Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: JUAN DIEGO BUITRAGO GALINDO Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA;

MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL AUTO QUE RESUELVE MEDIDA CAUTELAR El despacho se pronuncia frente a la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional formulada por la parte demandante. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Juan Diego Buitrago Galindo promovió demanda1 en ejercicio del medio de control previsto por el artículo 137 del CPACA, con el fin de que se declare la nulidad del aparte que se subraya a continuación del artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 20162, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1829 de 20163, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Salud y Protección Social, que dispone: 1 Visto en el índice 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2017 00020 00. 2 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”. 3 “Por medio del cual se adiciona el Capítulo 6 al Título 1 de la Parte 6 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud, en relación con la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud, el reintegro de recursos pagados por afiliación a prevención o cesión obligatoria, así como la corrección o ajuste a periodos compensados”.

Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 2 “[…]

ARTÍCULO 2. 6.1.6.2. De la firmeza de los reconocimientos y giros de recursos del aseguramiento en salud. En el marco de lo establecido en el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización; para aquellos efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, dicho término contará a partir de la entrada en vigencia de la ley en mención. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna.

De conformidad con la Ley 1797 de 2016, a partir de su entrada en vigencia se predica la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados con anterioridad al 9 de junio de 2013 y sobre estos no procede reclamación alguna […]” (se destaca). 1.2. La solicitud de suspensión provisional4 En escrito separado, la parte actora solicitó que se decrete la suspensión provisional de la disposición acusada, planteando los siguientes motivos de inconformidad: (i) La norma acusada vulnera el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso Al efecto, señaló que “antes de la expedición de la norma demandada, el término de firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015 ya había empezado a correr en el momento en que se realizó el giro o desde el momento en que la administración tuvo o debió tener conocimiento del mismo, si fue en fecha posterior, y siempre y cuando estuviera demostrada la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de ocurrencia”.

Indicó que el aparte demandado “(…) alter[ó] el conteo del término de firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento 4 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2017 00020 00. Archivo PDF “CUADERNO DE MEDIDA (…)”, pág. 2. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 3 en salud efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, al señalar que inicia a correr desde la entrada en vigencia de la Ley [1753] de junio 9 de 2015, lo cual viola la regla establecida en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 modificado por el artículo 624 de la Ley 1562 de 2012 según la cual los términos se rigen por las leyes que estaban vigentes cuando empezaron a correr (…)” y, seguidamente, citó un ejemplo: “antes de la expedición de la norma demandada, el término de firmeza del giro de recursos de aseguramiento efectuado el 9 de junio de 2013, iniciaba a correr cuando se dio el giro, y concluía a los 2 años, es decir, el 10 de junio de 2015.

La norma demandada modificó el término para la firmeza que ya venía corriendo, al disponer que iniciaba a contar el 9 de junio de 2015 y en consecuencia termina el 9 de junio de 2017”. Expuso que, conforme con lo indicado en el concepto del 7 de diciembre de 20155 de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, “a partir del 9 de junio de 2015, de acuerdo con el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, el término que tenía la administración para iniciar el procedimiento de reintegro de recursos es de 2 años”, y agregó que el Consejo de Estado, en el mismo pronunciamiento, sostuvo que “antes del 9 de junio del año 2015, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1753, el término con el que contaba la administración para iniciar el procedimiento de reintegro de recursos de la Salud apropiados o reconocidos sin justa causa como consecuencia del pago de lo no debido originado en el proceso de giro y compensación, es el término de caducidad, de dos (2) años aplicable para la acción de reparación directa (literal i del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A.) término que incluye la pretensión de enriquecimiento sin causa (actio in rem verso)’’, el cual se computa según lo señalado en el concepto desde la producción del hecho, esto es, desde que se hizo el giro o compensación de los recursos sin justa causa.

(ii) La norma acusada infringe los artículos 73 y 267 de la Ley 1753 de 2015 5 Radicación nro. 11001 03 06 000 2014 00258 00. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 4 Planteó que el aparte de la norma demandada viola los artículos 73 y 267 de la Ley 1753 de 2015 porque esta ley rige a futuro, a partir del 9 de junio de 2015 (artículo 167 ibidem), y no regula la firmeza de los reconocimientos y giros de recursos de aseguramiento en salud realizados antes de su vigencia, a los cuales, como se anotó, les aplicaba el término previsto en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.

(iii) La norma acusada vulnera el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA Agregó que el término de firmeza que regía y la forma de contarlo para los reconocimientos y giros de recursos de aseguramiento en salud efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015 era el establecido en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.

Luego, consideró que se infringe lo dispuesto en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, pues esta norma establece que el término se cuenta a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior, y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia; por lo que, al establecer la disposición acusada que, para los reconocimiento y giros realizados en el periodo del 9 de junio de 2013 al 8 de junio de 2015, el término de firmeza inicia desde el 9 de junio de 2015, viola lo prescrito en la norma superior aludida.

(iv) Vulneración del artículo 29 de la Constitución Política Por último, indicó que el aparte de la norma demandada viola el artículo 29 de la Constitución Política porque “(…) le aplica al procedimiento para el reintegro de recursos reconocidos por el FOSYGA sin justa causa a las EPS durante el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, una regla procesal administrativa para el conteo de términos que no existía para el momento Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 5 en que los recursos fueron reconocidos por el FOSYGA (…)”, y una de las garantías del derecho al debido proceso es que nadie podrá ser juzgado, sino conforme a leyes preexistentes. 1.3.

Trámite de la medida cautelar 1.3.1. Por auto del 18 de agosto de 20176 se corrió traslado de la medida cautelar a la parte demandada, por el término de 5 días previsto en el artículo 233 del CPACA. 1.3.2. El apoderado del Presidente de la República7 se pronunció en la oportunidad correspondiente, solicitando que se niegue la medida cautelar, porque “(…) ‘la suspensión provisional en los procesos de nulidad se encuentra condicionada a que el acto acusado contraríe de manera clara, ostensible, flagrante o manifiesta lo dispuesto en normas superiores’ (…)8”, y que en el caso “(…) brilla por su ausencia semejante arbitrariedad manifiesta, si se tiene en cuenta que la misma demanda requiere de una amontonada argumentación basada en supuestas violaciones a los principios orientadores de la Administración Pública (…), que no se compadece con la inmediatez argumentativa que exige una medida tan delicada como la suspensión provisional (…)”., Expuso que “(…) el legislador reconoció la necesidad de brindar seguridad jurídica a los participantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud y estableció términos de firmeza a los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud (…)” y, en ese sentido, el último inciso del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 dispuso que “(…) los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de 6 Visto en el índice 98 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2017 00020 00.

Archivo PDF “CUADERNO DE MEDIDA (…)”, pág. 15. 7 Ibidem, pág. 27. 8 “Consejo de Estado, auto de 12 de junio de 2001, Radicación Numero. 20388/2001, ponencia del Dr. Alier E. Hernández Enriquez” (referencia propia de la cita). Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 6 su realización. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna"; y el inciso final del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016 estableció que “(…) [l]os reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados dos años antes de la vigencia de la Ley 1753 de 2015 quedarán en firme a partir de la entrada en vigencia de la presente ley (…)”.

Así, señaló que “(…) la Ley 1797 de 2016 fue expedida el 13 de julio de 2016, siendo necesario establecer los términos y condiciones que posibiliten la implementación de algunas de las medidas que ella establece, por lo que se expidió el Decreto 1829 de 2016, mediante el cual se adiciona el artículo 2.6.1.6.2 al Decreto 780 de 2016 (…)”.

Indicó que la disposición acusada es “(…) jurídicamente válida, porque desarrolla el artículo de la ley mencionada [Ley 1797 de 2016] dando claridad y precisión, y brinda seguridad jurídica a los agentes del sistema frente al reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento del sector salud, previos a la expedición del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, al dar certeza a los agentes en el plazo máximo para la firmeza en el reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento en salud en el tiempo (…)”.

Aseveró que, frente al “(…) argumento de que esta redefinición del plazo de gestión de estos recobros vulnere las reglas del Código General del Proceso y del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, [y] la garantía al debido proceso, (…) no resiste el menor juicio de razonabilidad la afirmación de que las reglas de trámite de un proceso judicial puedan ser aplicables a un procedimiento administrativo, sujetos como están estos procedimientos a legislaciones enteramente distintas (…)”.

Agregó que “(…) con la expedición de los Decretos 780 y 1829 de 2016 se modula la textura abierta de las normas contenidas en la Ley 1753 de 2015, sin que pueda decirse que el reglamento no pueda consignar reglas como las que reprocha el demandante, sino que las disposiciones superiores Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 7 suelen ofrecer una estructura que puede prestarse a las más diversas interpretaciones, propias de la actividad jurídica, y es el Gobierno Nacional el llamado a descenderlas a la realidad cotidiana, y así facilitar su debida implementación (…)”.

Manifestó que “(…) en el caso bajo examen no se dan los presupuestos para acceder a la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados [fumus boni iuris, periculum in mora y ponderación de intereses], habida consideración de que no se cumple con ninguno de estos requisitos, porque la vulneración del ordenamiento jurídico no es notoria ni evidente [y] el reglamento no contradice la ley en modo alguno, sino que le da vida práctica, bajo la regla del efecto útil de las normas jurídicas (…)”.

Por último, adujo que “(…) el juicio de legalidad del acto reglamentario no puede basarse en la simple cita de artículos de la Constitución Política y citas jurisprudenciales descontextualizadas (…)”, y que no se evidencia el peligro por no decretar la medida pedida frente al aparte de la norma demandada porque “(…) en los varios años de su vigencia no ha evidenciado una notoria litigiosidad que amerite su retiro del ordenamiento (…)”. 1.3.3.

El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de apoderado judicial, se pronunció9 en la oportunidad legal correspondiente, oponiéndose a la solicitud de medida cautelar. Indicó que, según el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional podrá expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la debida ejecución de las leyes, los cuales serán de obligatorio cumplimiento mientras no sean derogados, anulados o suspendidos, y que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió el Decreto 780 de 2016, que compila y simplifica todas las normas reglamentarias preexistentes en el sector de la salud, el cual cuenta con un 9 Visto en el índice 98 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2017 00020 00.

Archivo PDF “CUADERNO DE MEDIDA (…)”, pág. 15. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 8 capítulo sobre las normas que actualmente rigen, entre otros, “(…) la administración de los recursos, el giro directo incorporado en el presupuesto general de la nación, en el Fosyga y demás recursos disponibles para el Régimen Subsidiado, el papel de las entidades territoriales para el giro de los recursos, el pago de las deudas y el saneamiento contable (…)”.

Señaló que no es viable decretar la medida cautelar solicitada porque el demandante no demostró con pruebas ni argumentos “(…) la violación de la norma demandada al debido proceso, ni la falsa motivación alegada (…), pues no se allegó el escrito de la medida cautelar, como tampoco se observa en el escrito de demanda (…)”; además, aseveró que se pretende realizar “(…) un prejuzgamiento con fundamento en normas que se deben debatir en el proceso y cuyo análisis debe concluir en la sentencia y no en la decisión sobre la suspensión provisional (…)”, y “(…) [r]ecae en el demandante la carga de explicar la necesidad y justificación de la medida (…) con elementos justificados y probatorios, que le permitan al H. Consejero tomar alguna decisión al respecto sin incurrir en una valoración de fondo más propia de la fase de juzgamiento (…)”. 1.3.4.

La Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar – Asocajas, por conducto de apoderado judicial10, solicitó su vinculación al proceso en calidad de coadyuvante de la parte demandante, pidiendo que la pretensión de nulidad se extienda al literal d) del artículo 2.6.1.6.1 y a la totalidad del artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016, modificados por los Decretos 969 de 2017 y 1829 de 2016, respectivamente, frente a los cuales solicitó igualmente su suspensión provisional.

Por una parte, indicó que las aludidas normas se expidieron sin competencia por parte del Gobierno Nacional, vulnerando los artículos 6, 150 (numerales 1 y 2) y 189 (numeral 11) de la Constitución Política, 34 del CPACA y 25 y 26 del Código Civil. 10 Ibidem, pág. 51. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 9 Señaló que, conforme con lo dispuesto en los artículos 6 y 189 (numeral 11) de la Constitución Política, la potestad reglamentaria puede ejercerse frente a materias cuya regulación no tenga reserva de ley, y que, de acuerdo con los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución Política, las atribuciones de interpretar y reformar las leyes se encuentran en cabeza del legislador; así mismo, que, según el artículo 34 del CPACA, las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento común reglado en dicha codificación, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por el legislador.

Aseveró que los artículos 73 de la Ley 1753 de 2015 y 16 de la Ley 1797 de 2016, que regulan el término de firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos de aseguramiento en salud, se integran al procedimiento administrativo de reintegro regulado en el Decreto Ley 1281 de 2002. Indicó que el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 establece que, cumplido el termino de firmeza allí establecido, no procede “reclamación" alguna, sin definir lo que debe entenderse por dicho término, el cual es ambiguo porque admite más de un significado en el procedimiento administrativo de reintegro de recursos de la salud, ya que puede aludir a (i) “la remisión de la solicitud de aclaración a los sujetos del procedimiento de reintegro”, como establece el literal d) del artículo 2.6.1.6.1 del Decreto 780 de 2016, o (ii) al momento en el que se profiere y notifica el acto administrativo por el que se ordena el reintegro de recursos, si se tiene en cuenta lo dispuesto en el artículo 52 del CPACA; sin que pueda distinguirse a cual significado hace referencia el legislador.

Así, planteó que el literal d) del artículo 2.6.1.6.1 del Decreto 780 de 2016, al definir el concepto de “reclamación”, está interpretando el sentido de una norma legal, competencia que, según los artículos 150.1 de la Constitución Política y 26 del Código Civil, está proscrito para el ejecutivo, en tanto que corresponde al legislador.

De igual forma, al definir el término reclamación, está delimitando una etapa propia del procedimiento administrativo especial Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 10 de reintegro de recursos de salud, lo que es competencia del legislador. En cuanto al artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016, explicó que este regula el plazo de firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos de aseguramiento en salud, con la finalidad esencial de suplir una ausencia de regulación normativa o un vacío legal que, según el Gobierno Nacional, se omitió al expedir las leyes 1753 de 2015 y 1797 de 2016; por lo que, “(…) al regular e incluso modificar un aspecto propio y esencial de un procedimiento administrativo (…)”, se usurparon las competencias propias del legislador, específicamente, las previstas en el numeral 2 del artículo 150 de la Constitución y en el artículo 34 del CPACA.

Por otra parte, señaló que el artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016 se expidió con infracción de las normas superiores en que debían fundarse, estas son, los artículos 6, 150 (numeral 1) y 189 (numeral 11) de la Constitución Política, 73 de la Ley 1753 de 2015 y 16 de la Ley 1797 de 2016. Indicó que el Gobierno Nacional excedió su facultad reglamentaria porque, según los dos artículos de las precitadas leyes, fue clara y explícita la intención del legislador de crear una regla según la cual el término para la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos de aseguramiento en salud siempre debe iniciarse a partir de su realización u ocurrencia; sin embargo, en el aparte de la disposición acusada se ve el propósito de regular la “(…) aparente indefinición de la firmeza de los reconocimientos y giros surtidos entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015”, señalando que el término de su firmeza se contará a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, por lo que, a simple vista, resulta evidente la infracción de la norma superior.

Adicionalmente, indicó que se violó el artículo 58 de la Constitución Política, ya que el efecto principal de la ley es su irretroactividad, esto es, que no puede regular situaciones jurídicas consolidadas o definidas, y “(…) [e]n el Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 11 caso de la Ley 1753 de 2015, se encuentra que esta tiene aplicación retrospectiva en relación con los reconocimientos y giros realizados dos años antes a la entrada en vigencia, esto es aquellos ocurridos del 9 de junio de 2013 en adelante, en la medida en que son situaciones que al momento de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015 no se habían consolidado (…)”.

Así, aseveró que “(…) [e]l efecto del aparte de la norma objeto de la presente demanda no es otro que entrar a regular, vía reglamento, situaciones jurídicas consolidadas antes de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, esto es, permite reclamaciones de la Administración fuera del término de firmeza previsto en la norma superior o, lo que es igual, reclamaciones sobre reconocimientos y giros realizados con posterioridad al trascurso de los dos años siguientes a su ocurrencia (…)”; así, “(…) independientemente de la fecha en la cual se hubiere realizado el reconocimiento y giro dentro del período comprendido entre 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, con la entrada en vigencia del artículo 2.6.1.6.2 del Decreto Único Reglamentario 780 de 2016 (…) el plazo de firmeza SIEMPRE se extiende por más de los dos años (…)”, lo que vulnera situaciones jurídicas consolidadas. 1.3.5.

Por auto del 21 de junio de 2021 se admitió la solicitud de coadyuvancia de la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar – Asocajas, y por auto separado de la misma fecha se ordenó correr traslado de la petición de suspensión provisional formulada por dicho coadyuvante11. 11 Visto en los índices 67 y 68 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2017 00020 00.

Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 12 II. CONSIDERACIONES 2.1. Requisitos para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado en el medio de control de nulidad La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha indicado que “(…) el inevitable tiempo que dura un proceso puede a veces provocar daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un demandante.

Es entonces necesario que el ordenamiento establezca dispositivos para prevenir esas afectaciones al bien o derecho controvertido, a fin de evitar que la decisión judicial sea vana (…)”12. Tales instrumentos son precisamente las medidas cautelares, que “(…) se caracterizan porque a través de ellas el ordenamiento jurídico protege, provisionalmente, mientras dura el proceso, la integridad de un derecho discutido dentro del mismo.

Además de garantizar que la decisión adoptada logre ser materialmente ejecutada”13. Por consiguiente, ha sostenido que las medidas cautelares “desarrollan el principio de eficacia de la administración de justicia, el derecho de las personas a acceder a ella y contribuye a la igualdad procesal. En esa medida, las personas tienen derecho a contar con mecanismos para asegurar la efectividad de las sentencias favorables (…)”14.

En consonancia con lo dicho, en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el artículo 229 del CPACA establece que las medidas cautelares tienen como finalidad proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, y, además, dispuso que son procedentes “(…) en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte 12 Corte Constitucional.

Sentencia C – 490 del 4 de mayo de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 13 Corte Constitucional. Sentencia C - 043 del 25 de febrero de 2021. M.P. Cristina Pardo. 14 Ibidem. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 13 debidamente sustentada (…)”. Seguidamente, el artículo 230 ibidem estableció que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión. Las “(…) medidas cautelares preventivas, [buscan] operar como una suerte de acción impeditiva para que no se pueda consolidar una afectación a un derecho; conservativas que buscan mantener o salvaguardar un statu quo ante; anticipativas, en donde se pretende satisfacer por adelantado la pretensión perseguida por el demandante, mediante una decisión que propiamente correspondería al fallo que ponga fin al proceso y que se justifica en tanto que de no adoptarse se incurriría en un perjuicio irremediable para el actor, y de suspensión que corresponde a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa (…)”15.

En relación con la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado, el artículo 238 de la Constitución Política estableció que “(…) la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial (…)”.

A su vez, el numeral 3 del artículo 230 del CPACA previó que el juez podrá decretar como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. La medida de suspensión provisional tiene como propósito evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso ordinario correspondiente, por lo que “(…) está dirigida a ‘evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en 15 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Auto del 13 de mayo de 2015. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Expediente nro. 11001 0326 000 2015 00022 00. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 14 virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho’ (…)”16.

En este punto, vale la pena anotar que la jurisprudencia de la Corporación ha explicado que el examen de la medida cautelar de suspensión provisional es una valoración inicial que “(…) implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa (…)”17.

Lo manifestado está en consonancia con lo expuesto en el primer inciso del artículo 230 del CPACA cuando señala que las medidas cautelares deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda; aquella es la razón por la cual la jurisprudencia de la Corporación ha indicado que la valoración inicial de la medida cautelar conlleva un examen inicial del objeto del proceso o, en otras palabras, de la ilegalidad del acto acusado.

Ahora, en cuanto a los requisitos que deben estar cumplidos para que proceda la medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad, el artículo 231 del CPACA dispuso que, “(…) cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…)”. 16 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 30 de septiembre de 2021. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente nro. 11001 0324 000 2019 00478 00. 17 Al respecto ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 26 de febrero de 2021. Expediente nro. 11001 0324 000 2017 00442 00.

C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 15 De este modo, es claro que para decretar la medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad, el primero de los requisitos que debe estar reunido consiste en que de la confrontación del acto demandado con el marco normativo que se invoca como infringido o del análisis de las pruebas allegadas con la solicitud se concluya la violación del ordenamiento jurídico.

Además del precitado requisito, también debe examinarse para la procedencia de la medida de suspensión provisional de los actos acusados, los elementos comunes y que fundamentan todo tipo de cautela, esto son, la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) y el perjuicio por la mora (periculum in mora). En relación con los precitados elementos, la jurisprudencia de la Corporación ha explicado que la procedencia de la suspensión provisional “(…) está determinada por la violación al ordenamiento jurídico mediante la subsunción de un acto administrativo con el universo normativo de principios y valores al cual está sujeto, y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad en sentido amplio mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado.

Esto significa que la suspensión provisional, como toda medida cautelar, debe estar siempre debidamente sustentada en los dos pilares fundamentales sobre los cuales se edifica todo sistema cautelar, a saber: los principios del periculum in mora y del fumus boni iuris, en virtud de los cuales siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio (…)”18.

De igual modo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido que deben estar configurados los dos presupuestos esenciales para decretar una medida cautelar con el fin de “(…) asegurar su proporcionalidad y 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Auto del 13 de mayo de 2015.

C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Expediente nro. 11001 0326 000 2015 00022 00. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 16 congruencia (…)”19, esto son, periculum in mora (perjuicio por la mora) y fumus boni iuris (apariencia de buen derecho). Frente al elemento de la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), la jurisprudencia de la Corporación ha señalado que “(…) tiene por objeto verificar que quien solicita una medida cautelar goce de la probabilidad razonable de que prospere su causa, esto con el objetivo, de que no sean decretadas medidas cautelares propuestas por la parte que sostiene una posición manifiestamente injusta o sin fundamento legal suficiente”20.

En ese mismo sentido, la Sección Primera de la Corporación ha indicado que la apariencia de buen derecho es uno de los elementos para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional21 y ha explicado que “(…) la llamada ‘apariencia de buen derecho’ (fumus boni iuris) en la demanda incoada, (…) se traduciría en últimas, en las probabilidades de éxito de la pretensiones (…)”22, criterio respecto del cual también se ha asegurado que “(…) la apariencia del buen derecho del demandado, (…) significa que las pretensiones de la demanda aparezcan o estén razonablemente fundadas en derecho (…)”23.

