Demandante: Paloma Susana Valencia Laserna Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Paipa, catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00079-00 Demandante: PALOMA SUSANA VALENCIA LASERNA Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – DECRETO 0639 DE 2025 Temas: Decisión de estarse a lo resuelto en orden judicial anterior que dispuso la suspensión de los efectos jurídicos del acto demandado.

AUTO QUE RESUELVE MEDIDA CAUTELAR Decide la sala sobre la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1. Mediante escrito radicado el 12 de junio de 2025, la señora Paloma Valencia Laserna, actuando en nombre propio, formuló demanda1 con el fin de obtener la suspensión provisional y posterior anulación del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones»2. 1.1.

Hechos 2. La actora señaló que el 1.° de mayo el primer mandatario, con la firma de todos sus ministros, solicitó al Senado el concepto favorable previsto en el 1 En ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-. 2 Índice 003 de Samai.

Demandante: Paloma Susana Valencia Laserna Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 104 de la Constitución, el cual fue debatido los días 13 y 14 de mayo de 2025 en sesión plenaria, concluyendo con una votación de 49 votos en contra y 47 a favor, decisión que fue ignorada por el ejecutivo al expedir el acto acusado. 3.

Indicó que el 13 de mayo de 2025 la plenaria de ese órgano legislativo fue convocada para debatir la petición del ejecutivo, conforme se consignó en el orden del día, aspecto que efectivamente se llevó a cabo. Durante la sesión, el presidente de esa corporación, Efraín José Cepeda Sarabia, anunció que la votación correspondiente se realizaría al día siguiente. 4.

Expuso que, en virtud de lo anterior, el 14 de mayo de 2025, la cámara alta sesionó con el fin de votar tanto el informe de apelación relacionado con la «reforma laboral» como la viabilidad de la solicitud presentada el 1º de mayo. 5. Una vez concluida la primera votación, el secretario general y el presidente del Senado anunciaron que el siguiente punto del orden del día era el concepto sobre la consulta popular, el cual fue desfavorable, con 49 votos en contra y 47 a favor.

Añadió que, posteriormente, el gobierno nacional expidió el acto acusado. 1.2. Concepto de la violación 6. Sostuvo la accionante que el Decreto 0639 de 2025 desconoce el artículo 104 de la Constitución Política, por cuanto el presidente de la República excedió la competencia prevista en esa disposición respecto de la convocatoria de la consulta popular nacional. 7.

Alegó que, contrario a lo señalado por el ejecutivo, no se configuró irregularidad alguna en el trámite. Apuntó que la solicitud para la consulta popular fue publicada en la Gaceta del Congreso 604 del 2 de mayo y debatida ampliamente los días 13 y 14 de mayo, por lo que es claro que se cumplieron los principios de publicidad y deliberación. 8.

Añadió que los senadores tenían pleno conocimiento del objeto a votar y que el resultado de 49 votos en contra de 47 a favor reflejó una decisión válida y consciente del Senado. 9. Aseguró que la supuesta omisión en la lectura de la proposición no vicia la votación, pues el trámite para solicitudes de consulta popular no se asimila al previsto en el reglamento del Congreso para la expedición de los proyectos de ley y actos legislativos.

Apuntó que, incluso, si se admitiera que hubo omisión, Demandante: Paloma Susana Valencia Laserna Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo cierto es que no afectó principios sustanciales como la publicidad o el debido proceso. 10.

Manifestó frente a otros cuestionamientos, como el presunto cambio del voto del senador Édgar Díaz3, o el registro de un voto menos que los presentes, toda vez que en el decreto demandado se indicó que se consolidaron 96 votos cuando había 97 senadores en la plenaria4, que carecen de sustento fáctico y no constituyen vicios relevantes. 11.

Afirmó que el gobierno nacional no tiene competencia para aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de una votación parlamentaria, pues no existe contradicción manifiesta con la Constitución, norma que reserva dicho control a la Corte Constitucional y al Consejo de Estado, por lo que el ejecutivo incurrió en extralimitación funcional al desconocer la decisión del Senado, lo que configura una violación directa de los artículos 104 y 189 del texto superior. 12.

