Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá, D.C., 26 de enero de 2022 Radicación: 25000-23-36-000-2020-00007-01 (67.204) Actor: Gafemi SAS y otros Demandado: Nación- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Temas: Apelación auto – rechazo de la demanda por caducidad de la acción-confirma.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el Auto de 27 de febrero de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante el cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de reparación directa. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación de conformidad con los artículos 150 y 243 de la Ley 1437 de 2011, según los cuales el Consejo de Estado conoce de las apelaciones de autos que rechacen la demanda; y, según el artículo 125 de la misma Ley, la decisión debe ser adoptada por la Sala.
Contenido: 1. Antecedentes 2. Consideraciones 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda 1.2. La providencia apelada 1.3. Recurso de apelación 1.1. La demanda 1. El 15 de enero de 20201, la sociedad Gafemi SAS y otros2, presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el Distrito Capital de Bogotá y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, con el fin de que se les declarara responsables 1 Folio 1 a 40 del cuaderno del Consejo de Estado. 2 La Liberación S.A.S.;
Juan Gaviria Restrepo & Cia. S.A.; Inversiones Con Sentido S.A.S.; Gaviria Vallejo Calex S en C. Radicación: 25000-23-36-000-2020-00007-01 (67.204) Actor: Gafemi S.A.S y otros Demandado: Nación- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 2 de 7 por los perjuicios causados con la expedición del Decreto 619 de 2000, por medio del cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito de Bogotá y se prohibió toda actividad de construcción en los predios de propiedad de la parte demandante, al declarar esa zona como reserva forestal protectora de los cerros orientales de Bogotá, con lo cual se configuró un rompimiento del equilibrio frente a las cargas públicas. 2.
Como pretensiones se solicitó las siguientes (se trascribe): “PRIMERA: Que se declare la responsabilidad patrimonial y solidaria de las entidades demandadas por el daño antijurídico ocasionado a las sociedades demandantes, con ocasión del daño especial que han ocasionado a raíz de un cambio de norma que se tradujo en la afectación del derecho de dominio y la desvalorización de los bienes inmuebles aquí descritos.
SEGUNDA PRINCIPAL: Que, como consecuencia de lo anterior, se condene a las entidades demandadas en forma solidaria al reconocimiento y pago de los perjuicios patrimoniales ocasionados a las sociedades demandantes y que se tasan en la suma de diez mil ochocientos setenta millones novecientos noventa y nueva mil ochocientos noventa pesos ($10.870.999.890).
SEGUNDA SUBSIDIARIA: Que, en consecuencia, se condene a las demandadas a adquirir los 7 predios de los demandantes, por la suma que se establezca en el proceso, dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia. TERCERA: Que se condene a la parte demandada a actualizar las sumas adeudadas, mes a mes, de acuerdo con el índice de precios al consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), si fuere del caso.
(…)” 3. Como fundamento fáctico de las pretensiones, en síntesis, se narraron los siguientes hechos: 4. 1) En 1978 la familia Gaviria, adquirió la finca El Carmen con una extensión de aproximadamente 80 mil mt2. Esta finca según se refiere en la demanda, fue fraccionada en 11 lotes, de los cuales, 7 concurren a este proceso, incluyendo los propietarios del lote “Torca”, que se encuentra separado de los anteriores. 5. 2) El 28 de julio de 2000, se expidió el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá, contenido en el Decreto 619 de 2000, que prohibió toda actividad de construcción o aprovechamiento en los lotes al declarar el área como zona de reserva forestal protectora de los cerros orientales de Bogotá. 6. 3) El 17 de agosto de 2018, los accionantes presentaron derecho de petición ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el que solicitaron lo siguiente: “Solicito que el Ministerio del Medio Ambiente y Radicación: 25000-23-36-000-2020-00007-01 (67.204) Actor: Gafemi S.A.S y otros Demandado: Nación- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 3 de 7 Desarrollo Sostenible, por sí o por intermedio de alguna de las entidades adscritas o vinculadas al sector, adquiera los 7 predios de propiedad de los peticionarios, que en su conjunto tienen una extensión de 74.421 mt2 (más de 11 fanegadas), los cuales se encuentran ubicados dentro de la Reserva Forestal Protectora de los Cerros Orientales de Bogotá y que están destinados únicamente a la protección, reforestación y conservación ambiental.
El valor y forma de pago se acordaría entre las partes”. 7. 4) El 8 de octubre de 2018 el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible remitió la actuación a la CAR, y, a través de oficio Nº OAJ-8140- E2-2018-031079 de 30 de octubre de 2018, esta última entidad informó que el Distrito Capital es la autoridad encargada de seleccionar y priorizar los predios que serían objeto de adquisición. 8.
Por otra parte, en la demanda se hizo referencia a la caducidad de la acción. Sobre este aspecto, se explicó que pese a haber presentado la demanda 19 años después de haberse proferido el POT, el ejercicio de la acción había sido oportuno toda vez que el derecho a ser indemnizado por una expropiación es imprescriptible. Asimismo, adujo que, en casos de ocupación jurídica de bienes inmuebles, el tiempo para presentar la demanda no empieza a correr sino a partir del “momento en el cual la administración dio una respuesta definitiva a la solicitud” que en este asunto se elevó el 17 de agosto de 2018 y fue contestada el 30 de octubre de 2018 por la CAR, motivo por el cual, en su opinión, sólo a partir de esta última fecha habría empezado a correr el término de caducidad. 1.2.
La providencia apelada 9. Mediante Auto de 27 de febrero de 20203, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, rechazó la demanda por haber operado la caducidad de la acción. Al respecto, consideró que el término para interponer la demanda inició desde el día siguiente a la publicación del Decreto 619 de 2000, que adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito de Bogotá – 29 de julio de 2000-, ya que, en esa fecha se consolidó el presunto rompimiento del equilibrio frente a las cargas públicas, al prohibir toda actividad de construcción y aprovechamiento en los lotes al declarar el área como zona de reserva forestal protectora de los cerros orientales de Bogotá, máxime cuando el actor no alegó haber conocido de la afectación en fecha posterior y haber radicado la demanda 19 años después, esto es el 15 de enero de 2020. 10.
Por otra parte, manifestó que no se está de acuerdo con lo afirmado por la parte actora porque, entre otros: 1) no se está frente a una 3 Folios 50 a 52 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 25000-23-36-000-2020-00007-01 (67.204) Actor: Gafemi S.A.S y otros Demandado: Nación- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 4 de 7 expropiación, sino ante un presunto daño especial por rompimiento del equilibrio de las cargas públicas; 2) el artículo 59 de la Constitución Política debe leerse en concordancia con las normas especiales que regulan la caducidad – artículo 164 del CPACA y 3) la afectación a reserva forestal no expropia los derechos de uso y goce de un predio, sencillamente limita el ejercicio del derecho a la propiedad privada. 1.3.
Recurso de apelación 11. El 9 de marzo de 2020, la parte actora inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación. Señaló que el Consejo de Estado ha señalado que el tiempo de los 2 años de caducidad no empieza a contarse mientras no cese el daño y, cuando la ocupación del bien es jurídica, el término empieza a partir del momento en el cual la administración dio respuesta definitiva a la solicitud del propietario. 12.
Refirió que las normas especiales de caducidad deben leerse en concordancia con el artículo 59 de la Constitución por ser esta una norma de mayor jerarquía y, que, en este caso lo que se expropió fueron los derechos de uso y goce de los accionantes y no, el derecho a disponer de los inmuebles. 13. El 12 de marzo de 20204, la parte demandante amplió la sustentación del recurso de apelación, sin embargo, como se hizo por fuera del término establecido en el artículo 244 del CPACA, este no será tenido en cuenta. 2.
CONSIDERACIONES 14. La Sala en esta providencia confirmará la decisión adoptada en primera instancia de rechazar la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de reparación directa. 15. Una vez revisadas las pretensiones de la demanda, la Sala observa que el daño presuntamente causado a los accionantes se produjo con la expedición del Decreto Distrital 619 de 2000, por medio del cual se declaró el área comprendida en los inmuebles de su propiedad como zona de reserva forestal protectora de los cerros orientales de Bogotá y, no, por una expropiación u ocupación jurídica de los bienes inmuebles. 16.
En el literal (i) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, se establece el término para presentar la demanda de reparación directa de la siguiente manera: 4 Folios 57 a 58 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 25000-23-36-000-2020-00007-01 (67.204) Actor: Gafemi S.A.S y otros Demandado: Nación- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 5 de 7 “Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.” 17.
En relación con la forma de contar el término para la caducidad cuando se trata de daños ocasionados por la expedición de actos administrativos de carácter general cuya legalidad no se cuestiona, esta Corporación ha considerado que el medio de control procedente es el de reparación directa y que el término para demandar empieza a correr a partir del día siguiente a su publicación, criterio que ha sido aplicado por la Subsecciones A5 y C6 de la Sección Tercera del Consejo de Estado y desarrollado por esta Subsección, en pronunciamiento de 3 de julio de 2020 en sede de tutela, donde se sostuvo lo siguiente: “19.- Es dable recordar que los Planes de Ordenamiento Territorial son actos administrativos de carácter general, que se notifican conforme lo dispuesto en el artículo 43 del CCA, esto es, que sean publicados ‘en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto’. 20.- Por otra parte, el artículo 119 de la Ley 489 de 1998 reglamenta todo lo relacionado con la publicación de los actos administrativos generales y en tal virtud, sostiene que solo tras la publicidad del acto general (…), se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad. 21.- En consecuencia, si el accionante pretendía con la demanda de reparación directa la indemnización de perjuicios ocasionados por la modificación del uso industrial del suelo de la zona en la que se encontraba su inmueble por el de uso residencial y forestal, en principio debió observarse la caducidad a partir de la decisión que generó tal modificación, es decir con la adopción del POT; sin embargo, comoquiera que la vigencia y oponibilidad de dichos actos administrativos se hace efectiva con su publicidad y no con su expedición, es claro que debió analizarse si existía prueba o no de ello, pues revisado el expediente se encuentra que dentro del material probatorio no se allegó prueba de la notificación o publicación del POT de 2001, por lo que no se podía afirmar que a partir de la adopción del mismo comenzaba a surtir efectos, toda vez que la norma es clara en establecer que los actos administrativos de carácter general tienen como requisito su publicidad conforme lo dispone el artículo 43 del CCA.
(…).”7 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, sentencia del 27 de abril de 2016, expediente 35.404 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A Sentencia, sentencia de 19 de febrero de 2021, expediente 63.087. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección C, sentencia del 5 de julio de 2018, expediente 38.942. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B, sentencia de tutela del 3 de julio de 2020, expediente 11001-03-15-000-2020-02360-00.
Radicación: 25000-23-36-000-2020-00007-01 (67.204) Actor: Gafemi S.A.S y otros Demandado: Nación- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 6 de 7 18. De acuerdo con lo expuesto, en este tipo de controversias, la publicación del acto administrativo general resulta determinante para efectos de contar el término de caducidad.
Ahora, descendiendo al caso concreto, se advierte que la entrada en vigencia del Decreto 619 de 2000 se sujetó a su publicación, la cual, según la información disponible en la página web de la Alcaldía Mayor de Bogotá8, se efectuó en el Registro Distrital No. 2197 de 28 de julio de 2000. 19. Así las cosas, la caducidad del medio de control trascurrió desde el 29 de julio de 2000 hasta el 29 de julio de 2002 y, comoquiera que la demanda se radicó el 15 de enero de 2020, es claro que para la fecha de su presentación ya había operado la caducidad del medio de control.
Por ende, la Sala confirmará la decisión del tribunal. 3. DECISIÓN La Sala, como consecuencia de las consideraciones expuestas,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el Auto de 27 de febrero de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante el cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad de la acción de reparación directa, de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Aclara voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ Aclara voto 8 https://registrodistrital.secretariageneral.gov.co/numero-registros Radicación: 25000-23-36-000-2020-00007-01 (67.204) Actor: Gafemi S.A.S y otros Demandado: Nación- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 7 de 7