Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.com CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2025-00139-00 (1044-2025) Demandante: Hernando de Jesús Restrepo Duque Demandadas: Nación – Ministerio de Educación Nacional y Ministerio del Trabajo Temas: Auto que resuelve solicitud de medida cautelar.
Suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos. Autonomía universitaria. Principio del mérito en la carrera administrativa. Decisión: Negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto demandado. Se resuelve la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto 391 del 1 de abril de 2025, «por medio del cual se adiciona el Capítulo 5 al Título 4 de la Parte 5 del Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 – Único Reglamentario del Sector Educación y se establecen los elementos mínimos para el diseño e implementación de los planes de formalización laboral en las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales».
I.
ANTECEDENTES Acto administrativo acusado 1. El Decreto 391 del 1 de abril de 2025 estableció los elementos mínimos para el diseño e implementación de los planes de formalización laboral en las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales (en adelante, IES públicas o instituciones), en beneficio del personal que desarrolla actividades misionales con vocación de permanencia y que se encuentra por fuera de la carrera docente y administrativa. 2.
En ese marco, definió el plan de formalización laboral como el documento técnico mediante el cual las instituciones realizarán un estudio objetivo de sus necesidades de planta, orientado a la implementación responsable y gradual de la formalización del empleo público en equidad respecto del personal aludido en el párrafo anterior. 3.
Estableció que las instituciones deberán tener en cuenta para la vinculación del personal administrativo, además de lo previsto en el decreto, lo dispuesto en la Ley 909 de 2004, el Decreto 1083 de 2015 y las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan. Igualmente, que la provisión de los empleos se efectuará mediante concurso de méritos. 4.
Dispuso que las IES públicas, en el marco de su autonomía, establecerán los planes que, como mínimo, incluirán los siguientes componentes: «a) Cronograma proyectado para su etapa de diagnóstico, diseño e implementación, que incluya tiempos y responsables. Radicación: 11001-03-25-000-2025-00139-00 (1044-2025) Demandante: Hernando de Jesús Restrepo Duque 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Las necesidades de personal docente y administrativo, acordes con: Análisis de las actividades misionales desempeñadas por docentes de carrera, ocasionales, catedráticos y otras denominaciones temporales, identificando la proporción entre el número de profesores en cada modalidad de vinculación. Análisis de las actividades, procesos y procedimientos desempeñados de manera permanente, por personal administrativo vinculado como provisional, temporal o mediante contratos de prestación de servicio, identificando la proporción de estos frente a los cargos de carrera administrativa.
Los empleos de la planta que se encuentran en vacancia definitiva o transitoria, así como aquellos provistos a través de nombramiento provisional. Propuesta de los cargos de planta que se van a crear y los perfiles requeridos, tanto para docentes como administrativos. Los perfiles deben contener, como mínimo, formación, experiencia relacionada, las equivalencias posibles y competencias requeridas para el cargo. c) Análisis de impacto financiero de la propuesta y capacidad institucional para implementar el Plan de Formalización Laboral. d) Plan de implementación de la propuesta de creación e incorporación de los empleos, donde se establezcan las fases y porcentajes de avance; especialmente en los casos en que se opte por un mecanismo gradual». 5.
Ordenó que las instituciones deberán disponer de los recursos necesarios para la implementación total o gradual de los planes de formalización laboral considerando las diferentes fuentes de recursos recurrentes que conforman sus presupuestos de acuerdo con el análisis correspondiente y previo concepto de viabilidad financiera del área competente de la institución. 6.
Estableció que las IES públicas, dentro de los doce meses siguientes a la expedición del decreto, en el marco de su autonomía estructurarán los planes de formalización laboral e iniciarán de inmediato los procesos de vinculación del personal, asegurando como mínimo un avance del 40% del plan a 31 de diciembre de 2026 y del 80% a 31 de diciembre de 2027. 7.
Preceptuó que las instituciones procurarán, en el marco de su autonomía y necesidades operativas, la adopción de medidas que minimicen el eventual impacto en las condiciones laborales del personal docente y administrativo en condición de transitoriedad vinculado al momento de la expedición del decreto, durante la implementación de los planes. 8.
Finalmente, dispuso que el Gobierno Nacional, a través de los ministerios del Trabajo, de Educación Nacional y del Departamento Administrativo de la Función Pública, harán seguimiento al diseño e implementación de los planes de formalización laboral en el marco de sus competencias con la participación de las organizaciones sindicales.
Solicitud de medida cautelar Radicación: 11001-03-25-000-2025-00139-00 (1044-2025) Demandante: Hernando de Jesús Restrepo Duque 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9. La parte actora, en un acápite de la demanda, solicitó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 391 de 2025 con sustento en los siguientes argumentos: 10.
En primer lugar, sostuvo que el acto demandado vulneró la autonomía universitaria establecida en el artículo 69 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 28, 29 y 57 de la Ley 30 de 1992. En su concepto, al imponer a las IES públicas la obligación de diseñar e implementar planes de formalización laboral con plazos y porcentajes de avance determinados, se invadió la órbita de competencias que dichas disposiciones les reservan en materia de darse sus propios estatutos, regular la vinculación de su personal docente y administrativo, así como de gestionar su presupuesto. 11.
En segundo lugar, afirmó que el decreto acusado contraviene el artículo 125 de la Constitución Política, que establece que los empleos de los órganos y entidades del Estado son, por regla general, de carrera y su provisión se realiza mediante concurso. Al respecto, se limitó a señalar que las IES públicas dan cumplimiento a este mandato constitucional a través de sus propios procesos de selección. 12.
En tercer lugar, señaló que el Ejecutivo se excedió en el ejercicio de la facultad reglamentaria al modificar aspectos relacionados con la autonomía universitaria, pese a que esta ya se encuentra desarrollada en la Ley 30 de 1992; por ende, su contenido no podía ser alterado ni suprimido mediante un decreto. 13. Por último, indicó que el acto demandado está causando un perjuicio inmediato e irreparable a las IES públicas al establecer plazos que, a su juicio, resultan de imposible cumplimiento en tanto involucran asuntos presupuestales y la realización de concursos de méritos que dependen de las particularidades de cada institución. Trámite y oposiciones a la medida cautelar 14.
Mediante auto del 19 de febrero de 2026, el despacho corrió traslado a las entidades demandadas para que se pronunciaran sobre la solicitud de la medida cautelar1. 15. El Ministerio de Educación Nacional solicitó negar la suspensión provisional del acto demandado al considerar que la petición cautelar no cumple los requisitos exigidos por el artículo 231 del CPACA.
Sostuvo que no se configura una vulneración ostensible de la autonomía universitaria ni del principio del mérito por cuanto el decreto: i) no sustituye las competencias de las IES públicas en materia de autorregulación, sino que se limita a establecer mínimos para la formulación e implementación de planes de formalización laboral en el marco de dicha autonomía y, ii) dispone expresamente que la provisión de los empleos de carrera se realizará mediante concurso. 1 El despacho advierte que la Presidencia de la República presentó escrito de oposición a la medida cautelar; no obstante, su intervención obedeció a un error en la notificación de la providencia que corrió el traslado correspondiente toda vez que dicha entidad no ha sido vinculada al proceso en calidad de parte ni de tercero. En consecuencia, no hay lugar a examinar el contenido de ese memorial.
Radicación: 11001-03-25-000-2025-00139-00 (1044-2025) Demandante: Hernando de Jesús Restrepo Duque 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16. Asimismo, indicó que la expedición del acto se enmarcó en el ejercicio de la potestad reglamentaria en tanto desarrolló las Leyes 30 de 1992, 1610 de 2013 y 2294 de 2023, relativas al servicio público de la educación superior, la promoción de la formalización laboral y a la incorporación de una política pública de empleo digno y formalización del empleo. 17.
Por último, añadió que no se acreditó la existencia de un perjuicio cierto, irreparable o inminente que justificara la medida cautelar y que, por el contrario, la suspensión del acto afectaría de manera desproporcionada al interés general y la efectividad de derechos fundamentales. 18. El Ministerio del Trabajo se opuso a la suspensión provisional al estimar que el acto acusado constituye un instrumento de planeación institucional orientado a promover la formalización laboral progresiva en las IES públicas y no una orden automática de vinculación, creación de cargos ni de asignación de recursos. 19.
Finalmente, manifestó que los cargos cautelares involucran un debate complejo sobre potestad reglamentaria, financiación, autonomía universitaria y mérito que requieren un análisis jurídico y probatorio propio de la sentencia, por lo que no deben resolverse en esta eta preliminar. II. CONSIDERACIONES 20. El despacho negará la solicitud de suspensión provisional de los efectos del Decreto 391 del 1 de abril de 2025 comoquiera que, del análisis de dicho acto, su contraste con las normas invocadas como desconocidas y el análisis de los argumentos que soportan la petición cautelar, no se advierte la infracción del ordenamiento jurídico.
Competencia 21. De conformidad con lo establecido en el literal h) del numeral 2 del artículo 125 del CPACA, corresponde al despacho decidir la petición de medida cautelar de suspensión provisional formulada en el presente proceso. Régimen de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos en el medio de control de nulidad 22.
Las medidas cautelares son instrumentos jurídico – procesales previstos para proteger y garantizar, de forma temporal, el objeto del proceso y la efectividad de la eventual sentencia favorable a las pretensiones de la demanda, sin que la decisión que se adopte, tal y como lo dispone expresamente la ley, implique prejuzgamiento sobre el asunto a decidir de fondo. 23.
Su régimen, en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, está regulado en los artículos 229 y siguientes del CPACA2. Al respecto, en providencia del 12 de febrero de 20263, esta corporación 2 Es preciso aclarar que el artículo 277 del CPACA prevé algunas reglas adicionales en materia electoral. 3 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 12 de febrero de 2026. Rad. 11001-03-25-000-2026-00004-00 (0004-2026). En el mismo sentido: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 6 de abril de 2015. rad. 11001-03-25-000-2014-00942-00 (2905-2014); y ii) Consejo de Estado, Radicación: 11001-03-25-000-2025-00139-00 (1044-2025) Demandante: Hernando de Jesús Restrepo Duque 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reiteró que la procedencia de las medidas cautelares está supeditada al cumplimiento de tres categorías de requisitos: (i) Generales de índole formal, referidos estos a que se trate de un proceso declarativo de aquellos que conoce la jurisdicción de lo contencioso - administrativo y que exista una solicitud debidamente sustentada en la demanda y/o escrito separado;
(ii) generales de índole material, esto es, que la medida sea necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso, los derechos en juego y la efectividad de la sentencia, y que la medida tenga relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda; y (iii) específicos, dependiendo de la cautela pretendida, a la luz del artículo 231 del CPACA». 24.
En relación con los requisitos específicos estos varían según el tipo de cautela solicitada. En efecto, tratándose de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo en el marco del medio de control de nulidad, el artículo 231 del CPACA, en armonía con el artículo 238 de la Constitución Política, establece que dicha medida procede cuando la violación de las normas superiores invocadas surge del análisis del acto demandado y su confrontación con aquellas y/o con las pruebas allegadas con la solicitud. 25.
Este examen es preliminar y difiere sustancialmente del juicio de legalidad propio de la sentencia en tanto no está llamado a establecer con grado de certeza la conformidad o disconformidad del acto acusado con el ordenamiento jurídico, sino a realizar una valoración prima facie orientada a determinar, con base en una apreciación inicial de los argumentos presentados por el solicitante y sin que ello implique prejuzgamiento, si el acto acusado se aparta de los fines, competencias y criterios fijados por las disposiciones superiores invocadas como vulneradas. 26.
En línea con lo anterior, dicho análisis no se agota en una confrontación meramente literal entre el texto del acto y el de las disposiciones superiores, ni exige la verificación de una contradicción evidente o manifiesta en los términos estrictos que contemplaba el Decreto 01 de 1984. 27. En el presente caso, los requisitos generales de procedencia se encuentran satisfechos pues la solicitud fue formulada dentro de un proceso declarativo de nulidad que conoce esta jurisdicción y fue debidamente sustentada en la demanda.
Por tanto, corresponde al despacho examinar si, del contraste entre el Decreto 391 de 2025, las normas invocadas como vulneradas y el análisis de los argumentos que sustentan la solcitud, surge alguna infracción del ordenamiento jurídico que justifique el decreto de la medida cautelar. Estudio de la solicitud de medida cautelar a. El presunto desconocimiento de la autonomía universitaria 28.
