Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Número único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Solicitantes: José Enrique Molina Rojas Concejal: Yan Carlos Chavarro Munévar Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el señor José Enrique Molina Rojas –en adelante el Solicitante–, contra la sentencia de 6 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, en primera instancia. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve: las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El señor José Enrique Molina Rojas -en adelante el Solicitante-, en ejercicio de la acción pública de pérdida de la investidura, pidió que se decrete la pérdida de investidura del señor Yan Carlos Chavarro Munévar1, Concejal del Municipio de Acacías, Departamento del Meta, para el periodo 2024 – 20272. 1 En nombre propio. 2 Cfr. Índice 00002 de Samai, en expediente de primera instancia; radicado 50001233300020240013300. 2 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones 2.
Las pretensiones que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura, son las siguientes: “[…] II. PRETENSIONES […] PRIMERA: Se declare la pérdida de investidura del concejal del municipio de Acacías – Meta - para el período constitucional 2024 – 2027. YAN CARLOS CHAVARRO MUNEVAR (sic), […] por las razones expuestas en la presente litis […].”.
Presupuestos fácticos 3. El Solicitante indicó, en síntesis, los siguientes hechos y argumentos para fundamentar su pretensión: 3.1. Yan Carlos Chavarro Munévar fue elegido Concejal Municipal de Acacías, Meta, para el periodo 2020-2024. 3.2. La señora Erika Alexandra Mosquera Peña fue elegida Secretaria del Concejo Municipal de Acacías; en esta elección participó el Concejal. 3.3.
La señora Jenny Jazmín Rey Sanceno es compañera sentimental del Concejal, y fue la Personera Municipal de San Carlos de Guaroa, Meta, hasta el 29 de febrero de 2024. 3.4. Erika Alexandra Mosquera Peña se desempeñó como funcionaria de la Personería Municipal de San Carlos de Guaroa, como subalterna de la Personera Municipal, Jenny Jazmín Rey Sanceno, hasta el 27 de noviembre de 2023. 3.5.
Entre las señoras Jenny Jazmín Rey Sanceno y Erika Alexandra Mosquera Peña se desarrolló una amistad íntima, que el Concejal no ha negado. 3 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Causal de pérdida de investidura alegada 4.
El Solicitante citó la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 19943, “[…] Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses […]”; así como la prevista en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 20004, según la cual: “[…] Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1.
Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general […]”, en concordancia con lo previsto en los numerales 1, 8 y 11 del artículo 11 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20115.
Argumentos que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura 5. Señaló que, el Concejal incurrió en conflicto de intereses por no haberse declarado impedido para participar en el proceso de elección de la Secretaria del Concejo Municipal de Acacías, para el año 2024; en concreto, porque tenía un interés particular y directo en la elección de la señora Erika Alexandra Mosquera Peña, ya que fue subalterna de la señora Jenny Jazmín Rey Sanceno, quien es compañera sentimental del Concejal e íntima amiga de la elegida Secretaria. 6.
Afirmó que el Concejal desarrolló actividades profesionales en el Municipio de San Carlos de Guaroa en el año 2023, como contratista de la Alcaldía de dicho municipio, y estableció vínculos laborales y personales que comprometían su imparcialidad en el proceso de elección de la Secretaria del Concejo Municipal de Acacías. 3 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios […]”. 4 “[…] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional. […]”. 5 “[…] por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.. 4 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.
Destacó que, a pesar de que la relación afectiva entre el Concejal y la señora Jenny Jazmín Rey Sanceno, así como la amistad entrañable con la señora Erika Alexandra Mosquera Peña, se presentan como factores de influencia en el proceso de elección de esta última, el Concejal no manifestó impedimento alguno para participar del proceso de elección de la Secretaria del Cabildo. 8.
Aseveró que, i) recusó al Concejal el 4 de enero de 2024 por estas mismas razones y hechos; ii) el Concejal rechazó la recusación el 6 de enero siguiente; y iii) en sesión del 7 de enero de 2024, el Concejo Municipal de Acacías votó el trámite de la recusación; sin embargo, lo que se votó no fue la negativa de la recusación formulada, sino la negativa a los argumentos de rechazo de la recusación, presentados por el Concejal; de acuerdo con esto, concluyó que el Concejal votó la elección de la Secretaria del Concejo Municipal estando incurso en un conflicto de intereses que no había sido resuelto. 9.
Sustentado en las causales de impedimento de los numerales 1.° y 8.° del artículo 11 de la Ley 1437, arguyó que el Concejal estaba incurso en un conflicto de interés y no se declaró impedido; así lo manifestó: “[…] 1. Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho”. 8.
Existir enemistad grave por hechos ajenos a la actuación administrativa, o amistad entrañable entre el servidor y alguna de las personas interesadas en la actuación administrativa, su representante o apoderado. […] En este caso, surge sin ninguna duda que la jefe de la aspirante en ese entonces y hoy secretaria del concejo municipal de Acacias (Meta), tenía interés particular y directo en que su ex colaboradora ERIKA ALEXANDRA MOSQUERA PEÑA alcanzara esa nominación, por aspectos de amistad, de solidaridad y la participación de su amigo entrañable el concejal YAN CARLOS CHAVARRO MUNEVAR – de la ex jefe de la aspirante – era propicia para alcanzar esa nominación […]” (sic). 5 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contestación de la solicitud de pérdida de investidura 10.
El Concejal, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, pidió negar las pretensiones de la solicitud, con fundamento en los siguientes argumentos6: 10.1. Manifestó que la solicitud de pérdida de su investidura se fundamenta en supuestos fácticos y jurídicos que carecen de fundamento y se basan en interpretaciones erróneas de la ley y de los hechos; afirmó que, i) el Solicitante lo recusó el 4 de enero de 2024; ii) en efecto, rechazó la recusación; y, iii) el Cabildo Municipal realizó la votación correspondiente el 7 de enero de 2024, sin su participación, y negó la recusación; en consecuencia, señaló que además de no tener ningún conflicto de interés que le impidiera participar en la elección de la Secretaria del Concejo Municipal, estaba habilitado para hacerlo por virtud del rechazo de la recusación, con lo cual debía cumplir con el deber funcional que le correspondía como Concejal. 10.2.
Negó tener una relación afectiva con la señora Jenny Jazmín Rey Sanceno, quien fuera personera del Municipio de San Carlos de Guaroa; aseguró ser soltero y no tener unión marital de hecho o matrimonio con ninguna persona, y reiteró que no tiene compañera permanente o cónyuge; afirmó que conoce a la señora Rey Sanceno porque fue Personero Municipal de Acacías y de Cumaral, circunstancia por la cual compartió algunos espacios laborales, incluso convocados por la Procuraduría General de la Nación; manifestó que no le consta el grado de relacionamiento entre la señora Jenny Jazmín Rey Sanceno y la señora Erika Alexandra Mosquera Peña, y negó tener vínculos de amistad entrañable con esta última. 10.3.
Destacó que, i) cumplió los deberes legales y éticos en el proceso de elección de la Secretaria del Concejo Municipal de Acacías, porque estaba habilitado para hacerlo ni existían motivos para declararse impedido, toda vez que el conflicto de intereses que se le endilga es inexistente; ii) la elección de la Secretaria del Cabildo se surtió de manera transparente, imparcial y equitativa, en 6 Cfr. Índice 00010 de Samai, en expediente de primera instancia; radicado 50001233300020240013300; 8_MemorialWeb_Respuesta-CONTESTACIONDEMANDA(.pdf) NroActua 10 6 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co beneficio del interés público y no estuvieron influenciadas por relaciones personales. 10.4.
Indicó, lo evidenciado con las pruebas documentales aportadas por el Solicitante es que: i) el vínculo laboral que la señora Erika Alexandra Mosquera Peña sostuvo con la Personería de San Carlos de Guaroa inició con anterioridad a la vinculación de la señora Jenny Jazmín Rey Sanceno, como Personera de dicho municipio; ii) antes de ser Concejal y cuando era Personero Municipal, compartió espacios con la señora Jenny Jazmín Rey Sanceno; iii) en el año 2023, antes de ser Concejal, tuvo vínculos contractuales con la Alcaldía del Municipio de San Carlos de Guaroa, pero no con la Personería del mismo municipio. 10.5.
Señaló que el Solicitante no presentó evidencia demostrativa de un conflicto de intereses de su parte; por ende, pidió que se desestimen las acusaciones por falta de pruebas, de fundamento jurídico y de sustento fáctico real. La audiencia pública prevista en el artículo 12 de la Ley 1881 11. La audiencia pública tuvo lugar el 27 de mayo de 20247 con la asistencia y participación del Solicitante, señor José Enrique Molina Rojas; el Concejal; y el Agente del Ministerio Público.
La sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia 12. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia proferida el 6 de junio de 20248, resolvió “[…] NEGAR la solicitud de pérdida de investidura del señor Yan Carlos Chavarro, en su calidad de concejal del municipio de Acacías, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia […]”. 7 Cfr. Índice 00027 de Samai, en expediente de primera instancia; radicado 50001233300020240013300; 21AudienciaPruebasyAudienciaPublica(.pdf) NroActua 27 https://apigestionaudiencias3.ramajudicial.gov.co/shareProcess/7e5cf3c3-22f6-4689-ada3-82369d815779 8 Cfr. Índice 00030 de Samai, en expediente de primera instancia; radicado 50001233300020240013300; 22Sentencia(.pdf) NroActua 30 7 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideraciones del Tribunal 13.
Como fundamento de su decisión, consideró, en síntesis, lo siguiente: 13.1. El problema jurídico que se debía resolver estaba orientado a determinar “[…] si el señor Yan Carlos Chavarro Munévar, Concejal del municipio de Acacías por el periodo 2024-2027, incurrió en la causal de pérdida de investidura prevista en el ordinal 2.º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, por conflicto de intereses, al no declararse impedido en la elección de la señora Erika Alexandra Mosquera Peña como secretaria del Concejo Municipal […]”. 13.2.
Sobre los planteamientos del Solicitante, acerca de la legalidad del trámite impartido en el Cabildo a la recusación que formuló contra el Concejal el 6 de enero de 2024, y luego de desarrollar el marco normativo y jurisprudencial de la pérdida de la investidura, se consideró que dicho estudio no le corresponde al juez de la desinvestidura, máxime cuando esa circunstancia no constituye una causal de pérdida de investidura, las cuales son taxativas y deben interpretarse de manera restrictiva, debido a la naturaleza sancionatoria de este tipo de procesos. 13.3.
Para la configuración de la causal de pérdida de la investidura por violación del régimen del conflicto de interés, siguiendo el texto del artículo 70 de la Ley 136 y la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, se necesita demostrar los siguientes elementos: “[…] (i) La calidad de congresista, elemento transversal y común a todo juicio de desinvestidura, (ii) La concurrencia de un interés directo, particular y actual o inmediato en cabeza de quien es congresista o su círculo cercano, (iii) su no manifestación de impedimento o no haber sido separado del conocimiento del asunto por recusación, (iv) haber conformado el quorum o participado el congresista en el debate o votación del asunto y (v) que esa participación tenga lugar en un asunto de conocimiento funcional del congresista, cualquiera sea su naturaleza, lo que no circunscribe la causal a las cuestiones legislativas, sino a toda materia que conforme al ordenamiento sea de competencia del Congreso de la República […]”. 13.4.
Al respecto, indicó que “[…] de acuerdo con el alcance de la causal de conflicto de intereses desarrollada anteriormente, un concejal debe declararse 8 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impedido cuando la decisión a adoptar afecta de alguna manera o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho […]”,. 13.5.
En el caso concreto, atendiendo las pruebas documental y testimonial que obran en el expediente, en relación con el Concejal, encontró acreditado que Yan Carlos Chavarro Munévar fue elegido Concejal del Municipio de Acacías, Meta, para el periodo 2024-2027; con lo cual, se cumple el primero de los requisitos exigidos para la configuración de la causal. 13.6.
De igual manera, encontró corroborado que: i) el Concejal fue recusado por el Solicitante el 6 de enero de 2024, con fundamento en los mismos supuestos que se ventilan en el proceso de pérdida de la investidura; ii) para esa fecha el Concejal fungía como Presidente del Cabildo; iii) en la sesión del 7 de enero de 2024, el Concejal sustentó ante la plenaria su rechazo a dicha recusación; iv) culminada su intervención, abandonó el recinto para que el Concejo Municipal deliberara y decidiera la recusación; v) seguidamente, la plenaria votó la recusación, en sentido negativo; vi) el Concejal se reincorporó a la sesión y reasumió la dirección de la sesión como Presidente de la corporación; v) en esa misma sesión de 7 de enero de 2024, el Concejal participó de la votación que eligió a la señora Erika Alexandra Mosquera Peña como Secretaria del Concejo Municipal de Acacías, periodo 2024. 13.7.
Sin embargo, no halló probado el vínculo sentimental entre el Concejal y la señora Jenny Jazmín Rey Sanceno bajo las precisas circunstancias previstas en el artículo 70 de la Ley 136; tampoco, la amistad íntima o entrañable entre las señoras Rey Sanceno y Mosquera Peña, ni la misma clase de lazo entre Concejal y alguna de ellas; por esta razón, consideró que el Concejal no tenía interés directo, particular y actual que le impidiera participar de la elección de la Secretaria del Cabildo Municipal, en la que resultó elegida la señora Erika Alexandra Mosquera Peña. 9 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.8.
Consideró probado que: i) desde los años 2020, 2021 y 2023, entre el Concejal y la señora Rey Sanceno existieron vínculos de carácter laboral, atendiendo al tiempo en que fungieron los dos como personeros de diferentes municipios del Departamento del Meta y, luego, por virtud de un contrato suscrito por el Concejal con el Municipio de San Carlos de Guaroa, en el que el objeto contractual implicaba interactuar con quien en ese momento fungía como Personera del Municipio; ii) la señora Mosquera Peña laboró en la Personería Municipal de San Carlos de Guaroa del 1º de marzo de 2016 al 30 de diciembre de 2016, y entre el 2 de enero de 2017 a la fecha de postulación al cargo de Secretaria del Concejo Municipal. 13.9.
En consecuencia, conforme con los hechos probados y atendiendo a que los lazos de amistad que dan origen al conflicto de interés son aquellos que se caracterizan por ser profundos, permanentes y estrechos, y, por ende, tienen la virtualidad de influir en la imparcialidad y transparencia de las decisiones de los extremos que componen esas relaciones, consideró que: i) la afirmación del solicitante, sobre la existencia de una amistad íntima o entrañable entre el Concejal Chavarro y la persona que en su momento fue jefa de quien resultó elegida secretaria del Concejo Municipal de Acacías, es meramente subjetiva, no fue probada, y, por sí sola, no constituye un conflicto de intereses; ii) de las probanzas tampoco se desprenden circunstancias de tiempo, modo o lugar que evidencien una interacción frecuente entre ellos, por fuera del ámbito laboral; iii) o la existencia de esa clase de lazos entre el Concejal y quien fuera elegida Secretaria del Concejo, ni entre ésta y la ex Personera del Municipio 13.10 Concluyó que, en este caso, el Concejal estaba habilitado para votar la elección de la Secretaria del Concejo, porque no tenía un interés directo, particular y actual en la elección de la señora Erika Alexandra Mosquera Peña, y fue negada la recusación que le hizo el Solicitante, con fundamento en los mismos supuestos que planteó en este proceso. 13.11 Por estas razones, el Tribunal Administrativo del Meta encontró que no se configuraba el elemento objetivo de la causal de pérdida de la investidura por 10 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co violación del régimen del conflicto de interés; se relevó de estudiar el cumplimiento de los restantes requisitos, y negó la pérdida de investidura del Concejal.
Recurso de apelación presentado por el Solicitante 14. El Solicitante interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia proferida el 6 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Meta, fundamentalmente, expuso los siguientes argumentos9: 15. En primer lugar, aseguró que el Acta núm. 03 de 4 de enero de 2024 es prueba de que, desde el 3 de enero anterior, el Concejal conocía que estaba recusado, y, a pesar de ello, “[…] decidió integrar el quorum y continuar fungiendo como presidente para dirigir la entrevista a los aspirantes al cargo de secretario (a) del Concejo, según sin que se resolviera mi Recusación, la cual fue reiterada, omitiendo declararse impedido o rechazar la recusación, respecto a la concursante ERIKA MOSQUERA PEÑA, liderando la realización de la entrevista a los concursantes, materializando la violación al régimen de impedimentos y conflicto de intereses […]” (sic). 16.
En segundo lugar, indicó: “[…] El motivo de inconformidad con la sentencia de instancia radica en que el operador judicial de primera instancia expresó que: “(…) la sala no encuentra reunidos los requisitos que den cuenta de la existencia de una vulneración del régimen de conflicto de intereses, ya que el alegato se contrae a señalar, en concreto, que la causal invocada se configuró por la supuesta relación sentimental que sostiene el Concejal Yan Carlos Chavarro con la señora Jenny Jazmín Rey Sanceno, que, en calidad de personera, fue jefe de la señora Erika Alexandra Mosquera, quien resultó elegida como secretaria del Concejo Municipal de Acacías….” […]” (sic). 17.
Aseveró que, se probó la configuración del conflicto de interés, pues el Concejal, movido por un interés particular y sin declararse impedido, tomó una decisión en beneficio de un tercero, y en perjuicio de la función pública; elementos 9 Cfr. Índice 00030 de Samai, en expediente de primera instancia; radicado 50001233300020240013300; 23_MemorialWeb_Alegatos-APELACIONSENTENCIA(.docx) NroActua 33 11 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado necesarios para que exista conflicto de interés10. 18.
Afirmó, el interés directo, particular y actual del Concejal: escoger a la señora Erika Alexandra Mosquera Peña como Secretaria del Concejo Municipal, siendo allegada a él; el tercero beneficiado: la señora Erika Alexandra Mosquera Peña, Secretaria elegida con su participación; el interés general en pugna: la transparencia y probidad de las manifestaciones de la Administración Pública en lo atinente a la elección del Secretario del Concejo Municipal de Acacías, y el perjuicio a los demás participantes en el proceso de elección que se definía. 19.
Derivado de lo anterior, sostuvo que se demostró la conducta subjetiva del Concejal, contraria a la preservación del orden jurídico, la moralidad y legitimidad de las instituciones. 20. En cuanto a lo probado en el proceso, reiteró que con las pruebas del expediente, es claro que la señora Erika Alexandra Mosquera Peña trabajaba en la Personería Municipal y dependía de la Personera, señora Jenny Jazmín Rey Sanceno, quien es la compañera sentimental del Concejal. 21.
Dijo que, el Concejal “[…] actuó con dolo o culpa grave, teniendo en cuenta que conocía de la existencia de su interés directo, particular, moral en las resultas del procedimiento de elección de secretario(a) del Concejo Municipal de Acacias (Meta), y, por lo tanto, debió declararse impedido para actuar y votar, lo cual no hizo […]”; que actuó estando recusado. 22.
En cuanto a la legalidad del trámite de la recusación del Concejal, presentada el 4 de enero de 2024, y que fue rechazada el 7 de enero de 2024 por la plenaria 10 El apelante se refirió a las siguientes decisiones, así: “[…] Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 28 de noviembre de 2017, Consejero ponente: Dr. César Palomino Cortés, expediente 11001-03-25-000-2005-00068-00(IJ), cita extractada de la sentencia del 2 de abril de 2018, Sala 18 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, Consejero ponente Oswaldo Giraldo López, expediente 11001-03-15-000-2018-04626-00, expresó: “… El conflicto de intereses se define como la conducta en la que incurre un servidor público que, movido por un interés particular y sin declararse impedido, toma una decisión o realiza una gestión en beneficio propio, de un familiar o un tercero, en perjuicio de la función pública.
La norma exige que, ante la pugna entre los intereses de la función pública y los particulares del funcionario, este deba declararse impedido, reconociendo así de manera honesta la existencia de ese conflicto y cumpliendo con sus funciones de manera transparente e imparcial…” (Destacado es mío). […]”. 12 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Concejo, reiteró los mismos argumentos esbozados en la solicitud de la pérdida de investidura, en el sentido de que no se votó la recusación, sino el rechazo que el Concejal expuso frente a ella, y, por ende, el Concejal se reintegró a la sesión y participó de la elección estando recusado, y sin manifestar impedimento a pesar de tener el conflicto de interés, indicado supra.
Admisión y traslado del recurso de apelación 23. El Magistrado Ponente admitió el recurso por auto de 29 de julio de 202411, y ordenó correr el traslado de ley; surtido este, el Concejal y el Agente del Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad procesal. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 24. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) la calificación habilitante; iv) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura; v) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de interés; vi) el análisis del caso concreto; y viii) las conclusiones.
Competencia de la Sala 25. Vistos: i) el parágrafo 2.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales; ii) la Ley 1881, en especial su artículo 22, sobre la aplicación de esa normativa a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados; iii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201912; y iv) el artículo 150 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia: la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 11 Cfr. Índice 00004 de Samai, expediente principal. 12 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 13 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.
Agotados los trámites inherentes a la solicitud de pérdida de investidura de que trata este asunto sin que se observe vicios que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite. 27. Vistos los artículos 328 y 320 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201213, la Sala procederá a pronunciarse únicamente en relación con los argumentos o reparos formulados por el apelante.
El Problema jurídico 28. Corresponde a la Sala determinar si la Concejal incurrió o no en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617, por violación del régimen del conflicto de intereses, al haber participado y votado la elección de la Secretaria del Concejo Municipal de Acacías, periodo 2024, la cual se llevó a cabo en la sesión plenaria del 7 de enero de 2024. 29.
En ese orden, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 6 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, en primera instancia. La calificación habilitante 30. Visto el literal “b” del artículo 5 de la Ley 188114, la Sala encuentra probado que Yan Carlos Chavarro Munévar fue elegido Concejal del Municipio de Acacías, Meta, para el periodo 2024-2027; así lo demuestra, el Formulario E-26 CON de 29 de octubre de 2023, mediante el cual, la Comisión Escrutadora Municipal de Acacías declaró su elección15. 31.
En ese orden de ideas, la investidura del Concejal se tiene por cierta en la medida en que el documento anteriormente indicado constituye prueba de dicha 13 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 14 “[…] Cuando la solicitud [de pérdida de investidura] sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano, esta deberá formularse por escrito y contener, al menos: […] b) Nombre del Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional […]”. 15 Cfr. Índice 00002 de Samai, en expediente de primera instancia; radicado 50001233300020240013300. 4INCORPORAEXPED_50001233300020240013(.pdf) NroActua 2 Página 57 del escrito de solicitud-pruebas. 14 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co calidad, lo cual lo hace sujeto pasivo del medio de control de pérdida de investidura.
Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura Marco normativo 32. Vistos los artículos 184 de la Constitución Política; 14316 de la Ley 1437 y las leyes 136, y 617, 1881 y 2003, en especial, el artículo 1 de la Ley 1881. 33. Vistos el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136, en armonía con los numerales 1 del artículo 48 de la Ley 617, los Concejales perderán su investidura, por violación del régimen del conflicto de interés. Desarrollos jurisprudenciales 34.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que la pérdida de investidura es una acción pública que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio17 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular. 35.
El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen 16 Ley 1437. Artículo 143. Pérdida de Investidura. A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas.
Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 17 Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03-15000- 2014- 03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. 15 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan.
Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación. 36. La Sala Plena18 puso de presente que, atendiendo la especial naturaleza de la pérdida de investidura, esta acción tiene las siguientes características: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de ser elegido. 37.
En esa misma orientación, la Corte Constitucional19 consideró que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan. 38.
En el proceso de pérdida de investidura se deben aplicar las garantías constitucionales del debido proceso, conforme lo consideró la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 23 de marzo de 201021. En ese orden, las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución Política o en la ley con el objeto de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo;
Sentencia de 29 de agosto de 2017, Expediente: 110010315000201601700-00(PI), M.P. Milton Chaves García. 19 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-424 de 11 de agosto de 2016. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado, expedientes T-3.331.156 y T-4.524.335. 16 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la literalidad de la prohibición o circunstancia causante de la pérdida de investidura, lo cual constituye una materialización del principio de interpretación restrictiva. 39.
Asimismo, es importante resaltar que, por las particularidades del proceso de pérdida de investidura y, en especial, a su carácter sancionador, en él se debe dar plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, en cuanto se refiere a la observancia de, entre otros, los principios pro homine, in dubio pro reo, y de legalidad. 40.
Es de importancia resaltar que el juicio de responsabilidad que se realiza en el marco de la pérdida de investidura no puede ser considerado de ninguna manera como un juicio de responsabilidad objetiva; por el contrario, conforme con la jurisprudencia de las altas cortes20, una vez verificada la configuración del elemento objetivo, se debe proceder al estudio del elemento subjetivo21. 41.
En efecto, el artículo 1.° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 2019, establece que “[…] [e]l proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución […]”22. 42.
En suma, el estudio de cada caso se debe realizar teniendo en cuenta que la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad bajo una estricta aplicación de los principios que gobiernan el debido proceso y, con fundamento en ello, determinar si la conducta se subsume en el supuesto fáctico de la norma 20 Ibidem. 21 En criterio de la Corte Constitucional “[…] atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 22 Normativa aplicable a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 1881, según el cual “[…] Las disposiciones contenidas en esta ley serán aplicables, en lo que sea compatible, a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados […]”. 17 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura y si se configura o no el elemento subjetivo23.