En relación con el perjuicio de la mora (periculum in mora), la Corporación ha expuesto que “(…) busca que, con el decreto de la cautela, se garantice la efectividad de la decisión de fondo, teniendo en cuenta que en el transcurso del proceso puede darse alguna situación que haga imposible su cumplimiento, ocasionando que los efectos de la sentencia sean ilusorios. 19 Corte Constitucional.

Sentencia C 043 del 25 de febrero de 2021. M.P.: Cristina Pardo. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 19 de junio de 2018. Expediente nro. 11001 0325 000 2016 00081 00. C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 21 Al respecto, puede verse: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Auto del 14 de mayo de 2019. Expediente nro. 11001 0324 000 2015 00442 00. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 14 de mayo de 2019. Expediente nro. 11001 0324 000 2015 00442 00. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 23 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 6 de septiembre de 2019. Expediente nro. 11001 0324 000 2019 00022 00. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 17 En consecuencia, de ello, el Juzgador debe advertir la necesidad de decretar la medida cautelar, con el propósito de garantizar el cumplimiento de la sentencia que resuelva de fondo las pretensiones de la demanda (…)”24.

A su turno, la jurisprudencia de la Sección Primera de la Corporación ha reconocido que el perjuicio por la mora (periculum in mora) es uno de los requisitos de la medida cautelar de suspensión provisional25, el cual ha sido entendido como “(…) la demostración de la existencia de un riesgo por la demora en el trámite procesal hasta que se adopte una decisión definitiva (…)”26.

En consonancia con ello, también se ha explicado que el perjuicio por la mora se trata del “(…) peligro de la efectividad de la sentencia por el tiempo que transcurre desde que se instaura la demanda hasta que se profiera el fallo. El juez debe analizar si el tiempo que dure el proceso amenaza o frustra la tutela judicial efectiva que se persigue y por ello debe crear una situación provisional mientras éste se define”27.

En el escenario descrito, la jurisprudencia de la Sección Primera de la Corporación ha sostenido que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita prima facie que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita, en principio, se satisfacen los requisitos del perjuicio por la mora (periculum in mora), y de apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), puesto que en un Estado social de derecho esos elementos siempre concurren cuando se trata de la efectiva transgresión del ordenamiento jurídico por parte de las autoridades públicas28. 24 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 19 de junio de 2018. Expediente nro. 11001 0325 000 2016 00081 00. C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 25 Al respecto, puede verse: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 14 de mayo de 2019. Expediente nro. 11001 0324 000 2015 00442 00.

C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 26 Ibidem. 27 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 6 de septiembre de 2019. Expediente nro. 11001 0324 000 2019 00022 00. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 28 Al respecto, puede verse: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.

Auto del 30 de septiembre de 2021. Expediente nro. 11001 0324 000 2019 00478 00. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 18 Lo anterior, quiere significar que, en efecto, los principios de apariencia de buen derecho y perjuicio por la mora sí son aplicables a la medida cautelar de suspensión provisional29, por lo que el juez deberá examinarlos para determinar si es o no procedente su decreto, pues si bien, la jurisprudencia de la Sección Primera de la Corporación ha establecido que cuando el acto controvertido es contrario al ordenamiento jurídico, aquellos requisitos se satisfacen de manera implícita, se trata de una presunción que puede ser desvirtuada.

Cabe precisar que lo dicho no releva a quien solicita la medida cautelar de exponer las razones por las cuales es procedente la suspensión provisional del acto acusado, lo que implica que de lo expuesto se advierta la transgresión del acto demandado con las normas superiores invocadas (primer requisito – vulneración de norma superior); que la infracción con norma superior esté razonablemente fundada en derecho (segundo requisito – apariencia de buen derecho) y, como consecuencia de lo anterior, que no exista una justificación para postergar una decisión frente a los efectos de los actos acusados, de modo que es necesario decretar la suspensión provisional del acto (tercer requisito – perjuicio por la mora).

Lo hasta aquí expuesto permite concluir que, si bien la medida de suspensión provisional tiene como características ser accesoria30, ello no implica que su procedencia esté desligada completamente del contenido de la demanda, puesto que, en primer lugar, acorde con el artículo 230 del 29 Al respecto, puede verse: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Auto del 19 de junio de 2020. Expediente nro. 11001032400020160029500. C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. Allí la Sección Primera indicó que “los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora deben acreditarse en todo tipo de medidas cautelares (no solamente en las de carácter preventivas, conservativas y anticipativas sino también en las suspensivas), por cuanto estos criterios hacen parte de la esencia de las medidas cautelares para garantizar la tutela judicial efectiva (…). //En ese orden de ideas, la Sala considera que cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora”. 30 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 30 de septiembre de 2021. Expediente nro. 11001 0324 000 2019 00478 00. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. Igualmente, puede verse la sentencia C – 043 del 25 de febrero de 2021. C.P.: Cristina Pardo, allí se indicó que las medidas cautelares eran accesorias porque su imposición y vigencia dependen de la existencia de un proceso.

Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 19 CPACA, la medida cautelar debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones, y bajo ese entendimiento los elementos de apariencia de buen derecho y perjuicio por la mora se acreditan, no solo con lo expuesto en la solicitud de medida cautelar, sino también con los argumentos señalados en la demanda, cuando éstos últimos estén en consonancia o guarden relación con lo sustentado y pedido en la medida cautelar y a ellos se remita este último escrito.

Ello es así porque, como quedó visto, el requisito de apariencia de buen derecho se configura cuando las pretensiones de la demanda aparezcan o estén razonablemente fundadas en derecho, es decir, se trata de un requisito que por esencia implica analizar el contenido de la demanda frente a los argumentos que guarden relación con la medida cautelar, además, por supuesto, de examinar la sustentación de la solicitud de la medida.

Lo mismo ocurre con el perjuicio por la mora, en el entendido que, acreditados los primeros requisitos, no habría justificación para que un acto administrativo, que es prima facie contrario a derecho, siga surtiendo efectos jurídicos mientras se profiere la decisión definitiva; es decir, aquella que se pronuncia sobre las pretensiones de la demanda o, en otros términos, sobre el objeto del proceso.

La anterior consideración pretende evidenciar que este último requisito también está relacionado con el contenido de la demanda, por cuanto busca proteger la efectividad de la sentencia, que en últimas implica un pronunciamiento sobre las pretensiones y los fundamentos de la demanda. Por consiguiente, es claro que los requisitos enunciados son interdependientes y deben ser concurrentes para decretar la medida de suspensión provisional.

Luego, acorde con lo señalado, para examinarlos debe tenerse en cuenta lo siguiente: (i) El primer requisito que debe acreditarse es la infracción de norma superior, examen que es preciso abordarse en los términos previstos en el Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 20 artículo 231 del CPACA, en el sentido que tal vulneración surge de la confrontación del acto demandado y la norma superior invocada, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

(ii) De la valoración de lo expuesto concurre la acreditación del requisito de apariencia de buen de derecho que implica examinar los argumentos en los que se fundamenta la solicitud de la medida cautelar, y aquellos expuestos en la demanda que guarden relación y soporten lo dicho en aquella. Lo anterior es así porque el requisito de apariencia de buen derecho se predica del contenido de la demanda, luego es pertinente tener en cuenta aquellos argumentos allí expuestos que están en concordancia con la solicitud de suspensión provisional y que permiten evidenciar que la demanda está razonablemente fundada en derecho, que es la finalidad que persigue este elemento.

Además, no puede perderse de vista que este componente legitima la decisión de adoptar una cautela, puesto que carecería de sentido decretarla cuando la parte interesada sostiene una posición sin el fundamento jurídico suficiente. Vale la pena precisar que, conforme con el artículo 229 del CPACA, las medidas cautelares proceden “a petición de parte debidamente sustentada”; es decir que, en efecto, la solicitud de medida cautelar debe estar sustentada por la parte interesada, sin que para ello baste manifestar que se pide la medida cautelar; no obstante, por la naturaleza del elemento de apariencia de buen derecho, además de examinar los argumentos expuestos en la petición de la medida cautelar, es procedente tener en cuenta aquellos contenidos en la demanda, siempre y cuando guarden relación con lo explicado en la petición de la medida, y, se reitera, a ellos se remita quien así la invoca.

Ello es así, no solo por la esencia de este requisito, esto es, que se predica principalmente del contenido de la demanda, sino porque es el entendimiento que mejor garantiza la finalidad de la existencia de las medidas cautelares, que no es otro que el oportuno acceso a la administración de justicia para evitar que la decisión definitiva caiga al vacío, decisión que, como se indicó, implica un pronunciamiento sobre las pretensiones y fundamentos de la demanda.

Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 21 (iii) Por último, la configuración de los anteriores requisitos, en principio, se desprendería la necesidad de adoptar la medida de suspensión provisional (perjuicio por la mora), en tanto que se advierta prima facie que el acto demandado es contrario al ordenamiento jurídico, por lo que resulta necesario suspender sus efectos.

No obstante, verificados los anteriores presupuestos, deberá tenerse en cuenta cuál es el contexto de la decisión de suspensión provisional, puesto que, aunque estén cumplidos los requisitos enunciados, pueden presentarse escenarios31 en los que la preservación del acto administrativo prima facie garantiza de mejor manera el interés general que la adopción de la medida de suspensión. Lo anterior significa que, si bien el decreto de la medida de suspensión provisional se centra en la discusión de la legalidad del acto, hay aspectos que son trascendentes a ello, por lo que el juez también debe valorar los efectos prácticos de adoptar la medida y ponderar en el contexto la decisión de suspensión provisional frente a los intereses involucrados. 2.2.

Caso concreto La parte demandante solicitó la suspensión provisional del aparte final del primer inciso del artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016 por considerar que viola los artículos 29 de la Constitución Política, 40 de la Ley 153 de 1887, 164 (literal i, numeral 2) del CPACA y 73 y 267 de la Ley 1753 de 2015. A su turno, la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar – Asocajas, como coadyuvante del demandante, solicitó la suspensión provisional, (i) del literal d) del artículo 2.6.1.6.1 del Decreto 780 de 2016, 31 Al respecto, pude verse: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 28 de agosto de 2024. Expediente radicado nro. 11001 0324 000 2023 00289 00. C.P.: Oswaldo Giraldo López. En dicha oportunidad, se negó la suspensión provisional del acto administrativo que prohibió y canceló los registros de plaguicidas con el componente Fipronil, así como sus importaciones y se impuso medidas para el agotamiento de los inventarios existentes en el territorio nacional, pese a que no se agotó el trámite para su emisión, ello, por cuanto se evidenció la existencia de una posible catástrofe ecológica por los efectos de dicho químico.

Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 22 por violar los artículos 6, 150 (numerales 1 y 2) y 189 (numeral 11) de la Constitución Política, 34 del CPACA y 25 y 26 del Código Civil; y (ii) de la totalidad del artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016, por infringir los artículos 6, 58, 150 (numeral 1) y 189 (numeral 11) de la Constitución Política, 73 de la Ley 1753 de 2015, y 16 de la Ley 1797 de 2016.

Para resolver si las disposiciones acusadas infringen las normas superiores invocadas, el despacho se pronunciará sobre (i) el ejercicio de la potestad reglamentaria, sus límites y alcances, para luego abordar, (ii) la solicitud de suspensión del literal d) del artículo 2.6.1.6.1 del Decreto 780 de 2016, y, por último, (iii) la solicitud de suspensión del artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016. 2.2.1.

El ejercicio de la potestad reglamentaria, sus límites y alcances La potestad reglamentaria, tal como lo dispone el artículo 189 de la Constitución Política, está en cabeza del Presidente de la República, a quien le corresponde “(…) 11. ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes (…)”.

Dicha facultad está limitada por el marco impuesto en la Constitución y la ley, de manera que “( ) no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la Administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador (…)”32. Frente al ejercicio de la potestad reglamentaria, esta Corporación, entre 32 Corte Constitucional, sentencias C-028 del 30 de enero de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiterada entre otras por las sentencias C-302 del 5 de mayo de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-1262 del 5 de diciembre de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto.

Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 23 otras providencias, en sentencia del 20 de noviembre de 201433, definió sus parámetros así: (i) se trata de una facultad constitucional atribuida permanentemente a ciertas autoridades para expedir disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto, a través de las cuales se desarrollan reglas y principios fijados en la ley;

(ii) su finalidad consiste en establecer detalles y pormenores necesarios para la debida aplicación de las disposiciones legales; (iii) en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir su contenido material o alcance; (iv) su atribución corresponde principalmente al Presidente de la República, pero también, de manera derivada, a otros órganos constitucionales dentro de la Rama Ejecutiva, como a los ministerios, de acuerdo con lo señalado por el artículo 208 de la Constitución Política34.

Respecto de los límites de la potestad reglamentaria, también ha dicho esta Corporación que la función que cumple el Gobierno en el ejercicio del poder reglamentario es la de complementar la ley en la medida que sea necesaria para lograr su cumplida aplicación, pero no conlleva la interpretación de los contenidos legislativos, sino que debe limitarse y subordinarse a su contenido35.

Por su parte, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, indicando que debe ejercerse de acuerdo con los preceptos legales y constitucionales, los cuales constituyen límites a la reglamentación. Así, en la sentencia C-1005 de 2008, la Corte explicó36: (i) la potestad 33 Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 20 de noviembre de 2014. Expediente con radicado nro. 11001-03-24-000-2010-00119-00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 34 El artículo 208 de la Constitución Política dispone que los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia y que bajo la dirección del Presidente de la República les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. 35 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 6 de julio de 2017. C.P.: William Hernández Gómez. Expediente radicado nro. 11001 0324 000 2008 00390 00. 36 M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 24 reglamentaria “( ) no es absoluta y debe ejercerse dentro de las fronteras que marcan la Constitución y la Ley (…)”;

(ii) procede cuando se trata de normas que tengan la función de reglamentar, opuesta a la función de ejecutar, pues necesitan de regulación posterior, (iii) en los casos que requiera tal regulación, la potestad reglamentaria se direcciona a la producción de actos administrativos, cuya finalidad es la de traer al plano real el enunciado abstracto de la ley, es decir, se relaciona “(…) con la expedición de normas de carácter general -sean ellas decretos, resoluciones o circulares- imprescindibles para la cumplida ejecución de la ley (…)”;

(iv) “(…) los actos administrativos emitidos como consecuencia del ejercicio de dicha potestad únicamente pueden desarrollar el contenido de la ley (…)”. El despacho ha explicado que la configuración de la extralimitación en la potestad reglamentaria puede tener lugar en tres eventos37. El primero de ellos es cuando el legislador no ha ejercido su función constitucional, es decir, no ha expedido la ley, y la autoridad revestida de la potestad reglamentaria lo hace en su lugar.

El segundo escenario se presenta cuando, existiendo la ley, la autoridad revestida de la potestad reglamentaria expide el acto y materialmente no cumple con la finalidad de complementariedad, adoptando reglas que no son necesarias, o no son adecuadas y suficientes para alcanzar el propósito que la reglamentación persigue, que es el cumplimiento de la ley que reglamenta38. 37 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 4 de junio de 2024. Expediente radicado nro. 11001 0324 000 2018 00394 00. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 38 Cita: “ CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicado 2017-00030-00. “Empero, como lo señaló la jurisprudencia de esta Sección, el ejercicio de esa competencia debe respetar los principios de necesidad y legalidad.

Según el primero, la facultad reglamentaria debe ser ejercida únicamente sobre aspectos de la ley que requieran de precisión para su correcta implementación. Por esto es que se afirma que entre más amplio o general sea el contenido de la ley, más amplia será la facultad reglamentaria. Mientras que, por el contrario, entre más precisa sea la ley menor será el ámbito de la facultad.

En cuanto al segundo, no puede exceder el alcance de la ley que dice reglamentar, pues en ese caso no está asegurando su cumplimiento, sino adicionando un contenido normativo lo que no tiene sustento en una norma de rango superior” (…)”. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03-27- 000-2017-00047-00 (23490).

Sentencia del 28 de junio de 2018. C.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 25 El tercero corresponde a que, expedida la ley, la autoridad revestida de la potestad reglamentaria modifica, amplía, o restringe su contenido material o alcance; en este caso, desconoce la norma superior que reglamenta, lo que implica la nulidad de la reglamentación, pero no precisamente por extralimitación en la competencia, sino por infracción a norma superior.

En consecuencia, es claro que el ejercicio de la potestad reglamentaria tiene como propósito la cumplida ejecución de la ley, sin que pueda alterar su contenido. 2.2.2. La solicitud de suspensión del literal d) del artículo 2.6.1.6.1 del Decreto 780 de 201639 La disposición que el coadyuvante de la parte actora solicita sea suspendida está ubicada en el capítulo 6 del referido decreto que se refiere a la “firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud”, y, prevé lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 2. 6.1.6.1. Definiciones. Para efectos del presente capítulo, adóptense las siguientes definiciones: (…) d) Reclamación: Corresponde a la remisión de la solicitud de aclaración a los sujetos del procedimiento de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, por parte del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) o quien haga sus veces, con la cual se da inicio a dicho procedimiento y se interrumpe el plazo para que opere la firmeza sobre los reconocimientos y giros del aseguramiento en salud realizados a partir del 9 de junio de 2013 […]”.

La coadyuvante de la parte actora, para fundamentar la solicitud de Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03-27- 000-2012-00024-00 (19359). Sentencia del 6 de diciembre de 2017. C.P.: Milton Chaves García. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03-27- 000-2009- 00024-00 (17699).

Sentencia del 30 de mayo de 2011. C.P.: Martha Teresa Briceño de Valencia. 39 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 26 suspensión, alegó expresamente que “el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 y el artículo 16 de la Ley 1797 de 2016, regulan el término de firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos de aseguramiento en salud o, en otras palabras regulan en (sic) el plazo máximo, perentorio y preclusivo con que cuenta la Administración para que, a través de un procedimiento administrativo, ordene el reintegro de los reconocimientos y giros apropiados sin justa causa.

Así las cosas las normas legales enunciadas se integran al procedimiento administrativo de reintegro regulado en el Decreto – Ley 1281 de 2002. De igual forma, el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 prevé que cumplido el término de firmeza no procede “reclamación” alguna, sin entrar a definir, ni en dicho texto ni en otro de naturaleza legal, lo que debe entenderse por dicho término”.

Agregó que “el término “reclamación” resulta ambiguo, comoquiera que admite más de un significado y en el contexto en que se usa, esto es, en el procedimiento administrativo de reintegro, puede tener varios entendimientos, sin que pueda distinguirse, sin asomo de duda, en cuál de éstos lo está utilizando el legislador. Así por ejemplo, “reclamación” puede entenderse a) como el momento que corresponde “a la remisión de la solicitud de aclaración a los sujetos del procedimiento de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, por parte del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) o quien haga sus veces” como lo define el artículo demandado o; b) como el momento en el que se profiere y notifica el acto administrativo definitivo por medio del cual la Superintendencia Nacional de Salud ordena el reintegro de los recursos de aseguramiento en salud reconocidos y girados sin justa causa.

Lo anterior, teniendo en cuenta que las decisiones de la Administración se materializan y pueden cumplirse, a través de la expedición de un acto administrativo, al tiempo que entendimientos como el que se expone son los elegidos por el legislador para regular procedimientos administrativos similares, como aquél previsto en el artículo 52 del CPACA”.

Afirmó que “el literal d) del artículo 2.6.1.6.1 del Decreto 780 de 2016 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 27 modificado por el Decreto 969 de 2017 (norma demandada), como se expuso, al definir a través de una norma general el concepto o significado del término “reclamación” está interpretando el sentido de una norma legal, competencia que al tenor de los artículos 150.1 de la Constitución Política y el artículo 26 del Código Civil se encuentra proscrita para el Ejecutivo en tanto corresponde al legislador y a la Corte Constitucional.

De igual forma, al definir el término “reclamación” el Gobierno Nacional está definiendo y delimitando a su vez una etapa propia del procedimiento administrativo especial de reintegro, circunstancia que tiene reserva de ley y, por tanto, no puede ser materia de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política”.

Por lo señalado, para el coadyuvante procede la suspensión provisional con fundamento en que existe una infracción de la potestad reglamentaria, numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, dado que la disposición acusada interpretó el término “reclamación” contenido en el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753, a lo que agrega que la interpretación de las leyes corresponde al Congreso de la República, por lo que también se vulnera el numeral 1 del artículo 150 de la Constitución Política, así como el artículo 26 del Código Civil, y por último, expone que la expresión “reclamación” puede entenderse de dos maneras, sin que el legislador haya determinado cuál, pero precisa que corresponde al momento en que la Superintendencia Nacional de Salud ordena el reintegro de los recursos del sector salud, lo que sustenta en que dicha circunstancia es similar a la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración. Para resolver, cabe precisar que el literal d) del artículo 2.6.1.6.1 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, fue adicionado mediante el Decreto 969 del 8 de junio de 201740.

El Decreto 969 de 2017 se expidió con fundamento en el “numeral 11 del 40 “Por medio del cual se modifica el artículo 2.6.1.6.1 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, adicionado mediante el Decreto 1829 de 2016”. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 28 artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de lo establecido en el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015”.

Adicionalmente, en las consideraciones del Decreto 969 de 2017 [que adicionó la disposición acusada al Decreto 780 de 2016] se explicó lo siguiente: “[…] Que las Entidades Promotoras de Salud en cada régimen son las responsables de cumplir con las funciones indelegables del aseguramiento, lo cual exige que asuman el riesgo transferido por el usuario y cumplan con las obligaciones establecidas en el Plan de Beneficios, para lo cual, por cada persona afiliada, el Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS reconoce a la Entidad Promotora de Salud una Unidad de Pago por Capitación, según lo señalado en los literales e) y f) del artículo 156 de Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007.

Que conforme a lo previsto en el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, cuando el Administrador Fiduciario del Fosyga o cualquier entidad o autoridad pública, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, detecte que se presentó apropiación sin justa causa de recursos del sector salud, solicitará en forma inmediata las aclaraciones respectivas o su reintegro, el cual procederá a más tardar dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la comunicación del hecho, vencidos los cuales, se deberá informar de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud quien ordenará el reintegro inmediato de los recursos y adelantará las acciones que considere pertinentes.

Que frente a la firmeza de los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento en salud, el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753, que rige desde el 9 de junio de 2015, establece que “los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna”.

Que de acuerdo con lo establecido en el inciso final del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016, los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados dos años antes de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, esto es, antes del 9 de junio de 2013, quedaron en firme a partir del 13 de julio de 2016. (…) Que para efectos de dar claridad a la aplicación de los términos de la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud: establecida en el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, se hace necesario adicionar las definiciones adoptadas en el Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 29 artículo 2.6.1 6.1 precisando la etapa inicial del procedimiento para el reintegro de los recursos, la cual corresponde al término de reclamación […]”.

En ese contexto, se destaca que la disposición acusada reglamentó el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 de 201541 que señala que: “los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna”.

De modo que, tal como lo menciona el coadyuvante y se desprende de las consideraciones del Decreto 969 de 2017, el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 sí guarda relación con lo previsto en el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, modificado por el artículo 7 de la Ley 1949 de 2019, debido a que allí se reguló el procedimiento para reintegrar los recursos del sector salud apropiados o reconocidos sin justa causa.

