solicitados a entidades públicas, cuerpos u órganos consultivos, así como las asesorías jurídicas requeridas a profesionales del derecho, se debe propender por la formulación correcta y completa de las preguntas, con el acompañamiento, de ser necesario, de la documentación y elementos que permitan su debida comprensión, inquietud que debe coincidir con los supuestos fácticos y jurídicos que son verdaderos motivos de duda y que podrían encuadrar en la causal de pérdida de investidura; y de la respuesta del asunto que se ha encomendado, las apreciaciones o recomendaciones jurídicas vertidas en los conceptos y asesorías deben ser conclusivas y contener medianos criterios de idoneidad, congruencia, pertinencia y sustentación razonada en su elaboración, de modo tal que de estos se desprenda un convencimiento justificado, defendible y razonable de no estar incurso en una conducta constitutiva de pérdida de investidura.

La conducta dolosa o gravemente culposa 84. Visto el artículo 1.° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4.° de la Ley 2003. 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia 11 de marzo de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Número único de radicación: 150012333000202000065-01. 35 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 85.

Para efectos de la configuración de una conducta dolosa se deben determinar, por un lado, el conocimiento del sujeto en relación con que determinada conducta en este caso, haber incurrido en indebida destinación de dineros públicos- se encontraba prohibida por la Constitución Política y la ley. 86. Y, por el otro, que la voluntad del sujeto se dirigió a realizar la acción contraria a derecho.

Ante el conocimiento, la ejecución de la conducta demuestra la intención en la misma. 87. Asimismo, la pérdida de investidura tendrá lugar si la conducta es “gravemente culposa”, lo que conlleva a que debe ser inexcusable. Análisis del caso concreto 88. De conformidad con los marcos normativos y los desarrollos jurisprudenciales expuestos en la parte considerativa de la sentencia: la Sala procede a apreciar y a valorar en su conjunto todas las pruebas decretadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y aplicando las de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda para, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto.

Sobre el elemento objetivo 89. La Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró probado la configuración de este elemento, toda vez que al revisar las resoluciones de reconocimiento de honorarios junto con las actas de las sesiones, sus audios, y los certificados expedidos por el Secretario General de la Corporación se probó que en el caso de la Resolución núm. 045 de 24 de marzo de 2022 en la cual se reconocieron honorarios al Concejal Nelson Ovalles Agudelo por asistencia a la sesión de los días 23 y 24 de marzo de 2022, no concordaba con la certificación del secretario general del Concejo de San José de Cúcuta, en la cual determinaba la asistencia de este Concejal a la sesión del 23 de marzo de 2022. 90.

El Solicitante en su recurso de apelación adujo que, entre otros asuntos, se le dio validez jurídica a las certificaciones de asistencia que expedía el Secretario General del Concejo, las cuales, a su juicio, son ilegales al vulnerar el artículo 63.2 del reglamento interno que indica que la asistencia debe constar en las actas de 36 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollo de la sesión y comisión y, en esa medida, señaló que se encontraban probadas las inasistencias señaladas en la demanda y también que se les había cancelado los honorarios a los demás Concejales sin justificación alguna. 91.

En este estado del estudio, la Sala advierte que, conforme lo ha considerado esta Sección47 al ser el proceso de pérdida de investidura de carácter sancionatorio y no de legalidad, en principio, le está vedado al juez contencioso definir la legalidad de un acto administrativo y, en esa medida, no conlleva, per se, a una indebida destinación de los recursos públicos; toda vez que las actas de las sesiones del Concejo Municipal de San José de Cúcuta y las certificaciones de asistencia expedidas por el Secretario de la misma Corporación gozan de presunción de legalidad mientras no hayan sido anulado por el juez competente.

Cosa distinta es que, si al ejercer la función se incurre en violación de la Constitución Política o de la ley, los actos respectivos sean susceptibles de los medios de control correspondientes y puedan acarrear responsabilidad disciplinaria o fiscal. 92. No obstante lo anterior, para el caso del Municipio de San José de Cúcuta, se reitera, el Reglamento Interno fue adoptado mediante Acuerdo núm. 0188 de 27 de diciembre de 2001 que, en su artículo 25, numeral 19, señaló que el presidente del concejo municipal funge como ordenador del gasto público de dicha corporación. Respecto de las actas de las sesiones, el artículo 63 ibidem, indica que deben contener, entre otras, “[…] 2.- los nombres de los Concejales concurrentes a las respectivas sesiones o comisión, las excusas válidas para los no asistentes […]”. 93.

A su vez, de conformidad con la Resolución núm. 320 de 30 de diciembre de 202048, en especial, el numeral 23 del artículo 2.°, sobre “ll Área Funcional. Director Administrativo. Descripción de funciones esenciales”, corresponde al Secretario General del Concejo Municipal de San José de Cúcuta, entre otras funciones, controlar los registros de direcciones, asistencia a sesiones, correspondencia de Secretaría y Presidencia y libros de actas, con las cuales se procede a realizar los pagos de los honorarios a los Concejales. 94.

Determinado lo anterior y para dar respuesta al recurso de apelación del Solicitante, la Sala procede, en el caso sub examine, al estudio sucinto de los 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 50001233300020200008001 48 "Por medio del cual se ajusta el Manual Especifico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de personal del Concejo Municipal de San José de Cúcuta". 37 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co supuestos necesarios para la configuración de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, consistente en indebida destinación de dineros públicos, a saber: i) que se ostente la condición de miembro de corporación pública de elección popular; ii) que se esté frente a dineros públicos; y iii) que los dineros públicos sean indebidamente destinados.

Que se ostente la calidad de Concejal 95. La Sala encuentra probado que José Oliverio Castellanos Navarro fue elegido como Concejal del Municipio de San José de Cúcuta, según se explicó en el acápite “[…] La calificación habilitante […]” de esta providencia. En consecuencia, el primer supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura se encuentra probado.

Que se esté frente a dineros públicos 96. Esta Sección49 ha considerado que el artículo 11 del Decreto 111 de 15 de enero de 199650 señala que el presupuesto se compone de las siguientes partes: i) el presupuesto de ingresos o rentas; ii) el presupuesto de gastos, a su vez conformado por los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, y iii) disposiciones generales. 97.

Asimismo, en la citada sentencia se sostuvo que de conformidad con los artículos 3.° y 10 de la Ley 617, los honorarios de los Concejales se encuentran 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2021, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 47002333000202100310-01;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de febrero de 2022, C.P Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 500012333000202000032-01; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1.° de junio de 2023, C.P Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 680012333000202300008-01. 50 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”.

“[…]

ARTÍCULO 11. El presupuesto general de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional; b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones.

Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos, y (Expresion subrayada, declarada EXEQUIBLE mediante Sentencia de la Corte Constitucional C-230A de 2008) c) Disposiciones generales.

Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (L. 38/89, art. 7º; L. 179/94, arts. 3º, 16 y 71; L. 225/95, art. 1º). […]”. 38 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inmersos dentro de los gastos de funcionamiento y su pago se realiza con los ingresos corrientes de libre destinación51. 98.

En consecuencia, esta Sala considera que los recursos a través de los cuales se reconoce y paga honorarios a los Concejales municipales, como en este caso, constituye dinero público que integra el presupuesto de la entidad territorial, y en esa medida, se encuentra probado el segundo supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura objeto de análisis.

Que los dineros públicos sean indebidamente destinados 99. En el caso sub examine, el Solicitante indicó que se configuró la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, en la medida en que se dispuso el reconocimiento y pago de honorarios a algunos Concejales del Municipio de San José de Cúcuta, sin comprobar su asistencia a las mismas. 100.

En el expediente del proceso de la referencia se encuentra probado lo siguiente52: 100.1. Mediante Acta núm. 221 de la sesión ordinaria celebrada por el Concejo Municipal de San José de Cúcuta el 10 de diciembre de 2021, se posesionó como presidente y secretario de esa corporación para el periodo 2022, al Concejal José Oliverio Castellanos Navarro y al señor Julián David Torres Carrero, respectivamente. 100.2.

En cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley 136 y el artículo 312 de la Constitución Política corresponde al presidente del concejo, como ordenador del gasto de esta corporación, reconocer los honorarios descritos en la ley a los Concejales por la asistencia comprobada a las sesiones del Concejo. 51Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 08001-23-33-000- 2013-00435-01(PI), actor: Veeduría Ciudadana Caribe Legal, demandado: Martin Antonio Rodriguez Montero, MP: María Elizabeth García González. 52 Las Actas se encuentran en el Índice 2 Samai del Tribunal y las Certificaciones en el Índice 23 Samai. 39 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 100.3.

De conformidad con la Resolución núm. 320 de 30 de diciembre de 202053, en especial, el numeral 23 del artículo 2.°, sobre “ll Área Funcional. Director Administrativo. Descripción de funciones esenciales”, corresponde al Secretario General del Concejo Municipal de San José de Cúcuta, entre otras funciones, controlar los registros de direcciones, asistencia a sesiones, correspondencia de Secretaría y Presidencia y libros de actas. 100.4.

De la sesión ordinaria celebrada el 1.° de marzo de 2022 se precisa que: i) en el Acta de la sesión aparece ausente el Concejal George Alexander Salazar Márquez; ii) no obstante lo anterior su asistencia se probó con la certificación expedida el 4 de marzo de 2022 por el Director Administrativo (Secretario) del Concejo de San José de Cúcuta y los honorarios fueron reconocidos mediante la Resolución núm. 035 de 4 de marzo de 2022 expedida por el Concejal acusado. 100.5.

De la sesión ordinaria de 3 de marzo de 2022 se precisa que: i) en el Acta de la sesión aparece ausente el Concejal Jair Antonio Díaz Ardila; ii) no obstante lo anterior se probó su asistencia con la certificación expedida el 4 de marzo de 2022 por el Director Administrativo (Secretario) del Concejo de San José de Cúcuta y los honorarios fueron reconocidos mediante la Resolución núm. 035 de 4 de marzo de 2022 expedida por el Concejal acusado. 100.6.

De la sesiones ordinarias de 15, 16 y 17 de marzo de 2022 se precisa que: i) en las Actas de la sesión aparecen ausentes los Concejales Jair Antonio Díaz Ardila y José Leonardo Jácome Carrascal; ii) no obstante lo anterior la asistencia de Jair Antonio Díaz Ardila (3 días) y José Leonardo Jácome Carrascal (2 días) se probó con la certificación expedida el 4 de marzo de 2022 por el Director Administrativo (Secretario) del Concejo de San José de Cúcuta y los honorarios fueron reconocidos mediante la Resolución núm. 042 de 18 de marzo de 2022 expedida por el Concejal acusado en esas proporciones. 100.7.

De la sesión ordinaria de 24 de marzo de 2022 se precisa que en el Acta de la sesión aparece ausente el Concejal Nelson Ovalles Agudelo, así: 53 "Por medio del cual se ajusta el Manual Especifico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de personal del Concejo Municipal de San José de Cúcuta". 40 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] En San José de Cúcuta, a los (24) días del mes de marzo del 2022, siendo las 4:10 pm se reunieron en el recinto de la democracia los Honorables Concejales miembros del Concejo Municipal de San José de Cúcuta, con el fin de desarrollar la sesión designada para la fecha.

Preside la sesión el Honorable Concejal: JOSE OLIVERIO CASTELLANOS NAVARRO 1. LLAMADO A LISTA Y VERIFICACION DEL QUORUM. Están presentes los Honorables Concejales: CONCEJALES ASISTENCIA […] OVALLES AGUDELO NELSON A […] Se pudo comprobar que existe quórum deliberatorio mas no decisorio El honorable presidente dando cumplimiento al reglamento interno declara un receso.

Transcurrido el tiempo, el honorable Presidente levanta el receso y solicita al Secretario continuar con el orden del día. LLAMADO A LISTA Y VERIFICACION DEL QUORUM: CONCEJALES ASISTENCIA […] OVALLES AGUDELO NELSON A […] Se pudo comprobar que existe quórum de liberatorio y decisorio El honorable presidente le solicita al señor Secretario leer el orden del día. 2.

LECTURA Y APROBACIÓN DEL ORDEN DEL DIA ORDEN DEL DIA LLAMADO A LISTA Y VERIFICACIÓN DEL QUÓRUM. LECTURA Y APROBACIÓN DEL ORDEN DEL DÍA APOBACION DE LAS ACTAS CORRESPONDIENTES DE LOS DIAS 17 Y 18 DE MARZO DE 2022 LECTURA DE CORRESPONDENCIA PROPOSICIONES VARIOS El Secretario informa que ha sido leído el orden del día, sometido a consideración, es votado de la siguiente manera: 41 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONCEJALES VOTACIÓN […] OVALLES AGUDELO NELSON A […] El Secretario informa que ha sido aprobado el orden del día. El Presidente solicita continuar con el orden del día. APROBACION DE LAS ACTAS CORRESPONDIENTES DE LOS DIAS 17 Y 18 DE MARZO DE 2022 El secretario procede a llamar a lista para la aprobación CONCEJALES VOTACIÓN […] OVALLES AGUDELO NELSON A […] El secretario informa que han sido aprobadas las actas correspondientes a los días 17 y 18 de marzo de 2022.

LECTURA DE CORRESPONDENCIA El señor secretario informa que no hay correspondencia en el día de hoy para tratar. El presidente solicita al secretario continuar con el orden del día. PROPOSICIONES El señor secretario informa al presidente que no hay proposiciones para el día de hoy El presidente solicita al secretario continuar con el orden del día. VARIOS Hace entrada al recinto el honorable Concejal Juan Diego Ordoñez Carvajal.

El Presidente manifiesta a los Concejales que se reunió con el subcomandante del área metropolitana de Cúcuta, el coronel Gilmar Alfonso Reyes Cruz, quien solicitó un espacio en la sesión del día 25 de marzo de 2022, para escuchar al coronel Carlos Alberto Benites, Jefe de la oficina telemática de la Policía Nacional, quien va exponer a corporación el tema de su competencia, quien solicitó se realizará en las horas de la mañana por motivos de viaje.

Interviene la Concejal Yanet Carime Rodríguez Rodríguez, quien solicita al presidente someter a consideración de la plenaria la citación de llevar a cabo sesiones ordinarias los días sábado, domingos y festivos. Siendo las 4:34 p.m. el presidente clausura la sesión y convoca para el día viernes 25 de marzo a las 7:00 a.m. 42 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LA PRESENTE ES UNA RELACIÓN SUCINTA DE LO ACONTECIDO EN LA PLENARIA Y SE ENCUENTRA COMPLETA Y GRABADA EN AUDIO QUE REPOSA EN EL ARCHIVO DE LA CORPORACIÓN […]”. 100.7.1.

El Secretario mediante certificación54 expedida el 24 de marzo de 2022 indicó que Nelson Ovalles Agudelo asistió a la sesión de 23 de marzo de 2022, pero no asistió a la de 24 de marzo de 2022, así: 100.7.2. No obstante lo anterior, el Concejal acusado reconoció los honorarios mediante la Resolución núm. 045 de 24 de marzo de 202255 por las dos sesiones indicadas anteriormente.

En la citada Resolución se indicó que “[…] de conformidad con lo anterior, se debe reconocer el pago de honorarios a cada uno de los Concejales por sesión plenaria asistida, el cual corresponde a la suma de $ 469.766, de acuerdo al incremento porcentual del año respectivo, previa certificación de asistencia que para el efecto ha expedido la Secretaria General de la Corporación […]”. 54 Cfr. Índice 23 Samai del Tribunal. 55 Cfr. Índice 2 Samai del Tribunal. 43 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 100.8.

De la sesión ordinaria de 26 de marzo de 2022 se precisa que: i) en el Acta de la sesión aparece ausente el Concejal Víctor Guillermo Caicedo Pinzón; no obstante, lo anterior, su asistencia se probó con la certificación expedida el 28 de marzo de 2022 por el Director Administrativo (Secretario) del Concejo de San José de Cúcuta y los honorarios fueron reconocidos mediante la Resolución núm. 047 de 28 de marzo de 2022 expedida por el Concejal acusado. 100.9.

De la sesiones ordinarias de 27, 28 y 29 de marzo de 2022 se precisa que: i) en las Actas de las sesiones aparecen ausentes los Concejales Jair Antonio Díaz Ardila, Nelson Ovalles Agudelo y Víctor Guillermo Caicedo Pinzón; ii) no obstante lo anterior, la asistencia de Jair Antonio Díaz Ardila (3 días), Nelson Ovalles Agudelo (3 días) y Víctor Guillermo Caicedo Pinzón (3 días) se probó con la certificación expedida el 4 de marzo de 2022 por el Director Administrativo (Secretario) del Concejo de San José de Cúcuta y los honorarios fueron reconocidos mediante la Resolución núm. 048 de 30 de marzo de 2022 expedida por el Concejal acusado en esas proporciones. 100.10.

De la sesión ordinaria de 1.° de abril de 2022 se precisa que: i) en el Acta de la sesión aparece ausente George Alexander Salazar Márquez, Jair Antonio Díaz Ardila, Guillermo León Báez, Carlos Luis Chacón Contreras y Juan Diego Ordoñez Carvajal; ii) no obstante lo anterior, su asistencia se probó con la certificación expedida el 1.° de abril de 2022 por el Director Administrativo (Secretario) del Concejo de San José de Cúcuta y los honorarios fueron reconocidos mediante la Resolución núm. 051 de 4 de abril de 2022 expedida por el Concejal acusado. 100.11.

De la sesión ordinaria de 2 de abril de 2022 se precisa que: i) en el Acta de la sesión aparece ausente el Concejal Juan Diego Ordoñez Carvajal; ii) no obstante lo anterior, su asistencia se probó con la certificación expedida el 28 de marzo de 2022 por el Director Administrativo (Secretario) del Concejo de San José de Cúcuta y los honorarios fueron reconocidos mediante la Resolución núm. 051 de 4 de abril de 2022 expedida por el Concejal acusado. 100.12.

De la sesión ordinaria de 25 de abril de 2022 se precisa que: i) en el Acta de la sesión aparecen ausentes los Concejales George Alexander Salazar Márquez y Edward Alberto Varón Flórez; ii) no obstante lo anterior, su asistencia se probó 44 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con la certificación expedida el 25 de abril de 2022 por el Director Administrativo (Secretario) del Concejo de San José de Cúcuta y los honorarios fueron reconocidos mediante la Resolución núm. 062 de 25 de abril de 2022 expedida por el Concejal acusado. 100.13.

De las sesiones ordinarias de 28 y 29 de abril de 2022 se precisa que: i) en el Acta de 28 de abril de 2022 aparece ausente el Concejal Nelson Ovalles Agudelo, mientras que en el Acta de 29 de abril de 2022 aparece ausente el Concejal Álvaro Andrés Raad Forero; no obstante lo anterior, su asistencia se probó con la certificación expedida el 30 de abril de 2022 por el Director Administrativo (Secretario) del Concejo de San José de Cúcuta, en la cual se indicó expresamente que asistieron únicamente a la sesión del 29 de abril de 2022, por este motivo se le reconocieron honorarios mediante la Resolución núm. 064 de 30 de abril de 2022 expedida por el Concejal. 101.

A su vez, el Secretario del Concejo Municipal de San José de Cúcuta para el año 2022, Julián David Torres Carrero 56, así como los Concejales Nelson Ovalles Agudelo y José Leonardo Jácome Carrascal, en sus testimonios, indicaron que: 101.1. Las sesiones del año 2022 eran presenciales y de conformidad con el Reglamento Interno del Concejo Municipal le corresponde al Secretario de la Corporación certificar la asistencia de los Concejales a las sesiones. 101.2.

El Secretario del Concejo Municipal realizaba la verificación manualmente con el llamado a lista para determinar el quorum deliberatorio y decisorio (con la sola presencia en el recinto), lo cual quedaba registrado en las Actas de las sesiones que eran públicas y corroboradas con los Concejales. A su vez, registraba la entrada de los Concejales a las sesiones después del llamado a lista y con las grabaciones de audio y video. 101.3.

Con las certificaciones daba fe de la asistencia y con ellas se elaboraban las resoluciones de pago de honorarios que eran expedidas por el Presidente del Concejo Municipal. 56 Cfr. Índice 29 Samai, Minuto 14:37 a 54:02 45 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 101.4.

Las certificaciones no eran expedidas en conjunto con el presidente quien antes de expedir las resoluciones de pago le asistía un deber de verificación. 102. Por tanto, la Sala, al realizar el análisis conjunto las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica, concluye que, en el caso sub examine, José Oliverio Castellanos Navarro, en su condición de Presidente del Concejo Municipal de San José de Cúcuta para el año 2022 y ordenador del gasto, al disponer mediante la Resolución núm. 045 de 24 de marzo de 2022 el pago de los honorarios al Concejal Nelson Ovalles Agudelo por asistencia a la sesión de los días 23 y 24 de marzo de 2022, pese a que la certificación del secretario general del Concejo de San José de Cúcuta, solo señala la asistencia de este Concejal a la sesión del día 23 de marzo de 2022 incurrió desde el punto de vista objetivo, en la conducta descrita en el artículo 48.4 de la Ley 617 de 2000, al haber desviado la finalidad de los recursos públicos a unos propósitos no autorizados por la Constitución y la ley. 103.

Por lo expuesto anteriormente, teniendo en cuenta que, conforme se indicó supra, se encuentra probado el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, esta Sala procederá a realizar el estudio del elemento subjetivo. Sobre el elemento subjetivo 104. La Sala analizará el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura en el caso sub examine, entre otros, con fundamento en los parámetros previstos por la Sala en la sentencia de 25 de mayo de 201757, referida en el correspondiente marco normativo y jurisprudencial de esta providencia. 105.

El Concejal afirmó que no se configura el elemento subjetivo de la causal, toda vez que: i) no está probado el elemento interior dañino o culposo grave; ii) que realizó las conductas amparado en la íntima convicción de estar actuando conforme la Constitución y la ley; iii) su conducta sería excusable por la verificación que realizaba de la asistencia real a las sesiones por parte de los Concejales y porque solo se limitaba la suscribir las resoluciones de pago; y iv) al existir más de una 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 25 de mayo de 2017, C.P. María Elizabeth García González, Número único de radicación: 810012339000201500081-01. 46 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretación posible, frente a un caso concreto, se debía preferir la que propenda por la protección, garantía y promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales, toda vez que la asistencia a las sesiones no solo se corroboraba con las Actas y sus grabaciones sino con la certificación expedida por el Secretario General de la Corporación. 106.

El Tribunal consideró no probado el elemento subjetivo en la medida que no se demostraban las circunstancias que permitieran un actuar doloso o gravemente culposo del Concejal acusado, toda vez que no había incurrido de manera reiterada o periódica en la conducta endilgada y, mucho menos, que lo haya hecho en beneficio del Concejal que recibió los honorarios y, en esa medida, no llevaba consigo la entidad y gravedad suficiente para declarar la pérdida de investidura. 107.

El Agente del Ministerio Público en el recurso de apelación indicó que la causal de pérdida de investidura es de ejecución instantánea sin que el elemento de dolo o culpa grave pueda derivarse de un patrón repetitivo. A su vez, el Solicitante sostuvo que se debió realizar un análisis riguroso del elemento subjetivo de la causal concerniente a la diligencia exigible al Concejal acusado, las circunstancias de tiempo modo y lugar en la que sucedieron los hechos. 108.

En primer lugar, la Sala considera que para el estudio del elemento subjetivo se requiere el análisis del dolo y la culpa, entendido el primero como la intención positiva de lesionar un interés jurídico y la segunda, atinente al concepto de la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad. 109. Para llegar a definir si una conducta es dolosa o gravemente culposa se deben analizar los elementos que constituyen el aspecto subjetivo de la misma, los cuales corresponden al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud de la conducta; es decir, se debe determinar si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico, ello, entre otras, de acuerdo con las condiciones personales del sujeto, esto es, el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon y, en esa medida, se considera que no pueden ser determinados a través de la realización de una conducta reiterada o patrón reiterativo como lo afirmó el Tribunal. 47 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 110.

En el presente asunto, se advierte que de los testimonios del Secretario del Concejo Municipal de San José de Cúcuta para el año 2022, Julián David Torres Carrero 58, así como los Concejales Nelson Ovalles Agudelo y José Leonardo Jácome Carrascal y de los documentos obrantes en el expediente del proceso de la referencia, se determinó que el Concejal acusado es Administrador Público y ejerce como Concejal del Municipio de San José de Cúcuta desde el año 2011, por lo tanto, las calidades personales y profesionales dan cuenta de que tenía la capacidad de discernir y entender la circunstancia fáctica y jurídica en la que se encontraba respecto del reconocimiento de los honorarios al Concejal sin la asistencia comprobada. 111.

Asimismo, que las sesiones del Concejo Municipal de San José de Cúcuta en el año 2022, entre ellas la de 24 de marzo de dicha anualidad, fueron presenciales y que la asistencia a las mismas se determinaba con la verificación manual que realizaba el Secretario General de la Corporación con el llamado a lista para determinar el quorum deliberatorio y decisorio (con la sola presencia en el recinto), lo cual quedaba registrado en las actas de las sesiones que eran públicas y corroboradas con los Concejales. 112.

A su vez, que el Secretario General registraba la entrada de los Concejales a las sesiones después del llamado a lista, con las grabaciones de audio y video y que posteriormente, las actas de las sesiones y los registros de asistencia eran remitidos para que se expidieran las resoluciones de reconocimiento y pago de honorarios por parte del Presidente del Concejo Municipal, a quien le asistía un deber de verificación. 113.

De igual manera, conforme se indicó supra, se pudo determinar que el Concejal acusado, mediante la Resolución núm. 045 de 24 de marzo de 2022, ordenó el pago de los honorarios al Concejal Nelson Ovalles Agudelo en la sesión de 24 de marzo de 2022, pese a que el Secretario General del Concejo Municipal de San José de Cúcuta hubiera certificado su inasistencia. 114.

De esta manera, la Sala considera que, en el caso sub examine, no se encuentra probado el dolo en el actuar del Concejal acusado, en la medida que no 58 Cfr. Índice 29 Samai, Minuto 14:37 a 54:02 48 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es posible deducir una intención positiva para desplegar la conducta proscrita en el ordenamiento jurídico, esto es, la indebida destinación de dineros públicos. 115.

No obstante lo anterior, el grado de culpabilidad evidenciado en este proceso es la culpa grave, previsto en el artículo 1,° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4° de la Ley 2003 que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios (artículo 63 del Código Civil), en la medida que el Concejal acusado no actuó con la diligencia debida en el cumplimiento de sus funciones, en tanto, permitió el reconocimiento de honorarios injustificados, dando lugar así a la configuración de la causal de pérdida de investidura alegada, como pasa a explicarse. 116.

Al respecto, la Sala considera, de acuerdo con lo previsto en el artículo 9.° del Código Civil, que la ignorancia de la ley no excusa su transgresión; de manera que, más allá de las condiciones personales y de las circunstancias que puedan rodear las conductas, es deber de quienes aspiran, acceden y se posesionan en los cargos públicos, incluidos los de elección popular, tomar conocimiento del régimen que los regula, para todos los efectos. 117.

Dicha obligación de conocimiento corresponde al deber de diligencia mínimo, que la sociedad y los votantes esperan de quien es elegido y se posesiona como Concejal; pues con ello se asegura que al ejercer las funciones del cargo y representar la dignidad que se le concede por voto popular, no defraudará la confianza que se le ha depositado. 118.

En suma, es el conocimiento diligente y cuidadoso del ordenamiento que conforma el régimen aplicable a los Concejales y al ejercicio de sus funciones públicas, el que permite garantizar que sus desempeños funcionales son acordes con la Constitución, la ley y los reglamentos, sometidos irrestrictamente a los principios de transparencia, imparcialidad y prevalencia del interés general. 119.

Debe resaltarse que no reposa elemento de prueba alguno encaminado a demostrar que el Concejal acusado haya desplegado una conducta diligente, con el 49 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propósito de establecer si actuó de buena fe calificada, y, por ende, sus conductas pueden exculparse. 120.

Para el efecto, el Concejal acusado, en las oportunidades procesales, únicamente indicó que: i) conocía el procedimiento establecido en el Reglamento interno del Concejo Municipal del Municipio de San José de Cúcuta para el reconocimiento de honorarios a los Concejales; y ii) tuvo el debido cuidado para el reconocimiento al verificar las certificaciones y asistencias, reuniéndose con el Secretario General, con quien analizaban los elementos que daban cuenta de la asistencia de los Concejales: la grabación, el acta y la certificación del Secretario, para verificar que lo que se reconocía en la resolución realmente coincidiera con la asistencia que tomaba el Secretario, es decir, no manifestó que hubiera ocurrido un error en el procedimiento y que actuó conforme la ley y el reglamento sin que, se repite, existiera alguna prueba que demostraran las presuntas actuaciones diligentes del Concejal. 121.

En esa medida, era su deber actuar de manera diligente en orden a verificar la veracidad de lo consignado en la Resolución núm. 045 de 24 de marzo de 2022 con la información aportada por el Secretario General de la Corporación en la certificación, lo cual coincidía con lo consignado en la respectiva acta de la sesión ordinaria, toda vez que en su condición de jefe de la corporación política- administrativa y ordenador del gasto debe velar por el correcto uso de los dineros públicos; cumplir y hacer cumplir el reglamento; lo que implica que su actuar no estuvo amparado por la buena fe calificada.

Por tal motivo, el Concejal acusado estaba en el deber de realizar la verificación y no efectuar el pago al Concejal que no asistió a la sesión de 24 de marzo de 2022. 122. La Sala no pasa por alto el hecho de que el Concejal acusado en el escrito de oposición a los recursos de apelación adujo que no elaboró la Resolución núm. 045 de 2022, la cual fue una cuestión eminentemente secretarial y que simplemente la suscribió, constituyéndose en un error que no genera el elemento subjetivo de la causal. 50 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 123.

En esa medida, no le asiste razón en su argumento, toda vez que conforme lo ha considerado esta Sección59: i) la función de ordenador del gasto no se limita a suscribir las resoluciones que le son proyectados; y ii) que “[…] es importante resaltar el papel de la confianza en el ejercicio de la función pública en la medida en que hace posible la distribución de funciones en la administración toda vez que no es viable que se escudriñe todos y cada una de las actuaciones y tareas realizadas por los servidores públicos, no obstante, no resulta acertado esgrimir tal predicamento como excluyente de la culpabilidad en el presente asunto, en la medida en que, como se advirtió líneas atrás, no se cumplieron a cabalidad ciertos deberes de vigilancia y control […]”, sin que sea procedente, por este motivo, la aplicación del principio pro homine. 124.

Por último, se advierte que si bien la Sala, en algunas ocasiones ha considerado la no configuración del elemento subjetivo, en asuntos en los cuales se ha probado que el ordenador del gasto fue inducido en error por otro funcionario60, lo que se debate en este proceso resulta ser distinto, en la medida que la conducta del Concejal acusado resulta cuestionada, no por el actuar del Secretario General, sino directamente por su conducta.

Conclusiones de la Sala 125. La Sala considera que se probaron los elementos objetivo y subjetivo de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos del Concejal José Oliverio Castellanos Navarro por disponer el reconocimiento y pago de honorarios a un Concejal sin estar acreditada su asistencia a la sesión. En esa medida, se revocará la sentencia proferida, en primera instancia y se decretará la pérdida de investidura.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de mayo de 2022, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 76001 23 33 000 2021 01006 01 60 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de noviembre de 2023, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 680012333000202200502 01; y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de mayo de 2022, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 76001 23 33 000 2021 01006 01 51 Núm. Único de radicación: 540012333000202400176-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 8 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que negó las pretensiones de la solicitud pérdida de investidura del Concejal del Municipio de San José de Cúcuta José Oliverio Castellanos Navarro, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECRETAR la pérdida de investidura del Concejal del Municipio de San José de Cúcuta José Oliverio Castellanos Navarro, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: ORDENAR a la Secretaría que, una vez en firme esta sentencia, DEVUELVA el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los suscritos Magistrados en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.