Finalmente, solicitó la suspensión provisional de urgencia del Decreto 0639 de 2025, reiterando los argumentos señalados en el concepto de la violación e indicando que su ejecución generaría efectos jurídicos, políticos y presupuestales irreversibles, además, de no acceder a esa medida, se afectaría gravemente el principio de separación de poderes. 1.3.

La solicitud de suspensión provisional 13. La parte accionante, en un acápite de la demanda solicitó la suspensión de los efectos del acto demandado. Refirió que la consulta popular se debe convocar dentro de los tres meses siguientes a la fecha del concepto previo emitido por el Senado de la República o del vencimiento del término que tiene para pronunciarse, por lo que el Gobierno Nacional fijó como fecha de realización de la votación el 7 de agosto de 2025. 14.

Afirmó que de no decretarse la suspensión provisional de la norma demandada se habilitaría al Gobierno Nacional y a la Registraduría Nacional del Estado Civil a autorizar y ejecutar los recursos necesarios para efectuar la votación de la consulta, los cuales, de acuerdo con el registrador Nacional, ascienden a $700.000 millones, monto que no se puede recuperar una vez se ejecute. 3 Al respecto, se indicó en la demanda que se registró un voto manual en sentido negativo, lo cual fue verificado en el desarrollo de la sesión y en forma posterior. 4 En la demanda se precisó que el senador Richard Fuelantala, voluntariamente, se ausentó de la votación de la consulta popular una vez se abrió el registro de la votación, por lo que no emitió su voto.

Demandante: Paloma Susana Valencia Laserna Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15. Estimó que, si no se adopta esta medida extraordinaria, el presidente de la República «a futuro tendrá la posibilidad de desconocer las veces que quiera los pronunciamientos legítimos que emite el Senado de la República a la luz del artículo 104 superior». 16.

Indicó que la adopción de un fallo con efectos retroactivos no lograría detener el proceso electoral que se adelanta con este mecanismo de participación, a partir del cual «el presidente de la República, los ministros y demás funcionarios del Gobierno Nacional tienen la posibilidad de participar en la campaña, lo cual, es necesario señalar, termina generando unas repercusiones directas en el calendario electoral previsto para 2026». 17.

Aseguró que la suspensión provisional del acto acusado es imprescindible para «garantizar que los postulados de la Carta tengan efectividad y que los límites competenciales establecidos por el constituyente, a través de los cuales se logra dividir el poder y evitar los abusos que conlleva su concentración indebida, logren, efectivamente, detener las intenciones arbitrarias del gobernante de turno». 2.

El trámite de la solicitud 18. A través de proveído del 19 de junio de 2025, el despacho sustanciador del proceso admitió la demanda, debido a que el acto acusado constituye un acto de contenido electoral, lo cual impide el trámite por la vía consagrada en el artículo 135 del CPACA, pero habilita su control a través del medio de nulidad conforme a las previsiones del artículo 137 ibidem. 19.

Mediante auto de la misma fecha5, el despacho sustanciador determinó que no era necesario pronunciarse sobre la procedencia del trámite preferente y urgente previsto en el artículo 234 del CPACA, en la medida en que la Sección Quinta del Consejo de Estado ya ordenó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 0639 de 2025 y corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional del acto demandado por el término común de cinco (5) días al presidente de la República y al Ministerio Público. 3.

Traslado de la solicitud6 20. Surtido el traslado de que trata el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; el presidente de la República 5 Índice 11 de Samai. 6 Índice 15 de Samai: el traslado corrió del 24 de junio al 1 de julio de 2025. Notificado el 20 de junio de 2025. Demandante: Paloma Susana Valencia Laserna Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y el Ministerio Público presentaron escritos en los que se pronunciaron sobre la medida cautelar solicitada, de la siguiente manera: 3.1.

Presidente de la República 21. A través de apoderado judicial7, se opuso a la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado. Narró que el Decreto 639 de 11 de junio de 2025 fue expresamente derogado por el Decreto 703 de 24 de junio de 2025, por lo que no surte efectos en la actualidad. 22. Adujo que uno de los presupuestos necesarios para la eventual procedencia de la medida cautelar es que el acto administrativo cuestionado esté produciendo efectos jurídicos, a partir de ello estimó, que la eventual suspensión es improcedente por sustracción de materia. 3.2.

Concepto del Ministerio Público 23. La señora agente del Ministerio Público 8 se pronunció respecto de la solicitud de medida cautelar en el sentido de señalar que las circunstancias que fundamentaban la adopción de una medida cautelar desaparecieron, resultando en vano emitir cualquier tipo de pronunciamiento. II. CONSIDERACIONES 1.

Competencia 24. Conforme con lo dispuesto en los artículos 125.2 literal f) y 149.1 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 modificado por el Acuerdo 434 de 2024, que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado, la Sección Quinta es para resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 2.

De la medida cautelar de suspensión provisional 25. El artículo 238 de la Constitución Política establece la facultad que tiene la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. 7 Índice 22 de Samai. 8 Índice 25 de Samai.

Demandante: Paloma Susana Valencia Laserna Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26. En este orden de cosas, el capítulo XI del título V de la parte segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno. 27.

En materia de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el artículo 231 ibidem fijó una serie de requisitos en los siguientes términos:

ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…). 28.

Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se extrae que, para que pueda decretarse la suspensión provisional de un acto en materia electoral, debe realizarse su análisis frente a las disposiciones superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente. 29.

De lo anterior se colige respecto de la suspensión provisional del acto procede por violación de las disposiciones normativas constitucionales o legales citadas en el escrito correspondiente, si dicha violación surge del análisis del acto demandado y su cotejo con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con aquella 9.

Esto implica que el demandante puede sustentar su petición e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados, o remitirse a los argumentos de la demanda, lo cual será entendido de su solicitud respectiva, y que el juez o sala encargada de su estudio, debe realizar un análisis de esas posturas y de las pruebas aportadas para determinar la viabilidad o no de la medida. 30.

No obstante, resulta oportuno precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional, por cuanto es claro que debe analizarse en cada caso concreto la implicación de esta con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y, en últimas, su legalidad.

Además, se hace necesario reiterar que el 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 15 de noviembre de 2018, C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado no. 11001-03-28-000-2018-00133-00. Demandante: Paloma Susana Valencia Laserna Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso e incluso, el fallo sea diferente. 3.

Decisión sobre la medida cautelar 31. La demandante aseguró que el Decreto 0639 de 2025 infringió el artículo 104 de la Constitución Política de Colombia y el principio de separación de poderes. 32. Sostuvo que, según la norma constitucional, la convocatoria del presidente de la República en materia de esta clase de mecanismos de participación es válida, siempre y cuando esté suscrita por todos los ministros y haya tenido concepto previo favorable por parte del Senado de la República; requisito que no se cumplió en el presente caso puesto que, el órgano legislativo, luego de surtir el trámite legal no dio el visto bueno para llevar a cabo la consulta popular en cuestión. 33.

Establecidos los supuestos fácticos y normativos que rodean el caso, previo a abordar el estudio de la petición cautelar se advierte que, mediante auto del 18 de junio de 2025, con ponencia del magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil, dentro el expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, se dispuso suspender provisionalmente los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones» 34.

Es decir, el decreto demandado en esta oportunidad fue suspendido provisionalmente con ocasión de la decisión dictada dentro de otro proceso de nulidad que se adelanta en esta Sección. 35. En esa providencia, se concluyó: Finalmente, considera esta Sala que hay lugar a impartir el trámite de urgencia a la solicitud cautelar, en primera medida, porque, como ya se demostró, están cumplidos los requisitos de la suspensión provisional requerida, esto es, la violación de las disposiciones invocadas (art. 231 del CPACA), así como también ante la absoluta inminencia y gravedad de la transgresión que los peticionarios pretenden evitar. 36.

De lo anterior se sigue que el acto demandado se quedó, temporalmente, sin fuerza ejecutoria, conforme a lo previsto en el numeral 1. ° del artículo 91 Demandante: Paloma Susana Valencia Laserna Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del CPACA10, que contempla entre las causales de pérdida de ejecutoriedad, la suspensión provisional. 37.

Adicionalmente, tal como lo señaló el apoderado del presidente de la República, a través del Decreto 703 del 24 de junio de 2025 se derogó el decreto acusado, con lo que se extinguió su vigencia y ejecutoriedad. 38. Las circunstancias expuestas llevan a concluir que una nueva decisión orientada a suspender sus efectos caería en el vacío en consideración a que, en la actualidad, el acto demandado no está produciendo efectos. 39.

Esta Sala, al referirse a la medida cautelar cuando el acto ha sido suspendido previamente, ha precisado lo siguiente: 3.2.2. (…) el objetivo de la suspensión provisional es que cesen temporalmente los efectos de la norma (en sentido amplio) acusada, que no puedan predicarse respecto de la misma su fuerza ejecutoria mientras se analiza su legalidad, de manera tal que si para el momento en que debe resolverse dicha medida cautelar la disposición censurada carece de efectos, resulta improcedente y/o sin objeto pronunciarse sobre la petición de suspensión11. 40.

En línea con lo anterior, la Sección Quinta también ha señalado que cuando los efectos del acto demandado ya se encuentran suspendidos, se configura la decisión de estarse a lo resuelto, pues resultaría inane cualquier otro pronunciamiento de la autoridad judicial al respecto12. 41. En todo caso, conviene precisar que la derogatoria del decreto en cuestión no impide que se adelante el control judicial por parte de esta Sección, respecto de su legalidad durante el tiempo que estuvo vigente, dado que la pérdida de ejecutoria derivada de dicha determinación produce efectos hacia el futuro y, en este caso, el acto demandado alcanzó a producir efectos mientras mantuvo su vigencia. Al respecto, la Sala Plena esta Corporación en providencia de 7 de septiembre de 2021 indicó lo siguiente13: 10 ARTÍCULO

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 11 Consejo de Estado.

Sección Quinta. Auto del 4 de abril de 2019. M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicado 11001-03-28- 000-2018-00625-00. 12 Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo, Sección Quinta Magistrado Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra, providencia del 24 de abril de 2025, radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00; Consejo de Estado. Sección Quinta.

Auto del 18 de julio de 2024. Radicación No. 11001-03-28- 000-2024-00139-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. En esta oportunidad la Sala, presidida por el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, se integró, además, por los magistrados Gloria María Gómez Montoya y Pedro Pablo Vanegas Gil. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 7 de septiembre de 2021, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicación 11001-03-24-000-2018-00441-00, Actor: Juan Carlos López Rico.

Demandado: Jurisdicción Especial para la Paz – JEP. Demandante: Paloma Susana Valencia Laserna Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] esta Corporación ha estimado procedente el control respecto de normas derogadas puesto que sólo el pronunciamiento de los jueces de esta jurisdicción permitía el restablecimiento del orden jurídico vulnerado y la extinción de la presunción de legalidad –entiéndase de juridicidad–18 que las ampara, atendiendo el hecho consistente en que la derogatoria expresa o tácita surte efectos hacia el futuro. 42.

En el mismo sentido, la jurisprudencia pacífica de esta Sección ha indicado que, cuando se deroga o revoca un acto que ha producido efectos, como sucedió en el presente caso, hay lugar a continuar con el proceso para estudiar su legalidad mientras estuvo vigente14. 43. A partir de las consideraciones realizadas y como quiera que el acto fue suspendido como consecuencia de la providencia proferida dentro del expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, decisión que se encuentra en firme15, se estará a lo resuelto en dicha oportunidad.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, III.

RESUELVE

Primero: Estarse a lo resuelto en el auto del 18 de junio de 2025, dictado en el expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, en relación con la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». Segundo: Comunicar esta providencia al presidente de la República y a todos los ministros que integran el gobierno nacional.

Tercero: En firme esta providencia, continúese con el trámite del presente proceso. 14 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta Magistrado Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, Quince (15) De Marzo De Dos Mil Veintiuno (2021) Referencia: Nulidad Electoral Radicación: 11001- 03-28-000-2020-00088-00 Demandante: Rafael Ricardo Cogollo Pitalua Demandado: Jairo Miguel Torres Oviedo – Rector Universidad De Córdoba. 15 Mediante auto del 24 de julio de 2025, la Sección Quinta confirmó el auto del 18 de junio de 2025, dentro del expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, que dispuso suspender provisionalmente los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones».

En esta providencia salvó voto la magistrada Gloria María Gómez Montoya. Demandante: Paloma Susana Valencia Laserna Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Ausente con permiso LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.