La parte actora sostuvo que el Decreto 391 de 2025 vulnera la autonomía universitaria al imponer a las IES públicas la obligación de diseñar e implementar un plan de formalización laboral sujeto a plazos y porcentajes de avance determinados, con incidencia en el manejo de sus presupuestos. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 20 de octubre de 2025, rad. 11001-03-25-000-2025-00103-00 (0649-2025).
Radicación: 11001-03-25-000-2025-00139-00 (1044-2025) Demandante: Hernando de Jesús Restrepo Duque 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29. El principio de autonomía universitaria se encuentra consagrado en el artículo 69 de la Constitución Política, y se concreta a partir de las reglas previstas en la Ley 30 de 1992, en cuyo artículo 28 consagra: Artículo 28.
La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. 30.
En relación con el contenido de la autonomía universitaria, la jurisprudencia constitucional4 y de lo contencioso administrativo5 ha reiterado que este principio tiene una doble expresión determinada por el campo de acción de las instituciones de educación superior, a saber: i) Autonomía académica que comprende la dirección ideológica del centro educativo a través de la potestad de señalar los planes de estudio, métodos de enseñanza y sistemas de investigación. ii) Autonomía administrativa que se manifiesta en las facultades relativas a su organización interna del ente universitario. iii) Autonomía financiera que permite a las universidades decidir la destinación de su presupuesto y la prioridad en el gasto. 31.
Su consagración responde a la necesidad de preservar un espacio institucional libre de injerencias externas que garantice el desarrollo pleno de la función educativa, investigativa y crítica propia de las instituciones de educación superior. En esa medida, la autonomía universitaria tiene como finalidad garantizar que la enseñanza impartida en dichos centros educativos sea libre y esté alejada de cualquier tipo de intervención del poder político en los ámbitos académico, administrativo y financiero. 32.
En efecto, dicha autonomía constituye un presupuesto para la vigencia efectiva de libertades fundamentales como la libertad de enseñanza, de cátedra y de investigación, en tanto permite que las universidades definan sus orientaciones académicas y científicas sin sujeción a presiones políticas, ideológicas o administrativas que puedan distorsionar su misión. Asimismo, este principio resulta esencial para asegurar la producción de conocimiento independiente, el debate plural y la formación de ciudadanos en un entorno de pensamiento libre, lo cual redunda en el fortalecimiento del Estado social de derecho. 33.
No obstante, las instituciones de educación superior, aunque entes autónomos, al pertenecer a un Estado de Derecho se rigen por el régimen constitucional y legal establecido para ellas. En ese sentido, el legislador puede determinar límites a esa libertad siempre que esto no implique una interferencia directa en sus facultades de autorregulación académica, administrativa y financiera. 4 Al respecto ver, entre otras, sentencia SU-261 de 2021, sentencia C-127 de 2019, sentencia T-239 de 2018 y sentencia T-310 de 1999. 5 Véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de junio de 2024, rad. 11001-03-25-000-2019-00613-00 (4739-2019), C.P. Jorge Portocarrero Banguera.
Radicación: 11001-03-25-000-2025-00139-00 (1044-2025) Demandante: Hernando de Jesús Restrepo Duque 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34. En efecto, la autonomía universitaria no implica que las universidades no estén sometidas al imperio de la ley y que el Estado no pueda regularlas, de suerte que el límite que encuentra cualquier regulación al respecto se concreta en el contenido esencial del principio autonomía universitaria. 35.
De lo anotado se se extrae que la intervención estatal vulnera la autonomía universitaria cuando el acto cuestionado sustituye o invade las potestades de autorregulación académica, administrativa y financiera de las instituciones de educación superior. Por el contrario, las normas serán legítimas cuando se limiten a establecer lineamientos generales que no incidan directamente en dichas facultades y, por ende, cuya concreción corresponda a las propias instituciones en ejercicio de su autonomía. 36.
En el caso concreto, el despacho no evidencia que el Decreto 391 de 2025 desconozca la autonomía universitaria. 37. En primer lugar, de la lectura del decreto demandado no se advierte la alegada intromisión en la autonomía universitaria de las IES públicas por cuanto se circunscribe a establecer los elementos mínimos para que dichas instituciones estructuren un documento técnico de planeación orientado a identificar necesidades permanentes de personal y a evaluar la viabilidad de avanzar, incluso de manera gradual, en procesos de formalización laboral. 38.
En esa medida, el decreto supedita la implementación de los planes de formalización laboral al estudio que cada institución adelante de sus necesidades permanentes, su disponibilidad financiera y su capacidad institucional. Además, de la lectura del acto tampoco se evidencia la alegada intrusión en las facultades de autorregulación y autodeterminación de las IES públicas por cuanto ninguna de las disposiciones del decreto regula las orientaciones académicas ni la filosofía de enseñanza de las instituciones, ni modifica o condiciona las facultades de dichas entidades para darse y reformar sus propios estatutos, tampoco interviene en la organización de las labores académicas, docentes o administrativas. 39.
En segundo lugar, contrario a lo sostenido por la parte actora, los plazos y porcentajes mínimos de avance previstos en el decreto no constituyen una orden de vinculación automática de personal ni la imposición de un número determinado de empleos a proveer. En efecto, las metas de avance se predican del desarrollo del plan de formalización laboral, el cual, se reitera, corresponde a cada institución a partir de su propio diagnóstico, de las fases de implementación que ella misma defina y en atención de sus necesidades, disponibilidad presupuestal y capacidad institucional. 40.
En tercer lugar, el despacho no encuentra en esta fase que el acto demandado vulnere la autonomía financiera de las IES públicas pues, no define cómo deben distribuir o destinar sus recursos ni les impone erogaciones automáticas. Por una parte, el decreto se limitó a señalar que la implementación de los planes de formalización laboral estará a cargo de los presupuestos de cada institución, previo concepto de viabilidad financiera del área competente.
Esa condición, lejos de restringir la autonomía financiera, la refuerza al impedir que los planes se ejecuten por encima de las posibilidades reales de cada institución. 41. Por otra parte, tampoco se encuentra de qué manera la elaboración de los planes compromete, por sí misma, la autonomía financiera de las IES públicas, Radicación: 11001-03-25-000-2025-00139-00 (1044-2025) Demandante: Hernando de Jesús Restrepo Duque 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co máxime cuando dicho documento es el resultado de un ejercicio de planeación institucional y, por ende, su formulación puede adelantarse en el marco de las funciones ordinarias de la administración de cada institución. 42.
Bajo estas consideraciones, en este estado del proceso no se advierte la infracción del artículo 69 de la Constitución Política ni de los artículos 28, 29 y 57 de la Ley 30 de 1992 pues, de la lectura del decreto demandado, se observa que este no sustituye ni invade el núcleo de autorregulación académica y autodeterminación administrativa de las IES públicas, toda vez que establece un marco de planeación institucional del empleo público cuya ejecución queda condicionada a la capacidad y viabilidad de cada institución. b. El presunto desconocimiento del principio del mérito 43.
La parte actora sostuvo que el acto acusado vulnera el artículo 125 de la Constitución Política que establece que los empleos en los órganos y entidades del Estado son, por regla general, de carrera y que su provisión se realiza mediante concurso público de méritos. 44. Con el propósito de atender este argumento, resulta necesario distinguir entre la provisión efectiva de cargos de carrera y la planeación de necesidades de personal.
El decreto no crea mecanismos extraordinarios de ingreso a la carrera administrativa ni habilita nombramientos al margen del concurso público. Contrario a ello, se limita a definir los elementos mínimos para que cada institución identifique sus necesidades permanentes de planta, analice la existencia de vinculaciones temporales en actividades permanentes y, de ser el caso, proponga la creación de cargos, previa valoración del impacto financiero y la capacidad institucional para su implementación gradual. 45.
Adicionalmente, el propio texto del decreto incorpora de manera expresa el principio del mérito al disponer que la provisión de los empleos se realizará mediante concurso de mérito y para ello remite la la Ley 909 de 2004 y al Decreto 1083 de 2015, reafirmando así su sujeción al régimen general de la carrera administrativa. Estos elementos excluyen cualquier interpretación encaminada a concluir que el acto acusado habilita mecanismos de ingreso distintos a los previstos por la Constitución y la ley. 46.
En consecuencia, no se advierte, en esta etapa inicial, una infracción del artículo 125 de la Constitución Política que justifique el decreto de la suspensión provisional solicitada. c. El presunto exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria 47. La parte actora argumentó que el Gobierno nacional desbordó la potestad reglamentaria establecida en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, en tanto introdujo una regulación sustancial del principio de autonomía universitaria que modificó su contenido, el cual ya se encontraba desarrollado con suficiencia en la Ley 30 de 1992. 48.
Al respecto, se pone de presente que el demandante partió de una premisa equivocada: que el decreto demandado reglamentó indebidamente la Ley 30 de 1992 en lo relativo a la autonomía universitaria. En efecto, una lectura integral del Radicación: 11001-03-25-000-2025-00139-00 (1044-2025) Demandante: Hernando de Jesús Restrepo Duque 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acto acusado permite advertir que no tuvo por objeto modificar el alcance de dicha garantía. Cómo se analizó en el apartado anterior, el decreto establece los elementos mínimos para la formulación de planes de formalización laboral en las IES públicas, sin alterar las competencias de autorregulación y autodeterminación que la Constitución y dicha ley le reconocen a esas instituciones. 49.
Adicionalmente, debe precisarse que no todo acto administrativo de carácter general expedido por el Gobierno Nacional constituye ejercicio de la potestad reglamentaria en los términos del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. En ese sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado entre los conceptos de reglamentación y regulación: la primera constituye una manifestación específica de la potestad administrativa dirigida a desarrollar y hacer ejecutables las leyes dentro de los límites fijados por estas, mientras que la segunda, en un sentido más amplio, corresponde a la función estatal de establecer el marco normativo y de intervención sobre determinados sectores o actividades, la cual puede materializarse no solo a través de normas generales, sino también mediante diversas decisiones e instrumentos de intervención6. 50.
Bajo esta perspectiva, si bien la potestad reglamentaria puede constituir una manifestación de la función regulatoria en sentido general, no se identifica con ella ni la agota, de modo que existen actos administrativos de contenido general que no tienen por objeto inmediato desarrollar una ley específica, sino establecer directrices y marcos de acción en un sector determinado. 51.
Así, al menos en lo que respecta a esta etapa cautelar, se colige que el decreto cuestionado no se orienta a reglamentar la Ley 30 de 1992 ni a introducir precisiones sobre el alcance de la autonomía universitaria, sino a adoptar medidas de política pública en materia de formalización del empleo en el sector de educación superior, mediante la definición de instrumentos de planeación institucional. 52.
En el presente caso, el Decreto 391 de 2025 invocó expresamente como fundamento los artículos 75 y 82 de la Ley 2294 de 2023, que ordenan al Gobierno nacional diseñar e implementar una política pública de trabajo digno y un plan de formalización del empleo público. Esta habilitación, en esta etapa preliminar, no evidencia una extralimitación de competencias pues el decreto no suprime ni modifica el contenido de la Ley 30 de 1992 sino que desarrolla un mandato legal distinto —la política de formalización del empleo público— en un sector específico de la administración del Estado: el de la educación superior. 53.
En consecuencia, no se advierte por ahora que el Gobierno Nacional haya excedido los límites de su competencia regulatoria ni que el decreto constituya una reglamentación indebida de la Ley 30 de 1992. d. El perjuicio inmediato e irreparable 54. Finalmente, frente al argumento de la parte actora según el cual el acto controvertido está causando un perjuicio inmediato e irreparable a las IES públicas, el Despacho reitera que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 231 del CPACA, que dicho requisito no se predica de la suspensión provisional y en todo caso, conforme se ha dejado sentado, la petición no cumple con los requisitos 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 11 de mayo de 2026, rad. 11001-03-25-000-2026-00253-00 (1023-2026) y acumulados, C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.
Radicación: 11001-03-25-000-2025-00139-00 (1044-2025) Demandante: Hernando de Jesús Restrepo Duque 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co específicos para que se acceda a su decreto. En consecuencia, el despacho III.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto 391 del 1 de abril de 2025.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.