En efecto, el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, sin la modificación introducida en el año 2019 y que estaba vigente para la fecha en que se expidió el Decreto 969 de 2017, establecía lo siguiente: “[…] Artículo 3°. Reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa. Cuando el administrador fiduciario del Fosyga o cualquier entidad o autoridad pública, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, detecte que se presentó apropiación sin justa causa de recursos del sector salud, en los eventos que señale el reglamento, solicitará en forma inmediata las aclaraciones respectivas o su reintegro, el cual procederá a más tardar dentro de los veinte días hábiles siguientes a la comunicación del hecho.

Cuando la situación no sea subsanada o aclarada en el plazo señalado se informará de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud quien ordenará el reintegro inmediato de los recursos y adelantará las acciones que considere pertinentes. Cuando la apropiación o reconocimiento a que alude este artículo sea evidenciada por el actor que maneja los recursos, éste deberá reintegrarlos en el momento en que detecte el hecho.

En el evento en que la apropiación o reconocimiento sin justa causa se haya producido a pesar de contarse con las herramientas, información o instrumentos para evitarlo, los recursos deberán reintegrarse junto con los respectivos intereses liquidados a la tasa de interés moratorio 41 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 30 establecida para los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN. Cuando la apropiación se presente pese a la diligencia del respectivo actor o por circunstancias que escaparon a su control, los recursos deberán reintegrarse debidamente actualizados por el Indice de Precios al Consumidor, IPC […]”.

(Se destaca) Siendo así, se tiene que el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002 regulaba el procedimiento para el reintegro de los recursos del sector salud apropiados o reconocidos sin justa causa, y a su turno, el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 señaló el término en el que los reconocimientos y giros del aseguramiento de seguridad social en salud cobran firmeza, advirtiendo que cumplido el plazo no procede reclamación. A partir de lo explicado se observa que la definición de reclamación que se incluyó en la disposición acusada [literal d) del artículo 2.6.1.6.1 del Decreto 780 de 2016], en el sentido que “corresponde a la remisión de la solicitud de aclaración a los sujetos del procedimiento de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, por parte del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) o quien haga sus veces, con la cual se da inicio a dicho procedimiento y se interrumpe el plazo para que opere la firmeza sobre los reconocimientos y giros del aseguramiento en salud realizados a partir del 9 de junio de 2013”, se traduce o está en consonancia con la primera actuación del procedimiento regulado por el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, que indica que, cuando la autoridad competente haya detectado que se presentó apropiación sin justa causa de los recursos del sector salud, debía solicitar en forma inmediata las aclaraciones respectivas o su reintegro.

De este modo, el despacho no advierte prima facie la infracción del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en la medida en que la disposición acusada previó el concepto de reclamación con el fin de complementar las leyes que estaba reglamentado, específicamente, el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753, para lograr su cumplida aplicación, sin que ello pueda traducirse ab initio en la modificación, ampliación o restricción del contenido de la ley reglamentada; además, el Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 31 concepto de reclamación coincide con la primera actuación que se adelantaba para lograr el reintegro de los recursos apropiados sin justa causa, por lo que, en principio, tal definición se subordina a lo previsto en el Decreto Ley 1281 de 2002.

En otras palabras, no salta a la vista la vulneración de la potestad reglamentaria porque lo señalado en la disposición acusada está dentro del marco del Decreto Ley que reguló el procedimiento para el reintegro de los recursos del sector salud apropiados o reconocidos sin justa causa. Asimismo, tampoco se desconoce la potestad reglamentaria, ni el numeral 1 del artículo 150 de la Constitución Política, o los artículos 25 y 26 del Código Civil de los que la parte coadyuvante desprende que la interpretación de las leyes le corresponde al legislador, por cuanto se observa prima facie que el aparte acusado no está interpretando los contenidos legislativos; por el contrario, si bien fijó un concepto, aquel está en consonancia con la primera etapa del procedimiento señalado en el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002 para lograr el reintegro de los recursos apropiados sin justa causa.

Ahora, el coadyuvante de la parte actora alegó que el término “reclamación” admite más de un significado “sin que pueda distinguirse, sin asomo de duda, en cuál de éstos lo está utilizando el legislador”, y, al efecto, afirmó que “reclamación” “puede entenderse a) como el momento que corresponde “a la remisión de la solicitud de aclaración a los sujetos del procedimiento de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, por parte del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) o quien haga sus veces” como lo define el artículo demandado o; b) como el momento en el que se profiere y notifica el acto administrativo definitivo por medio del cual la Superintendencia Nacional de Salud ordena el reintegro de los recursos de aseguramiento en salud reconocidos y girados sin justa causa.

Lo anterior, teniendo en cuenta que las decisiones de la Administración se materializan y pueden cumplirse, a través de la expedición de un acto administrativo, al tiempo que entendimientos como el que se expone son los elegidos por el Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 32 legislador para regular procedimientos administrativos similares, como aquél previsto en el artículo 52 del CPACA”.

Lo dicho quiere significar que para el coadyuvante la “reclamación” a la que se refiere el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 podía tener lugar cuando se expedía el acto administrativo mediante el cual la Superintendencia Nacional de Salud ordenaba el reintegro de los recursos, porque asimila dicho procedimiento a la caducidad de la facultad sancionatoria prevista en el artículo 52 del CAPACA, norma de conformidad con la cual “(…) la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado (…)”.

Sin embargo, el entendimiento propuesto por la parte coadyuvante desconoce el procedimiento para el reintegro de los recursos apropiados o reconocidos sin justa causa previsto en el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, puesto que, del contenido de la norma, se desprende que tal procedimiento está comprendido por dos etapas que son consecuenciales: (i) la primera de ellas tiene lugar cuando la autoridad competente detectaba que se presentó una apropiación sin justa causa de recursos del sector salud, y, por lo tanto, debía solicitar “las aclaraciones respectivas o su reintegro, el cual procederá a más tardar dentro de los veinte días hábiles siguientes a la comunicación del hecho”; y, si la situación no era subsanada o aclarada en el plazo señalado, se informaba de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud (ii) quien ordenaba el reintegro inmediato de los recursos y podía adelantar las acciones que considerara pertinentes.

En igual sentido, la Corte Constitucional en la sentencia C 607 de 2012, al resolver la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el referido artículo 3, identifico que: “El artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002 regula Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 33 el reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa.

Dicha disposición puede ser entendida en dos etapas, la primera, que se desarrolla por los participantes en el flujo de caja, específicamente la norma dispone que (i) cuando el administrador fiduciario del Fosyga o cualquier entidad o autoridad pública, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, (ii) detecte que se presentó apropiación sin justa causa de recursos del sector salud, en los eventos que señale el reglamento, (iii) solicitará en forma inmediata las aclaraciones respectivas o su reintegro, (iv) el cual procederá a más tardar dentro de los veinte días hábiles siguientes a la comunicación del hecho, (v) cuando la situación no sea subsanada o aclarada en el plazo señalado se informará de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud.// En una segunda etapa, procede la intervención de la Superintendencia Nacional de Salud quien ordenará el reintegro inmediato de los recursos y adelantará las acciones que considere pertinentes”.

(Negrillas de la providencia) Adicionalmente, en la sentencia C 162 de 2021, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del artículo 7 de la Ley 1949 de 2019, que modificó el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, y para ello estudió el contexto en el que se expidió el mencionado artículo 7 haciendo alusión al contenido del artículo 3 del Decreto Ley 1281, así: “[…] Entonces, en la norma anterior, el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud se activaba cuando la situación no hubiere sido subsanada o aclarada en el plazo señalado y se le informara de manera inmediata y con las pruebas correspondientes.

Este informe debía hacerse entonces cuando: 1) El administrador fiduciario del FOSYGA o cualquier entidad o autoridad pública, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, hubiere detectado que se presentó una apropiación sin justa causa de recursos del sector salud; 2) El administrador fiduciario del FOSYGA o cualquier entidad o autoridad pública, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, hubiere solicitado en forma inmediata las aclaraciones respectivas o su reintegro, el cual procedería a más tardar dentro de los veinte días hábiles siguientes a la comunicación del hecho; y, 3) a quien se le hubiera hecho la solicitud no hubiere subsanado o aclarado la situación pertinente en el plazo señalado.

Si se daban los anteriores presupuestos, el administrador Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 34 fiduciario del FOSYGA o cualquier entidad o autoridad pública, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, debía informar “de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud quien ordenará el reintegro inmediato de los recursos y adelantará las acciones que considere pertinentes”. 70.

Nótese la complejidad de la competencia de la SNS. En realidad, se trata de dos actuaciones totalmente separables: 1) ordenar el reintegro inmediato de los recursos, que es una competencia puramente administrativa; y, 2) adelantar las acciones que considere pertinentes, que es una competencia administrativa sancionatoria. (…) 74.

Es probable que una lectura superficial, comprensible cuando quien la hace es un ciudadano sin conocimientos jurídicos, acerca de la competencia compleja existente en la norma legal anterior y, por ello mismo, de la sentencia que la juzga, haya llevado a varias personas, incluso a la ciudadana demandante en este proceso a considerar que el procedimiento administrativo previsto en la norma demandada es de tipo sancionatorio, sin hacer las distinciones que la ley sí contempla […]”.

El escenario descrito permite evidenciar que el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002 no constituía un procedimiento completamente sancionatorio, sino que la naturaleza sancionatoria correspondía a una de las facultades asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud, específicamente, la de “adelantar las acciones que considere pertinentes”, pero aquella relacionada con la de “ordenar el reintegro inmediato de los recursos” era de carácter administrativo.

Luego, el argumento del coadyuvante en el sentido que “reclamación” puede ser “el momento en el que se profiere y notifica el acto administrativo definitivo por medio del cual la Superintendencia Nacional de Salud ordena el reintegro de los recursos de aseguramiento en salud reconocidos y girados sin justa causa. Lo anterior, teniendo en cuenta que las decisiones de la Administración se materializan y pueden cumplirse, a través de la expedición de un acto administrativo, al tiempo que entendimientos como el que se expone son los elegidos por el legislador para regular procedimientos administrativos similares, como aquél previsto en el artículo 52 del CPACA”, norma que refiere a la caducidad de la facultad Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 35 sancionatoria, implica pasar por alto la naturaleza del procedimiento, dado que, cuando la Superintendencia disponía el reintegro de los recursos, ello no se enmarcaba dentro de un proceso de carácter sancionatorio como lo entiende el coadyuvante.

En ese sentido, para el despacho la argumentación del coadyuvante se traduce en que la norma acusada no podía establecer el concepto de “reclamación” porque considera que existen dos posibilidades para definirla. Una de ellas, que en realidad corresponde a la primera etapa del procedimiento regulado por el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002 y es, como lo dice el coadyuvante, la adoptada en la norma acusada, y, la otra alternativa que propone el coadyuvante, coincide con la segunda etapa de ese mismo procedimiento, a lo que anota que el entendimiento del legislador sería que la “reclamación” corresponde a esta segunda etapa, lo que sustenta en que funciona de manera similar en el cómputo de la caducidad de la facultad sancionatoria.

No obstante, como se mencionó, de lo argumentado por el coadyuvante no es posible advertir prima facie la infracción de las normas superiores, debido a que el concepto de reclamación adoptado en la norma acusada no implicó ab initio una interpretación del inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, sino que determinó que la reclamación corresponde a la primera etapa del procedimiento previsto en el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, es decir, que, en principio, la norma acusada está dentro del marco de lo previsto por la ley; además, el coadyuvante pretende que “reclamación” debe entenderse en la segunda posibilidad que propone, que no es otra cosa que la segunda etapa del procedimiento descrito, desconociendo que la facultad de la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar el reintegro de los recursos no era de naturaleza sancionatoria como lo quiere hacer ver, y, por último, el coadyuvante también pierde de vista que las dos posibilidades para fijar el concepto de “reclamación” que propone están señaladas en el ya mencionado artículo 3, es decir, en la ley, lo que se traduce en que no pueda predicarse prima facie una infracción de Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 36 las normas superiores.

Aunado a lo explicado, se recuerda lo mencionado en precedencia en el sentido que el literal d) del artículo 2.6.1.6.1 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, fue adicionado mediante el Decreto 969 del 8 de junio de 201742, fecha para la cual no se había modificado el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, puesto que aquel fue modificado por el artículo 7 de la Ley 1949 del 8 de enero de 2019.

En este punto, se destaca que la modificación del año 2019 implicó que la Superintendencia Nacional de Salud ya no intervenga en el procedimiento para el reintegro de los recursos apropiados o reconocidos sin justa causa; de contera, en la actualidad carece de sustento el debate propuesto por el coadyuvante en la medida que persigue que el concepto de reclamación coincida con la segunda etapa del procedimiento del artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, especialmente, con la facultad de la Superintendencia para ordenar el reintegro de los recursos, que, a partir de la modificación del año 2019, ya no tiene; en efecto el aludido artículo 7 de la Ley 1949 de 2019 dispone: “[…] ARTÍCULO 7o.

Modifíquese el artículo 3o del Decreto Ley 1281 de 2002, el cual quedará así: Artículo 3o. Reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa. Cuando la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) o quien haga sus veces o cualquier entidad o autoridad pública que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud detecte que se presentó apropiación sin justa causa de los mismos, solicitará la aclaración del hallazgo a la persona involucrada, para lo cual remitirá la información pertinente, analizará la respuesta dada por la misma y, en caso de establecer que se configuró la apropiación o reconocimiento sin justa causa de recursos, ordenará su reintegro, actualizado al Índice de Precios al Consumidor, IPC, dentro de los plazos establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social. 42 “Por medio del cual se modifica el artículo 2.6.1.6.1 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, adicionado mediante el Decreto 1829 de 2016”.

Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 37 (…) En los casos en que la ADRES o quien haga sus veces o la autoridad o entidad pública que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud identifique en el proceso de reintegro actos u omisiones presuntamente constitutivas de infracciones de las normas del Sistema, informará de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud, para que adelante las investigaciones administrativas a que haya lugar.

PARÁGRAFO 1 o. Los procesos que hubiesen sido allegados a la Superintendencia Nacional de Salud hasta la entrada en vigencia de la presente ley culminarán su trámite y se les aplicarán las reglas previstas en el régimen jurídico anterior. En todo caso, los recursos del aseguramiento en Salud apropiados o reconocidos sin justa causa involucrados en procedimientos en cursos serán reintegrados actualizándolos con el Índice de Precios al Consumidor (IPC).

Los procesos de reintegro que a la entrada en vigencia de la presente ley no hayan sido recibidos en la Superintendencia Nacional de Salud, se regirán y culminarán su trámite bajo las disposiciones previstas en el presente artículo […]”. De esta manera, la Ley 1949 de 2019, al modificar el procedimiento para el reintegro de los recursos apropiados sin justa causa, conservó la primera etapa del Decreto Ley 1281 de 2002, en el sentido que el inciso primero del artículo 7 de la Ley 1949 de 2019 señala que, “cuando la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) o quien haga sus veces o cualquier entidad o autoridad pública que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud detecte que se presentó apropiación sin justa causa de los mismos, solicitará la aclaración del hallazgo a la persona involucrada”; y, a su turno, la disposición acusada indicó que “reclamación” corresponde “a la remisión de la solicitud de aclaración a los sujetos del procedimiento de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, por parte del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) o quien haga sus veces, con la cual se da inicio a dicho procedimiento y se interrumpe el plazo para que opere la firmeza sobre los reconocimientos y giros del aseguramiento en salud realizados a partir del 9 de junio de 2013”.

Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 38 En conclusión, el despacho negará el decreto de la medida cautelar del literal d) del artículo 2.6.1.6.1 del Decreto 780 de 2016, dado que, prima facie, no se advierte la infracción de las normas superiores invocadas, de manera que no se verifica el primero de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA relativo a que “la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”, y, por consiguiente, no es procedente examinar los demás requisitos para el decreto de la medida cautelar. 2.2.3.

La solicitud de suspensión del artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016 La norma que la parte actora y su coadyuvante pretende sea suspendida corresponde al artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud, que dispone: “[…] Artículo 2.6.1.6.2. De la firmeza de los reconocimientos y giros de recursos del aseguramiento en salud.

En el marco de lo establecido en el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización; para aquellos efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, dicho término contará a partir de la entrada en vigencia de la ley en mención. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna.

De conformidad con la Ley 1797 de 2016, a partir de su entrada en vigencia se predica la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados con anterioridad al 9 de junio de 2013 y sobre estos no procede reclamación alguna. Parágrafo. El reporte de las novedades de afiliación y el pago de aportes por parte de las EPS se realizará conforme a las reglas y términos establecidos para cada uno de los regímenes […]”.

El despacho comienza por anotar que la precitada norma fue prevista en el Decreto 1829 del 10 de noviembre de 2016, “por medio del cual se adiciona el Capítulo 6 al Título 1 de la Parte 6 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 39 Único Reglamentario del Sector Salud, en relación con la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud, el reintegro de recursos pagados por afiliación a prevención o cesión obligatoria, así como la corrección o ajuste a periodos compensados”.

Adicionalmente, se destaca que el Decreto 1829 del 10 de noviembre de 2016 se expidió con fundamento en las atribuciones “conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de los artículos 73 inciso final de la Ley 1753 de 2015 y 16 de la Ley 1797 de 2016”. (Se destaca) Igualmente, en la parte considerativa del Decreto 1829 de 2016 se indicó lo siguiente: “[…] Que de acuerdo con lo establecido en los literales e) y f) del artículo 156 de Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007, las Entidades Promotoras de Salud en cada régimen son las responsables de cumplir con las funciones indelegables del aseguramiento, lo cual exige que asuman el riesgo transferido por el usuario y cumplan con las obligaciones establecidas en el Plan de Beneficios, para lo cual, por cada persona afiliada, el Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS reconoce a la Entidad Promotora de Salud una Unidad de Pago por Capitación. Que el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 que rige desde el 9 de junio de 2015 establece que “los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna”.

Regla que para los reconocimientos efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, deberá aplicarse a partir de la entrada en vigencia de la referida ley. Que así mismo, el inciso final del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016 establece que los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados dos años antes de la vigencia de la Ley 1753 de 2015, esto es, 9 de junio de 2013, quedarán en firme a partir de la entrada en vigencia de la mencionada Ley 1797 de 2016.

(…) Que el procedimiento de reintegro de recursos de que trata el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, establecido ante la posibilidad de que se generen apropiaciones o reconocimientos sin justa causa originadas en el dinamismo de las bases de datos del SGSSS, la complejidad que Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 40 caracteriza el flujo de sus recursos financieros y los múltiples actores intervinientes, debe adelantarse con celeridad, en atención a los principios constitucionales que rigen la función administrativa, en particular, los de eficacia, economía y celeridad, así como el principio de eficiencia que orienta el derecho fundamental a la salud.

Que por lo anterior se hace necesario reglamentar los términos y condiciones de la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud, así como el reintegro de recursos pagados a las EPS por afiliación a prevención o cesión obligatoria de que trata el artículo 16 de la Ley 1797 de 2016 […]”. Conforme con lo hasta aquí expuesto, el despacho destaca que la norma que se persigue sea suspendida se expidió con fundamento en la potestad reglamentaria, así como en el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 y el artículo 16 de la Ley 1797 de 2016, disposiciones que establecen lo siguiente: (i) El artículo 73 de la Ley 1753 del 9 de junio de 201543 señaló: “(…)

ARTÍCULO

73. PROCESOS DE RECOBROS, RECLAMACIONES Y RECONOCIMIENTO Y GIRO DE RECURSOS DEL ASEGURAMIENTO EN SALUD. Los procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en Salud que se surten ante el Fosyga o la entidad que asuma sus funciones se regirán por las siguientes reglas: Tratándose de recobros y reclamaciones: (…) Los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna (…)” (se destaca De acuerdo con el artículo 267 de la Ley 1753, aquella “rige a partir de su publicación”, es decir, el 9 de junio de 2015. 43 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.

Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 41 (ii) Posteriormente, la Ley 1797 del 13 de julio de 201644, que tiene como objeto “(…) fijar medidas de carácter financiero y operativo para avanzar en el proceso de saneamiento de deudas del sector y en el mejoramiento del flujo de recursos y la calidad de la prestación de servicios dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud <SGSSS> (…)”45, estableció lo siguiente en su artículo 1646: “(…)

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16. DESCUENTOS POR MULTIAFILIACIÓN Y OBLIGACIÓN DE RESTITUCIÓN DE RECURSOS EN EL SGSSS. Cuando se haya efectuado un giro no debido por concepto de reconocimiento de UPC por deficiencias en la información, estos valores podrán ser descontados dentro de los dos (2) años siguientes al hecho generador de la multiafiliación. En los casos en que se efectúen los descuentos se tendrá en cuenta el derecho al reconocimiento de los gastos incurridos en la atención del afiliado a la EPS que los asumió, por parte de la Entidad que recibió la Unidad de Pago por Capitación o que tiene la responsabilidad de atender al usuario.

No habrá lugar a la restitución de recursos según lo establecido en el artículo 3o del Decreto-ley 1281 de 2002 cuando se trate de afiliados que hayan ingresado a la EPS en virtud del mecanismo de afiliación a prevención o por cesión obligatoria de afiliados. La EPS receptora contará con un término de un (1) año para verificar si el afiliado presenta o no multiafiliación con otra EPS o con los regímenes especiales o de excepción. Los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados dos años antes de la vigencia de la Ley 1753 de 2015 quedarán en firme a partir de la entrada en vigencia de la presente ley (…)” (se destaca).

Asimismo, el artículo 28 de la Ley 1797 indicó que aquella “rige a partir de su publicación”, es decir, el 13 de julio de 2016. No sobra mencionar que la mencionada ley cursó en el Senado de la República como el proyecto de ley 024 de 2014 acumulado con el 077 de 2014 y en la Cámara de Representantes con el número 109 de 2015. Verificado el proyecto 44 “Por la cual se dictan disposiciones que regulan la operación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. 45 Artículo 1 de la Ley 1797 de 2016. 46 No sobra mencionar que el inciso final del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016 fue demandado a través de la acción pública de inconstitucionalidad y la Corte Constitucional en la sentencia C 457 de 2020 se declaró inhibida para decidir de fondo.

Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 42 de ley que inicialmente fue presentado en el Senado y que consta en la Gaceta 720 de 2014, no se advierte que el inciso final del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016 estuviese incorporado. Ahora, revisado el trámite legislativo de la Ley 1797, se observa que el inciso final del artículo 16 fue incluido en ponencia para el primer debate en la Cámara de Representantes, según consta en la Gaceta 1001/15, tal y como se muestra a continuación, aclarando que la primera columna se refiere al texto aprobado en el Senado, la segunda, el texto propuesto en la Cámara de Representantes, y la tercera, la justificación de la modificación47: 47 Visto en la agina web: https://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/Ponenc ias/2015/gaceta_1001.pdf Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 43 Luego, se tiene que, en la ponencia para primer debate en la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, se incluyó que “los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados antes de la vigencia de la Ley 1753 de 2015 quedarán en firme a partir de la entrada en vigencia de la presente ley”.

No obstante, el texto propuesto para el segundo debate en la Cámara de Representantes y que consta en la Gaceta 331/16, se advierte que el contenido del inciso de la Ley 1797 cambió en el sentido de señalar que “los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados dos años antes de la vigencia de la Ley 1753 de 2015 quedarán en firme a partir de la entrada en vigencia de la presente ley”48, sin que puedan advertirse las razones de dicha modificación en el trámite legislativo.

Valga destacar que en esos términos fue aprobado el inciso final del artículo 16 de la Ley 1797. De otro lado, resulta pertinente precisar que, antes de la entrada en vigor de la Ley 1753 del 9 de junio de 2015, no existía en el ordenamiento jurídico alguna disposición que regulara expresamente la firmeza respecto de los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud.

Precisamente, así lo indicó la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto del 7 de diciembre de 201549, en repuesta a las inquietudes elevadas por el Ministro de Salud y Protección Social sobre el término con el que contaba la administración para adelantar el procedimiento del artículo 3 del Decreto 1281 de 2002, es decir, para ordenar el reintegro de los recursos de la salud apropiados sin justa causa.

Al respecto, en el referido concepto se manifestó que “desde el 9 de junio de 2015, fecha en que entró en vigencia la Ley 1753, la administración cuenta con el plazo de dos (2) años para iniciar el procedimiento especial de reintegro de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud apropiados o reconocidos sin justa causa, de 48 Visto en la página web https://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/Ponenc ias/2016/gaceta_331.pdf 49 Radicación nro. 11001 0306 000 2014 00258 00.

C.P.: Álvaro Namén Vargas. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 44 conformidad con las reglas previstas en el artículo 3º del Decreto Ley 1281 de 2002 y en la Resolución 3361 de 2003 (sic) [2013] (…). Ahora bien, teniendo en cuenta que la regla del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 solo es aplicable desde el 9 de junio del año 2015, y que el Decreto Ley 1281 de 2001 (sic) [2002] no contempló expresamente un término de caducidad para el ejercicio de la facultad que tenía la administración para iniciar el reintegro de los recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, habrá la Sala de analizar cuál es la norma aplicable antes de la vigencia de la mencionada Ley del Plan en relación con el término que tenía la administración para iniciar el mencionado procedimiento”.

Frente a la inexistencia de una norma que expresamente regulara el término para reclamar el reintegro de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud antes de la entrada en vigor de la Ley 1753, la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el precitado concepto, indicó que podría aplicarse el término de caducidad del medio de control de reparación directa, así50: “[…] 3) Término que tenía la administración para iniciar el procedimiento de reintegro antes del 9 de junio de 2015 fecha de entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015 Como se señaló en el capítulo precedente, el Decreto Ley 1281 de 2001 (sic) [2002] no contempló expresamente una regla acerca del término dentro del cual el administrador fiduciario del Fosyga o cualquier entidad o autoridad pública que en ejercicio de sus competencias o actividades participe como actor en el flujo de caja, puede iniciar el procedimiento administrativo de reintegro de los recursos de la salud apropiados sin justa causa.

No obstante, la Corte Constitucional en la sentencia C- 607 de 2012, al declarar la constitucionalidad del artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2001 (sic) [2002], remitió al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en relación con el procedimiento administrativo general como el procedimiento aplicable al proceso de reintegro de recursos de la Salud apropiados o reconocidos sin justa causa, entendimiento que reprodujo en sus consideraciones la Resolución 3361 de 2013.

(…) 50 Ibidem. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 45 Por tanto, ante el silencio del legislador sobre el término de caducidad, antes de la expedición de la Ley 1753 de 2015, en relación con el procedimiento especial regulado por el Decreto Ley 1281 de 2001, la Sala considera que es posible suplirlo con base en las disposiciones que rigen el trámite común a los juicios contencioso administrativos, en cuanto sean aplicables.

Precedentemente se indicó que el procedimiento establecido en el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2001, que culmina con un acto administrativo proferido por la Superintendencia Nacional de Salud, es esencialmente una orden de restitución de carácter patrimonial cuyo origen está dado por un traslado o giro de los recursos del sector sin una causa legal que lo justifique, al patrimonio, en este caso, de una EPS o de una EOC.

En consecuencia, es posible afirmar que la obligación legal de reintegrar los recursos de la salud apropiados “sin justa causa”, además de las previsiones legales que lo consagran, tienen soporte en el principio general del derecho que consiste en que nadie puede enriquecerse injustamente a costa de otro. En tal virtud, la Sala estima procedente aplicar el término de dos (2) años que señala el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que señala el término de caducidad de la acción de reparación directa, teniendo en cuenta que este es el aplicable a la actio in rem verso, y a su vez, constituye el límite máximo de tiempo en que la administración y los particulares puedan solicitar la restitución de los recursos por la vía judicial o mediante una conciliación extrajudicial.

(…) En este punto, además de establecer el término que tiene la administración para ejercer su facultad e iniciar la actuación administrativa y expedir el acto administrativo que ordena el reintegro de los recursos, resulta importante precisar que el momento a partir del cual debe contarse dicho plazo es desde la producción del supuesto de hecho, esto es, desde la realización del giro o compensación de los recursos sin justa causa o desde el momento en que la administración tuvo o debió tener conocimiento del mismo, si fue en fecha posterior, y siempre y cuando esté demostrada la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de ocurrencia […]”.

Teniendo en cuenta el contexto normativo descrito, se observa que el artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016 [adicionado mediante el Decreto 1829 de 2016], norma aquí acusada y que reguló el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 y el artículo 16 de la Ley 1797 de 2016, prevé tres presupuestos sobre la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud, que pueden diferenciarse así: Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 46 (i) El primero, es que los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud quedarán en firme transcurridos dos años después de su realización. (ii) Seguidamente, señala que, para los reconocimientos y giros efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, el término para que cobren firmeza se cuenta a partir de la entrada en vigencia “de la ley en mención”, esto es, la Ley 1753 de 2015, debido a que se trata de la norma que se cita en dicho inciso y la que precede al presupuesto allí regulado.

Así la cosas, se recuerda que la entrada en vigor de la Ley 1753 fue el 9 de junio de 201551. (iii) El inciso final del artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016 establece que, “de conformidad con la Ley 1797 de 2016, a partir de su entrada en vigencia se predica la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados con anterioridad al 9 de junio de 2013 y sobre estos no procede reclamación alguna”.

Siendo así, se precisa que la entrada en vigor de la Ley 1797 fue el 13 de julio de 201652. 2.2.3.1. A partir de los tres presupuestos que regula la norma acusada, el despacho observa que el primero de ellos, al señalar que “en el marco de lo establecido en el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización”, hizo referencia, en los mismos términos, a lo indicado en el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, cuando estableció que “los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización”, por lo que no se advierte prima facie la infracción de norma superior, pues se reproduce el contenido de la ley reglamentada. 51 Cabe agregar que el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015 señaló que: “La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”. 52 Es pertinente precisar que el artículo 28 de la Ley 1797 de 2016 indicó que: “La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las normas que le sean contrarias”.

Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 47 2.2.3.2. Continuando con el análisis del último de los presupuestos que se desprenden de la norma acusada, se tiene que el inciso final del artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016 prevé que, “de conformidad con la Ley 1797 de 2016, a partir de su entrada en vigencia se predica la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados con anterioridad al 9 de junio de 2013 y sobre estos no procede reclamación alguna”.

Luego, el inciso final de la norma acusada y aquí analizado hace referencia a los reconocimientos y giros que se hicieron antes del 9 de junio de 2013, los cuales ya quedaron en firme a partir del 13 de julio de 2016; de modo que la regla allí contenida para los reconocimientos y giros anteriores al 9 de junio de 2013, prima facie, están en consonancia con el inciso final del artículo 16 de la Ley 1797, por lo que no se advierte ab initio infracción a las normas superiores invocadas, tal y como se desprende de la comparación entre el aparte de la norma acusada y el artículo de la ley que reglamentó: Artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016 – inciso final Artículo 16 de la Ley 1797 de 2016 Artículo 2.6.1.6.2.

De la firmeza de los reconocimientos y giros de recursos del aseguramiento en salud. En el marco de lo establecido en el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización; para aquellos efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, dicho término contará a partir de la entrada en vigencia de la ley en mención. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna.

De conformidad con la Ley 1797 de 2016, a partir de su entrada en vigencia se predica la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados con anterioridad al 9 de junio de 2013 y El artículo 16 de la Ley 1797 del 13 de julio de 2016 indicó: “(…)

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16. DESCUENTOS POR MULTIAFILIACIÓN Y OBLIGACIÓN DE RESTITUCIÓN DE RECURSOS EN EL SGSSS. (…) Los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados dos años antes de la vigencia de la Ley 1753 de 2015 quedarán en firme a partir de la entrada en vigencia de la presente ley (…)”. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 48 sobre estos no procede reclamación alguna Así las cosas, el artículo 16 de la Ley 1797 de 2016 se refiere a los reconocimientos y giros que se hicieron antes del 9 de junio de 2013, tal y como lo dice el inciso acusado, pues “dos años antes de la vigencia de la Ley 1753 de 2015” es precisamente el día 9 de junio de 2013.

A lo que se agrega que, del contexto normativo descrito en precedencia, se desprende que lo que no estaba claramente definido era el término en el cual se podía pedir la restitución de lo reconocido indebidamente con anterioridad a la vigencia de la Ley 1753 de 2015. Entonces, lo que la Ley 1797 hace, en su artículo 16, es indicar que lo sucedido dos años atrás de la vigencia de la Ley 1753 de 2015 ya no se puede reclamar, es decir, lo que fue apropiado indebidamente antes del 9 de junio de 2013.

Por lo tanto, como el inciso final de la norma acusada y aquí analizado coincide prima facie con el inciso final del artículo 16 de la Ley 1797, no es procedente acceder a la medida cautelar en relación con el presupuesto examinado. Es de mencionar que el inciso final del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016 fue demandado a través de la acción pública de inconstitucionalidad y la Corte Constitucional, en la sentencia C 457 de 2020, se declaró inhibida para resolver de fondo el asunto. 2.2.3.3.

Frente al inciso restante de la norma acusada [artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016], el despacho pasa a examinar si vulneran el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 y el artículo 16 de la Ley 1797 de 2016. Al respecto, el segundo inciso del artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016 prevé que, “para aquellos efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, dicho término contará a partir de la entrada en vigencia de la ley en mención”; ahora, comparado el precitado inciso con los artículos 73 de la Ley 1753 del 9 de junio de 2015 y el artículo 16 de la Ley 1797 del 13 de Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 49 junio de 2016 [normas que fueron objeto de reglamentación] se observa lo siguiente: Artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016 Inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 y el artículo 16 de la Ley 1797 de 2016 Artículo 2.6.1.6.2.

De la firmeza de los reconocimientos y giros de recursos del aseguramiento en salud. En el marco de lo establecido en el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización; para aquellos efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, dicho término contará a partir de la entrada en vigencia de la ley en mención. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna.

De conformidad con la Ley 1797 de 2016, a partir de su entrada en vigencia se predica la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados con anterioridad al 9 de junio de 2013 y sobre estos no procede reclamación alguna El artículo 73 de la Ley 1753 del 9 de junio de 2015, estableció: “(…)

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73. PROCESOS DE RECOBROS, RECLAMACIONES Y RECONOCIMIENTO Y GIRO DE RECURSOS DEL ASEGURAMIENTO EN SALUD. (…) Los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna (…)” (se destaca El artículo 16 de la Ley 1797 del 13 de julio de 2016 indicó: “(…)

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16. DESCUENTOS POR MULTIAFILIACIÓN Y OBLIGACIÓN DE RESTITUCIÓN DE RECURSOS EN EL SGSSS. (…) Los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados dos años antes de la vigencia de la Ley 1753 de 2015 quedarán en firme a partir de la entrada en vigencia de la presente ley (…)”. En efecto, el despacho advierte que, cuando el inciso subrayado del artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016 estableció que, para la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, el término se contaba a partir de la entrada en vigor de la Ley 1753 de 2015, esto es, el 9 de junio de 2015, hizo referencia a una Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 50 regla que no fue prevista en el artículo 73 de la Ley 1753, ni en la Ley 1797, que precisamente fueron las normas reglamentadas; por lo que, prima facie, se advierte que los apartes señalados de la disposición acusada vulneran el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, porque la potestad reglamentaria implicó ab initio la modificación del contenido material y el alcance de las leyes reglamentadas.

Lo anterior, por cuanto el artículo 11 del Código Civil prevé que “la ley es obligatoria y surte sus efectos desde el día en que ella misma se designa, y, en todo caso después de su promulgación”. El artículo 73 de Ley 1753 está vigente desde el 9 de junio de 2015, de modo que, cuando el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 señala que “los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización”, debe entenderse que los reconocimientos y giros a los que se refiere son los efectuados durante la vigencia de la Ley 1753.

Un entendimiento en otro sentido le daría a la norma legal un carácter retroactivo, pues aplicaría el término de dos años a reconocimientos y giros que se realizaron antes de su vigencia, lo que, por su carácter excepcional (la regla general es que la ley rige a partir de su publicación), requeriría de previsión expresa en la ley. En efecto, es lo que ocurre con el segundo inciso de la disposición aquí acusada [Artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016], cuando señala que, para los reconocimientos y giros de los recursos de aseguramiento en salud efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, el término de dos años para quedar en firme contaba a partir de la entrada en vigor de la Ley 1753, esto es, 9 de junio de 2015; contexto en el cual se advierte, prima facie, que el inciso atacado y que en este acápite se analiza aplica el artículo 73 de la Ley 1753 a reconocimientos y giros que se hicieron antes de que dicha ley entrara en vigor.

Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 51 Aunado a lo dicho, no puede perderse de vista que, tanto el inciso segundo del Artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016, aquí examinado, y el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, se refieren al término con el que cuenta la administración para adelantar el procedimiento especial de reintegro de los recursos de salud apropiados o reconocidos sin justa causa que estaba regulado, por primera vez, en el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, y reglamentado en su momento por la Resolución 3361 de 2013.

De modo que, al ser la Ley 1753 de aplicación inmediata y por tratarse del cómputo del plazo para efectuar el procedimiento de reintegro, es necesario tener en cuenta que el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 prevé: “[…]

ARTÍCULO 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones (…) […]”.

(Se destaca) Por lo hasta aquí anotado, es claro que, para los reconocimiento y giros hechos a partir de la vigencia de la Ley 1753, se aplica el plazo dispuesto en el inciso final del artículo 73 ibidem; pero, para aquellos giros o reconocimientos efectuados antes de su vigencia [ 9 de junio de 2015], específicamente, los relacionados en el inciso aquí estudiado, hechos entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, el término aplicable sería el de la ley vigente cuando aquel empezó a correr, conforme lo señalado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887.

Como se indicó en precedencia, antes de la entrada en vigor de la Ley 1753 no estaba señalado expresamente en el ordenamiento jurídico un término para que la administración adelantara el procedimiento para el cobro de los reconocimientos y giros de los recursos de salud apropiados sin justa causa previsto en el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, modificado por el Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 52 artículo 7 de la Ley 1949 de 2019, y lo que se observa es que, frente a ello, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conceptuó en el sentido que podía aplicarse el termino de dos años señalado en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del de la Ley 1437 de 2011, el cual, según conceptuó, “debe contarse dicho plazo es desde la producción del supuesto de hecho, esto es, desde la realización del giro o compensación de los recursos sin justa causa o desde el momento en que la administración tuvo o debió tener conocimiento del mismo, si fue en fecha posterior, y siempre y cuando esté demostrada la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de ocurrencia”53.

De manera que el despacho advierte, prima facie, que el inciso aquí analizado del Artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016, al establecer que, para los reconocimientos y giros efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, el término empezaba a computarse a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753, sí infringe el inciso final del artículo 73 ibidem, así como el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, toda vez que aplica la ley a situaciones que no ocurrieron durante su vigencia; a lo que cabe precisar que antes de la entrada en vigor de la mencionada ley, si bien no existía una disposición que regulara el plazo para adelantar el procedimiento de reintegro, en principio, era posible computar el término conforme con lo previsto en el CPACA, según lo indicado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

No sobra mencionar que en las consideraciones del Decreto 1829 de 2016, mediante el cual se adicionó el artículo 2.6.1.6.2 al Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud, se indicó “que el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 que rige desde el 9 de junio de 2015 establece que “los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna”.

Regla que para los reconocimientos efectuados entre el 9 de junio 53 Radicación nro. 11001 0306 000 2014 00258 00. C.P.: Álvaro Namén Vargas. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 53 de 2013 y el 8 de junio de 2015, deberá aplicarse a partir de la entrada en vigencia de la referida ley”; es decir, de las consideraciones del Decreto 1829, se observa que la parte demandada, prima facie, extrae una regla del inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 que no está expresamente prevista por el legislador, puesto que en la norma en cita no se dispuso que la firmeza de los reconocimientos efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015 se computaba a partir de la entrada en vigor de la mencionada ley, es decir, el 9 el de junio de 2015; por el contrario, lo que la Ley 1753 de 2015 estableció es que la firmeza de los giros y reconocimientos de los recursos del aseguramiento en salud se computan desde su realización, para lo cual debe entenderse que se trata de aquellos que se hicieron a partir de su vigencia, y, por el explicado, para los reconocimientos y giros frente a los cuales está corriendo un término no corresponde aplicar lo que el inciso final del artículo 73 señala, pues ello conllevaría a la aplicación retroactiva de la norma.

En conclusión, se advierte que el aparte del artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016 que establece: “(…) para aquellos efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, dicho término contará a partir de la entrada en vigencia de la ley en mención” infringe, prima facie, el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 y el artículo 40 de la Ley 153 de 1887.

Conforme con lo expuesto, la Sala concluye que están cumplidos los requisitos para decretar la suspensión provisional solicitada frente al inciso acusado, los cuales pueden recapitularse, así: (i) Frente al primero, es decir, el requisito de vulneración de norma superior, el despacho advierte prima facie que el aparte aquí examinado del artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016 que establece: “(…) para aquellos efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, dicho término contará a partir de la entrada en vigencia de la ley en mención [Ley 1753] (…)”, infringe la potestad reglamentaria, el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 y el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, dado que, ab initio, se advierte que el aparte mencionado modificó el contenido y alcance de la Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 54 ley que estaba reglamentado, en la medida en que aplicó el artículo 73 ibidem a reconocimientos y giros que no se hicieron durante su vigencia, sino antes; cuando, atendiendo el tránsito de legislación regulado por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, para los giros y reconocimientos realizados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, el término que regía era el aplicable para la fecha en que entró en vigencia la Ley 1753 de 2015, es decir, en principio, el previsto en el literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, según el concepto ya citado de la Sala de Consulta y Servicio Civil.

(ii) A la valoración de lo expuesto, infracción de norma superior, concurre la acreditación del segundo requisito, la apariencia de buen de derecho (fumus boni iuris), es decir, que las pretensiones de la demanda estén razonablemente fundadas en derecho. Adicionalmente, este requisito también se cumple por cuanto la solicitud de medida cautelar elevada por el demandante se sustentó en que el aparte de la disposición acusada habilita a la administración a efectuar reclamaciones respecto de giros y reconocimientos que no se hicieron a partir de la entrada en vigor de la Ley 1753 de 2015, sino antes, en el período comprendido entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, razonamiento que fue sustentado en similares términos en la demanda; a lo que se agrega que, por todo lo anotado en precedencia, se evidencia prima facie que el inciso del artículo atacado sí modificó el contenido y alcance de las leyes que reglamentaron e infringieron ab initio la potestad reglamentaria.

(iii) Una vez cumplidos los dos requisitos anteriores, también se configuraría el tercero de ellos, esto es, el perjuicio por la mora (periculum in mora), puesto que, ab initio, se advierte que la disposición acusada es contraria al ordenamiento jurídico, por lo que no existiría justificación para postergar una decisión frente a los efectos jurídicos que está surtiendo.

(iv) Verificado lo anterior, es procedente examinar el contexto y los efectos de adoptar la medida cautelar, frente a lo cual se advierte que decretar la suspensión provisional de los actos acusados no afecta el interés general y, Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 55 por el contrario, garantiza que el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 no se aplique al procedimiento para ordenar el reintegro de los reconocimientos y giros de salud que se hicieron antes de su vigencia, específicamente, entre el período del 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015.

En ese escenario, es de precisar que el interés general es una cláusula indeterminada “cuyo contenido ha de hacerse explícito en cada caso concreto”54 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha explicado que, frente a “la cláusula de prevalencia del interés general contenida en el artículo 1 de la Constitución, (…) ha rechazado su invocación a priori como razón de Estado para justificar una conducta irracional, la protección injustificada de un interés oculto o la vulneración de los derechos de las personas”55.

Luego, si bien es cierto la administración debe procurar la recuperación y el reintegro de los recursos de la salud que hayan sido apropiados sin justa causa con el fin de garantizar la estabilidad financiera del sistema, también lo es que las reclamaciones deben adelantarse respecto de situaciones que no hayan cobrado firmeza en los términos previstos por la ley, sin que prima facie se haya habilitado para que vía decreto se modifique el momento en que empieza a computarse el plazo en el que quedan en firmes los giros y reconocimientos del sector salud.

En consecuencia, al estar reunidos la totalidad de los requisitos, es procedente declarar la suspensión provisional del aparte del artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016 que establece: “(…) para aquellos efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, dicho término contará a partir de la entrada en vigencia de la ley en mención (…)”. 54 Corte Constitucional.

Sentencia C – 053 de 2001. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 55 Ibidem. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 56 Por último, el despacho advierte que, conforme lo prevé el último inciso del artículo 229 del CPACA, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala Unitaria, Sección Primera,

RESUELVE

PRIMERO: DECRETAR LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL del aparte del artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016 que establece: “(…) para aquellos efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, dicho término contará a partir de la entrada en vigencia de la ley en mención (…)”, por las razones explicadas en precedencia.

SEGUNDO: DENEGAR la suspensión provisional de los demás incisos del artículo 2.6.1.6.2 del Decreto 780 de 2016, aquí examinados, que señalan “(…) en el marco de lo establecido en el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización (…)” y “(…) de conformidad con la Ley 1797 de 2016, a partir de su entrada en vigencia se predica la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados con anterioridad al 9 de junio de 2013 y sobre estos no procede reclamación alguna (…)”, según lo explicado en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DENEGAR la suspensión de la medida cautelar del literal d) del artículo 2.6.1.6.1 del Decreto 780 de 2016, por las razones expuestas en precedencia. Radicado: 11001 03 24 000 2017 00020 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo 57 CUARTO: En firme vuelvan las diligencias al despacho para proseguir el trámite correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.