Demandante: Edgar Javier Navia Estrada Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00151-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 76001-23-33-000-2025-00151-01 Accionantes: EDGAR JAVIER NAVIA ESTRADA Accionado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Temas: Revoca parcialmente sentencia de primera instancia -Ordena cumplimiento SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia del 20 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento. 1.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, Edgar Javier Navia Estrada presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en el parágrafo 2A transitorio del artículo 1.° del Decreto 1784 del 20 de diciembre de 20211. 2.

Como consecuencia, se ordene la expedición del acto administrativo que señale los parámetros para la realización de los estudios de mayor detalle, así como los criterios para definir la localización de los componentes del macroproyecto respecto a la zona de recarga de acuíferos; además, que se solicite el concepto previo no vinculante al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, porque el plazo máximo para ello era hasta el 20 de junio de 2022. 1 «Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1077 de 2015 en lo relacionado con el análisis de prefactibilidad y la localización de los Macroproyectos de interés Social Nacional».

Demandante: Edgar Javier Navia Estrada Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00151-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Pretensiones de la demanda 3. La parte actora solicitó: Por todo lo anteriormente expuesto y con el fin de NO INICIAR LA ACCIÓN LEGAL DE CUMPLIMIENTO consagrada en la LEY 393 DE 1997 solicito al MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE que cumpla las normas legales vigentes y en consecuencia proceda a:

PRIMERO. CUMPLIR con PARAGRAFO 2 A TRANSITORIO DEL ARTICULO 1 DEL DECRETO 1784 DE DICIEMBRE 20 DE 2021 y proceder a señalar «LOS PARÁMETROS PARA LA REALIZACIÓN DE LOS ESTUDIOS DE MAYOR DETALLE, ASÍ COMO LOS CRITERIOS PARA DEFINIR LA LOCALIZACIÓN DE LOS COMPONENTES DEL MACROPROYECTO RESPECTO A LA ZONA DE RECARGA DE ACUÍFEROS».

SEGUNDO. ENVIARLE al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO dicho documento para que brinde CONCEPTO PREVIO NO VINCULANTE.

TERCERO. PROCEDER EN CONSECUENCIA y una vez recibido el CONCEPTO PREVIO NO VINCULANTE del MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, expedir el ACTO ADMINISTRATIVO en donde se señalen «LOS PARÁMETROS PARA LA REALIZACIÓN DE LOS ESTUDIOS DE MAYOR DETALLE, ASÍ COMO LOS CRITERIOS PARA DEFINIR LA LOCALIZACIÓN DE LOS COMPONENTES DEL MACROPROYECTO RESPECTO A LA ZONA DE RECARGA DE ACUÍFEROS».

Igualmente y con el fin de NO INICIAR LA ACCIÓN LEGAL DE CUMPLIMIENTO consagrada en la LEY 393 DE 1997 solicito al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO que cumpla las normas legales vigentes y en consecuencia proceda a:

PRIMERO. CUMPLIR con PARAGRAFO 2 A TRANSITORIO DEL ARTICULO 1 DEL DECRETO 1784 DE DICIEMBRE 20 DE 2021 y proceder a pedirle al MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE que le envíe «LOS PARÁMETROS PARA LA REALIZACIÓN DE LOS ESTUDIOS DE MAYOR DETALLE, ASÍ COMO LOS CRITERIOS PARA DEFINIR LA LOCALIZACIÓN DE LOS COMPONENTES DEL MACROPROYECTO RESPECTO A LA ZONA DE RECARGA DE ACUÍFEROS».

SEGUNDO. BRINDAR CONCEPTO PREVIO NO VINCULANTE una vez que el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE cumpla con su obligación dispuesta en la norma como lo he señalado anteriormente. 3. Hechos y fundamentos de la demanda 4. El actor explicó que el Decreto 1784 de diciembre 20 de 2021 se publicó el 20 de ese año en el diario oficial 51.894. 5.

Como consecuencia, entró en vigencia desde el 20 de diciembre de 2021 y el plazo máximo de seis meses para dar cumplimiento al parágrafo 2.ºA transitorio era el 20 de junio de 2022. 6. Sin embargo, a la fecha, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no ha expedido el acto administrativo para señalar «LOS PARÁMETROS PARA LA Demandante: Edgar Javier Navia Estrada Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00151-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co REALIZACIÓN DE LOS ESTUDIOS DE MAYOR DETALLE, ASÍ COMO LOS CRITERIOS PARA DEFINIR LA LOCALIZACIÓN DE LOS COMPONENTES DEL MACROPROYECTO RESPECTO A LA ZONA DE RECARGA DE ACUÍFEROS» y a la fecha no le ha solicitado el concepto previo no vinculante al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 4.

Actuaciones procesales 7. Mediante proveído del 26 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la acción de cumplimiento y ordenó la notificación de la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4.2.

Contestaciones a la demanda 8. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible allegó contestación en la que se opuso a las pretensiones de la demanda. Argumentó que no incurrió en un incumplimiento de los deberes establecidos en la norma citada, dado que se encuentra en el proceso de reglamentación normativa y lo solicitado desconoce la complejidad de la regulación, coyunturas económicas, políticas, culturales, legales e incluso procedimientos de políticas públicas de calidad normativa. 9.

Indicó que el Ministerio no solo debe expedir simples regulaciones para la conservación y protección de los recursos naturales y del ambiente de la Nación, sino buscar la armonización con otros sectores en las diferentes regulaciones normativas conexas, cumpliendo exigentes estándares internacionales de mejora regulatoria y de impacto, aunado a que por los posibles impactos ambientales, la regulación es compleja y sus desarrollos normativos deben ser especializados, por lo que requiere precisión en dichos parámetros. 10.

Enseguida, señaló las diferentes acciones que la entidad ha realizado desde el 2022, pese al recurso financiero limitado y la complejidad del tema a reglamentar, así como el cumplimiento de exigencias normativas internacionales regulatorias que hacen imposible los estrictos términos ordenados en la Ley, entre las cuales se incluía: • Revisión interna y modificación de la Resolución 1968 de 2012 para adaptarla al Decreto 1784 de 2021. • Consultas con la Oficina Asesora Jurídica sobre posibles contradicciones en el decreto. • Coordinación con el Ministerio de Vivienda y solicitud de reuniones para avanzar en la reglamentación. Demandante: Edgar Javier Navia Estrada Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00151-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Presentación de un borrador de lineamientos técnicos para estudios detallados en zonas de recarga de acuíferos. • Evaluación de impactos ambientales en cumplimiento de normativas nacionales e internacionales. 11.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio allegó contestación en la que se opuso a las pretensiones de la demanda y señaló que no ha incumplido la norma objeto de debate, por cuanto el concepto exigido no puede ser emitido en abstracto, sino que exige que el pronunciamiento se dé frente al lineamiento o proyecto de acto administrativo que se imparta por el Ministerio de Ambiente y no será vinculante para la autoridad obligada a emitir el acto administrativo. 12.

Como consecuencia, indicó que carecía de legitimación en la causa por pasiva y su obligación legal solo surgirá una vez el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presente lo establecido en la disposición normativa y que será el objeto del concepto. 13. El Ministerio Público allegó concepto en el sentido de solicitar que se acceda a las pretensiones de la demanda, al considerar que el parágrafo 2A transitorio del artículo 1.° del Decreto 1784 del 20 de diciembre de 2021, es un mandato legal que impone una obligación clara, expresa y exigible a las entidades accionadas, el cual se evidencia incumplido por su inacción y el vencimiento del plazo otorgado por la norma. 4.3.

Fallo de primera instancia 14. En sentencia del 20 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento, al encontrar acreditado que el parágrafo 2A transitorio del artículo 1.° del Decreto 1784 del 20 de diciembre de 2021 establece deberes imperativos e inobjetables a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, los cuales no han sido cumplidas hasta la fecha. 15.

Como consecuencia, ordenó:

PRIMERO: ORDENAR al MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE y al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, que en el marco de sus competencias, coordinen las acciones necesarias para expedir los parámetros para la realización de los estudios de mayor detalle, así como los criterios para definir la localización de los componentes del Macroproyecto respecto a la zona de recarga de acuíferos y que cuenten con el concepto previo no vinculante, respectivamente, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 2A transitorio del artículo 1° del Decreto 1784 del 20 de diciembre de 2021.

Las entidades mencionadas deberán dar cumplimiento a la orden anterior en un término máximo de dos (2) meses, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. Demandante: Edgar Javier Navia Estrada Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00151-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.4.

Impugnación2 16. La apoderada del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio impugnó la decisión e indicó que la entidad no ha incurrido en renuencia porque, si bien la expedición de los lineamientos objeto de la acción requieren un trabajo coordinado, esto no puede acarrear una orden conjunta, como quiera que las actuaciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible implican la emisión de un proyecto de acto administrativo y, la del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio consiste en la emisión de un concepto jurídico del proyecto de acto que, previamente debe ser presentado por la cartera de ambiente. 17.

Sostuvo que, contrario a lo establecido en la sentencia impugnada, la entidad no fue constituida en renuencia; además, reiteró que ha apoyado al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que se expidan los lineamientos requeridos; sin embargo, debe tenerse en cuenta que la emisión del concepto por parte de la entidad, depende que la actuación previa del otro ministerio y, en todo caso, su concepto no es vinculante y no es un acto administrativo, sino un criterio de orientación. 18.

Como consecuencia, el término que le aplica a esta cartera ministerial, es el contenido en el artículo 14, numeral 2 del CPACA. 19. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible impugnó la decisión; como consecuencia, solicitó tener en cuenta que la reglamentación se encuentra en la fase de formulación de la iniciativa normativa; por tanto, se considera que el término de dos meses ordenado en el fallo es insuficiente para cumplir con la normativa asociada a la expedición de actos administrativos, entre otros el Decreto 1609 de 2015 compilado en el Decreto 1081 de 2015 y la Resolución 1046 del 05 de junio de 2017 modificada por la Resolución 2443 del 27 de noviembre de 2017 y, para el cumplimiento del procedimiento interno de ese Ministerio referente a la “ELABORACIÓN DE INSTRUMENTOS NORMATIVOS” (Código: P-M-INA-09) del Sistema Integrado de Gestión que anexó. 20.

Como consecuencia, anexó un cronograma con el fin de justificar que, el tiempo concedido para la emisión del acto administrativo sea ampliado hasta marzo de 2026, advirtiendo que el cumplimiento de este no dependía exclusivamente del Ministerio, por tanto, la fecha podría variar. 21. Finalmente, solicitó la revocatoria de la decisión, dado que esta entidad no ha incurrido en inacción, desinterés u omisión en adelantar las acciones para reglamentar los artículos de la norma relacionados en la presente acción de cumplimiento. 2 La sentencia del 20 de marzo de 2025 fue notificada por correo electrónico el 21 de marzo de 2025, y los escritos de impugnación se radicaron el 27 y 28 de marzo de 2025, término que se encuentra oportuno. Demandante: Edgar Javier Navia Estrada Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00151-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.

De manera subsidiaria, solicitó que se modifique parcialmente la orden dictada en primera instancia, en el sentido de otorgar a la administración un plazo suficiente, necesario, razonable y proporcional para la expedición de la reglamentación referida, teniendo en cuenta la complejidad de los trámites y gestiones detallados tanto en la contestación de la demanda como en la impugnación.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 23. La Sección Quinta de esta Corporación es competente para decidir la impugnación contra la sentencia del 20 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, según lo dispuesto en los artículos 1503 y 1524 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado5. 2.

Problema jurídico 24. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 20 de marzo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento. 25. Por tanto, la Sala deberá verificar si se cumple con los presupuestos de procedencia y procedibilidad de la acción de cumplimiento y, en caso de superarse estos requisitos, deberá establecerse si en el presente caso las entidades demandadas se encuentran en la obligación de acatar la disposición legal indicada. 3.

Generalidades de la acción de cumplimiento 26. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 27. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: 3 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 4 Artículo 152: (…) 14.

De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 5 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

Demandante: Edgar Javier Navia Estrada Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00151-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º].

(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) No puede pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º]. 28.

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. 29. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 4. La constitución de la renuencia 30. En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]». 31.

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual «[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»6. 32. Esta Corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo.

Demandante: Edgar Javier Navia Estrada Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00151-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitud hecha por el interesado «[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»7. 33.

Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano8. 34. Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada. 35.

Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. 36. En el caso concreto está acreditado que, el 15 de enero de 2025, la parte actora solicitó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Desarrollo que dieran cumplimiento al parágrafo 2A transitorio del artículo 1° del Decreto 1784 del 20 de diciembre de 20219. 37.

El 30 de enero de 2025 se pronunció el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Desarrollo y le indicó que le correspondía al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible remitir a esa cartera ministerial, los parámetros para la realización de los estudios de mayor detalle, así como los criterios para definir la localización de los componentes del macroproyecto respecto a la zona de recarga de acuíferos. 38.

Adicionalmente, informó que ya había solicitado la realización de una mesa técnica con el fin de avanzar en el asunto objeto de su solicitud, mediante el radicado 2024EE0048989 del 04 de julio de 2024 y estaba dispuesto a conocer lo resuelto por ese ministerio respecto a lo referido en el parágrafo 2A transitorio del Artículo 2.2.4.2.2.3.1.1, para posteriormente emitir el concepto previo que corresponde. 39.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible respondió el 31 de enero de 2025 e indicó que se encontraba adelantando los trámites pertinentes para el cumplimiento de lo establecido en la norma en mención. 40. Lo anterior es suficiente para que la Sala entienda agotado el requisito de constitución en renuencia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997. 7 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 8 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000- 2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez. 9 Índice 3 del expediente digital.

Demandante: Edgar Javier Navia Estrada Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00151-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. De la procedencia de la acción de cumplimiento 41. Como se ha referido hasta ahora, la parte actora, con el ejercicio de la presente acción, pretende que se le ordene al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Desarrollo que dieran cumplimiento al parágrafo 2A transitorio del artículo 1° del Decreto 1784 del 20 de diciembre de 2021. 42.

Por ende, es evidente que se cumple con el requisito de que la norma que se solicita acatar tenga rango de ley o acto administrativo. Igualmente se satisface el presupuesto de que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas. Lo anterior porque expresamente la obligación fue atribuida al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible e involucra la participación del Ministerio de Vivienda y Desarrollo Sostenible. 43.

Respecto del requisito de subsidiariedad, se evidencia que lo pretendido por el accionante no involucra la protección directa de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela. Tampoco existe otro mecanismo judicial para hacer efectiva la obligación establecida. Adicionalmente, se advierte que la norma objeto de la demanda se encuentra actualmente vigente. 44.

Finalmente, el eventual cumplimiento no implicaría el establecimiento de gastos. 6. Caso concreto 45. Corresponde a la Sala determinar si las accionadas tienen a su cargo la obligación de dar cumplimiento al parágrafo 2A transitorio del artículo 1° del Decreto 1784 del 20 de diciembre de 2021. 46. Para resolver lo anterior, es necesario analizar el contenido del precepto que se alega como desacatado, los elementos de convicción que forman parte del expediente, de ser el caso, la exigencia de los mandatos y posteriormente, realizar unas consideraciones finales. 47.

Del contenido de la disposición invocada: ARTÍCULO 1°. Modifíquese y adiciónese el artículo 2.2.4.2.2.3.1.1 del Decreto 1077 de 2015, el cual quedara así:

ARTÍCULO 2. 2.4.2.2.3.1.1 Análisis de Prefactibilidad. El análisis de prefactibilidad tiene por objeto que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio identifique de manera preliminar si existen las condiciones técnicas, jurídicas y financieras que posibiliten el desarrollo de un Macroproyecto. (…). Demandante: Edgar Javier Navia Estrada Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00151-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO 2A Transitorio.

Los parámetros para la realización de los estudios de mayor detalle, así como los criterios para definir la localización de los componentes del Macroproyecto respecto a la zona de recarga de acuíferos, se realizarán en un lapso máximo de seis (6) meses a la entrada en vigencia de la presente modificación, de acuerdo con los lineamientos y parámetros que establezca el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, quien contará con el concepto previo no vinculante por parte del Ministerio de Vivienda. 48.

Del contenido de la disposición vista, se evidencia que le corresponde al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible hacer los parámetros para la realización de los estudios de mayor detalle, así como los criterios para definir la localización de los componentes del Macroproyecto respecto a la zona de recarga de acuíferos en un lapso máximo de seis meses contados a partir de la entrada en vigencia de la norma, sin que a la fecha de presentación de la acción de cumplimiento esto se hubiera ocurrido. 49.

La Sala no desconoce el esfuerzo realizado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para dar cumplimiento a lo establecido en la norma en cuestión y el trabajo que demanda por parte de cada una de las dependencias del ministerio; el cual ha incluido: • El 31-01-2025 con radicado 23032025E2002176 se solicitó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio reunión sobre zonas de recarga de acuíferos referentes al parágrafo 2 a transitorio del artículo 1 del Decreto 1784 de diciembre 20 de 2021. • El 06-02-2025 se realizó reunión con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio con el fin de poner en común las acciones realizadas al interior de Minambiente para dar cumplimiento al Decreto 1784 de 2021 y presentar los avances sobre los lineamientos para la realización de estudios de detalle en las zonas de recarga de acuíferos. • Envío de un memorando a la Dirección de Asuntos Ambientales, Sectorial y Urbana (DAASU) de Minambiente para la revisión de documentos actualizados y reinicio del procedimiento relacionado con la iniciativa normativa de modificación de la Resolución 1968 de 2012. 50.

A pesar de ello, lo cierto es que, no ha cumplido a la fecha con el deber normativo impuesto, tal y como la misma entidad lo acepta, pues no ha emitido los parámetros para la realización de los estudios de mayor detalle, así como los criterios para definir la localización de los componentes del macroproyecto respecto a la zona de recarga de acuíferos, en los términos de la norma cuyo cumplimiento se solicita. 51.

A partir de lo expuesto, es claro que la accionada ha desconocido su mandato; sin embargo, para la Sala resulta procedente revocar parcialmente la decisión de primera instancia con el fin de revocar lo decidido respecto del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio pues, de conformidad con lo establecido en la norma Demandante: Edgar Javier Navia Estrada Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00151-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y lo demostrado en el proceso, es claro que dicho ministerio no ha incurrido en un incumplimiento. 52.

En efecto, al verificar la norma y la impugnación de la demanda, se advierte que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio debe emitir un concepto no vinculante, pero este depende de que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible remita el proyecto previamente, sin el cumplimiento de dicha condición, para esa cartera ministerial es imposible cumplir lo pretendido, tal y como ha sucedido hasta el momento; por tanto, el mandado no le es exigible, pues está sometido a una condición y, en ese sentido, se negarán las pretensiones respecto de ese ministerio. 53.

Además, la norma no establece un término para ello; sin embargo, de conformidad con lo establecido en el artículo 14, numeral 2 del CPACA, según el cual: Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (…). 2.

Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. 54. Como consecuencia, este será el término dentro del cual, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio deberá emitir el concepto jurídico no vinculante. 55.

Adicionalmente, en virtud del cronograma propuesto por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la impugnación y la explicación de las actividades que deben desarrollarse con el fin de dar cumplimiento a la norma en cuestión, para la Sala es indudable que el término de dos meses es poco para ese fin; sin embargo, tampoco puede pasarse por alto que ya han transcurrido más de tres años desde que se profiriera la norma con la respectiva obligación; por tanto, se modificará el término, el cual corresponderá a seis meses contados a partir de la notificación de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia del 20 de marzo de 2025 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia y, en su lugar: ORDENAR al MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, que en el marco de sus competencias, coordine las acciones necesarias y defina los Demandante: Edgar Javier Navia Estrada Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Rad: 76001-23-33-000-2025-00151-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parámetros para la realización de los estudios de mayor detalle, así como los criterios para definir la localización de los componentes del Macroproyecto respecto a la zona de recarga de acuíferos y que cuenten con el concepto previo no vinculante, respectivamente, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 2A transitorio del artículo 1° del Decreto 1784 del 20 de diciembre de 2021.

La entidad mencionada deberá dar cumplimiento a la orden anterior en un término máximo de seis (6) meses, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. NEGAR las pretensiones de la demanda en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, de conformidad con las razones expuestas en esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Aclara el voto Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx