CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-00760-01 Accionante: ERICSSON ERNESTO MENA GARZÓN Accionado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Referencia: INCIDENTE DE DESACATO SE NIEGA INCIDENTE DE DESACATO La Sala procede a resolver el incidente de desacato iniciado contra la directora jurídica del Ministerio del Interior, por el presunto incumplimiento de la sentencia de tutela de 7 de marzo de 2025, con base en los siguientes, ANTECEDENTES 1.
En providencia de 7 de marzo de 2025, esta Subsección amparó el derecho de petición del actor, en relación con una petición presentada ante la Unidad Nacional de Protección y el Ministerio del Interior, la cual no había sido contestada. La providencia, entre otras, dispuso “ORDENAR al Ministerio del Interior y a la Unidad Nacional de Protección que en el plazo de cinco días desde la notificación de la providencia ofrezcan una respuesta clara y de fondo, siempre dentro del marco de sus competencias legales, a la petición de 13 de enero de 2025 promovida por el actor”. 2.
Vencido el anterior término, el actor allegó memorial a la Corporación indicando que las dos entidades no habían cumplido la orden judicial y en esa medida solicitó iniciar el incidente de desacato1. Ante lo anterior, en providencia de 27 de marzo, el despacho ponente requirió a las entidades accionadas para que en el término de tres días acreditaran el cumplimiento de la sentencia2. 1 Índice Samai 03. 2 índice Samai 04.
Radicado:11001-03-15-000-2025-00760-01 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: incidente de desacato 3. Posteriormente, mediante escrito radicado el 8 de abril, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección solicitó la concesión de una prórroga adicional, argumentando que el alto volumen de solicitudes recibidas y las demoras derivadas del cambio de vigencia fiscal habían impedido una respuesta integral en el término inicialmente fijado. 4.
En atención a lo anterior, mediante providencia del 8 de abril, el Despacho ponente reiteró el requerimiento a las entidades accionadas, fijando como fecha límite el 11 de abril para remitir el informe de cumplimiento. En escrito fechado también el 8 de abril, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNP informó que el día anterior había dado respuesta a la petición objeto de tutela y que, además, había remitido la solicitud al Ministerio del Interior para lo de su competencia. 5.
Al respecto, el Despacho verificó que el 7 de abril de 20253 la UNP remitió respuesta al tutelante4, indicando que su solicitud ciudadana relacionada con la posibilidad de que los defensores de derechos ambientales sean una población específica dentro de los grupos objeto de protección “[dicho] liderazgo se puede incluir en las poblaciones objeto que protege el programa de prevención (…) como lo son dirigentes y/o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, dirigentes y/o activistas de organizaciones sociales”5.
En todo caso, por considerar que el ministerio del Interior cuenta con competencias legales para atender la petición ciudadana, remitió el escrito del tutelante, al jefe de la cartera ministerial. 6. Sin embargo, examinadas las respuestas que remitieron las entidades públicas al requerimiento judicial, el Despacho ponente verificó que el Ministerio del Interior no había rendido informe sobre el estado de cumplimiento de la sentencia de 7 de marzo de 2025, y no se contaba con elementos de prueba respecto a que se haya ofrecido respuesta al derecho de petición promovido por el tutelante.
Por lo anterior, en auto de 29 de abril de 2025, el despacho determinó iniciar incidente de desacato contra Letty Rosmira Leal Maldonado, directora jurídica del Ministerio del Interior, otorgando un término de tres días para informar sobre el cumplimiento del mencionado fallo. 3 Ofi25-00019588 del 7 de abril de 2025. Anexo al memorial 4 La respuesta del derecho de petición fue remitida al correo electrónico que el actor indicó en su escrito de tutela conforme anexo al índice samai 13 5D63369C1F02796D 31FECBEB041154AA 0A4AD8C66D0B5CC1 4AB49BB84F0DC9F9 5 Índice Samai 13.
Radicado:11001-03-15-000-2025-00760-01 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: incidente de desacato 7. En memorial radicado ante esta Corporación el 8 de mayo de 20256, la directora Jurídica del Ministerio del Interior presentó informe de cumplimiento del fallo de 7 de marzo de 2025.
Indicó que no encontró trazabilidad de la notificación de la acción de tutela pero que, una vez notificado del auto de 29 de abril de 2025, conforme al cual se abrió el incidente de desacato, la cartera ministerial procedió a contestar el derecho de petición formulado por Ericsson Ernesto Mena Garzón mediante radicado 2025-2-002300-004277 Id. 495917, el pasado 20 de febrero de 2025. 8.
Además, precisó que la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior procedió en su momento y posteriormente en una segunda oportunidad reiteró la respuesta de petición clara y de fondo al señor Ericsson Ernesto Mena Garzón, en la que se le informa de manera detallada y conforme a sus competencias la respuesta a tres (3) de los cinco (5) interrogantes planteados.
Así mismo, se le informó que se trasladó por competencia al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Fiscalía General de la Nación y a la Unidad Nacional de Protección. 9. Por tal razón, consideró que no se vulneró algún derecho fundamental del actor debido a que en el marco de sus competencias institucionales realizaron todas las gestiones y actuaciones tendientes a la satisfacción y cumplimiento de la orden incluida en el mencionado fallo. 10.
Concluyó solicitando que se declare cumplida de manera integral la orden impartida a esta cartera ministerial, conforme a los fundamentos de defensa del presente trámite de incidente de desacato, rendido por el Ministerio del Interior y en consecuencia se desvincule a la directora jurídica del ministerio del interior, Letty Rosmira Leal Maldonado del trámite incidental.
CONSIDERACIONES 11. El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 señala que la persona que incumpliera una orden proferida por un juez de tutela incurriría en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa de hasta 20 salarios mínimos mensuales. El mismo enunciado normativo prescribe que, la sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y el mismo será consultado al superior jerárquico.
En desarrollo de esta disposición normativa, la Corte Constitucional7 ha señalado que este tipo de trámites tienen como finalidad el cumplimiento del fallo 6 Índice Samai 23. 7 Sentencia SU-034 de 2018 (M.P. Alberto Rojas Ríos) Radicado:11001-03-15-000-2025-00760-01 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: incidente de desacato de amparo, por lo que la eventual sanción al servidor renuente solo busca ofrecer herramientas al juez constitucional para satisfacer el contenido del derecho amparado. 12.
Por lo anterior, se ha descartado que un servidor público sea sancionado con desacato, cuando ha incumplido temporalmente el contenido de un fallo de tutela, pero durante el trámite incidental satisface el contenido de la sentencia. Esto pues la finalidad del incidente no es la sanción, sino el cumplimiento de la decisión. 13. Examinado el asunto de la referencia, la Sala verifica que el Ministerio del Interior en comunicado de 20 de febrero de 2025 remitió respuesta al derecho de petición formulado por Ericcson Ernesto Mena Garzón8.
No obstante, es de resaltar dicha respuesta no fue allegada al expediente de tutela de primera instancia, lo que conllevó a la Sala a otorgar el amparo de tutela en favor del accionante. Con todo, lo que resulta relevante durante el trámite de un incidente de desacato, se verifica que, desde el 20 de febrero de 2025 se dio respuesta al derecho de petición del tutelante, el cual fue reiterado en virtud del auto de apertura del incidente motivo por el cual, el 5 de mayo pasado, reiteró la mencionada respuesta a la solicitud ciudadana. 14.
Es de recordar que la petición presentada por el actor estaba encaminada a que el ministerio del Interior le informara (i) sobre las acciones del Estado desde 2020 para proteger a los líderes ambientales., (ii) la implementación de medidas específicas para su protección como grupo en riesgo extremo, adjuntando los documentos correspondientes, (iii) el balance detallado de los resultados, programas y recursos destinados a su protección, incluyendo la respuesta a recomendaciones internacionales y (iv) si no se han adoptado medidas, las razones que justifiquen dicha omisión. 15.
La respuesta que se remitió, en criterio de esta Sala, atiende a los contenidos del derecho constitucional de petición, pues resulta clara, oportuna y de fondo, en tanto resolvió las preguntas formuladas por el ciudadano y respecto de las cuales la cartera Ministerial estimó que tenía competencia fueron remitidas a otras instancias de la administración pública, en cumplimiento de lo prescrito en la ley 1755 de 2015.
Adicionalmente, como se indicó, la respuesta fue enviada en una segunda ocasión, motivo por el cual, corresponde concluir que la sentencia de amparo fue cumplida en su totalidad. Veamos: 8 Anexo al memorial de 8 de mayo, Indice Samai 23. Radicado:11001-03-15-000-2025-00760-01 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: incidente de desacato “En relación con este punto, es preciso indicar que, en el marco de las funciones y competencias establecidas legalmente a la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, a través del art. 10 del Decreto 714 de 2024, desde esta cartera se ha establecido el Proceso de Concertación de la Política Pública Integral de Garantías, cuyo objetivo es propiciar una amplia deliberación social y política para la construcción, adopción, implementación y seguimiento participativo de una política pública integral de garantías para la labor de defensa de los derechos humanos en Colombia.
