CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) El despacho se pronuncia sobre la admisibilidad de la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por el señor Gustavo Figueroa Lasso, respecto de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. I.
ANTECEDENTES El señor Gustavo Figueroa Lasso, a través de escrito del 31 de enero de 2024, presentó solicitud de extensión de los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-025-CE-S2-2021 del 09 de septiembre de 2021, y como consecuencia de ello, la declaratoria de la existencia de una relación de trabajo, así como, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que de ello derive.
Como sustento de sus solicitudes, el apoderado del solicitante planteó que « […] prestó sus servicios como médico a la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E NIT: 900971006-4, por aproximadamente 4 años de manera directa por si mismo, bajo una subordinación y una remuneración, esta prestación se dio de manera consecutiva a través de 4 contratos: donde su labor como médico fue constante y no ocasional dado que el servicio de salud es un servicio de carácter vital que se brinda a través del Estado como lo es el caso que nos ocupa ya que la [accionada] es una Empresa Social del Estado».
La Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E mediante oficio 2023-310028654-1 negó las peticiones elevadas al estimar que «[…] el contratista suscribió Contratos de Prestación de Servicios, los cuales, en ningún momento generaron relación laboral alguna, ya que, siempre se acordó en el clausulado de los mismos, pues desde el primer contrato conoció que el mismo se regiría por el Derecho Civil y comercial».
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El despacho es competente para efectuar el análisis de admisibilidad de la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia, de acuerdo con los artículos 125 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2.2. Del mecanismo de extensión de la jurisprudencia - generalidades y requisitos La extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado fue prevista por los artículos 102 y 269 del CPACA, y comporta el deber de las autoridades administrativas de «extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos».
Sobre dicho mecanismo, en sentencia C-816 de 2011, la Corte Constitucional señaló que responde «[…] al propósito de dispensación uniforme del derecho en desarrollo de la igualdad constitucional de trato debido por las autoridades a las personas» y «[…] entraña un límite a la discrecionalidad en el ejercicio de la función administrativa por la autoridad ejecutiva, respecto de la apreciación fáctica y jurídica de los asuntos objeto de decisión, pues ciñe la aplicación de la ley a la interpretación realizada por el Consejo de Estado en su función de unificación jurisprudencial».
Además, en los términos de los artículos 102 y 269 del CPACA, cuando las autoridades nieguen total o parcialmente la extensión de los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, o guarden silencio, el interesado puede acudir ante este con el fin de forzar la aplicación del fallo de unificación para su caso específico. No se trata entonces de un proceso contencioso administrativo ordinario, sino de un dispositivo de naturaleza judicial que «[…] evita que el ciudadano se vea obligado a acudir a un proceso judicial, con todo lo que ello implica, para que se resuelvan sus pretensiones en relación con casos iguales que ya han sido decididos a través de sentencias de unificación y reduce los niveles de congestión en la Administración de Justicia, bondades del mecanismo que redundan en un sistema jurídico más armónico y coherente que permite la realización de principios y garantías como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la celeridad y la economía procesal».
Ahora bien, el procedimiento previsto para el desarrollo de ese mecanismo ha sido materia de modificaciones por parte de la Ley 2080 de 2021, determinante de un tránsito normativo que no puede ser soslayado. Así, de acuerdo con el texto original de la Ley 1437 de 2011, la solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado se caracterizaba por las siguientes etapas: (i) presentación razonada de la petición acompañada de copia de la actuación surtida ante la autoridad competente;
(ii) término de traslado a la entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por 30 días; (iii) celebración de audiencia de alegatos y decisión. Sin embargo, a partir de la entrada en vigor de la citada Ley 2080 de 2021, puede afirmarse que el trámite comprende las fases que siguen: (i) presentación razonada de la solicitud acompañada de copia de la actuación surtida ante la autoridad competente, y manifestación jurada, que se entenderá prestada con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende;
(ii) análisis de admisibilidad de la petición, que comprende las posibilidades de admitirla, inadmitirla, rechazarla o rechazarla de plano; (iii) traslado del escrito de extensión, que tendrá lugar una vez admitida la solicitud, durante 30 días a la entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; (iv) término de alegaciones, una vez vencido el lapso de traslado y sin necesidad de auto que lo ordene; y (v) decisión de fondo por escrito.
Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad de convocar a audiencia de alegaciones y decisión, «[c]uando resulte pertinente». En todo caso, en concordancia con la redacción vigente del artículo 269 del CPACA, y para los efectos de esta providencia, resulta adecuado recordar que el ponente deberá rechazar de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia cuando: (i) el peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión;
(ii) se haya presentado extemporáneamente; (iii) se pida extender una sentencia que no sea de unificación; (iv) la sentencia de unificación invocada no sea de aquellas que reconocen un derecho; (v) haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado; o (vi) se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada.
Por consiguiente, el despacho concluye que las aludidas situaciones configuran falencias que implican la ausencia de ciertos requisitos esenciales sin los cuales, no resulta viable, dar curso al mecanismo de extensión de jurisprudencia. En esos casos, tal como lo prevé la normatividad comentada, se impone el rechazo in limine de la petición. 2.3.
Análisis específico de admisibilidad Descendiendo al sub examine, se tiene que el convocante solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación dentro del expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). En efecto, se tiene que en la sentencia de unificación jurisprudencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, la Sección Segunda unifico criterios respecto de algunos requisitos que configuran una relación laboral encubierta o subyacente.
En ese contexto, esta Corporación adoptó las siguientes reglas de unificación:
PRIMERO. Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. En esta oportunidad, el despacho vislumbra que el solicitante no acreditó que se encuentre en la misma situación fáctica y jurídica en la que se encontraba quien fungió como demandante en el proceso en el cual fue proferida la sentencia de unificación aludida, conclusión que se deriva de la notoria diferencia entre los ámbitos funcionales a su cargo, pues el aquí solicitante ejerció como médico general de urgencias de la Subred Integrada de Servicios de Salud del Norte E.S.E., mientras que, en el fallo de unificación, el Consejo de Estado resolvió un caso que implicaba el desarrollo del servicio de abogada de la Personería del Municipio de Medellín. Sobre el particular, nótese que en la sentencia invocada no fue adoptada una presunción de subordinación aplicable a quienes se desempeñen como médicos generales de urgencias en Empresas Sociales del Estado, por el contrario se observa que en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, fue efectuada un análisis respecto del la solución de continuidad y la devolución de dineros a favor del contratista respecto de los valores consignados por concepto de cotización a seguridad social en desarrollo de su relación contractual.
Por lo tanto, no se evidencia acreditado el cumplimiento de los presupuestos de procedencia previstos en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), razón por la cual, el Despacho la rechazará de plano la solicitud de extensión, de conformidad con el inciso cuarto de la normativa en cita.
Finalmente, se reconocerá personería adjetiva a la abogada Judys Maria Castrillón Tuiran, con cédula de ciudadanía 30.578.696 y tarjeta profesional 284.477 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del convocante. En mérito de lo anterior, el Despacho: DISPONE:
PRIMERO: RECHAZAR la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por el señor Gustavo Figueroa Lasso, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: RECONOCER personería a la abogada Judys Maria Castrillón Tuiran, con cédula de ciudadanía 30.578.696 y tarjeta profesional 284.477 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada judicial de la de la parte solicitante, en los términos del poder allegado al proceso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.