Radicado: 25000-23-15-000-2026-00301-01 Demandante: Esgardo Idrobo Tamayo y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón Bogotá, D.C., 20 de agosto de 2026 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 25000-23-15-000-2026-00301-01 Demandante: ESGARDO IDROBO TAMAYO Y OTRO Demandado: JUZGADO 35 ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ Temas: Contra providencias judiciales dictadas en proceso de reparación directa.
Auto que admite demanda. Improcedencia de la acción de tutela. Requisito general de subsidiariedad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 6 de mayo de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que declaró la improcedencia de la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 22 de abril de 2026, en ejercicio de la acción de tutela, los señores Jorge Enrique Gamboa Bolívar y Esgardo Idrobo Tamayo Paredes pidieron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de los autos proferidos el 29 de noviembre de 2024 y 21 de noviembre de 2025, por el Juzgado 35 Administrativo de Bogotá dentro del proceso de reparación directa 11-001-33-36-035-2024-00107-00, con los que admitió la demanda promovida por los señores Esgardo Idrobo Tamayo y Jorge Enrique Gamboa en contra de Central de Inversiones – CISA; y, no repuso esa decisión y rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto en su contra, respectivamente. 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: <<PRIMERO. Que se AMPAREN los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO (Art. 29 C.P.) y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA (Art. 229 C.P.) a favor de nosotros ESGARDO IDROBO TAMAYO y JORGE ENRIQUE GAMBOA BOLÍVAR.
SEGUNDO. Que se AMPARE cualquier otro derecho fundamental constitucional que se estime vulnerado o amenazado de la lectura de los hechos y las pruebas con base en la facultad oficiosa del juez constitucional de tutela y el principio iura novit curia TERCERO. Que como consecuencia de la declaración que antecede, se REMITA EL PROCESO A LOS JUZGADOS CIVILES DEL CIRCUITO para que se continúe con el trámite respectivo.>> 3.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El 28 de septiembre de 2022, los señores Esgardo Idrobo Tamayo y Jorge Enrique Gamboa Bolívar promovieron demanda verbal de mayor cuantía en contra de la Central Radicado: 25000-23-15-000-2026-00301-01 Demandante: Esgardo Idrobo Tamayo y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Inversiones – CISA S.A. con el fin de obtener la declaratoria de enriquecimiento sin causa y el reconocimiento y pago de la suma de $444.045.000 por los dineros que dicha sociedad recibió por concepto del contrato de arrendamiento comercial de inmuebles en puertos CZF - 0008- 2012.
La demanda se adelantó bajo el radicado No. 76-001-3103-005-2022-00254-00 y correspondió al Juzgado 5 Civil de Buenaventura, Valle del Cauca, que por auto del 3 de octubre de 2022 declaró su falta de competencia por factor territorial y ordenó la remisión del proceso a los juzgados civiles de Bogotá. El asunto fue asignado por reparto al Juzgado 6 Civil de Bogotá bajo el radicado No. 11001-31-03-0006-2022-00431-00 que, por auto del 23 de enero de 2023, dispuso su admisión y, mediante proveído de 23 de junio de 2023, declaró probadas las excepciones de falta de jurisdicción o de competencia propuestas por la demandada y ordenó la remisión del proceso a los juzgados administrativos de Bogotá, decisión que fue objeto de recurso de reposición y en subsidio de apelación interpuesto por los demandantes y resuelto por auto de 22 de enero de 2024 que mantuvo la decisión de remitir el proceso y rechazó por improcedente el recurso de apelación. Una vez asignada por reparto, el conocimiento del asunto correspondió al Juzgado 35 Administrativo de Bogotá bajo el radicado 11-001-33-36-035-2024-00107-00, autoridad que mediante auto del 5 de noviembre de 2024 inadmitió la demanda y por auto de 29 de noviembre de 2024 la admitió. Inconforme, la parte demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto del 5 de noviembre de 2024, por considerar que los contratos celebrados por la sociedad Central de Inversiones S.A. – CISA no están sujetos a las normas de contratación estatal, sino que se regulan en cuanto al contenido material y los requisitos en lo previsto para la legislación civil y comercial, esto es, la Ley 84 de 1973 y la Ley 820 de 2003, y precisó que en el contrato de arrendamiento comercial de inmuebles y puertos CZF-0008-2012 suscrito el 26 de noviembre de 2012 y que fue declarado inexistente e ineficaz no intervino el Instituto Nacional de Vías - INVIAS.
Por auto de 17 de abril de 2026, el juzgado de conocimiento no repuso el auto recurrido, rechazó por improcedente el recurso de apelación y vinculó al proceso como litisconsorte necesario al Instituto Nacional de Vías – INVIAS; señaló que, de conformidad con el artículo 1 del Decreto 4819 de 2007, CISA es una sociedad de economía mixta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que, de conformidad con el artículo 104.1 del CPACA, el conocimiento de las controversias en que se pretende la declaratoria de su responsabilidad extracontractual es de conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa.
De otra parte, afirmó que, de conformidad con los documentos obrantes en el proceso, el contrato de arrendamiento sobre el que se pretendía que se declarara que los dineros pagados por los demandantes no tuvieron causa alguna, recaía sobre un bien inmueble de propiedad del INVIAS que Central de Inversiones S.A. CISA administraba en virtud del contrato interadministrativo de cuentas en participación CM-020-2011 celebrado entre CISA e INVIAS, por lo que éste último en su condición de socio partícipe inactivo dentro del contrato de cuentas en participación sería receptor del 80% de las utilidades correspondientes al recaudo de los cánones de arrendamiento y en caso de que se generen pérdidas, estas serían asumidas en un 100% por el INVIAS, lo que hacía necesaria su comparecencia al proceso y destacó que de conformidad con el artículo 243 del CPACA en contra del auto admisorio no procede recurso de apelación. 4.
Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la parte actora manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del asunto, señaló que las providencias cuestionadas Radicado: 25000-23-15-000-2026-00301-01 Demandante: Esgardo Idrobo Tamayo y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incurrieron en: Defecto sustantivo por interpretación errónea del artículo 911 de la Ley 795 de 2003, que definió el régimen de los actos y contratos de la Central de Inversiones S.A., y del artículo 12 del Decreto 4819 de 2007,que modificó la estructura de CISA, al admitir la demanda de reparación directa y no reponer tal decisión, toda vez que los contratos de arrendamiento celebrados por Central de Inversiones S.A. – CISA no están sujetos a las normas de contratación estatal, sino que se regulan en su contenido material y formal por lo establecido en el Código Civil y en el Código de Comercio, y en ese sentido destacó que el conocimiento del asunto correspondía a la jurisdicción ordinaria en la especialidad civil. 5.
Intervenciones El Juzgado 35 Administrativo de Bogotá, a través de su titular, luego de señalar las actuaciones que se surtieron dentro del proceso de reparación directa, afirmó que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que versa sobre un asunto meramente legal y procesal que busca reabrir un debate que ya concluyó dentro del proceso ordinario sin que exista la actuación arbitraria o ilegítima que pretendió atribuir la parte actora a la autoridad judicial accionada, por lo que solicitó declarar la improcedencia de la acción. Central de Inversiones S.A. – CISA afirmó que no existía vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora dada la competencia del Juzgado 35 Administrativo de Bogotá para conocer del asunto en virtud de lo previsto por el artículo 104 del CPACA, comoquiera que CISA es una sociedad de economía mixta que cumple funciones públicas; además, solicitó su desvinculación de la acción. 6.
Sentencia Impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con los presupuestos de relevancia constitucional y subsidiariedad, dado que el problema planteado por los accionantes no radicó en una vulneración autónoma de sus derechos fundamentales, sino en la inconformidad frente a la interpretación jurídica adoptada por el Juzgado 35 Administrativo de Bogotá respecto de la competencia y adecuación del medio de control de reparación directa, por lo que se trataba de una controversia de mera legalidad, propia del trámite ordinario del proceso, que ya fue resuelta cuando se decidió el recurso de reposición en contra del auto admisorio.
Destacó que los accionantes hicieron uso del recurso de reposición y en subsidio de apelación, que fueron resueltos mediante auto de 21 de noviembre de 2025, sin que la acción de tutela pueda ser utilizada como una instancia adicional para reabrir un debate que ya fue resuelto dentro del proceso ordinario, e indicó que la autoridad judicial accionada actuó dentro de sus competencias, motivó sus decisiones y garantizó los derechos de defensa de las partes. 1 ARTÍCULO 91.
Régimen de los actos y contratos de la Central de Inversiones S.A. La Central de Inversiones S.A. CISA mantendrá su carácter de sociedad de economía mixta indirecta del orden nacional, tendrá naturaleza única y se sujetará en la celebración de todos sus actos y contratos al régimen de derecho privado que para la realización de las operaciones del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras se contempla en el artículo 316, numeral 1 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
El régimen legal aplicable a los empleados de la Central de Inversiones S.A. será el mismo de los trabajadores del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. 2 ARTÍCULO 1°. Naturaleza: Central de Inversiones S. A. CISA es una sociedad comercial de economía mixta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de naturaleza única, sujeta, en la celebración de todos sus actos y contratos, al régimen de derecho privado.
Radicado: 25000-23-15-000-2026-00301-01 Demandante: Esgardo Idrobo Tamayo y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. Impugnación El accionante impugnó y pidió que se revocara la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, conceder el amparo solicitado. Reiteró que la competencia para conocer del asunto es de la jurisdicción ordinaria, dado que el contrato objeto de debate fue suscrito por personas sometidas a la contratación privada sin la intervención de entidades de derecho público ni la existencia de un litisconsorcio necesario.
Adujo que, como hecho sobreviniente, el INVIAS presentó recurso de reposición en contra del auto dictado por la autoridad accionada el 25 de noviembre de 2025 que dispuso su vinculación como litisconsorte necesario y que en el mismo se precisó que no existía relación jurídica sustancial directa entre dicha entidad y los demandantes y que el contrato CZF-008-2012 fue celebrado exclusivamente por CISA, quien actuó en nombre propio, e indicó que la justificación de la competencia de la jurisdicción contenciosa carecía de un soporte jurídico válido y configuraba una grave afectación a su derecho fundamental al debido proceso dado que la controversia no fue sometida al juez natural.
II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si, en los términos de la impugnación presentada por la parte actora, se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela. La Sala anticipa que confirmará la decisión que declaró improcedente la acción de tutela porque no cumple con el requisito general de subsidiariedad, debido a que se cuestionan asuntos relacionados con un proceso judicial que se encuentra en trámite.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la improcedencia general de la acción de tutela cuando el proceso judicial se encuentra en curso y, (iii) el análisis del caso concreto. 2. De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Por un lado, los requisitos generales3 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos4 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3. La improcedencia general de la acción de tutela cuando el proceso judicial se encuentra en curso En sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que “si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales”.
Asimismo, en sentencia T-126 de 2019, la Corte indicó que “no es dable la intromisión de la 3 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 4 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 25000-23-15-000-2026-00301-01 Demandante: Esgardo Idrobo Tamayo y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo”.
Adicionalmente, en sentencia T-511 de 2020, la Corte Constitucional manifestó que la acción de tutela no podía ser utilizada en el marco de un proceso judicial en el cual “no se ha proferido ningún fallo definitivo” y en el que, por tanto, la parte interesada tenía a su disposición otros medios de defensa judicial. 4. Análisis del caso concreto A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de los autos dictados el 29 de noviembre de 2024 y 21 de noviembre de 2025, por el Juzgado 35 Administrativo de Bogotá dentro del proceso de reparación directa 11-001-33-36-035-2024-00107-00, con los que admitió la demanda promovida por los señores Esgardo Idrobo Tamayo y Jorge Enrique Gamboa en contra de Central de Inversiones – CISA; y resolvió no reponer esa decisión y rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto en su contra, respectivamente.
Al respecto, la parte accionante estima que se transgreden sus garantías fundamentales porque el conocimiento del asunto es de competencia de la jurisdicción ordinaria, dado que los contratos de arrendamiento celebrados por Central de Inversiones S.A. – CISA no están sujetos a las normas de contratación estatal, sino que se regulan por la Ley 84 de 1973 y la Ley 820 de 2003.
De la revisión del expediente aportado por la autoridad accionada, así como de la información registrada en el aplicativo Samai, la Sala encuentra que los autos dictados por el Juzgado 35 Administrativo de Bogotá el 29 de noviembre de 2024 y el 21 de noviembre de 2025, por medio de los cuales se admitió la demanda y se resolvió no reponer tal decisión y rechazar por improcedente el recurso de apelación interpuesto, respectivamente, se dictaron dentro de un proceso de primera instancia que se encuentra en curso, sin que dentro del mismo se haya emitido una decisión definitiva, por lo que no le es dable al juez constitucional entrometerse en la órbita propia del juez natural del asunto.
La Corte Constitucional ha señalado que las etapas, recursos y procedimiento que conforman un proceso configuran el primer espacio de protección de los derechos fundamentales; por ejemplo, en la sentencia SU-458 de 2010, señaló que las controversias relacionadas con derechos fundamentales deben ser resueltas, en principio, por la vía ordinaria y que solo en casos excepcionales se puede acudir a la acción de tutela.
La Sala debe mencionar que el hecho de que las decisiones proferidas en el proceso ordinario no sean dictadas conforme con las pretensiones del actor, no implica que los medios de defensa dispuestos por el legislador resulten inadecuados en el trámite del proceso de reparación directa 11-001-33-36-035-2024-00107-00. Adicionalmente, la Sala observa que los argumentos expuestos en la tutela corresponden a los mismos del recurso de reposición, por lo que están encaminados a extender en sede de tutela un debate jurídico que ya fue zanjado por el juez natural y, en esa medida, en el escenario que propone el accionante, la Sala estaría obligada a examinar nuevamente un asunto que ya fue resuelto por la autoridad accionada en el proceso de reparación directa 11-001-33-36-035-2024-00107-00, finalidad para la que no está previsto el mecanismo constitucional.
En consecuencia, para la Sala, las anteriores razones son suficientes para confirmar la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por los señores Jorge Enrique Gamboa Bolívar y Esgardo Idrobo Tamayo Paredes, por incumplir el requisito de subsidiariedad. Radicado: 25000-23-15-000-2026-00301-01 Demandante: Esgardo Idrobo Tamayo y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada que declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado 4.
Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador5 5 Con el propósito de asegurar la calidad lingüística y técnico-formal de la presente providencia, el despacho ponente, a través de su grupo de sustanciación, como herramienta de apoyo a la gestión administrativa y judicial, empleó un sistema de apoyo de inteligencia artificial Microsoft 365 Copilot (modelo GPT-4, desarrollado por OpenAI), con el único propósito de efectuar una revisión ortográfica, gramatical y léxica del texto previamente elaborado por el funcionario judicial.
Para tal efecto, se utilizó un prompt estructurado en el que se asignó a la herramienta el rol de revisor lingüístico y técnico-formal, con la instrucción precisa de identificar exclusivamente errores verificables de ortografía (tildes, mayúsculas y puntuación), gramática (concordancia, régimen preposicional y sintaxis) y léxico (uso impropio de palabras, ambigüedad semántica y términos fuera de contexto jurídico), tomando como referencia las reglas de la Real Academia Española y los estándares de redacción judicial de las altas cortes colombianas.
El prompt incluyó restricciones expresas dirigidas a impedir que la herramienta formulara sugerencias de estilo, propusiera redacciones alternativas, reescribiera párrafos, sugiriera versiones "mejoradas" del texto o emitiera valoración alguna sobre el fondo jurídico, probatorio o argumentativo de la providencia, así como instrucciones sobre el formato de salida, consistente en una tabla que individualizara cada hallazgo (página, párrafo, fragmento, tipo de error y explicación técnica).
En todo caso, se precisa que los hallazgos reportados por la herramienta fueron objeto de revisión, verificación y validación por parte del funcionario judicial, quien determinó autónomamente la procedencia o improcedencia de cada ajuste, sin que se hayan realizado transcripciones literales del contenido generado por la herramienta, ni se hayan incorporado al texto reformulaciones de contenido, modificaciones argumentativas o reescrituras de pasajes, en tanto que el sistema se utilizó exclusivamente como instrumento de control de calidad lingüística sobre un texto cuya redacción, estructura argumentativa, valoración fáctica, análisis probatorio y motivación jurídica fueron elaborados íntegramente por el funcionario judicial.
Asimismo, se deja constancia de que no se introdujeron en la herramienta datos personales, información sensible ni elementos de carácter reservado o confidencial de las partes o del proceso. Esta actuación se realizó en cumplimiento de los principios jurídicos de debido proceso, transparencia, igualdad ante la ley y supervisión judicial.
Finalmente, el uso de dicha herramienta se enmarca en las finalidades autorizadas en los literales (a) del numeral 4.1 y (q) del numeral 4.2 del artículo 4 del Acuerdo PCSJA24-12243 del 16 de diciembre de 2024, "por el cual se adoptan lineamientos para el uso y aprovechamiento respetuoso, responsable, seguro y ético de la inteligencia artificial en la Rama Judicial".