En ese orden, las plataformas de Derechos Humanos formularon el documento denominado “Lineamientos para una Política Pública Integral de Respeto y Garantías a la Labor de Defensa de Derechos Humanos”, el cual recoge una serie de consideraciones para la formulación de esta política pública. Este lineamiento se ha puesto en conocimiento de diferentes entidades del Estado, para la presentación de observaciones y contribuciones que permitan una construcción concertada de medidas que garanticen la defensa de Derechos Humanos en Colombia y el ejercicio de liderazgos sociales.
Así mismo, la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, durante la vigencia 2023 y 2024 llevó a cabo nueve (9) encuentros regionales con defensoras y defensores de DDHH, así como con líderes y lideresas sociales, que tenían por finalidad consultar el contenido de la política pública de garantías e intercambiar conocimientos a partir de las experiencias territoriales que implican esta labor.
En primer lugar, es importante indicar que estos lineamientos tienen como fundamento jurídico las obligaciones internacionales del Estado colombiano, contenidas en los tratados sobre Derechos Humanos, haciendo un especial énfasis en el SIDH y en la Convención Americana Sobre Derechos Humanos. Este documento recoge conceptos y enfoques originados en el Sistema Universal, concretamente, la Seguridad Humana como base para formular criterios y estrategias que garanticen la defensa de derechos.
Igualmente, se hace referencia a los estándares especiales de prevención y protección, consolidados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Por ejemplo, según el Informe Sobre la Situación de las Defensoras y Defensores de Derechos Humanos en las Américas, la CIDH considera que la prevención se puede fortalecer por medio de: “la implementación, de una política global de protección de los defensores de derechos humanos y la adopción de una estrategia efectiva y exhaustiva de prevención con el fin de evitar ataques en contra de las defensoras y defensores de los derechos humanos. Para ello se requiere otorgar fondos apropiados y apoyo político a las instituciones y los programas”.
En el documento formulado por las plataformas se indica que la política pública deberá generar garantías integrales para el ejercicio efectivo de del derecho a la defensa de los derechos humanos, con enfoque étnico, de Radicado:11001-03-15-000-2025-00760-01 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: incidente de desacato género, territorial e interseccional, de acuerdo con las obligaciones internacionales del Estado.
En ese sentido, durante la convocatoria a los diferentes encuentros regionales para la recolección de insumos, se han invitado alrededor de 31 sectores sociales teniendo en cuenta los enfoques diferenciales y de género y se contó con la participación de liderazgos que enfocan su actuar en la defensa de los derechos ambientales. Se tiene programado en el primer semestre del año 2025 validar, aprobar y adoptar la Política Pública Integral de Garantías de la Labor de Defensa de Derechos Humanos y su plan de atención integral éste como instrumento de planeación estratégica para la operativización de la política pública, que incluirá todas las expresiones organizativas, incluyendo a aquellos defensores de Derechos Humanos que desarrollan su labor en la defensa de derechos ambientales.
Ahora bien, es preciso también tener en cuenta el concepto de persona defensora de Derechos Humanos que abarcó la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia SU 546 de 2023, mediante la cual se declaró el Estado de Cosas Inconstitucional debido a la existencia de una violación generalizada y sistemática de derechos fundamentales de la población líder y defensora de derechos humanos. En ella se consagra que, “debe entenderse por defensor de derechos humanos y líder social: “toda persona que individual o colectivamente desarrolle acciones tendientes a la divulgación, educación, denuncia, monitoreo, documentación, promoción, defensa, protección o realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales en el plano local, regional, nacional o internacional”, retomando también Resolución No. 074 de 2020, la Defensoría del Pueblo, es así que, este proceso de formulación y la Política Publica Integral de Garantías a la labor de Defensa de los Derechos Humanos se encuentra dirigido a la población defensora de Derechos Humanos entre la que se recogen también los liderazgos ambientales.
Por otra parte, es preciso tener en cuenta que, el Decreto 660 del 17 de abril de 2018, reglamentó el programa integral de seguridad y protección para comunidades y organizaciones en los territorios, correspondiente al punto 3.4.8 del Acuerdo de Paz suscrito entre el Estado colombiano y las FARC EP. Este programa, busca prevenir violaciones a los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad con el propósito de alcanzar una paz estable y duradera.
En concordancia con ello, el decreto precitado adicionó el Capítulo 7 al Decreto 1066 de 2015, precisamente para reglamentar el Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios; es así que, en el Artículo 2.4.1.7.1.1 de este Decreto se establece que el propósito del programa es definir y adoptar medidas de protección integral para las organizaciones en los territorios, incluyendo como sector, expresamente a los líderes y lideresas ambientales.
Radicado:11001-03-15-000-2025-00760-01 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: incidente de desacato Sumado a ello, el art. 2.4.1.7.1.2 del Decreto 1066 de 2015, ha establecido que, en la creación del Programa se deberá contar con la participación de las comunidades y las organizaciones incluyendo de manera específica a las organizaciones que desarrollan su labor en la defensa de derechos ambientales, así como a otras formas organizativas.
De manera subsiguiente, el art. 2.4.1.7.1.3 indica que, las organizaciones de tipo ambiental, y demás expresiones organizativas, son beneficiarios del Programa. Así mismo, consagra que: Los líderes, lideresas, dirigentes, representantes y activistas de organizaciones sociales, populares, étnicas, de mujeres, de género, ambientales, comunales, de los sectores LGBTI y defensoras de derechos humanos que se encuentren en situación de riesgo o amenaza, serán beneficiarios de este Programa como sujeto colectivo y las medidas integrales contempladas en este capítulo, serán asignadas de manera colectiva.
(Subrayado fuera del texto). En relación con la implementación de dicho programa, es importante indicar que esta inicia con base en las solicitudes que elevan las Organizaciones a la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, con el fin de hacer parte del Programa de Seguridad y Protección que reglamenta el referido acto administrativo.
Dichas organizaciones o comunidades tienen una presencia territorial específica, que es la que define la presencia del Programa en cada territorio. Una vez priorizadas, el trabajo con cada organización inicia con la socialización del Decreto, y con la formulación preliminar de los Planes Integrales de Prevención (PIP) para cada una de estas.
Posteriormente, los PIP son complementados y validados, para poder iniciar la ruta de concertación de las medidas de prevención, protección y seguridad. Por último, con cada una de las organizaciones se formula el Protocolo de protección para Territorios Rurales. Finalmente, cabe anotar, que si bien, el Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios se encuentra reglamentado desde el año 2018, su aplicación ha sido una labor que se ha venido desarrollando desde el actual gobierno en el marco del Plan de Desarrollo Colombia Potencia de la Vida y a la fecha, se encuentran priorizadas alrededor de 11 organizaciones ambientales a nivel nacional. 2.
Rendición de cuentas: Detallar los resultados concretos de las políticas, programas y presupuestos asignados desde 2020 para la protección de los líderes ambientales. Este informe debe incluir: • Número de líderes ambientales protegidos y los esquemas implementados. • Número de líderes ambientales asesinados, amenazados o desplazados desde 2020 y las acciones tomadas para mitigar estos riesgos. • Respuesta estatal a las recomendaciones de organismos internacionales sobre la protección de defensores ambientales.
Radicado:11001-03-15-000-2025-00760-01 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: incidente de desacato Respuesta: En virtud de las competencias atribuidas a la Unidad Nacional de Protección, especialmente en las disposiciones normativas contempladas en los Decretos 4065 de 2011 y 1066 de 2015, teniendo en cuenta la función normativa asignada a dicha entidad de articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes determine el Gobierno Nacional, se dará traslado a esta entidad para lo pertinente de conformidad con lo establecido en el art. 21 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015.
Así mismo, teniendo como fundamento el artículo 250 de la Constitución Política de Colombia el cual establece que, corresponde a la Fiscalía General de la Nación, de oficio o mediante denuncia o querella, investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes, se dará traslado a esta entidad para lo pertinente de conformidad con lo establecido en el art. 21 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015. 5.
Cumplimiento del Acuerdo de Escazú: Informar los avances específicos en la implementación del Acuerdo de Escazú, particularmente en lo relacionado con la protección de los defensores del ambiente y el acceso a la justicia en casos de violencia contra ellos. Respuesta: En relación la implementación del Acuerdo de Escazú, declarado constitucional y exequible por parte de la Honorable Corte Constitucional, en el mes de agosto de 2024, se dará traslado al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, dado que es la cartera que ha liderado su implementación. 16.
Siendo evidente que las razones por las cuales se procedió a la apertura del trámite incidental desaparecieron, es forzoso concluir que el incidente de desacato iniciado en contra de la servidora pública del Ministerio del Interior responsable de atender el cumplimiento de decisiones judiciales también debe ser desestimado, por cuanto la protección y vigencia del derecho fundamental de petición del actor se encuentra garantizado con la respuesta que le fue brindada por parte de la cartera ministerial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado:11001-03-15-000-2025-00760-01 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: incidente de desacato
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR el incidente de desacato propuesto por el tutelante de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: ARCHIVAR el presente trámite.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF