Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-00352-00 Demandante: Miller Pulido Olaya Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Tema: Mora judicial en proceso laboral para dictar sentencia en segunda instancia SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por Miller Pulido Olaya, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 Miller Pulido Olaya promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampare su derecho y garantía fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado con ocasión de la mora en que ha podido incurrir el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, para proferir sentencia de segunda instancia en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 25899333300220160029501.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) En 2 de noviembre de 2023, ingresó al despacho del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, para proferir sentencia de segunda instancia, el expediente con radicado 25899333300220160029501. ii) A la fecha, han transcurrido más de tres meses desde la anterior actuación, sin que hasta este momento se haya proferido sentencia. 1.1.2.
Pretensiones 1 Ver índice 2 de SAMAI en el expediente 11001031500020240035200, actuación denominada «ED_2ESCRITODETUTELA(.pdf) NroActua 2» 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00352-00 Demandante: Miller Pulido Olaya Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] Con fundamento en los hechos narrados a continuación y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito al señor JUEZ TUTELAR a mi favor, el DERECHO FUNDAMENTAL DEL DEBIDO PROCESO, en su modalidad de plazo razonable, el cual es amparado constitucionalmente, ORDENÁNDOLE al accionado lo siguiente:
1. PROFERIR LA SENTENCIA de segunda instancia del presente asunto en un plazo razonable y pronto no superior a un mes dentro del expediente 25899333300220160029501. De igual manera informar a la fecha en que turno para sentencia se haya el presente proceso […]» (sic). 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá2 solicitó se declare la improcedencia de la presente solicitud, en la medida que, la tutela no es el mecanismo para solicitar el impulso de un proceso judicial, sino que, el demandante cuenta con mecanismos idóneos de defensa judicial para satisfacer su pretensión. De manera subsidiaria, solicitó negar el amparo respecto de este despacho, toda vez que, en el escrito de tutela no se menciona la gestión de este juzgado, la cual se realizó conforme a derecho. 1.2.2.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial3 solicitó negar el amparo solicitado y declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto esta dirección se encarga de la ejecución, administración y representación de la Rama Judicial. Asimismo, los derechos alegados como vulnerados no son consecuencia de una acción u omisión atribuible a esa dependencia, pues no es competente para incidir en las actuaciones, decisiones o fallos jurisdiccionales. 1.2.3.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E4 guardó silencio frente a la petición de amparo. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa – falta de legitimación en la causa por pasiva; iii) determinación del problema jurídico; iv) procedencia de la solicitud de tutela - derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas y v) análisis de la Sala. 2 Ver índice 8 de SAMAI en el expediente 11001031500020240035200, actuación denominada «9_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) NroActua 8» 3 Ver índice 9 de SAMAI en el expediente 11001031500020240035200, actuación denominada «13_MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 9» 4 Mediante auto de 29 de enero de 2024 se ordenó su notificación. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00352-00 Demandante: Miller Pulido Olaya 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 20215, esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. 2.2.
Cuestión previa. Falta de legitimación en la causa por pasiva El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991: Artículo 13.
Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. La Corte Constitucional6 en relación con la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de solicitudes de tutela ha considerado: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental7.
En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”8, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.
Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.”9 Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]» 5 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 6 Sentencia T-1015/2006.
MP. Álvaro Tafur Galvis. 7 Sentencia T-025 de 1995. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 8 Sentencia T-416 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 9 Sentencia T-379 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00352-00 Demandante: Miller Pulido Olaya La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto, los derechos alegados como vulnerados no son consecuencia de una acción u omisión atribuible a esa dependencia, pues no es la competente para incidir en las actuaciones, decisiones o fallos jurisdiccionales.
Respecto de lo anterior, la Sala aclara que la vinculación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial al presente asunto fue en calidad de tercera con interés al ser la entidad demandada en el proceso contencioso-administrativo cuestionado, en aras de garantizarle su derecho de defensa y contradicción, por lo que se negará su solicitud. 2.2.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E vulneró los derechos fundamentales de Miller Pulido Olaya, con ocasión de la mora judicial en que ha podido incurrir para proferir sentencia de segunda instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho identificado con el radicado 25899333300220160029501? 2.3.
Procedencia de la solicitud de tutela El artículo 86 constitucional señala que «[e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia10, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.3.1.
Derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas El artículo 228 de la Constitución Política define el acceso a la administración de justicia como una función pública relacionada directamente con los fines del Estado11, 10 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003. 11 Artículo 2 de la Constitución Política 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00352-00 Demandante: Miller Pulido Olaya pues solo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus conflictos se puede pretender la consecución de una república democrática y respetuosa de la dignidad humana.
Por su parte, el artículo 229 ibidem determinó que la administración de justicia no es un mero servicio a cargo del Estado, sino que también goza de una dimensión de naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país. Frente a la procedencia de la solicitud de tutela para proteger el derecho de acceso a la administración de justicia la Corte Constitucional ha señalado12: «[…] Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja.
De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso. […] En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad.
Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos;
(ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables;
(iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso. […]». Por su parte, en tratándose de la jurisdicción contencioso-administrativa el derecho en cuestión adquiere connotaciones especiales dada su naturaleza rogada, sin embargo, todos los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso.
Asimismo, el artículo 29 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De esa manera, además del derecho a acceder a una respuesta judicial, ello se debe producir en un plazo adecuado. 12 Sentencia C-177 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00352-00 Demandante: Miller Pulido Olaya La razonabilidad de ese plazo fue establecida por el legislador mediante la definición de los términos procesales, los cuales resultan de obligatorio cumplimiento; de otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectándose no solo el derecho al recurso judicial efectivo sino los bienes que se pretendan proteger en el proceso, incluido el de la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia en procura de una solución pacífica a las controversias sociales.
Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, ello dependerá de que resulte injustificada. En ese orden de ideas, si bien la regla general es que los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentren suficientemente motivadas, las cuales deberán ser analizadas en el marco de cada caso, y solo serán aceptables cuando, a pesar de la diligencia y celeridad del juez, existan hechos imprevisibles o insuperables que le impidan cumplirlos.
En ese sentido, la congestión judicial no es, por sí sola, motivo suficiente para relevar al juez de su deber de definir los procesos dentro de los términos previstos por el legislador. Es preciso que el análisis de una situación específica de mora judicial tome en cuenta, de una parte, la importancia del cumplimiento de los plazos procesales para la eficacia de los derechos fundamentales y, de otra, las eventuales circunstancias de justificación de una tardanza determinada y la necesidad de que las sentencias o decisiones, en general, se adopten de manera oportuna y que sean materialmente justas y acordes con las normas legales y los principios constitucionales.
Finalmente, es oportuno recordar que la solicitud de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales. 2.4. Análisis de la Sala Miller Pulido Olaya acudió al juez de tutela con el fin de que se amparara su derecho y garantía fundamental al debido proceso y, en consecuencia, se ordenara al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, proferir sentencia de segunda instancia en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 25899333300220160029501.
Al respecto, si bien es cierto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, no se pronunció al respecto, de acuerdo con la información registrada en Samai13, referente al proceso 25899333300220160029501, se evidencia que: 13 Visible en el expediente de nulidad y restablecimiento de derecho 25899333300220160029501 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00352-00 Demandante: Miller Pulido Olaya i) El 16 de marzo de 2023, el recurso de apelación pasó al despacho para su admisión ii) El 11 de octubre de 2023, se admitió el recurso de apelación y se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión; iii) El 2 de noviembre de 2023, el expediente pasó al despacho para proferir sentencia. Esto se advierte de la revisión del aludido aplicativo: A juicio de la Sala, sin desconocer el tiempo que ha trascurrido desde la radicación del recurso de apelación, se observa que el asunto se ha tramitado de manera diligente desde su admisión, pues, desde que el proceso pasó al despacho para dictar sentencia, esto es, el 2 de noviembre de 2023, a la fecha solo han transcurrido poco más de tres meses, lo cual no es un término que pueda ser calificado como desproporcionado.
Razón por la cual, en lo referente a la posible demora en la que ha podido incurrir el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, para proferir sentencia, se reitera que no todo incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues solo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento, lo cual no es predicable en el presente caso como quedó demostrado. 2.4.1.
Cuestiones adicionales Finalmente, en cuanto a las particulares de edad y especial protección alegadas por Miller Pulido Olaya, se le recuerda que ello debe ser objeto de estudio por el juez natural del asunto ante una solicitud de prelación de turno, por lo que, si a bien lo tiene, puede acudir ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en tales términos. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00352-00 Demandante: Miller Pulido Olaya En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que el demandante centró sus esfuerzos, de forma que se negará el amparo de los derechos fundamentales de Miller Pulido Olaya, en la solicitud de tutela presentada en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar la solicitud de desvinculación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Primero. Negar el amparo de los derechos fundamentales de Miller Pulido Olaya en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador