CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicado: 150012331000201201572 01 Número interno: 2388-2015 Demandante: Jesús Alfredo Saavedra Rivera Demandado: Departamento de Boyacá Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Supresión del cargo de carrera administrativa no desconoce derechos a la estabilidad laboral La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 17 de abril de 2008 dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá que no accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor Jesús Alfredo Saavedra Rivera, por conducto de apoderado judicial, solicita las siguientes declaraciones y condenas: Pretensiones Que se declare la nulidad de los artículos 1o y 2o del Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001, expedido por el Gobernador de Boyacá, "Por el cual se establece la planta de personal de la administración central del Departamento de Boyacá y se dictan otras disposiciones".
Como consecuencia de lo anterior, y a manera de restablecimiento del derecho, solicita se condene al Departamento de Boyacá a reintegrar al actor a un cargo igual, equivalente o de superior categoría al que desempeñaba cuando fue desvinculado y, se declare que no existió solución de continuidad en la prestación del servicio. Que se condene a la demandada a pagarle el valor de todos los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, desde el momento del retiro y hasta cuando se haga efectivo el reintegro; consecuencialmente, el ajuste del valor y los intereses moratorios, según Sentencia C-188 de 1999, y, que las sumas reconocidas sean actualizadas teniendo en cuenta la variación del I.P.C., conforme a las previsiones del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.
Finalmente reclama que la sentencia proferida por esta corporación se cumpla dentro del término indicado en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.. Los hechos que fundamentan las pretensiones son los siguientes: Narra el demandante que, al darse la supresión del cargo, se encontraba laborando para el Departamento de Boyacá, en el cargo de Profesional Universitario, Código 340, Grado 11, adscrito a la Secretaría General e inscrito en el escalafón de carrera administrativa, como consta en la comunicación del 26 de marzo de 1996, expedida por el secretario técnico de la Comisión Seccional del Servicio Civil del Departamento de Boyacá y que, se le notificó del acto impugnado el 28 de diciembre de 2001.
Aduce que durante su vinculación laboral no fue objeto de llamado de atención ni sanción disciplinaria alguna, por el contrario, se distinguió por su lealtad, honradez y servicio a la comunidad, habiéndosele ocasionado, con la supresión del cargo un grave daño moral y económico, ya que a cambio de tener una estabilidad laboral por sus servicios de más de cinco (5) años a la demandada, se le ha dejado al desamparo y en incertidumbre laboral.
Considera que la reestructuración administrativa de una entidad debe obedecer a razones técnicas y de conveniencia administrativa, en procura del mejoramiento del servicio o para una efectiva modernización, con sujeción a la ley, respetando la normatividad reguladora de tal proceso y los derechos de carrera administrativa, cuando tal reestructuración afecta cargos de titulares inscritos en el escalafón correspondiente.
Agrega que, la supresión de cargos, efectuada por la demandada, no se ajustó a las disposiciones que regulan el proceso de modificación de las plantas de personal y se sustentó en unos estudios técnicos ambiguos e incompletos, por lo que, el acto administrativo contentivo de aquella está viciado de nulidad por expedición irregular, violación directa de la ley, falsa motivación y desviación de poder. 1.2 Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas cita el demandante las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 48, 53, 54, 58, 122, 123-2, 125 y 209.
Ley 443 de 1998, el artículo 1, 2, 37, 39 y 41. Decreto 498 de 1998. Decretos 1567, 1568, 1569 y 1572 del 5 de agosto de 1998. Decreto 1222 de 1986. Decreto 2504 de 1998 artículos 6, 7 y 11. Decreto extraordinario 111 de 1996 articulo 71. Decreto 2400 de 1968 articulo 25 y 26. Arguye el accionante que la administración departamental, con la expedición del acto objeto de impugnación, desconoció los preceptos constitucionales encaminados al respeto de la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad con prevalencia del interés general, toda vez que, con argumentos carentes de fundamentos y salidos de la realidad, se vio abocado, el accionante, al vaivén del mercado del desempleo, máxime que en la actualidad las empresas tienen limitantes de edad para los empleados y, en consecuencia, no es viable el acceso a la gran mayoría de ellas, dejando de lado que en nuestro Estado Social de Derecho el trabajo es un derecho y una obligación social que goza de especial protección por parte del Estado.
Considera ser obligación de las entidades públicas respetar la permanencia de los empleados de carrera en sus cargos y no retirarlos del servicio en forma arbitraria e injusta, máxime que existía prohibición expresa para el caso del demandante, toda vez que se encontraba escalafonado en carrera y siempre dio muestras de un eficiente desempeño laboral.
Sostiene que una reforma a la planta de personal debe reunir determinados requisitos, los que no se cumplieron porque no se tuvo en cuenta la preparación, experiencia y capacidad de trabajo de las personas que desempeñaban los cargos suprimidos, como tampoco la necesidad de adecuar la nomenclatura de todos los cargos y hacer la clasificación respectiva, para así poder motivar debidamente el acto de supresión de empleos, además de la carencia de un análisis técnico, jurídico y económico de la situación particular de quienes se encontraban vinculados a la entidad.
Finalmente, aduce que para llevar avante modificaciones en las plantas de personal, de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, es requisito esencial y previo la obtención de un certificado de disponibilidad presupuestal, el que sólo quedó en el papel pues al accionante, a la fecha de presentación de esta acción, no se le han cancelado los costos generados del retiro del servicio, como resultado de la falta de previsión y de perfeccionamiento de los actos administrativos emitidos.
La contestación de la demanda Según lo dispuesto en constancia secretarial del 1o de octubre de 2004, vencido el término no se contestó la demanda por parte del departamento de Boyacá. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la sentencia del 17 de abril de 2008, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Con el fin de resolver el problema jurídico expone que para llevar avante el proceso de reestructuración administrativa debe existir disponibilidad presupuestal para sufragar los gastos generados de las indemnizaciones, a que da lugar la supresión de empleos de carrera, toda vez que el objetivo perseguido es, precisamente, garantizar a los funcionarios de carrera el cumplimiento por parte de la administración del pago de las indemnizaciones.
Asevera que mediante Resolución Nº 000987 del 16 de julio de 2002, proferida por el Secretario de Hacienda del Departamento de Boyacá se reconoció y ordenó el pago de indemnización a que tenía derecho el demandante, procedimiento administrativo que no fue objetado, por lo que considera la Sala el cumplimiento, por parte de la demandada, de la garantía al derecho de indemnización por su calidad de funcionario en carrera, por manera que, no es posible afirmar que el incumplimiento de los requisitos cuya verificación exigen, de manera previa, tanto el Decreto Reglamentario 1223 de 1993, como la Resolución 506 del 18 de junio de 1996, hubiese representado una desmejora en los derechos del demandante, contrario sensu, se cumplió con el objetivo de estas disposiciones, garantizando su derecho a indemnización por supresión de su cargo.
Adiciona que de acuerdo a lo establecido en el artículo 305 numeral 7º de la carta política, el Gobernador del Departamento de Boyacá, está facultado para suprimir cargos de sus dependencias y, consecuencialmente, como lo consagra el artículo 148 del Decreto No 1502 de 1998, otorgada dicha facultad al Gobernador, quien está en la obligación de motivar los actos administrativos que así lo estipulen, "en necesidades del Servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren".
Sostiene que se allegó documento técnico que sustenta la estructura interna y planta de personal de la Gobernación de Boyacá. Respecto a la desviación de poder, asegura que la causal originada en la expedición de un acto administrativo con fines diferentes a los indicados por el legislador requiere para su prosperidad, la obligación de demostrar la existencia de móviles distintos a los previstos en la norma, lo cual no ocurrió en el desarrollo del proceso.
Sobre lo manifestado por el accionante en cuanto al derecho de permanencia, la sala realizó un exhaustivo análisis del material probatorio comprobando que no aporta al proceso ni solicita en el acápite de pruebas, análisis de antecedentes disciplinarios, hoja de vida, con el fin de soportar los estudios realizados, como tampoco acredita en que situaciones se encontraba el personal vinculado a la anterior planta de la Gobernación, con el objetivo de evidenciar si se encontraban en las situaciones de favorabilidad señaladas en el estudio técnico, para efectos de la incorporación a la nueva planta, ni allega documento en el que se concrete las funciones específicas correspondientes al cargo que venía desempeñando, con la finalidad de probar, como lo señala en la demanda, que no fue suprimido el cargo.
Por lo anterior concluyó que las pretensiones de la demanda no están dadas a prosperar, por cuanto no logró desvirtuar el demandante la presunción de legalidad del acto. El recurso de apelación Se advierte que en auto de 25 de junio de 2008 se negó por improcedente el recurso de apelación interpuesto en contra del fallo de 17 de abril de 2008, decisión que se anuló mediante proveído 11 de diciembre de 2013.
Sustenta la parte actora el recurso de apelación en que los funcionarios despedidos en aplicación del principio de confianza legítima solo están obligados a demandar el acto que según las entidades empleadoras fue el que ordenó su despido, criterio que la Corte Constitucional ratificó en las sentencias T-446 de 2013 y T-146 de 2014. Asimismo, respalda su argumento en lo manifestado por el Consejo de Estado.
En ese orden de ideas en el caso en concreto mediante oficio de 27 de diciembre de 2001, el director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá, le informó al actor que el cargo que este venía desempeñando fue suprimido de la planta de personal de la Gobernación de Boyacá y que dicha supresión del mencionado empleo rige y produce efectos plenos a partir del 31 de diciembre de 2001; por ello, bajo el principio de legitima confianza y buena fe, el actor demandó el Decreto 1844 de 2001, pues según entidad fue el que lo despidió, anexando a la demanda el oficio de 27 de diciembre de 2001, como acto de trámite, por medio del cual se le comunicó que había sido desvinculado, oficio que por lo mencionado en el Consejo de Estado no es enjuiciable ante la jurisdicción, por ser una mera comunicación. Argumenta que dadas las especialísimas particularidades de la reestructuración realizada y la del despido, es de concluir que el actor demandó el acto que la entidad le dijo que había sido la causa de su despido, razón por la que, como lo dice el precedente en cita, no se podía exigir que demandara otros actos, pues ello sería atravesarle talanqueras al derecho de acción, máxime cuando ha sido reiterativa la corporación en señalar que todos los procesos de supresión son diferentes y gozan de especiales circunstancias que impide efectuar precisiones absolutas frente a la generalidad de este tipo de asuntos.
Asegura que el A quo erró al no dar por demostrado que el Decreto 1844 de 2001 no ordenó el despido del actor, máxime cuando los cargos no fueron reducidos ni eliminados sino incrementados de 214 a 238 en la nueva planta de personal. Finaliza el apoderado argumentando que, el Tribunal erró gravemente (i) al no decretar la nulidad del Decreto 1844 de 2001 pues evidentemente es que no despidió al actor, como falsamente se le informó, dado que, no suprimió ningún cargo 340-11, sino que por el contrario los incrementó de 214 a 238 y (ii) al exigir que para acceder a ello el actor "debió acreditar que cumplía con los requisitos tenidos en cuenta para el momento de llevar a cabo la reestructuración y la consecuente incorporación a la nueva planta de personal ", dejando de lado que se trataba de un funcionario inscrito en carrera administrativa cuyo cargo no fue suprimido por lo cual no había lugar a tener en cuenta los méritos en las re-incorporaciones a realizar, pues él ya estaba en carrera y no era un funcionario en simple provisionalidad donde sí juegan algún papel las virtudes de cada funcionario a re-incorporar.
Así, sin duda alguna, la sentencia apelada no está conforme ni con la situación particular del actor ni con las particularidades propias de la reestructuración y del despido. 5. Alegatos de conclusión Mediante auto del 11 de agosto de 2017, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera el concepto. 5.1 Parte demandante.
El apoderado del actor presentó alegatos de conclusión, reiterando lo manifestado en el recurso de apelación interpuesto. 5.2 Parte demandada Departamento de Boyacá Vencido el término, la parte demandada no presentó alegatos de conclusión según lo informado en constancia secretarial del 17 de octubre de 2017. 5.3 Ministerio Público El representante del Ministerio Público no rindió concepto, según constancia secretarial de fecha 17 de octubre de 2017.
II.CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.
Cuestión Previa Con auto de 23 de junio de 2016, se acepta el impedimento manifestado por la Consejera Dra Sandra Lisset Ibarra Vélez y en consecuencia se le declaró separada del conocimiento del presente asunto. 3. Problema jurídico La Sala debe estudiar en los términos del recurso de apelación interpuesto por el demandante, si procede revocar el fallo de primera instancia, pues en primer lugar se debe establecer cuál es el acto demandable.
Igualmente, si la supresión del cargo afecta la estabilidad laboral y si se incurrió en la causal de falsa motivación debido a que el cargo del actor no fue suprimido, todo lo contrario, se aumentó, además de encontrarse protegido por la carrera administrativa. 4. Caso concreto 4.1 De lo probado en el proceso -Mediante Decreto 001191 de 6 de octubre de 1995, se nombró al demandante en periodo de prueba en el cargo de Profesional Universitario, Código 3020, Grado 04, de la Unidad de Coordinación, Seguimiento y Evaluación de Umatas Sintap, dependiente de la Secretaría de Fomento Agropecuario y del Medio Ambiente. -Con Decreto 000300 del 21 de marzo de 1995 se nombra al accionante en provisionalidad en el cargo de Profesional Universitario, Código 3020, Grado 04 de la Unidad de Coordinación, Seguimiento y Evaluación de Umatas Sintap, dependiente de la Secretaría de Fomento Agropecuario y del Medio Ambiente. -Certificación expedida por la Dirección de Talento Humano del Departamento de Boyacá, donde constan los cargos desempeñados por el actor. -Comunicación de 26 de marzo de 1996, mediante la cual se informa al accionante la inscripción en el escalafón de carrera administrativa. -Oficio de 27 de diciembre de 2001, suscrito por el director de Talento Humano del departamento de Boyacá, por el cual se le comunica al demandante, la supresión del cargo desempeñado. -Decreto No 1844 de 21 de diciembre de 2001 “Por el cual se establece la planta de personal de la administración central del Departamento de Boyacá y se dictan otras disposiciones”. -Documento Técnico, Estructura Interna y Planta de Personal. -Oficio del 7 de septiembre de 2005, suscrito por el secretario de Hacienda del Departamento de Boyacá, informando sobre la partida presupuestal asignada en la vigencia fiscal del 2001, para el pago de las indemnizaciones laborales establecidas en el Decreto 1844 de 2001 -Hoja de vida de la parte actora.
Acto demandable en los procesos de supresión por retiro del empleo Sustenta la parte actora el recurso de apelación en que los funcionarios despedidos, en aplicación del principio de confianza legítima, solo están obligados a demandar el acto que según las entidades empleadoras fue el que ordenó su despido, criterio que la Corte Constitucional ratificó en las sentencias T-446 de 2013 y T-146 de 2014.
Asimismo, respalda su argumento en lo manifestado por el Consejo de Estado y señala que en el caso en concreto mediante oficio de 27 de diciembre de 2001, el director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá, le informó al actor que el cargo que este venía desempeñando fue suprimido de la planta de personal de la Gobernación de Boyacá y que dicha supresión del mencionado empleo rige y produce efectos plenos a partir del 31 de diciembre de 2001; por ello, bajo el principio de legítima confianza y buena fe, el actor demandó el Decreto 1844 de 2001, pues según entidad fue el que lo despidió. En asuntos en los que se debate el retiro de los servidores públicos con ocasión de la reestructuración administrativa, la Sección Segunda de esta Corporación, a través de sus subsecciones ha indicado que el interesado debe demandar el acto que contiene en forma individual su retiro del servicio.
Respecto de si el oficio sobre la supresión de un cargo de la planta de personal es un acto administrativo, la Sala precisa que este tema no ha sido pacífico en la jurisdicción debiendo acudir a los diferentes criterios hermenéuticos para establecer cuando aquél contiene una decisión unilateral de la administración que produce efectos jurídicos respecto del empleado, para el caso concreto debe la Sala advertir que la Sección Segunda del Consejo de Estado al resolver un asunto similar al que nos ocupa sobre la supresión de cargos en la planta de personal del Departamento de Boyacá mediante el Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001, determinó que el oficio de información del 27 de diciembre del mismo año no era un acto administrativo, para el efecto sostuvo: “En esas condiciones, el Director de Talento Humano es el que garantiza la administración de personal dentro del marco de las disposiciones legales que la regulan, siendo ésta la Autoridad encargada de poner en conocimiento del demandante la decisión de la supresión de su cargo efectuada mediante el Decreto 1844 de 21 de diciembre de 2001, sin que pueda afirmarse que tal comunicación es un acto administrativo.
Quiere decir, que el citado Oficio de 27 de diciembre de 2001, suscrito por el Director de Talento Humano del Departamento de Boyacá, comunicándole al demandante que el cargo de Auxiliar Administrativo, Código 550, Grado 45 ha sido suprimido y le brinda la opción de ser incorporado o percibir la indemnización, no es enjuiciable debido a que ésta Jurisdicción está facultada para juzgar actos administrativos, máxime que no fue el acto que retiró del servicio al demandante, pues apenas constituye una actuación de trámite en obedecimiento a lo dispuesto por el artículo 44 del Decreto 1568 de 1998, lo que impide un pronunciamiento de fondo.
Si en gracia de discusión pudiera anularse, ello resultaría infructuoso, pues no tendría ningún efecto jurídico respecto a los actos que determinaron la supresión de cargos (Decreto 1844 de 2001) y la incorporación de funcionarios, de tal manera que no procede emitir pronunciamiento de mérito en relación con la comunicación impugnada y por ende se confirmará la inhibición, tal y como lo decidió el A-quo.” En ese orden de ideas, para la Sala el oficio del 27 de diciembre de 2001, por medio del cual el director de Talento Humano le informó al señor Jesús Alfredo Saavedra Rivera que a través del Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001 se estableció la supresión del cargo de Profesional Universitario, Código 340, Grado 11 que venía desempeñando en la planta de personal de la gobernación de Boyacá a partir del 31 de diciembre de ese año, es un acto de comunicación con el cual la administración territorial no le modificó ningún derecho al recurrente, pues el retiro del servicio del demandante se materializó con el decreto de supresión de cargos.
En efecto, a través del Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001, expedido por el gobernador (E) del Departamento de Boyacá, en el artículo 1 se suprimieron entre otros cargos de la planta global, los siguientes: A su vez, el artículo 2 ibídem señaló que las funciones propias de la administración central del Departamento de Boyacá serían cumplidas por la planta de cargos que se relaciona en esta disposición, la cual comprende en la planta global, entre otros, 238 cargos de Profesional Universitario, código 340, grado 11.
Conforme a lo expuesto, la Sala indica que el decreto de supresión expedido el 21 de diciembre de 2001 por el gobernador de Boyacá fue el acto administrativo que determinó el retiro del servicio del cargo de Profesional Universitario, código 340, grado 11 al señor Jesús Alfredo Saavedra Rivera y, no el oficio de comunicación del 27 de diciembre de 2001 del director de Talento Humano del ente territorial.
En el caso estudiado, el Decreto 1844 de 21 de diciembre de 2011, afecta la situación particular del demandante, en cuanto adopta una nueva planta de cargos para la reorganización administrativa del departamento de Boyacá, estableciéndose en el ARTICULO SEGUNDO que las funciones propias de la Administración Central del departamento de Boyacá serán cumplidas por la planta de cargos que a continuación se establece, lo cual quiere decir que deja de existir la anterior planta de personal, por ende constituye el acto a demandar.
No se puede pretender que se demande, así mismo los decretos de incorporación, teniendo en cuenta que no hay constancia que estos se hubieran notificado a la parte actora, en consecuencia, al no conocerlos no era obligatorio demandarlos. Falsa Motivación Argumenta el accionante que, el Tribunal erró gravemente (i) al no decretar la nulidad del Decreto 1844 de 2001 pues evidentemente es que no despidió al actor, como falsamente se le informó, dado que, no suprimió ningún cargo 340-11, sino que por el contrario los incrementó de 214 a 238 y (ii) al exigir que para acceder a ello el actor "debió acreditar que cumplía con los requisitos tenidos en cuenta para el momento de llevar a cabo la reestructuración y la consecuente incorporación a la nueva planta de personal ", dejando de lado que se trataba de un funcionario inscrito en carrera administrativa cuyo cargo no fue suprimido, por lo cual no había lugar a tener en cuenta los méritos en las re-incorporaciones a realizar, pues él ya estaba en carrera y no era un funcionario en simple provisionalidad donde sí juegan algún papel las virtudes de cada funcionario a re-incorporar.
En cuanto a si existió una real supresión del cargo que el actor venía desempeñando, debe precisar la Sala que el proceso de restructuración que adelantó el Departamento de Boyacá en acatamiento de la Ley 617 de 2000, cumplió con los requisitos del artículo 41 de la Ley 443 de 1998 y Decreto 1572 del mismo año, artículos 150, 153 y 154, y para el caso en concreto se realizó el componente técnico como sustento de la reforma de la planta de personal exponiendo la justificación por dependencias, los cargos, al igual que el análisis misional y de procesos, igualmente se elaboró el decreto que contiene el manual especifico de funciones, según se observa en el material probatorio allegado.
Sobre este aspecto, advierte la Sala que la Sección Segunda del Consejo de Estado efectuó el estudio de legalidad del Decreto 1844 de 2001 analizando los componentes básicos técnico, económico y financiero del proceso de ajuste fiscal y reorganización administrativa del Departamento de Boyacá, es así como referente al documento técnico que soporta la planta contenida en el artículo 2 del decreto objeto del estudio, concluyó: “En esas condiciones el Estudio Técnico aducido como soporte para la reestructuración en el Departamento de Boyacá, se ajusta a la normatividad que gobierna la materia, y de su contenido se concluye que la profesionalización, la “tercerización de servicios” y la racionalización del gasto, fueron los ejes de la modificación de la planta de personal del Departamento de Boyacá, en el marco del ajuste fiscal introducido por la Ley 617 de 2000, y que además fue elaborado por un profesional en la materia que acreditó su formación relacionada con los procesos técnico misionales de la entidad, y contiene, además, por lo menos alguno de los aspectos relacionados en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998 (Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo).
En esas condiciones este cargo tampoco está llamado a prosperar”. La inconformidad de la parte demandante se fundamenta en que no se suprimió ningún cargo de Profesional Universitario 340-11, sino que por el contrario los incrementó de 214 a 238. Frente a lo planteado efectivamente el artículo 1º del Decreto 1844 de 21 de diciembre de 2001 suprime de la planta global del departamento de Boyacá, 214 cargos de Profesional Universitario, Código 340, Grado 11, y en el artículo segundo, establece que las funciones serán cumplidas por la planta de personal que se relaciona donde aparece el número de 238 cargos de Profesional Universitario, Código 340, Grado 11.
Según la certificación expedida por la Dirección de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá, el demandante fue incorporado al cargo de Profesional Universitario, Código 340, Grado 11, de la planta global de la administración central adscrita a la Secretaria General, mediante Decreto 1623 del 24 de noviembre de 1999. El señor Jesús Alfredo Saavedra Rivera fue destinado a prestar sus funciones dependiente de la Secretaría de Agricultura, no obstante, lo mencionado en la certificación transcrita que dice que lo fue en la Secretaría General del departamento de Boyacá. De conformidad con el Documento Técnico de Justificación de Estructura Orgánica y Planta de Personal, se dispuso racionalizar y modificar la estructura de la planta de personal del departamento de Boyacá, donde se precisó en forma puntual que la secretaría de servicio o de gestión pública, dentro de la cual se ubica la secretaría de agricultura a la cual estaba adscrito el señor Jesús Alfredo Saavedra Rivera, que existía un número de 7 y se redujeron a 4, lo que representa una disminución del 43%.
Añade que, se integran las funciones de las antiguas secretarías de Agricultura, Minas y Energía en una sola Secretaría de Desarrollo Económico. En resumen, de 20 dependencias del departamento de Boyacá, se redujeron a 16 que representaba una disminución de un 20%. Con lo expuesto se establece que, al quedar una sola Secretaría de Desarrollo Económico, obviamente se evidenció la supresión de cargos al fusionarse las secretarias de agricultura, minas y energía. Igualmente, debe resaltarse que dentro de las estrategias para la reforma de la planta de personal de la entidad accionada se encuentra la profesionalización la cual se fundamenta en que: “La profesionalización de la planta de personal del Departamento de Boyacá, se constituyó en el eje fundamental de su reforma, la que privilegia el nivel profesional, frente a los niveles técnico, administrativo y operativo y en general frente a los demás niveles, de la Gobernación, dotándola por esta vía, del talento humano necesario, a efecto de asumir el reto de cumplir su misión con calidad, eficacia y eficiencia, en un Departamento donde estos son criterios fundamentales para el desarrollo de su misión Constitucional y legal y la de sus habitantes”.
Lo dicho explica el aumento de cargos de profesionales, pero no necesariamente que el empleo desempeñado por el actor no se hubiese suprimido, para ello debe probarse que el cargo por él ejercido no desapareció, así como tampoco las funciones. Además no solo debe analizarse que existió un incremento en el número de cargos, sino que los cargos de igual nomenclatura que permanecieron en la planta de personal son iguales al que desempeñaba el actor, es decir es necesario acreditar no sólo la misma denominación y grado del empleo subsistente, sino la similitud entre sus funciones y responsabilidades, en razón a que la equivalencia no sólo se refiere al cargo genéricamente denominado en forma igual sino también en cuanto a los requisitos y las funciones concretas.
El Decreto 1679 de 2001 “Por la cual se establece la organización básica interna del Sector Central de la Administración del Departamento de Boyacá, se determinan las funciones de las dependencias que la integran y se dictan otras disposiciones”, consagra las funciones que desarrolla la dirección agropecuaria del departamento, así: Artículo 29º Dirección Agropecuaria.
Son funciones de la Dirección Agropecuaria: 1. Dirigir la formulación del plan de desarrollo agropecuario departamental. 2. Implementar metodologías que permitan la evaluación de la gestión, divulgando los resultados de dichas evaluaciones agropecuarias municipales. 3. Formular, evaluar y gestionar proyectos agropecuarios en el Departamento. 4.
Coordinar la organización y funcionamiento del Consejo Seccional de Desarrollo Agropecuario CONSEA. 5. Diseñar estrategias encaminadas a asesorar la conformación y funcionamiento de las instancias de concertación Departamental inherentes al Sector Agropecuario. 6. Generar y difundir tecnologías agroindustriales. 7. Implementar mecanismos que permitan la modernización agropecuaria en concordancia con los criterios de competitividad y sostenibilidad. 8.
Fomentar el desarrollo empresarial del sector, identificando el potencial de oferta y demanda de los productos, las oportunidades para el establecimiento de agroindustria en el departamento. 9. Asesorar y capacitar en las técnicas de mercadeo, agroindustria y comercialización de productos agropecuarios. 10. Coordinar la ejecución de los programas de orden social, en materia de vivienda rural, empleo, juventud y mujer campesina, para la población rural de Boyacá. 11.
Localizar y dimensionar los servicios sociales, colaborar en la formulación de la estrategia de desarrollo rural, coordinar con las demás dependencias del Departamento y agencias, organismos, entidades externas vinculadas al desarrollo social, las acciones y servicios sociales. 12. Coordinar y ejecutar el seguimiento y la evaluación a las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria -UMATA- y ejercer directamente la coordinación, asesoría y control sobre la acción de estas unidades. 13.
Diagnosticar y evaluar el nivel tecnológico utilizado en el sector agropecuario, establecer la problemática ambiental asociada con esas tecnologías, a efectos de proponer políticas, generar estrategias y adelantar acciones orientadas a incrementar la productividad en forma sostenible. 14. Coordinar el proceso de inscripción, renovación, actualización y cancelación del registro de las UMATA del Departamento. 15.
Participar en los Consejos Municipales de Desarrollo Rural -CMDR- y apoyar a las UMATA en el diseño del Programa Agropecuario Municipal PAM. 16. Coordinar la organización y funcionamiento de las instancias de concertación Municipal y departamental CMDR y COMTATA y la de la comisión de asistencia técnica COMSEAT. 17. Promover el desarrollo sostenible del sector Agrícola y Pecuario, mediante el estudio y análisis de la producción. 18.
Adoptar las estrategias que incrementen los márgenes de productividad y rentabilidad, controlando los factores de riesgo propios de la actividad con miras a mejorar el nivel de vida de los productores y consumidores. 19. Evaluar los riesgos propios de la actividad agrícola y pecuaria, diseñando los mecanismos de control y elaborar el plan de contingencia para atender las emergencias. 20.
Apoyar la investigación agrícola y pecuaria con entidades del sector público o privado, orientada a mejorar la calidad y rendimiento de la producción. 21. Diseñar y adoptar los programas preventivos de sanidad vegetal y animal y asistir técnicamente a los municipios. 22. Proponer programas y proyectos para la adecuación de tierras que deban desarrollarse en el Departamento y promocionar la participación de la comunidad.
En el caso sub-judice insiste el demandante que las funciones que venía desempeñando, referente a los grupos SINTAP y CMDR, permanecen, por lo cual solicitó la incorporación a la secretaría de desarrollo económico según el artículo 29 del Capítulo IV del Decreto 1679 de 2001, a pesar de ello no demostró el actor la equivalencia entre los empleos en cuanto a los requisitos y las funciones concretas.
Adicionalmente según se advirtió anteriormente, se presentó una integración de las funciones de las antiguas secretarias de Agricultura, Minas y Energía en una sola Secretaría de Desarrollo Económico, por consiguiente, es muy complejo efectuar la comparación entre las mismas. Tampoco es de recibo afirmar, que existió vulneración a la estabilidad laboral del demandante, por encontrarse inscrito en carrera administrativa, en tanto que el Estado tiene la potestad, por necesidades del servicio, de efectuar reformas administrativas y, por ende, modificar las plantas de personal.
En ese sentido, se ha pronunciado la Corte Constitucional en sentencia C-527 de 1994, como sigue: “(…) En ese mismo orden de ideas, el derecho a la estabilidad y a la promoción según los méritos de los empleados de carrera no impide que la administración, por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos.
Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que puedan oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés general. Esto ocurre en este caso pues era necesario adecuar la estructura y la planta de personal de la Contraloría a las nuevas funciones que le asigna la Constitución. Pero incluso en tales casos, el empleado protegido por la carrera tiene derecho a la reparación del daño causado, puesto que él es titular de unos derechos adquiridos de contenido económico que debió ceder por la prevalencia del interés general.
Así, esta Corporación ha dicho: "Debe observar la Corte que el empleado público de Carrera Administrativa es titular de unos derechos subjetivos adquiridos que gozan de protección constitucional, al igual que ocurre con la propiedad privada según el artículo 58 de la Carta. Por lo tanto, esos derechos no son inmunes al interés público pues el trabajo, como el resto del tríptico económico -del cual forma parte también la propiedad y la empresa- está afectado por una función social, lo cual no implica que la privación de tales derechos pueda llevarse a efecto sin resarcir el perjuicio que sufre su titular en aras del interés público.
De allí que, si fuese necesario que el Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo Transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad en relación con las cargas públicas (Artículo 13 C.N.), en cuanto aquél no tendría obligación de soportar el perjuicio, tal como sucede también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública.
En ninguno de los casos la licitud de la acción estatal es óbice para el resarcimiento del daño causado". De acuerdo con lo expuesto, los derechos de carrera administrativa pueden verse limitados frente a circunstancias como la necesidad de realizar la reestructuración administrativa al interior de una entidad, sin embargo surge la obligación de indemnizar dichos derechos, tal como ocurrió en el caso estudiado, a través de la Resolución No 000987 de 16 de julio de 2002, mediante la cual se ordenó a favor del demandante, el reconocimiento y pago de la indemnización por supresión de cargo en cuantía de $6.367.606.
El cargo por falsa motivación, como causal de anulación de los actos administrativos, se entiende como la razón que da la administración al momento de expedir un acto administrativo, de manera engañosa, y contraria a la realidad, disfrazando los motivos reales para su expedición; igualmente se configura, cuando las circunstancias de hecho y de derecho que se aducen al emitir el acto administrativo, no corresponden a la decisión que se adopta.
Para resolver el cargo elevado, enfatiza la Sala que el actor con oficio de 31 de diciembre de 2001 dirigido al Gobernador ( R ) de Boyacá, manifestó su deseo de conformidad con el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, optar por continuar en el cargo, igual o equivalente, debido a que según el Decreto 1679 de 30 de noviembre de 2001, en su capítulo IV, artículo 29, las funciones que venía desempeñando, referente a los grupos SINTAP y CMDR, permanecen; agrega que el código 340, grado 11 a los cuales pertenece, siguen vigentes e incluso el número de cargos fue ampliado de 214 a 238; que desde que se incorporó mediante concurso, cumplió con el perfil y los requisitos exigidos, por lo tanto, fue asignado como profesional en carrera administrativa.
A pesar de que el accionante solicitó se le otorgara el tratamiento preferencial para ser incorporado en un cargo equivalente al suprimido de la nueva planta de personal en la gobernación de Boyacá, la misma fue negada según lo estipulado en el artículo 46 del Decreto 1568 de 1998, de acuerdo con las siguientes consideraciones: “Que efectuado un riguroso análisis de confrontación entre requisitos de estudio, experiencia y de la asignación básica del cargo de PROFESIONAL UNIVERSITARIO Código 340 Grado 11, frente a los demás cargos creados por necesidades del servicio mediante el Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001, se concluye que no es procedente atender de manera favorable la solicitud de incorporación, por cuanto no existe en la nueva planta de personal de la Gobernación de Boyacá, un cargo vacante equivalente al suprimido al señor (a) SAAVEDRA RIVERA JESUS ALFREDO.
No son de recibo las afirmaciones realizadas por la defensa del demandante en cuanto a que no había lugar a tener en cuenta los méritos en las re-incorporaciones a realizar, al encontrarse en carrera y no ser un funcionario en simple provisionalidad donde sí juegan algún papel las virtudes de cada funcionario a re-incorporar, dado que en caso de reestructuración de las entidades se evidencia dos clases de incorporaciones una directa de aquellos empleados que no se les suprimió el empleo y otra indirecta, en donde se debe hacer uso de la opción de solicitar la incorporación en cargo equivalente.
Una vez se opta por la incorporación del empleado de carrera administrativa, tiene derecho a la vinculación siempre y cuando exista la vacante y la similitud en las funciones, y si no hay cargo vacante se está ante la imposibilidad jurídica de reincorporación, por consiguiente, se le otorga la indemnización. Aclara la Sala que en el evento de la incorporación directa que se hace del personal que se vincula mediante las resoluciones de incorporación a la nueva planta, donde se estudian los criterios para determinar cuáles funcionarios deberían ser retirados y cuáles no, atendiendo a la necesidad de garantizar el mejoramiento del servicio prestado por la entidad accionada y en ese sentido, en el caso concreto se verificó que, establecidos los criterios de selección, fueron analizados los cargos por nivel, categoría y perfil, llevando a suprimir el 20% de los cargos existentes, además que no demostró el demandante que alguno de los vinculados no reunieran los requisitos para ello.
Ahora bien, en cuanto a la vinculación indirecta, en el caso concreto, la parte actora no allegó pruebas suficientes para demostrar que hubo desviación de poder en cuanto la escogencia del personal a reincorporar y del material probatorio recaudado no se acredita plenamente que se configuró esta causal, puesto que la sola afirmación de que ya estaba en carrera y no era un funcionario en simple provisionalidad donde sí juegan algún papel las virtudes de cada funcionario a re-incorporar, constituyen razones suficientes para la vinculación, ya que el hecho de estar cobijado por la carrera administrativa no le otorga en forma automática el derecho a ser reincorporado, toda vez que se debe estudiar otros requisitos como son la existencia de un cargo similar, que a su vez tienen asignadas funciones parecidas a las ejercidas por el actor, y que tenía superiores calidades a los que efectivamente fueron reincorporados.
Finalmente, no se puede perder de vista que el demandante nunca alegó tener mejor derecho que las personas incorporadas. Es cierto que los empleados inscritos en carrera administrativa gozan de tratamiento preferencial pues su condición les da la opción de ser reincorporados por la entidad a la que prestan sus servicios, pero el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, prevé que en caso de no ser posible la incorporación dentro de los 6 meses siguientes a la supresión, el empleado tendrá derecho a una indemnización. Por esta razón, si el actor se decidió por ser incorporado en razón a su situación de escalafonamiento, debió demostrar que tenía mejor derecho que aquellos que fueron incorporados en los cargos que quedaron, luego de la expedición de la nueva planta de personal.
Por lo tanto, debió demostrar que la persona o personas incorporadas, por ejemplo, no se encontraban inscritas en carrera o no cumplían los requisitos para el empleo, esto es, le correspondía probar el supuesto de hecho esgrimido, es decir, que los incorporados en la nueva planta de personal ostentaban un derecho inferior al suyo, lo que no sucedió. Por consiguiente, no es del caso declarar probado el cargo de falsa motivación pues no existen las pruebas suficientes para determinar que, al momento de expedir el acto administrativo controvertido, la administración buscó obtener fines diferentes, al seleccionar de manera arbitraria el personal afectado con la supresión de cargos.
Encontrándose desvirtuados los cargos de la demanda, el acto administrativo demandado conserva la presunción de legalidad y como quiera que la parte actora no logró demostrar que existieron fines diferentes a las necesidades del servicio que conllevaron a la supresión de su cargo, y no existe prueba que no se evidenció la supresión del cargo ni que la reincorporación se hizo con desconocimiento de la ley, se debe negar las peticiones de la demanda como lo sostuvo la decisión de primera instancia. En atención a lo previamente señalado, la Sala comparte la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, pues el demandante no desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo a través del cual se suprimió el cargo por el desempeñado.
III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Boyacá que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 17 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (con impedimento)