Principio de interpretación restrictiva de las causales de pérdida de investidura 43. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y la Sección Primera han considerado que, en virtud de la naturaleza sancionatoria de la pérdida de investidura, se exige la aplicación estricta de ciertas garantías dentro de las cuales se encuentra que las normas aplicables para que se configuren las causales son de aplicación restrictiva24; lo anterior en atención a que las prohibiciones, en tanto limitan la libertad y los derechos de las personas, son de origen constitucional y legal; y, en consecuencia, la tipificación de sus causas, vigencia, naturaleza y efectos es rígida y taxativa y su aplicación es restrictiva, de manera que se excluye la analogía y la interpretación extensiva. 44.
En efecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de 21 de julio de 2015, consideró que dentro de los procesos de pérdida de investidura son aplicables diversas garantías, entre las cuales resulta relevante “[…] destacar la atinente a que las causales de pérdida de investidura de los congresistas deban ser concebidas como de derecho estricto, de orden público y de interpretación restrictiva, pues no puede perderse de vista que la pérdida de investidura es una sanción que impide al afectado el ejercicio pleno de sus derechos políticos en el futuro y a perpetuidad […]”. 45.
Asimismo, señaló “[…] que en su jurisprudencia, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han puesto de presente que las normas que establecen derechos y libertades constitucionales deben interpretarse de manera que se garantice su más amplio ejercicio, y que aquellas normas que los limiten 23 La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU 424 de 2016, precisó que el juez de este proceso sancionatorio debe determinar: i) si se configura la causal y ii) si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa. 24 Ver: i) Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; número único de radicación: 110010315000201200059-00, sentencia de 21 de julio de 2015. C.P. doctora María Claudia Rojas Lasso; y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; número único de radicación: 230012333004201500489- 01; C.P. doctor Guillermo Vargas Ayala. 18 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante el señalamiento de inhabilidades, incompatibilidades y calidades para el desempeño de cargos públicos, deben estar consagradas expresamente en la Constitución o en la ley y no pueden interpretarse en forma extensiva sino siempre, con la finalidad enunciada, en forma restrictiva […]”.25 46.
La Corte Constitucional en la sentencia SU-515 de 2013 consideró que, dado el carácter sancionatorio del proceso de pérdida de investidura, la entidad del castigo, así como los contenidos constitucionales que se encuentran en juego, a él le son aplicables la totalidad de garantías del debido proceso sancionatorio, dentro de las cuales tiene una importancia categórica los principios de reserva legal, taxatividad y favorabilidad.
Asimismo, consideró que estas causales “[…] son de orden público, de interpretación restrictiva y “que no cabe su aplicación por analogía ni por extensión”, ya que tienen por consecuencia una sanción “que impide al afectado el ejercicio pleno de sus derechos políticos en el futuro y a perpetuidad […]” y reiteró que “[…] el legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción […]” (Destacado fuera de texto). 47.
Por último, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 3 de noviembre de 2016 consideró que “[…] la interpretación y aplicación restrictiva de las normas aplicables al régimen de pérdida de investidura también obedece al principio pro homine que obliga al juez a optar por aquella interpretación más favorable al hombre y a sus derechos […]”.
Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses 48. Visto el numeral 2. º del artículo 55 de la Ley 136, “[…] [l]os concejales perderán su investidura por: […] 2. Por violación del régimen de […] conflicto de intereses. […]”. 25 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 21 de julio de 2015. MP. María Claudia Rojas Lasso; número único de radicación: 110010315000201200059-00(PI). 19 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.
Visto el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617, “[…] [l]os concejales municipales […] perderán su investidura por: 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. […]”. 50.
Visto el artículo 70 de la Ley 136, sobre el conflicto de interés, que señala “[…] cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o, de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas. […]”. 51.
La Sala Plena ha definido el conflicto de intereses32 “[…] como aquella conducta en que incurre un servidor público, contraria a la función pública, en la que, movido por un interés particular prevalente o ausente del interés general, sin declararse impedido, toma una decisión o realiza alguna gestión propia de sus funciones o cargo, en provecho suyo, de un familiar o un tercero y en perjuicio de la función pública.
Por ello, la norma exige que, ante la pugna entre los intereses propios de la función y los particulares del funcionario, éste deba declararse impedido, pues es la manera honesta de reconocer la existencia de esa motivación y el deseo de cumplir con las funciones del cargo de manera transparente e imparcial […]”. 52. Esta Sección26 tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses y señaló que esta “[…] solo se configura con un interés directo, particular y concreto, […] en el asunto objeto de estudio, frente al cual tiene poder de decisión, en razón de sus funciones […]”; y agregó que “[…] la Sala Plena27 ha sido enfática en sostener que si el interés se confunde con el que asiste a todas las personas o a la 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 14 de marzo de 2007, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, identificada con núm. único de radicación 68001-23-15000-2006-00003-01. 27 Sentencia de 23 de agosto de 1998.
Expediente AC-1675. Actora: Aura Nancy Pedraza Piragauta y Concepto de 27 de mayo de 1999. Expediente 1191. Actor: Ministro del Interior. 20 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comunidad en general, en igualdad de condiciones, no existe conflicto, pues en tal caso estaría actuando en interés de la colectividad y no en el suyo propio […]”. 53.
De conformidad con lo anterior, el conflicto de interés se configura cuando el miembro de la corporación pública de elección popular, en ejercicio de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, participa en la discusión o votación de un asunto en el cual tiene un interés directo, particular y concreto. 54. Asimismo, es indiferente para la configuración de la causal que la participación tenga lugar únicamente durante la etapa de discusión o en la etapa de votación en la medida en que la sola participación en cualquiera de esas etapas estructura el conflicto de intereses y, en consecuencia, la causal de pérdida de investidura. 55.
En suma, para que se estructure el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de interés se deben acreditar los siguientes supuestos: i) la calidad de concejal; ii) la existencia de un interés directo, particular y actual en cabeza del concejal o de su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, en un asunto que el concejal conozca en razón de sus funciones constitucionales y legales; y iii) que el concejal participe en el debate o votación del asunto, sin manifestar impedimento frente al asunto que configura el interés. Análisis del caso concreto 56.
De conformidad con los marcos normativos y los desarrollos jurisprudenciales expuestos en la parte considerativa de esta sentencia: la Sala procede a apreciar y a valorar en su conjunto todas las pruebas decretadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y aplicando las de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda para, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 21 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La improcedencia del estudio de argumentos que no fueron planteados por el apelante en la oportunidad procesal correspondiente 57.
La Sala deberá determinar si, en el caso sub examine, es procedente o no el estudio del argumento planteado por el Solicitante en el recurso de apelación para sustentar la causal de pérdida de investidura por violación al régimen del conflicto de intereses por parte del Concejal, al “[…] integrar el quorum y continuar fungiendo como presidente para dirigir la entrevista a los aspirantes al cargo de Secretario del Concejo Municipal de Acacías, sin que se resolviera mi Recusación, y omitiendo declararse impedido o rechazar la recusación, respecto a la concursante Erika Alexandra Mosquera Peña, liderando la realización de la entrevista a los concursantes, materializando la violación al régimen de impedimentos y del conflicto de interés […]”.
(sic). 58. De conformidad con el artículo 281 de la Ley 1564, sobre congruencia, “[…] [l]a sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley […]”; asimismo, la norma establece que “[…] [n]o podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta […]”. 59.
Esta Sección en diversas oportunidades28 ha puesto de presente que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió […]”, porque ello constituiría vulneración del principio de congruencia y, en consecuencia, de los derechos del debido proceso, 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: Sentencia de 7 de mayo de 2015, Expediente: 2005-00270 y Sentencia de 8 de junio de 2016, Expediente 2006-00234, C.P. Dra. MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO 23 Núm. Único de radicación: 680012333000202400242-01. 22 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contradicción y de defensa de la parte que resulte afectada (Destacado de la Sala). 60.
Lo anterior cobra relevancia en esta clase de procesos, en la medida en que, por tratarse de un trámite sancionatorio, es imperiosa la necesidad de velar por la protección de los derechos fundamentales del sujeto pasivo de la solicitud de pérdida de investidura29 y es que, como lo explicó esta Sección en sentencia de 13 de octubre de 201630, “[…] la institución de la pérdida de investidura tiene un evidente carácter sancionatorio y entraña sanciones de mucha gravedad.
De una parte, se le priva al demandado de la calidad que tenía y es separado de las funciones que ejercía y, de otra parte, acarrea una inhabilidad permanente consistente en que el afectado no puede volver a ejercer cargos de elección popular […]”. 61. En el caso sub examine, se observa que el señor José Enrique Molina Rojas, presentó solicitud, en ejercicio del medio de control de pérdida de investidura contra la Concejal, argumentando que incurrió en la causal prevista en el numeral 2.° del artículo 55 y en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617, en cuanto establece que los concejales perderán su investidura por violación del régimen del conflicto de interés, toda vez que, participó de en la sesión realizada el 7 de enero de 2024 y votó la elección de la Secretaria del Concejo Municipal, sin haber manifestado impedimento por razón del conflicto de interés en el que estaba incurso y encontrándose recusado desde el 4 de enero de 2024, por razón de la aspiración de Erika Alexandra Mosquera Peña, quien era subalterna de la señora Jenny Jazmín Rey Sanceno, Personera del Municipio de San Carlos de Guaroa y compañera sentimental del Concejal. 62.
Ahora, la Sala observa que el argumento planteado por el Solicitante en el recurso de apelación, indicado en el numeral 57 supra, se adujo por primera vez 29 Corte Constitucional, sentencia C-237 de 2012. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 13 de octubre de 2016; proceso identificado con el número único de radicación 810012339000201600014-01.
C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés 23 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la audiencia pública del proceso31, en primera instancia, sin estar contenido en la solicitud que dio origen al proceso; es decir, durante el curso de la actuación procesal no fue ventilado en el proceso; y por ende, tampoco fue objeto de pronunciamiento en la sentencia que ahora se apela; en consecuencia, se trata de un planteamiento nuevo en sede del recurso de apelación que, como se dijo, debió ser expuesto en la Solicitud de pérdida de investidura con el objeto de garantizar el derecho del debido proceso, de contradicción y de defensa del Concejal.
Sobre la configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de la investidura, por violación del régimen de conflicto de interés al haber participado de la votación de la elección de la Secretaria del Concejo Municipal, realizada en la sesión del 7 de enero de 2024 63. La Sala procede, en el caso sub examine y atendiendo a los cargos de la apelación, al estudio de los supuestos necesarios para la configuración de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, y en numeral 1.º del artículo 48 de la Ley 617, por violación del régimen del conflicto de interés, en concordancia con el artículo 70 de la Ley 136, y con los numerales 1 y 8 del artículo 11 de la Ley 1437.
Que ostente la calidad de Concejal 64. La Sala encuentra probado que el señor Yan Carlos Chavarro Munévar es Concejal del Municipio de Acacías, Meta, periodo 2024-2027, según se explicó en el acápite “[…] La calificación habilitante […]” de esta providencia. En consecuencia, el primer supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura se encuentra probado.
Que exista un interés directo, particular y actual del concejal o alguna de las personas señaladas en la ley, de orden moral o económico, en la 31 Minuto 55:35 de la audiencia pública. Índice 00027 de Samai, en expediente de primera instancia; radicado 50001233300020240013300; 21AudienciaPruebasyAudienciaPublica(.pdf) NroActua 27 https://apigestionaudiencias3.ramajudicial.gov.co/shareProcess/7e5cf3c3-22f6-4689-ada3-82369d815779 24 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deliberación o decisión de un tema específico a cargo de la respectiva corporación pública 65.
La inconformidad del apelante se centra en señalar que el Concejal estaba incurso en un conflicto de interés para participar y votar en la elección de la secretaria del Concejo Municipal, en razón a que lo probado es que la elegida Erika Alexandra Mosquera Peña fue subalterna de Jenny Jazmín Rey Sanceno, Personera del Municipio de San Carlos de Guaroa, y tenía una amistad entrañable con ella, quien a su vez es la compañera sentimental del Concejal; de estas circunstancias deduce que el Concejal tenía un interés directo, particular y actual en que la elegida fuera la persona allegada a él y a su compañera sentimental, esto es, la señora Mosquera Peña. 66.
Al respecto, y desde ahora, la Sala considera que no le asiste razón al apelante, esencialmente, por dos razones; la primera, que no se encuentran probados los supuestos fácticos en que funda la existencia del conflicto de interés que le endilga al Concejal; la segunda, que los supuestos fácticos probados no se subsumen en la hipótesis normativa que da lugar al surgimiento de un conflicto de interés; así pasa a explicarse. 67.
