Radicado: 11001-03-15-000-2024-02792-01 Demandante: Mariela de los Ángeles Borda Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-02792-01 Demandante: MARIELA DE LOS ÁNGELES BORDA PÉREZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Tema: Acción de tutela contra providencias que rechazaron solicitud de extensión de jurisprudencia. No cumple el requisito de subsidiariedad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la demandante contra la sentencia del 31 de julio de 2024, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, resolvió:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 31 de mayo de 20241, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado, Mariela de los Ángeles Borda Pérez pidió la protección de su derecho fundamental al debido proceso. A juicio de la demandante, la vulneración de sus garantías superiores se presenta con ocasión de los autos de 23 de febrero de 2021 y del 17 de enero de 2024, dictados por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, rechazaron de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia con radicación 11001-03-25-000-2019- 00028-00. 2.

Pretensiones La tutelante formuló de manera textual las siguientes pretensiones: Señores Magistrados, en aras de ser justos y teniendo en cuenta que el principio de principios del derecho es la JUSTICIA, dígnese amparar los derechos fundamentales constitucionales AL DEBIDO PROCESO Y SUS DOS PILARES FUNDAMENTALES: DEFENSA Y CONTRADICCIÓN conculcados a mi prohijada, revocando las decisiones de fecha 23 de febrero de 2021, y 17 de enero de 2024 proferidas por la Sección Segunda Subsección A del Honorable Consejo de Estado, con ponencia de los Magistrados GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Y JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ, quienes negaron por improcedente la solicitud de extensión de los efectos de la Sentencia de Unificación proferida por esta Corporación. 1 Índice 1 de Samai, bajo el radicado 11001-03-15-000-2024-02820-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02792-01 Demandante: Mariela de los Ángeles Borda Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. Hechos Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Mediante las Resoluciones 984 del 23 de octubre de 1992 y 388 del 14 de mayo de 1996, la Universidad del Atlántico les reconoció pensión de jubilación a Julia Lourdes Llanos Borrero y a la demandante, en su orden, con fundamento en la convención colectiva que suscribieron en 1976 los servidores y directivas de ese claustro universitario.

Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 08001-23-31-005-2003-03032- 00/01 La Universidad del Atlántico promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad)2 contra la tutelante, en aras de obtener la anulación de la Resolución 388 del 14 de mayo de 1996 y la orden de reintegrarle los emolumentos que se le pagaron de más. El asunto lo conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo del Atlántico que el 25 de noviembre de 2009 denegó las pretensiones al considerar que los beneficios de la convención colectiva sobre las cuales se calculó la pensión fueron convalidados por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, por ende, tenían incidencia pensional.

Inconforme, la Universidad del Atlántico interpuso recurso de apelación pues, a su juicio, las sumas establecidas en la convención colectiva de 1976 no tenían repercusiones pensionales dado que no fueron fijadas por el Congreso de la República. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, el 16 de junio de 2011 la revocó y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda porque la institución universitaria carecía de competencia para reglamentar el régimen pensional de sus servidores, por tanto, no era dable que la prestación se reconociera con fundamento en una convención colectiva.

Además, señaló que a Mariela de los Ángeles Borda Pérez se le reconoció la pensión luego de expedirse la Ley 100 de 1993, de ahí que no le resultara aplicable el artículo 146 ibidem. Ordenó concederle la mesada con fundamento en la Ley 33 de 1985. En cumplimiento de la anterior providencia, la Universidad del Atlántico profirió la Resolución 1417 de 3 de octubre de 2012, en la que le reconoció la pensión de jubilación a la tutelante en atención a la Ley 33 de 1985.

Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 08001-23-31-000-2005-02866- 00/01/02/03 En lo que respecta a Julia Lourdes Llanos Borrero, la Universidad del Atlántico promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) contra ella (identificada con número de radicación 08001-23-31-000-2005-02866-00/01/02/03), para que se declarara la nulidad de la Resolución 984 del 23 de octubre de 1992 y se le ordenara a la allí demandada reintegrar indexados los montos que recibió de más. 2 A la que se le asignó el número de radicación 08001-23-31-005-2003-03032-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02792-01 Demandante: Mariela de los Ángeles Borda Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El 14 de julio de 2010 el Tribunal Administrativo del Atlántico denegó las pretensiones, al estimar que la fijación de sumas con incidencia en las pensiones era una prerrogativa del Congreso de la República, por ende, los demás entes no tenían competencia para crearlas, sin embargo, las señaladas en la convención colectiva de la Universidad del Atlántico de 1976 quedaron convalidadas con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, que prevé que las disposiciones de organismos descentralizados continuarían vigentes.

La Universidad del Atlántico apeló y el 29 de septiembre de 2011 el Consejo de Estado, Sección Segunda, confirmó la sentencia de primera instancia, pues la señora Llanos Borrero adquirió su derecho pensional antes de que fuera expedida la Ley 100 de 1993 y las sumas que recibió por concepto de la referida convención fueron convalidadas por el artículo 146 ibidem.

Por lo anterior, unificó jurisprudencia en torno a que eran válidas las sumas pensiones creadas por entes estatales antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. Solicitud de extensión de jurisprudencia 11001-03-25-000-2019-00028-00 El 19 de diciembre de 2018 la tutelante presentó solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado (trámite al que se le asignó el número de radicación 11001-03-25-000-2019-00028-00), en aras de que se le aplicara la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2011, dictada en el proceso 08001- 23-31-000-2005-02866-00/01/02/03 por la Sección Segunda de la Corporación, para que se dispusiera la reliquidación de su mesada pensional sobre los emolumentos consignados en la convención colectiva de la Universidad del Atlántico de 1976.

El asunto le correspondió por reparto al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que por auto del 23 de febrero de 2021 la rechazó en razón a que la sentencia de unificación no reconoció un derecho, pues confirmó la sentencia de primera instancia que denegó en primera instancia las pretensiones de la demanda 08001-23-31-000-2005-02866-00/01/02/03.

La tutelante interpuso «incidente de nulidad», y expuso que el auto fue dictado por el magistrado ponente, cuando debió dictarlo la correspondiente Sala de decisión, que el fallo del 29 de septiembre de 2011 sí reconoció un derecho, consistente en que el monto de la pensión de jubilación de los beneficiarios de la convención colectiva de 1976 de la Universidad del Atlántico se debe calcular con base en los emolumentos allí previstos.

La autoridad accionada adecuó el escrito a un recurso de reposición y con auto del 17 de enero de 2024, decidió no reponer la decisión inicial, al considerar que el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece 3 requisitos para que proceda la extensión de jurisprudencia, a saber, que el fallo invocado (i) haya sido dictado por el Consejo de Estado, (ii) sea de unificación y (iii) reconozca un derecho, último presupuesto que no se cumplía en la solicitud de la tutelante, porque la sentencia de 29 de septiembre de 2011 confirmó la que denegó las pretensiones formuladas por la Universidad del Atlántico en el proceso 08001-23-31-000-2005-02866-00/01/02/03, por ende, no otorgó una prerrogativa.

Que si bien el artículo 125 del CPACA prevé que la Sala de decisión debe expedir los autos que deciden de fondo la solicitud de extensión de jurisprudencia, esa regla no resultaba aplicable dado que la providencia recurrida no decidió de fondo el trámite, sino Radicado: 11001-03-15-000-2024-02792-01 Demandante: Mariela de los Ángeles Borda Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 que lo rechazó de plano, por tanto, era de ponente, de acuerdo con el artículo 269 ibidem, máxime cuando en su contra procedía el recurso de súplica, conforme al artículo 249 ib. 4.

Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la tutelante expuso las razones por las que la acción de tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial. En cuanto al fondo del asunto, la accionante afirmó que los autos cuestionados incurrieron en defecto procedimental absoluto, toda vez que no advirtieron que la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2011 del Consejo de Estado, Sección Segunda (dictada en el expediente 08001-23-31-000-2005-02866-00/01/02/03) sí reconoció un derecho a favor de Julia Lourdes Llanos Borrero, consistente en que podía recibir la pensión de jubilación de la Universidad del Atlántico en atención a los beneficios señalados en la convención colectiva de 1976 y, por lo tanto, era procedente la solicitud de extensión de jurisprudencia. Que la Universidad pretendía «desconocer la pensión de origen convencional a la señora JULIA LOURDES LLANDOS BORRERO», de manera que, al negarse lo pretendido se declaró que a ella le asistía el derecho de recibir la prestación en los términos en los que le fue reconocida por parte del centro universitario. 5.

Intervenciones El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo la demandante la usaba como un instrumento para reabrir una discusión jurídica decidida en debida forma, es decir, como una tercera instancia. Que las providencias cuestionadas analizaron en debida forma las normas que regulan la figura de extensión de jurisprudencia, las cuales establecen como uno de sus presupuestos de procedencia que la sentencia de unificación invocada reconozca un derecho, lo que no satisfizo la de 29 de septiembre de 2011, pues no reconoció una prerrogativa a favor de Julia Lourdes Llanos Borrero.

Resaltó que la demandante promovió tutela3 contra el fallo de 16 de junio de 2011, con el que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, accedió a las pretensiones de la demanda 08001-23-31-005-2003-03032-00/01, y fue declarada improcedente el 14 de julio de 2016 por la Sección Quinta por no cumplir el requisito de inmediatez, dado que el amparo se promovió después de 4 años de haberse dictado la providencia atacada. 6.

Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia del 31 de julio de 2024, declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que carecía de relevancia constitucional, por cuanto los argumentos expuestos en ella no tienen relación con el defecto procedimental absoluto invocado. Que la actora no agotó el recurso de súplica que procedía contra el auto que rechazó de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia, de acuerdo con el artículo 246 (numeral 4) del CPACA. 3 A la que se le asignó el número de radicación 11001-03-15-000-2016-00664-00/01.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02792-01 Demandante: Mariela de los Ángeles Borda Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Además, que «la parte actora no esgrimió ningún tipo de reparo que desde la óptica constitucional denote una actuación judicial que desborde el procedimiento legalmente establecido y afecte las garantías ius fundamentales».

Que resultaba razonable el análisis hecho por las autoridades accionadas consistente en que la sentencia de unificación invocada en el trámite 11001-03-25-000-2019- 00028-00 no reconoció un derecho, porque confirmó una sentencia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) 08001-23-31-000-2005-02866-00/01/02/03, de ahí que no se cumplieran los presupuestos para la procedencia de la extensión de jurisprudencia. 7.

Impugnación La demandante impugnó el fallo de primera instancia y señaló que el asunto debatido sí tiene relevancia constitucional, pues las providencias cuestionadas desconocen su derecho fundamental al debido proceso al no advertir que la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2011, en la que se fundamentó el trámite de extensión de jurisprudencia 11001-03-25-000-2019-00028-00, sí reconoció un derecho cuando señaló que a la señora Julia Lourdes Llanos Borrero le asistía la prerrogativa de que la Universidad del Atlántico le concediera la pensión de jubilación con los beneficios de la convención colectiva de 1976.

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por la demandante, con el propósito de dejar sin efectos los autos de 23 de febrero de 2021 y del 17 de enero de 2024, mediante los cuales el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, rechazó de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia con radicación 11001-03-25-000-2019-00028-00 y decidió un recurso de reposición interpuesto contra la decisión inicial, en el sentido de confirmarla, respectivamente.

La Sala anticipa que confirmará la sentencia impugnada, pero en razón a que la tutela de la referencia no cumple el requisito general de subsidiariedad, comoquiera que contra el auto de 23 de febrero de 2021 procedía el recurso de súplica, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 2464 del CPACA, y no fue interpuesto. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la subsidiariedad y, finalmente, (iii) el análisis del caso concreto. 2.

La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los 4 «El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: […] 4. Los que rechacen de plano la extensión de jurisprudencia».

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02792-01 Demandante: Mariela de los Ángeles Borda Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 requisitos generales5 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos6 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.

La subsidiariedad El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». Esto quiere decir que la subsidiariedad es un pilar fundamental que busca preservar la naturaleza excepcional de este mecanismo de protección de derechos fundamentales.

La acción de tutela debe ser el último recurso, no el primero. La subsidiariedad de la acción de tutela tiene como objetivo principal resguardar la eficacia y efectividad de esta herramienta en situaciones en las cuales no exista otro recurso judicial disponible o, incluso en presencia de otros medios, se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable.

Este requisito busca, en última instancia, asegurar que la acción de tutela sea un mecanismo ágil y eficaz para la protección de derechos fundamentales en circunstancias excepcionales. 4. Caso concreto. En el escrito de tutela la demandante señaló que la autoridad judicial demandada vulneró su derecho fundamental al debido proceso, porque rechazó de plano el trámite de extensión de jurisprudencia 11001-03-25-000-2019-00028-00, sin advertir que el fallo de unificación allí invocado sí concedió un derecho, pues le otorgó a la señora Julia Lourdes Llanos Borrero la prerrogativa de disfrutar de su pensión de jubilación reconocida por la Universidad del Atlántico, con inclusión de los beneficios consignados en la convención colectiva de 1976.

Al analizar las pruebas que reposan en el expediente, se observa que mediante el auto de 23 de febrero de 2021 el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, rechazó de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia, ya que el fallo de unificación invocado no concedió un derecho, por tanto, no se cumplían las exigencias del artículo 102 del CPACA.

Con ocasión de la anterior decisión, la tutelante allegó escrito en que indicó que promovía incidente de nulidad, porque (i) aquella fue expedida por el magistrado ponente, cuando debió emitirlo la respectiva Sala, y (ii) la sentencia de 23 de febrero de 2021 sí satisfacía las exigencias del artículo 102 del CPACA. El mencionado escrito fue adecuado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, a un recurso de reposición, mediante auto de 4 de agosto de 2023 (del que se corrió traslado el 6 de septiembre de ese año), y el 17 de enero de 2024 dispuso no reponer la decisión inicial. 5 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 6 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02792-01 Demandante: Mariela de los Ángeles Borda Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En atención a lo anterior, la Sala encuentra que no se cumple el requisito general de subsidiariedad, comoquiera que contra el auto de 23 de febrero de 2021 no se interpuso el recurso de súplica, pese a que procedía contra esa decisión, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 2467 del CPACA.

De hecho, la Sala encuentra que contra el auto que rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia, la demandante no presentó recursos, sino un incidente de nulidad, que, por auto del 4 de agosto de 2023, fue adecuado a recurso de reposición. Contra esa adecuación la señora Borda Pérez no formuló inconformidad alguna pese a que se surtió el respectivo traslado el 6 de septiembre de ese año, en esa oportunidad pudo solicitar que se tramitara como un recurso de súplica, pero no lo hizo, por lo que se concluye que no fue agotado el instrumento judicial que procedía para refutar la decisión de rechazar de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia. Es de anotar que la jurisprudencia constitucional8 ha señalado que «la acción de tutela no es un mecanismo judicial diseñado para reemplazar los medios ordinarios de defensa, ni para reabrir procesos concluidos, ni revivir términos u oportunidades procesales vencidas por la negligencia o inactividad injustificada de la parte interesada», premisa en virtud de la cual se infiere que la omisión de la demandante en interponer el recurso de súplica contra el auto 23 de febrero de 2021, con el que la autoridad accionada rechazó de plano el trámite de extensión de jurisprudencia 11001-03-25-000-2019-00028-00, hace improcedente el presente amparo constitucional.

En ese orden de ideas, la Sala evidencia que la tutela de la referencia deviene en improcedente, pero por incumplir la exigencia de subsidiariedad. En virtud de lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas en la presente providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. 
 7 «El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: […] 4.

Los que rechacen de plano la extensión de jurisprudencia». 8 Sentencia T-237 de 2018, M. P. Cristina Pardo Schlesinger. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02792-01 Demandante: Mariela de los Ángeles Borda Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO WILSON RAMOS GIRÓN