REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiséis (26) de octubre de dos mil veintidós (2022) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2022-05081-00 Demandante: HUGO ALEJANDRO JIMÉNEZ BALCÁZAR Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
DEFECTO FÁCTICO. SE NIEGAN LAS PRETENSIONES DE LA TUTELA. Síntesis del caso: el actor cuestiona la providencia que en segunda instancia confirmó la decisión que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento contra los actos que negaron el pago de los factores salariales previstos en el Decreto municipal 0216 de 1991, declarado nulo por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
El demandante invocó la configuración de un defecto fáctico, respecto del cual la Sala encontró que la autoridad demandada valoró todos los medios de prueba del proceso ordinario para proferir la decisión, razón por la cual se negarán las pretensiones de la acción de tutela. La Sala procede a decidir la acción de tutela presentada por el señor Hugo Alejandro Jiménez Balcázar en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Cali para la protección de su derecho fundamental del debido proceso.
I.
ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 22 de septiembre de 2022, el señor Hugo Alejandro Jiménez Balcázar presentó acción de tutela en contra de las providencias proferidas el 30 de agosto de 2021 y el 28 de junio de 2022 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente, con el fin de que se protegiera el derecho constitucional fundamental antes referido, por cuanto, a su juicio, incurrieron en un defecto fáctico. 2 Expediente: No. 11001-03-15-000-2022-05081-00 Actor: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Acción de tutela 1.
Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción ejercida la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El señor Isaías Javier Díaz Barrios se vinculó como docente en servicio del municipio de Cali, antes del 18 de febrero de 1991. 2) Por medio del Decreto municipal 0216 de 18 de febrero de 1991 la administración fijó prestaciones sociales y otros beneficios para los docentes de esa administración, entre los cuales se encuentran unas primas semestrales, prima de vacaciones y de antigüedad constituyéndose en parte del salario. 4) Las disposiciones de dicho acto tuvieron efectos jurídicos a partir del 1 de enero de 1991, por tanto, su legalidad estuvo arropada por la Constitución de 1886, la Ley 6 de 1945, el Decreto 2767 de 1945 y el Acto Legislativo de 1946 regulado por el Decreto Ley 1333 de 1986. 5) La Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia el 8 de agosto de 2019 en la que declaró con efectos ex tunc la nulidad del Decreto municipal 0216 con fundamento en que, a partir de la reforma constitucional de 1968, la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos quedó principalmente en cabeza del Congreso de la República y no de las asambleas departamentales y concejos municipales, quienes conservaron su atribución para fijar las escalas de remuneración de tales empleos. 6) El actor presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron la continuación en el pago de los emolumentos salariales y demás beneficios contenidos en el Decreto municipal 0216 de 1991 que fueron declarados nulos por esta Corporación. 7) El Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Cali profirió sentencia el 30 de agosto de 2021 en la cual declaró probadas las excepciones de mérito formuladas por el municipio de Cali y negó las pretensiones de la demanda. 3 Expediente: No. 11001-03-15-000-2022-05081-00 Actor: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Acción de tutela 8) La decisión se sustentó en que las primas y emolumentos del mencionado decreto son extralegales porque la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del nivel territorial es exclusiva del legislador y el gobierno nacional, siendo inconstitucionales las disposiciones de mandatarios y corporaciones locales que crean factores salariales, como lo declaró la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 8 de agosto de 2019. 9) El demandante no es titular de derechos adquiridos en tanto la legalidad de la norma que generó los beneficios reclamados se encontraba en debate desde el momento en que presentó la demanda ordinaria. 10) El demandante apeló esa decisión con base en que desde el momento en que se vinculó a la administración municipal de Cali estuvo regulado y remunerado por los efectos del Decreto municipal 0216 de 1991, lo cual, a su juicio, generó efectos concretos e individuales válidamente definidos que constituyeron una situación jurídica consolidada y que no pueden afectarse por la declaratoria de nulidad de esa norma. 11) El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia de segunda instancia el 28 de junio de 2022 en la que resolvió los planteamientos del aquí demandante y confirmó en todas sus partes el fallo apelado con razones similares a las del juzgado. 2.
Los fundamentos de la vulneración El actor señaló, en términos generales, que en las providencias cuestionadas se incurrió en un defecto fáctico porque las autoridades demandadas ignoraron las pruebas que demostraban que él trabajó para el municipio de Cali antes de que su salario y prestaciones fueran regulados por el Decreto municipal 0216 de 1991.
Insistió en que se generó una situación jurídica consolidada que le permitía continuar siendo beneficiario de los emolumentos previstos en ese decreto a pesar de la declaratoria de su nulidad por parte de la Sección Segunda de esta Corporación. 4 Expediente: No. 11001-03-15-000-2022-05081-00 Actor: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Acción de tutela 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por intermedio del Honorable Magistrado Ponente: Doctor Fernando Augusto García Muñoz; del Honorable Magistrado: Doctor Ronald Otto Cedeño Blume y del Honorable Magistrado: Doctor Guillermo Poveda Perdomo;
Así como por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Cali - por parte del Honorable Juez de la Republica: Doctor Carlos Arturo Grisales Ledesma, con las decisi6nes contenidas en la Sentencia de primera instancia No 084 de agosto treinta (30) de dos mil veintiuno (2021) y en la Sentencia de segunda instancia del veintiocho (28) de junio de dos mil veintidós (2022), emitidas dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que se tramitó bajo la radicación No 76001 33-33-015-2015-00321-02, por adolecer de un defecto factico en dimensión negativa al no valorar indicios determinantes en la solución del asunto.
SEGUNDO: En consecuencia, ordenar que se deje sin efectos las sentencias atacada (Sentencia de primera instancia No 084 de agosto treinta (30) de dos mil veintiuno (2021) y la Sentencia de segunda instancia del veintiocho (28) de junio de dos mil veintidós (2022)) y en su lugar, se disponga para que las Honorables Operadores Judiciales de segunda instancia, profieran una nueva decisión de reemplazo que deberá observar los lineamientos que impartan las Operadores Constitucionales que decidirán este asunto.
TERCERO: Se precise dentro de los lineamientos que impartan las Operadores Constitucionales en la sentencia de tutela respecto al pago de las acreencias laborales que son las que se reclaman por cuanto actualmente no existe otro medio de defensa para evitar ese perjuicio irremediable, garantizando así el núcleo esencial de este derecho.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI – negrillas y mayúsculas del original). 4. Actuación de primer grado Con auto de 30 de septiembre de 2022 se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación del presidente y magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y del titular del Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Cali como autoridades judiciales demandadas con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Adicionalmente, se ordenó la notificación de la señora Yean Amparo Ríos Hoyos, quien también actuó como demandante del proceso ordinario en que se profirieron las sentencias atacadas y el alcalde municipal de Cali. 5 Expediente: No. 11001-03-15-000-2022-05081-00 Actor: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Acción de tutela Las autoridades judiciales demandadas no presentaron informe de respuesta en el presente proceso de acción de tutela.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) delimitación del asunto y análisis de los requisitos de procedibilidad y 3) el caso concreto. 1.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
Delimitación del asunto y análisis de los requisitos de procedibilidad En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con el fin de que se proteja el derecho constitucional fundamental del debido proceso, presuntamente vulnerado con ocasión de las sentencias proferidas por esas autoridades judiciales el 30 de agosto de 2021 y el 28 de junio de 2022, respectivamente, por cuanto, a su juicio, incurrieron en un defecto fáctico. 6 Expediente: No. 11001-03-15-000-2022-05081-00 Actor: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Acción de tutela La Sala aclara que, si bien la acción de tutela se dirigió contra las sentencias proferidas en las dos instancias del proceso ordinario, lo cierto es que los argumentos de reproche de la parte actora se dirigieron a controvertir el contenido de la providencia de segunda instancia, siendo aquella la que definió el marco de decisión de la presente providencia. Lo anterior, aunado a que esa sentencia fue la que finalizó el proceso y ante la eventualidad de que deba accederse al amparo pretendido la autoridad judicial encargada de cumplir la orden y dictar una sentencia de reemplazo sería el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En suma, el análisis de la Sala se circunscribirá a lo decidido en segunda instancia. Para resolver la controversia así planteada, lo primero es señalar que el presente caso cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles para la persona afectada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia atacada1;
(iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como el derecho que se transgredió, (v) no se ataca una sentencia de tutela y, finalmente, (vi) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional porque en la acción de tutela no se hizo una simple mención de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, sino que se expusieron las razones por las cuales se consideró que el amparo deprecado debe ser valorado por el juez constitucional, esto es, por la presunta configuración de un defecto fáctico respecto de las pruebas que daban cuenta de la fecha de vinculación del demandante en el servicio de la administración municipal de Cali, planteamiento que no es una réplica de lo discutido en el trámite del proceso ordinario.2 1 La sentencia cuestionada se notificó el 18 de julio de 2022 y la demanda de tutela se presentó el 22 de septiembre del presente año. 2 Cabe precisar que si bien en el escrito de tutela el demandante alegó que respecto de él se generó una situación jurídica consolidada y reconoció que esa discusión ya se surtió en el proceso ordinario por parte de la Sección Segunda de esta Corporación, lo cierto es que la presentación de la acción 7 Expediente: No. 11001-03-15-000-2022-05081-00 Actor: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Acción de tutela 3.
Caso concreto En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela por las razones que procederán a exponerse: 1) Para resolver los planteamientos del actor relacionados con la configuración de un defecto fáctico basta con señalar que en la sentencia cuestionada el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sí hizo un análisis de todas aquellas pruebas que fueron aportadas por las partes al proceso ordinario, en particular de aquellas que daban cuenta de la fecha de vinculación del demandante en la administración municipal de Cali, previo a la entrada en vigencia del Decreto municipal 0216 de 1991. 2) Cuestión diferente es que para la autoridad demandada ese hecho no tuvo mayor incidencia para resolver la controversia que le fue planteada, por cuanto su tesis se centró en que los emolumentos constitutivos de factores salariales del Decreto 0216 de 1991 fueron declarados nulos con efectos ex tunc en la sentencia de 8 de agosto de 2019 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, por lo cual no resultaba jurídicamente plausible aceptar que pudieran seguir pagándose indefinidamente en favor del actor, en abierta contradicción con los postulados de la Constitución Política. 3) Si bien es claro que la sentencia atacada no contiene un capítulo dedicado a presentar la relación y análisis probatorio que probara que el actor percibió los emolumentos del Decreto 0216 de 1991 incluso antes de ese decreto, también lo es que esa discusión resultó independiente del carácter extralegal de esos beneficios prestacionales, lo que en definitiva constituyó el sustento de la decisión de negar las pretensiones de la demanda ordinaria con los siguientes argumentos: "Para arribar a la respuesta así planteada la Sala hará lo siguiente: i) Un constitucional se fundó en la presunta configuración de un defecto fáctico por indebida valoración probatoria y ese aspecto define el marco de decisión de esta Sala. 8 Expediente: No. 11001-03-15-000-2022-05081-00 Actor: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Acción de tutela análisis del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales ii) jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la legalidad del Decreto 0216 de 1991 iii) Determinará, en armonía con los hechos comprobados en el proceso, si la actora tiene derecho al pago de los factores creados por el Distrito de Cali y, en consecuencia, si se debe confirmar o revocar la sentencia de primer grado. iv).
Finalmente, se pronunciará sobre la condena en costas. ( ) Pues bien, en el caso sometido a consideración de la Sala Segunda Jurisdiccional de Decisión, el reconocimiento y pago de las prestaciones extralegales se sustentó en lo dispuesto en el Decreto Municipal 0216 de 1991, que estableció el reconocimiento y pago de las primas extralegales -antigüedad y de servicios- a los docentes vinculados bajo el régimen del Decreto 1278 de 2002, adscritos a la planta de personal de la Secretaría de Educación de Santiago de Cali.
( ) De lo dicho hasta aquí, la conclusión a la que arriba la Sala, no es otra que la creación de emolumentos constitutivos de factores salariales le corresponde al legislador ordinario y sólo excepcionalmente al Presidente de la República en ejercicio de facultades pro- tempore. En tal sentido, no es jurídicamente viable aceptar que los factores creados por organismos incompetentes, que por ello devienen ilegales como expresamente lo determinó la jurisprudencia frente al Decreto 216 de 1991, hagan parte del salario pues un argumento en esa dirección iría en abierta contradicción con los postulados de la Constitución Política, prevista como el referente normativo más relevante en el ordenamiento jurídico colombiano. Como contraargumento la parte actora plantea que, el Consejo de Estado declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991, en el entendido de que se deben respetar los derechos consolidados en lo referente a los factores salariales y prestaciones sociales por lo que no es pertinente perturbar los derechos adquiridos de buena fe que surgieron debido a ello.
La Sala no comparte esta afirmación, toda vez que el Alto Tribunal fue suficientemente claro en cuanto a que la decisión de nulidad afecta en forma directa a las situaciones no definidas, bien porque se encontraban en discusión o eran susceptibles de debate en sede administrativa, o porque estuvieren demandadas o pudieren serlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa entre el momento de la expedición del acto y la sentencia proferida.
Por lo tanto, los efectos ex tunc del fallo de la Sección Segunda del Consejo de Estado tienen repercusión directa sobre su situación particular ya que no tienen un derecho definido. Así las cosas, será desestimado el contraargumento planteado por la parte actora. En cambio, se revalida la tesis de que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que cobija a los actos administrativos demandados y, por consiguiente, la Sala Segunda de Decisión confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto denegó las súplicas del libelo.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) 4) Así entonces, es claro que para proferir la decisión cuestionada el Tribunal Administrativo del Valle centró su decisión en el hecho consistente en que el Decreto municipal 0216 de 1991 que soportó las erogaciones cuyo pago se reclamó fueron 9 Expediente: No. 11001-03-15-000-2022-05081-00 Actor: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Acción de tutela declaradas nulas con efectos ex tunc lo cual sin duda incidió en la situación particular del señor Hugo Jiménez Balcázar, sin que la alegada omisión de las pruebas a que hizo referencia el actor tuviera incidencia sobre la decisión a la que arribó la autoridad demandada. 4) No advierte esta instancia que la autoridad accionada omitiera analizar alguna de las pruebas aportadas por el actor al proceso ordinario o que fundara su decisión exclusivamente en la fecha de vinculación al servicio docente, por el contrario, fue la valoración integral del expediente la que le permitió concluir que los actos administrativos demandados resultaron acordes con la jurisprudencia de esta Corporación que declaró la nulidad del Decreto municipal aludido. 5) Con la revisión integral del expediente esta instancia denotó que el tribunal realizó una valoración frente a los medios de prueba obrantes en el proceso, cuestión diferente son los planteamientos que esa autoridad judicial realizó sobre dichos medios de prueba. 6) No es posible que por la vía de tutela el actor pretenda que se imponga un criterio diferente al del juez natural de la causa por el simple hecho de estar inconforme con una sentencia contraria a sus intereses y perseguir por la vía de la acción de tutela una decisión en diferente sentido para que se modifique la apreciación probatoria realizada por aquel. 7) De acuerdo con lo expuesto, esta Sala concluye que no hay lugar a declarar la presencia de un defecto fáctico en la providencia atacada razón por la que se negarán las pretensiones de la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1º) Deniégase la acción de tutela presentada por el señor Hugo Alejandro Jiménez Balcázar de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 10 Expediente: No. 11001-03-15-000-2022-05081-00 Actor: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Acción de tutela 2°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.