En efecto, como lo señaló la Sala al referirse al marco normativo y jurisprudencial de la pérdida de la investidura, tratándose de una censura que restringe de manera permanente el derecho a ser elegido por voto popular, el proceso que se adelanta para su juzgamiento y castigo, es de naturaleza sancionatoria; por esta razón, sometido al principio de taxatividad e interpretación restrictiva de las causales, en garantía de los principios del debido proceso, legalidad y pro homine; en consecuencia, al juez le está prohibido realizar una interpretación extensiva o analógica de las mismas. 68.
El artículo 70 de la Ley 136, sobre el conflicto de interés, previene que “[…] Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de 25 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas […]”. 69.
Para la Sala y en lo relevante al caso concreto, la norma en comento es clara, el interés directo se predica del Concejal, o de su cónyuge o compañero o compañera permanente; de esta manera, la condición de compañera sentimental, que es la expresión utilizada por el Solicitante, no se adecua a lo previsto por la norma; sin embargo, aun cuando esa falta de precisión de las palabras no es suficiente para descartar de plano que el Concejal hubiera podido incurrir en un conflicto de interés, lo cierto es que el Solicitante no logró probar la existencia de algún vínculo sentimental o de amistad entrañable, entre este y la señora Jenny Jazmín Rey Sanceno. 70.
En efecto, los hechos probados en el proceso, que involucran al Concejal y a la Personera del Municipio de San Carlos de Guaroa, son los siguientes: i) El Concejal, antes de ser elegido, fue contratista de la Alcaldía y del Concejo del Municipio de San Carlos de Guaroa; suscribió el Contrato de Prestación de Servicios Profesionales núm. 391-2023 con dicho Municipio, con el objeto de prestar servicios jurídicos para apoyar a la Personería Municipal en el fortalecimiento interinstitucional de la atención a la población víctima del conflicto armado de ese municipio, en cumplimiento de la Ley 1448 de 2011.
El contrato finalizó el 7 de diciembre de 2023.32 ii) Asimismo, fue cesionario en el Contrato de Prestación de Servicios Profesionales núm. 003 de 2023, celebrado entre el Concejo Municipal de San Carlos de Guaroa y la señora Ángela María Cárdenas Quevedo, cedente; cuyo objeto fue prestar servicios profesionales en el área de contratación estatal y demás asuntos jurídicos que le fueran encomendados por parte del Concejo.
El contrato terminó el 28 de diciembre de 2023.33 32 Cfr. Índice 00027 de Samai, en expediente de primera instancia; radicado 50001233300020240013300. Documento003. Perdida de Investidura/Presidente Concejo Acacias Meta.pdf, pág. 119 a 123 y 134 a 139. 33 Ibidem; pág, 124 a 130. 26 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71.
Como se observa, lo probado se relaciona con la existencia de vínculos contractuales que el Concejal tuvo con la entidad territorial y el Concejo Municipal de San Carlos de Guaroa, y que no guardan relación con el vínculo sentimental o de amistad entrañable que el Solicitante asevera, existe entre el Concejal y la Personera del mencionado municipio; de suyo, los contratos que sustentan la prueba de los hechos, por sí mismos ni por sí solos, conducen a concluir la relación sentimental que deriva el Solicitante. 72.
Ahora bien, la Sala considera que del testimonio rendido por la señora Jenny Jazmín Rey Sanceno, Personera del Municipio de San Carlos de Guaroa, tampoco se desprende la existencia de algún vínculo sentimental o de amistad entrañable con el Concejal; por el contrario, declaró que: i) su estado civil es soltera y que no tiene relación o vínculo sentimental con el Concejal; ii) conoce al Concejal porque éste se desempeñó como Personero en los años 2020 y 2021, al igual que ella; iii) que no tiene una amistad entrañable con el Concejal; iv) que compartió espacios laborales con él, de los cuales se desprendieron intereses académicos y jurídicos compartidos, en razón a que tuvieron que trabajar juntos la defensa de unos asuntos municipales, en el marco del cual fueron comisionados para practicar unas pruebas; v) que el contrato que cumplió el Concejal respecto de la Personería Municipal de San Carlos de Guaroa, conllevaba a que eventualmente tuvieran que coincidir en las reuniones de la Mesa de Atención a las Víctimas; ese contrato no fue suscrito con la Personería, ni ella fungía como supervisora del mismo, pues el contratante era la Alcaldía; vi) que la señora Erika Alexandra Mosquera Peña fue su Secretaria en la Personería; que no tiene relación de amistad con ella, y que, dicha secretaria no tuvo que relacionarse con el Concejal en razón de los servicios de acompañamiento que prestó a la Personería, pues la Secretaría Técnica de la Mesa de Atención a las Víctimas del Conflicto Armado le corresponde directamente a la Personera. 73.
La Sala considera, atendiendo a las pruebas señaladas anteriormente, que los contratos suscritos por el Concejal y la relación que este hubiera podido tener con la señora Jenny Jazmín Rey Sanceno, prueban que el vínculo que puedan tener, entre ellos, es de naturaleza laboral; las pruebas no acreditan, en forma alguna, que el Concejal y la Personera del Municipal de San Carlos de Guaroa 27 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sean compañeros sentimentales en la forma exigida por el artículo 70 de la Ley 136, es decir, que sean cónyuges o compañeros permanentes; tampoco que entre ellos exista una relación de amistad entrañable. 74.
Las mismas consideraciones se realizan en cuanto a la configuración del conflicto de interés, alegada por el Solicitante con fundamento en los numerales 1 y 8 del artículo 11 de la Ley 1437, cuyo texto es el siguiente: “[…] Conflictos de interés y causales de impedimento y recusación. Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido.
Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: 1. Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho. […] 8.
Existir enemistad grave por hechos ajenos a la actuación administrativa, o amistad entrañable entre el servidor y alguna de las personas interesadas en la actuación administrativa, su representante o apoderado […]”. 75. Como puede leerse, para que se configure la causal de impedimento del numeral 1.° en cita, es necesario que el interés en el asunto sea particular y directo del servidor público, en este caso un Concejal, o cónyuge, compañero o compañera permanente; entonces, como en este caso no se corroboró la existencia de dicho vínculo matrimonial o de unión marital de hecho, entre el Concejal y la señora Jenny Jazmín Rey Sanceno, es claro que no había lugar a que el Concejal se declarara impedido por ese hecho; y, en esa misma medida, el Solicitante no probó la violación del régimen del conflicto de interés. 76.
Ahora bien, en cuanto a lo previsto en el numeral 8.°, la Sala considera: la amistad entrañable que da lugar a la manifestación de impedimento se predica de las personas que tengan interés en la actuación, o de su representante apoderado, circunstancias que no se presentan ni están probadas en este asunto. 28 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 77.
En efecto, como se deduce del recurso de apelación, el Solicitante supone la existencia del conflicto de interés del Concejal, en relación con la elección de la señora Erika Alexandra Mosquera Peña, porque, en su criterio, la Personera Rey Sanceno es compañera sentimental del Concejal y tiene amistad entrañable con quien fuera elegida; para la Sala, se reitera, esta situación fáctica no se encuentra probada, ni en el proceso se ventiló que la señora Rey Sanceno tuviera interés directo en la elección, esto es, propio; tampoco que hubiera fungido como representante o apoderada de la elegida Secretaria del Concejo Municipal de Acacías. 78.
De otra parte, se tiene probado que la señora Erika Alexandra Mosquera Peña laboró en la Personería Municipal de San Carlos de Guaroa en los periodos comprendidos entre el 1º de marzo de 2016 y el 30 de diciembre de 2016, así como del 2 de enero de 2017 a la fecha de postulación, como lo hacen constar las certificaciones emitidas por quienes ocupaban el cargo de Personero Municipal en dichas épocas: el señor Juan Sebastián Morales Romero y la señora Jenny Jazmín Rey Sanceno, respectivamente34. 79.
Para la Sala, el mencionado hecho probado no conduce a corroborar la relación de amistad entrañable que el Solicitante asegura, existe entre el Concejal y la señora Erika Alexandra Mosquera Peña, elegida Secretaria del Concejo Municipal de Acacías. 80. Lo anterior es así, porque, de un lado, lo que se endilga al Concejal es que tenía interés directo, personal y actual en que resultara elegida, porque la señora Rey Sanceno, compañera sentimental del Concejal, es amiga entrañable de quien fuera elegida en el cargo de Secretaria del Cabildo; afirmación que, como ya se consideró supra, queda desvirtuada con el testimonio rendido por la señora Jenny Jazmín Rey Sanceno, quien declaró que no es amiga de Erika Alexandra Mosquera Peña; que su relación fue laboral, en virtud de que esta última fue su secretaria en la Personería Municipal; y que, el Concejal, por razón de la ejecución del Contrato de Prestación de Servicios Profesionales núm. 391-2023, de 34 Cfr. Índice 00027 de Samai, en expediente de primera instancia; radicado 50001233300020240013300.
Documento003. Perdida de Investidura/Presidente Concejo Acacias Meta.pdf, pág. 85 a 105. 29 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acompañamiento a la Personería, no tenía contacto o relacionamiento directo y con su secretaria, sino con ella; esto último, en razón a que en calidad de Personera ejerce la Secretaría Técnica de la Mesa de Atención a las Víctimas del Conflicto Armado; y del otro, porque en el plenario no reposa algún medio probatorio que conduzca a concluir que, entre el Concejal y la elegida Secretaria del Concejo Municipal, existe algún vínculo. 81.
En consecuencia, la Sala concluye: i) los supuestos fácticos por los cuales se le endilga al Concejal la violación del régimen del conflicto de interés, no se subsumen en las hipótesis previstas en el artículo 70 de la Ley 136, ni en las causales de impedimento previstas en los numerales 1.° y 8.° del artículo 11 de la Ley 1437; ii) los supuestos fácticos que configuran el conflicto de interés en los términos previstos en el artículo 70 de la Ley 136 y en los numerales 1.° y 8.° de la Ley 1437, no fueron probados en el sub iudice.
Que el concejal participe efectivamente del respectivo trámite, sin haber manifestado su impedimento para actuar o sin haber sido recusado para los efectos 82. Como quiera que en ese asunto no se acreditó que el Concejal le asistiera un interés directo, personal y actual, la Sala considera que no había lugar a que se declarara impedido en los términos previstos en el artículo 70 de la Ley 136, ni de los numerales 1.° y 8.° del artículo 11 de la Ley 1437; de manera que, este requisito exigido para la configuración objetiva de la causal tampoco se cumple; máxime, cuando en el proceso quedó acreditado, que, i) el 4 de enero de 2024 el Solicitante lo recursó por los mismos hechos aquí ventilados, como se verifica en el Acta 03 de esa misma fecha, del Concejo Municipal de Acacías; ii) que el 7 de enero de 2024, antes de producirse la votación para elegir a la Secretaria del Concejo Municipal de Acacías, la plenaria rechazó la recusación; con lo cual, en todo caso, el Concejal estaba habilitado para participar en dicha elección, como lo constata el Acta 06 de 7 de enero de 2024, del Cabildo. 83.
Finalmente, la Sala considera que, así como lo indicó el Tribunal Administrativo del Meta, en la sentencia de primera instancia, el proceso de 30 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pérdida de la investidura no tiene por objeto determinar la legalidad de las actuaciones que realiza la plenaria del Concejo Municipal, sino determinar si el elegido popularmente incurrió en la causal de pérdida de investidura que se le endilga; por esta razón, no hay lugar a estudiar ninguno de los planteamientos realizados por el Solicitante, relacionados con ese punto. 84.
Que la materia conforme al ordenamiento sea de competencia del Concejo Municipal 85. En el caso sub iudice este elemento se cumple, pues le compete a los Concejos Municipales, de acuerdo con lo previsto en la Ley 136, elegir al Secretario de la corporación. Sobre el estudio del elemento subjetivo 86. Atendiendo a que en este asunto no se encontró configurado el elemento objetivo de la causal de pérdida de la investidura, por la violación del régimen del conflicto de intereses prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, y en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617, la Sala se releva de efectuar el estudio del elemento subjetivo.
Conclusión 87. Al no encontrarse acreditado el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura, por violación del régimen del conflicto de intereses prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, en primera instancia, mediante la cual se negó la pérdida de investidura de la Concejal Municipal de Acacías, Yan Carlos Chavarro Munévar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 31 Núm. Único de radicación: 50001 2333 000 2024 00133 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 6 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se negó la pérdida de investidura del Concejal Municipal de Acacías, Yan Carlos Chavarro Munévar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría que, una vez en firme esta sentencia, DEVUELVA el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley