CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad Núm. único de radicación: 110010324000 2020 00327 00 Demandante: Aida Helena Vergara Vergara Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social Asunto: Resuelve la solicitud de medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver sobre la solicitud de medida cautelar de impartir una orden al Ministerio de Salud y Protección Social para que extendiera los efectos establecidos en la Resolución 1019 de 2019, a todos los actores de la cadena de prestación de servicios de salud.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Aida Helena Vergara Vergara, en adelante la parte demandante, presentó demanda contra el Ministerio de Salud y Protección Social, en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad1, para que se declare la nulidad del artículo 2° de la Resolución 1019 de 2 de mayo de 20192, que textualmente dispuso: “Artículo 2.

Las disposiciones contenidas en la presente resolución aplican a las Entidades Promotoras de Salud -EPS, a las demás Entidades Obligadas a Compensar -EOC, a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud -IPS y a las demás entidades recobrantes que suministren a sus afiliados servicios y tecnologías en salud no financiadas con cargo a la Unidad de Pago por Capitación y que deban ser recobrados/cobrados ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES”. 1 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 “Por la cual se define el listado de grupos relevantes con sus Valores Máximos de Recobro/cobro para el reconocimiento y pago de servicios y tecnologías no financiados con la Unidad de Pago por Capitación” 2 Radicado: 110010324000 2020 00327 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Solicitud de medida cautelar3 2.

La parte demandante solicitó como medida cautelar que se ordenara al Ministerio de Salud y Protección Social extender “[…] los efectos de la regulación de Valores Máximos de Recobro [contenidos en la Resolución 1019 de 2 de mayo de 2019], a todos los actores o eslabones involucrados en la cadena de garantía efectiva del servicio de salud en favor de la población afiliada (Laboratorios, operadores logísticos, proveedores de medicamentos etc.), aun cuando se trate de aquellos servicios no financiados por la UPC o no cubiertos en el plan de beneficios”.

Para fundamentar la cautela, se refirió a los argumentos expuestos en el acápite de medida cautelar y, adicionalmente, a los contenidos en el concepto de la violación, que se resumen a continuación: 2.1. Manifestó que el artículo 2° de la Resolución 1019 de 2019 incurre en una omisión legislativa relativa, al regular únicamente los Valores Máximos de Recobro (VMR) para EPS, IPS y entidades recobrantes, excluyendo a los demás actores de la cadena de salud, como proveedores, laboratorios, distribuidores. 2.2.

Señaló que, al no someter a todos los eslabones de la cadena comercial a los topes fijados, se obligó a las EPS e IPS a asumir costos superiores a lo que pueden recobrar, ignorando que estas entidades deben adquirir tecnologías en salud a proveedores, distribuidores, laboratorios y otros actores de la cadena. Estos últimos, al no estar sujetos a dichos límites, pueden cobrar precios superiores a lo que las EPS e IPS pueden recuperar, afectando su estabilidad financiera y, en última instancia, la sostenibilidad del sistema. 2.3.

Aseguró que el Estado Social de Derecho exige que las normas garanticen condiciones equitativas para todos los actores involucrados en la prestación de servicios públicos esenciales, como la salud. Sin embargo, la norma acusada no cumple con el principio de proporcionalidad, pues impone cargas desproporcionadas sin justificación objetiva 3 Samai, archivo: “10CUADERNO DE MEDIDA CAUTELAR.pdf” 3 Radicado: 110010324000 2020 00327 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.

Precisó que la norma resulta discriminatoria al excluir a los demás eslabones de la cadena de suministro de los valores máximos de recobro, bajo el argumento de que no realizan acciones de recobro ante la Adres. Además, la norma no explica por qué limitó su aplicación solo a EPS e IPS, omitiendo una regulación integral. 2.5. Concluyó que la norma en comento debe ser declarada inconstitucional por violar los artículos 1, 2, 13, 48 y 49 de la Constitución, al crear un trato desproporcionado que perjudica el sistema de salud y los derechos de los usuarios.

Actuación procesal Admisión de la demanda 3. En auto del 22 de febrero de 20244 se admitió la demanda y se notificó, en debida forma, a la parte demandante, al ministro de Salud y Seguridad Social y al Ministerio Público. Asimismo, se ordenó remitir copia electrónica de la providencia, en conjunto con la demanda y sus anexos, al buzón electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Procedimiento de la solicitud de medida cautelar 4. Este Despacho, mediante auto de 22 de febrero de 20245, ordenó correr traslado al al Ministerio de Salud y Seguridad Social de la solicitud de la medida cautelar presentada por Aida Helena Vergara Vergara. 5. El Ministerio de Salud y Protección Social6 se opuso a la medida cautelar, con fundamento en los siguientes argumentos: 5.1.

Afirmó que la solicitud presentada adolece de graves deficiencias, pues no demuestra una violación clara de normas superiores, ni aporta pruebas contundentes de un perjuicio irremediable. Tampoco realiza el ejercicio de ponderación necesario para justificar la medida, omitiendo confrontar el acto administrativo cuestionado con 4 Samai, archivo: “018AUTOQUEADMITE202000327ADMITEXSUBSANARPDF.pdf” 5 Samia, archivo: “019AUTOQUECORRE202000327TRMCPDF.pdf” 6 Samai, archivo: “Oposición medida cautelar.pdf” 4 Radicado: 110010324000 2020 00327 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la jurisprudencia constitucional que respalda la regulación emitida por el Ministerio de Salud. 5.2.

Aclaró que la norma demandada no constituye una regulación de precios de mercado, sino que fija VMR para tecnologías no cubiertas por la UPC, con el objetivo de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema. El ámbito de aplicación se limita a las transacciones entre EPS, IPS y la Adres, sin interferir en las negociaciones privadas entre otros actores de la cadena. 5.3.

Aseguró que esta delimitación es técnica y razonable, pues responde a i) diferencias metodológicas, pues los VMR se calculan sobre costos reales de recobros, no sobre precios comerciales; y ii) al principio de autonomía contractual en las relaciones entre particulares. Aquella metodología difiere esencialmente de la regulación de precios de medicamentos (como los fijados por la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos), ya que los VMR se basan en información de recobros efectivos y no en precios comerciales reportados en el Sistema de Información de Precios de Medicamentos (Sismed), respondiendo así a un propósito específico dentro del sistema de salud sin interferir en las dinámicas de mercado entre los demás actores de la cadena. 5.4.

Concluyó que la pretensión de extender los VMR a toda la cadena de suministro carece de fundamento jurídico. Primero, porque desconoce la naturaleza específica del VMR como tope de recobro ante la Adres, no como precio regulado. Segundo, porque no existe omisión legislativa, ya que la norma cumple con su fin de controlar el gasto público sin invadir esferas privadas.

Tercero, porque no se acredita un daño concreto, ya que las EPS pueden negociar libremente con proveedores, y el sistema ya cuenta con mecanismos complementarios. II. CONSIDERACIONES Competencia 5 Radicado: 110010324000 2020 00327 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.

Vistos: i) el artículo 1257 de la Ley 1437 de 2011, sobre la expedición de las providencias; ii) el numeral 1° del artículo 1498 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia; y iii) el numeral 1° del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20199, sobre distribución de los procesos entre las secciones: este Despacho es competente para resolver la solicitud del asunto.

Problema jurídico 7. De acuerdo con la solicitud de la medida cautelar, el problema jurídico consiste en determinar si se cumplen los requisitos de procedencia de esta para impartir la orden consistente extender en los efectos del reconocimiento y pago de servicios y tecnologías no financiados con la Unidad de Pago por Capitación (UPC) a los laboratorios, los operadores logísticos y proveedores de medicamentos.

Marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar consistente en impartir órdenes o imponer obligaciones de hacer o no hacer 8. El artículo 229 de la ley 1437 de 2011 dispone que el objeto de las medidas cautelares responde a proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 9.

En línea con lo anterior, el artículo 230 ibidem señala que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. 7 “[…] Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica […]” (Norma vigente para la fecha en que se presentó la solicitud de medida cautelar). 8 “[…] Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. […] 1.

De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]” (Norma vigente para la fecha en que se presentó la solicitud de medida cautelar). 9 Reglamento interno del Consejo de Estado. 6 Radicado: 110010324000 2020 00327 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.

Así, el Consejo de Estado10 ha señalado que las medidas cautelares tienen varias finalidades, a saber: i) las preventivas, que buscan evitar o impedir un perjuicio o la agravación de sus efectos; ii) las conservativas, que buscan asegurar el mantenimiento de una situación; iii) las anticipativas, que pretenden satisfacer por adelantado la pretensión del demandante en el sentido de adoptar una decisión administrativa, de emitir una orden determinada o de imponer una obligación de hacer o no hacer, que en principio deberían adoptarse en la providencia que ponga fin al proceso, pero que se justifican por la necesidad de evitar la consolidación de un perjuicio irremediable; y iv) las suspensivas que corresponden precisamente, como su nombre lo indica, a la suspensión temporal de los efectos de la decisión administrativa que es objeto de examen, o a la suspensión de procedimientos administrativos, antes de que en ellos se profiera una decisión. 11.

Ahora, entre las medidas que el juez pude adoptar, el numeral 5 de dicha normativa, prevé la de impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 12. A partir de lo anterior, la jurisprudencia de la Sección11 ha precisado lo siguiente: “[…] Como se observa, el juez encargado de resolver la controversia carece de facultades para adoptar cautelas que no tengan como propósito «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».

Por eso, en los términos del artículo 230 de la norma ibidem, esta decisión previa debe «tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda». En esa medida, las solicitudes cautelares dentro del proceso deben respetar los límites demarcados por el artículo 137 del CPACA y, por ello, como las pretensiones de la demanda están direccionadas a obtener la declaratoria de nulidad de la certificación 970 de 30 de mayo de 2012 y de las Resoluciones 0498 de 24 de mayo de 2013, 1084 de 31 de octubre de 2013, 0741 de 23 de junio de 2015 y ST 0239 de 28 de abril de 2020, la parte actora no puede pretender que el juez conceda una cautela que excede el objeto de este medio de control […]”. 13.

En suma, la normatividad anterior faculta al juez para impartir órdenes o imponer obligaciones de hacer o no hacer, siempre que dichas medidas cautelares guarden relación directa con las pretensiones de la demanda. 10 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda. Auto, Radicado: 11001-03-25-000-2015-00366-00(0740-15). Sección Cuarta, Auto, Radicado.: 11001-03-27-000-2015-00045-00 (21849).

Sección Cuarta. Auto, Radicado: 11001-03-24- 000-2013-00534-00 (20946). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 11 de abril de 2023, radicación: 11001-03-24-000-2021-00342-00. 7 Radicado: 110010324000 2020 00327 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El acto acusado 14.

El artículo 2° de la Resolución 1019 de 2 de mayo de 201912, por medio del cual el Ministerio de Salud y Protección Social estableció que los valores máximos de recobro/cobro, para el reconocimiento y pago de servicios y tecnologías no financiados con la UPC, aplicaban exclusivamente a las EPS, EOC, IPS y demás entidades que realicen recobros ante la Adres.

Análisis del caso concreto 15. La parte demandante, en el caso sub examine, solicitó como medida cautelar que se ordenara al Ministerio de Salud y Protección Social extender “[…] los efectos de la regulación de Valores Máximos de Recobro [contenidos en la Resolución 1019 de 2 de mayo de 2019], a todos los actores o eslabones involucrados en la cadena de garantía efectiva del servicio de salud en favor de la población afiliada (Laboratorios, operadores logísticos, proveedores de medicamentos etc.), aun cuando se trate de aquellos servicios no financiados por la UPC o no cubiertos en el plan de beneficios”. 16.

De acuerdo con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la cautela no busca proteger ni garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, en tanto, la parte demandante pretende la nulidad del artículo 2° de la Resolución 1019 de 2 de mayo de 2019 que estableció que los valores máximos de recobro/cobro, para el reconocimiento y pago de servicios y tecnologías no financiados con la UPC, aplicaban exclusivamente a las EPS, EOC, IPS y demás entidades que realicen recobros ante la Adres, pero, como medida cautelar solicita que se le extiendan los efectos de la resolución acusada a los demás autores de la cadena de comercio, como los laboratorios, los operadores logísticos y los proveedores de medicamentos, lo cual resulta contrario a la petición de retirar la decisión censurada del ordenamiento jurídico. 12 “Por la cual se define el listado de grupos relevantes con sus Valores Máximos de Recobro/cobro para el reconocimiento y pago de servicios y tecnologías no financiados con la Unidad de Pago por Capitación” 8 Radicado: 110010324000 2020 00327 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.

En otros términos, la medida cautelar solicitada no guarda relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda, pues mientras esta busca la nulidad del artículo 2° de la Resolución 1019 de 2019, que restringe la aplicación de los valores máximos de recobro a ciertos actores, la cautela pretende ampliar los efectos de dicha resolución a otros sujetos no incluidos inicialmente, como laboratorios, operadores logísticos y proveedores de medicamentos. 18.

La anterior contradicción evidencia que la solicitud no cumple con el requisito de conexidad exigido por el artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, ya que, lejos de preservar el objeto del proceso o asegurar la efectividad de una eventual sentencia, propone una modificación sustancial del acto acusado, desbordando así el ámbito de protección provisional que justifica la adopción de medidas cautelares.

Conclusión 19. Este Despacho considera que la solicitud de medida cautelar resulta improcedente, pues carece de la conexidad directa exigida por el artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, ya que no guarda relación con el objeto principal del proceso, esto es, la nulidad del artículo 2° de la Resolución 1019 de 2 de mayo de 2019, ni busca garantizar provisionalmente la efectividad de la sentencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de impartir la orden al Ministerio de Salud y Protección Social para que extendiera los efectos de la regulación de VMR, establecidos en la Resolución 1019 de 2019, a todos los actores de la cadena de prestación de servicios de salud, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 9 Radicado: 110010324000 2020 00327 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero ponente en la sede electrónica para la gestión judicial Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.