CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 1.º de febrero de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-05619-01 Actor: Clara Rosalbina Salomé Panader Carrera. Accionado: Tribunal Administrativo del Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D. Tema Tutela contra providencia judicial – Proceso Ejecutivo – Defecto Sustantivo – Ejecución de obligación que no fue establecida de manea clara, expresa y exigible.
Decisión: Confirma la decisión del a quo que negó la solicitud de amparo. FALLO SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Clara Rosalbina Salomé Panader Carrera, a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 7 de octubre de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó el amparo deprecado, con ocasión del proceso ejecutivo que promovió contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP.
I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: La señora Clara Rosalbina Salomé Panader Carrera presentó demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de que fueran declaradas nulas las Resoluciones 057780 del 20 de diciembre de 2013 y 002727 del 28 de enero de 2015, por medio de las cuales negó la reliquidación de su pensión de vejez y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó la reliquidación de dicha prestación con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
El Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo de Bogotá, mediante Sentencia de 11 de mayo de 2015, ordenó reliquidar su pensión, teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, con efectos fiscales a partir del 16 de diciembre de 2010, -fecha en la que se concretó la prescripción trienal de las mesadas pensionales anteriores-, aplicando los reajustes legales correspondientes.
El anterior pronunciamiento fue apelado, por lo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, a través de Sentencia de 8 de junio de 2017, confirmó en su integridad la decisión proferida por el A quo. El 9 de noviembre de 2017, la UGPP, en cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la Resolución RDP 042183 reliquidó la pensión de la señora Panader Carrera en cuantía de $1’335.168, efectiva a partir de 17 de julio de 2001, con efectos fiscales desde el 16 de diciembre de 2010, por prescripción trienal de las mesadas pensionales anteriores.
El 2 de octubre de 2018, la señora Clara Rosalbina Salomé Panader Carrera, a través de apoderado, promovió demanda ejecutiva contra la UGPP, con el fin de obtener el pago integral de las sentencias judiciales proferidas a su favor, cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo de Bogotá, el cual, mediante auto de 15 de mayo de 2019, libró mandamiento de pago contra el ente previsional, pero se abstuvo de hacerlo respecto de lo pretendido por los mayores valores liquidados y deducidos por concepto de aportes a pensión. Contra dicha decisión fue radicada solicitud de aclaración y adición, petición negada a través de auto de 30 de mayo de 2019.
Finalmente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, a través de Providencia de 18 de febrero de 2021, confirmó la decisión proferida por el juez de primera instancia. Argumentó que los derechos fundamentales invocados le fueron vulnerados por las autoridades judiciales accionadas al incurrir en defectos sustantivo y fáctico, y vulneración directa de la constitución, teniendo en cuenta que: - Defecto sustantivo.
La providencia objeto de litis legalizó la retención injustificada del monto correspondiente a las mesadas pensionales, al efectuar una indebida adecuación normativa y un estudio erróneo del título ejecutivo, respecto de i) la naturaleza cuantificable de la obligación principal, al existir un contenido normativo de la liquidación de aportes no efectuados, y ii) la metodología utilizada por la UGPP para realizar los descuentos por aportes a la pensión. La decisión censurada no tuvo en cuenta que la sentencia de 8 de junio de 2017, comprende un título ejecutivo que puede hacerse exigible en sede judicial, pues respecto de los mayores valores derivados de los descuentos por aportes, contiene una obligación clara, expresa y exigible que fue desconocida por la autoridad judicial accionada, toda vez que, al no ser imprecisa, debe ejecutarse sin dejar a la liberalidad de la UGPP la posibilidad de realizarlos, aduciendo simplemente que no se especificó sobre qué periodo procedían, interpretación que desconoce el principio de legalidad exigible a las decisiones administrativas y judiciales. - Defecto fáctico.
Se omitió valorar las pruebas aportadas en el proceso ejecutivo destinadas a comprobar el incumplimiento inadecuado de la sentencia objeto de ejecución, específicamente: i) la solicitud dirigida a la UGPP respecto de los certificados sobre los cuales efectuó la liquidación, ii) los certificados laborales de lo devengado en cada periodo laboral, expedidos por el Ministerio de Educación Nacional conforme a la regulación legal vigente, y iii) la potencial liquidación del crédito acorde a las pruebas y no con base en presunciones legales.
Concluyó que el fondo de previsión se excedió al descontar el monto de los aportes y se la constituyó en deudora absoluta de los aportes de la pensión respecto a los nuevos factores salariales incluidos en la reliquidación, durante la prestación de sus servicios, en contravención del principio constitucional de favorabilidad laboral. - Vulneración directa de la Constitución. El derecho a la seguridad social fue vulnerado por el Tribunal con la decisión del 18 de febrero de 2021, por desconocer el derecho a percibir integralmente las mesadas pensionales, cuando comprobó que estas fueron retenidas de manera ilegal e injustificada.
Pretensión. Como consecuencia de lo anterior solicitó: «[…] se deje sin efectos la providencia judicial providencia de segunda instancia proferida el 18 de febrero de 2021 notificada por estado del 24 de febrero de la misma anualidad, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, y en efecto se le ordene a dicho Tribunal en un término perentorio a la comunicación de esta decisión, proferir una nueva providencia teniendo en cuenta los argumentos esgrimidos en el recurso de alzada y la presente acción constitucional. […]» II.
ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante Auto de 3 de septiembre de 2021, en primera instancia se admitió la acción de tutela presentada por la señora Clara Rosalbina Salomé Panader Carrera contra los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y ordenó su notificación como demandados; de otro lado, a la UGPP como tercera interesada, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. El subdirector de defensa judicial pensional de la referida entidad rindió informe y solicitó declarar la improcedencia, en tanto lo pretendido por la accionante es sustituir la decisión proferida por el juez natural y no se satisfacen las condiciones establecidas jurisprudencialmente al no demostrarse la existencia de un perjuicio irremediable ni la afectación al debido proceso o al acceso a la administración de justicia de la solicitante.
Manifestó que los valores que fueron descontados corresponden a los aportes para pensión de los factores de salario no efectuados, en virtud de lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, del 8 de junio de 2017. Sumado a esto, señaló que la providencia precitada debe armonizarse con el Acto Legislativo 001 de 2005. 3.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D. Guardaron silencio. IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 7 de octubre de 2021, negó el amparo deprecado, al considerar lo siguiente: «[…] Así las cosas, la pretensión de la accionante de ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, proferir una nueva decisión por medio de la cual se acceda a librar mandamiento de pago respecto de los mayores valores descontados por concepto de aportes con base en un supuesto defecto sustantivo y fáctico, por haberse incurrido en las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, a juicio de esta Subsección resultan imprósperas.
Finalmente, respecto a la presunta configuración de la violación directa de la Constitución, la jurisprudencia constitucional ha explicado que se configura cuando un juez ordinario adopta una decisión que desconoce la carta política, ya sea porque i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Carta en la que presuntamente habría incurrido la providencia enjuiciada.
Al efecto, la Sala encuentra, conforme a lo expuesto en líneas precedentes, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, no desconoció ningún precepto constitucional, ni realizó una interpretación de la normativa contraria a la Constitución, como tampoco dejó de aplicar una disposición legal desconociendo el precedente constitucional; por el contrario, cumplió con el deber que le asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la carta política. […]» V. LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó el fallo de 7 de octubre de 2021, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, reiterando los argumentos de orden fáctico expuestos en el escrito de tutela inicial y, adicionalmente, agregó que: «[…] Contrario a lo afirmado por la Sala, el análisis solicitado dentro del proceso ejecutivo constituía la litis principal respecto a la legalidad de la liquidación arbitraria efectuada por la entidad, por ende su valoración y estudio a la luz del marco normativo aplicable no resultaba discrecional u opcional no obstante tampoco implicaba acudir una “elucubración o interpretación” nueva como lo pretende hacer ver el Consejo de Estado en fallo de tutela, pues simplemente resultaba liquidable el monto a descontar en los estrictos términos del fallo y de la ley que, tal como se expuso en el cuerpo de tutela, las normas de obligaciones pensionales de los periodos laborados por mi representante, no dejaban sombra de duda respecto a los porcentajes, factores y montos objeto de deducción. […]».
VI. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; determinación del problema jurídico; la decisión que se cuestiona; y, el caso concreto. 6.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el literal b) de los artículos 13 y 25 del Acuerdo No. 80 de 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 7 de octubre de 2021, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 6.2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corporación. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”.
Requisitos de procedencia general. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes, c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable, y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida en un proceso ejecutivo.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. 6.3.
Problema Jurídico. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿La autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por la señora Clara Rosalbina Salomé Panader Carrera al haber proferido la providencia de 18 de febrero de 2021, en la que, presuntamente, vulneró el derecho fundamental al debido proceso al confirmar el mandamiento de pago librado contra el ente previsional en los términos del A quo, es decir, sin ordenar los mayores valores liquidados y deducidos por concepto de aportes a pensión como lo pretendía la parte ejecutante? 6.4.
Del caso concreto. Una vez establecido el motivo de inconformidad expuesto por la parte tutelante, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron en el proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada. - La señora Clara Rosalbina Salomé Panader Carrera, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de que fueran declaradas nulas las Resoluciones 057780 del 20 de diciembre de 2013 y 002727 del 28 de enero de 2015, por medio de las cuales negó la reliquidación de su pensión de vejez y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó la reliquidación de dicha prestación con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. - Así, una vez surtidas las actuaciones pertinentes, el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo de Bogotá profirió la sentencia de 11 de marzo de 2015 con la que accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó reliquidar su pensión, teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, con efectos fiscales a partir del 16 de diciembre de 2010 por prescripción trienal de las mesadas pensionales, de la siguiente manera: «[…] tercero: declarar la nulidad de la Resolución rdp 57780 del 20 de diciembre de 2013, expedida por la subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -ugpp a través de la cual negó la reliquidación de la pensión de vejez de la demandante con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. cuarto: declarar la nulidad de la Resolución 002727 del 28 de enero de 2014, mediante la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión anterior, confirmándola en todas sus partes. quinto: Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho ordenar a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -ugpp, reliquidar la pensión de vejez reconocida a la señora Clara Rosalbina Salomé Panader Carrera […], en cuantía equivalente al 75% del promedio de los factores de salario devengados en el último año de servicio, esto es, entre el 17 de julio de 2000 y el 16 de julio de 2001, sobre los factores equivalentes a: asignación básica mensual, prima de antigüedad, (1/12) bonificación por servicios prestados, (1/12) prima de servicios, (1/12) prima de navidad, (1/12) reconocimiento prima de navidad y (1/12) prima de vacaciones, sumas que se ordenarán a partir del 17 de julio de 2001, pero con efectos fiscales a partir del 16 de diciembre de 2010 por prescripción trienal de las mesadas anteriores, aplicando los ajustes legales correspondientes. sexto: La Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la de la Protección Social -ugpp pagará a la demandante la diferencia resultante entre la liquidación ordenada y las sumas canceladas por concepto del incremento o reajuste anual de la pensión de jubilación de la demandante desde el 16 de diciembre de 2010 por haber existido prescripción de las mesadas anteriores, previo descuento por concepto de aportes dejados de realizar y que corresponden a los factores cuya inclusión se ordena, siempre que no hayan sido objeto de descuento y en proporción a la trabajadora. […]» (Negrilla fuera del texto) - Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, que, a través de Sentencia de 8 de junio de 2017, confirmó en su integridad la decisión proferida por el A quo. - En cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la UGPP, mediante la Resolución RDP 042183 de 9 de noviembre de 2017, reliquidó la pensión de la señora Panader Carrera, como a continuación se observa: «[…]
ARTÍCULO PRIMERO: […] se reliquida la pensión de vejez de la señora Panader Carrera Clara Rosalbina Salomé elevando la cuantía de la misma a la suma de $1’355.168 […] efectiva a partir del 17 de julio de 2001, con efectos fiscales a partir del 16 de diciembre de 2010 por prescripción trienal de acuerdo al fallo objeto de cumplimiento. […]
ARTÍCULO OCTAVO: Descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho la señora Panader Carrera Clara Rosalbina Salomé la suma de $14’473.919 […], por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados. […]». - La señora Clara Rosalbina Salomé Panader Carrera, a través de apoderado, promovió demanda ejecutiva contra la UGPP, con el fin de obtener el pago integral de las sentencias judiciales mencionadas, cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo de Bogotá, el cual, mediante auto de 15 de mayo de 2019, libró mandamiento de pago contra el ente previsional, como se observa: «[…]
PRIMERO: LIBRAR mandamiento de pago por la vía ejecutiva en favor de la señora Clara Rosalbina Salomé Panader Carrera […] y en contra de la la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, por la siguiente cantidad: 1.1. Por la suma de cincuenta y dos millones noventa y seis mil trescientos setenta y cuatro pesos ($52’096.374 m/cte) resultante entre la liquidación ordenada en razón de la actualización e indexación del reajuste ordenada en la sentencia de condena proferida por el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá de fecha 11 de mayo de 2015, confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el día 8 de junio de 2017, dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho 10001 33 35 712 2014 00224 00, valor que dejó de cancelarse por la entidad. 1.2.
Por la suma de treinta y un millones quinientos seis mil seiscientos treinta y un pesos ($31’506.631 m/cte) por concepto de intereses moratorios sobre el valor del capital a la tasa máxima según el límite establecido en el artículo 11 de la Ley 510 de 1999 y teniendo en cuenta las fluctuaciones de intereses corrientes bancarios certificados por la Superintendencia Financiera de Colombia desde el día siguiente a la fecha de ejecutoria de la sentencia, esto es, desde el 29 de junio de 2017 y hasta el 22 de abril de 2019, fecha en que se efectuó la liquidación de la sentencia. 1.3.
Por los intereses moratorios sobre la suma ordenada en el numeral 1.1. desde el 23 de abril de 2019 y hasta el pago total de la obligación, por el valor del capital a la tasa máxima según el límite establecido en el artículo 111 de la ley 510 de 1999 y teniendo en cuenta las fluctuaciones del interés corriente bancario certificados por la Superintendencia Financiera de Colombia. […]». - La señora Clara Panader Carrera presentó solicitud de aclaración y adición respecto de la anterior providencia, siendo resuelta a través de auto de 30 de mayo de 2019, en el que señaló que el disenso relacionado con la ausencia de pronunciamiento respecto de los mayores valores descontados como aportes por la entidad demandada no eran de recibo, ya que «si se tiene en cuenta la liquidación efectuada por la oficina de apoyo para los juzgados administrativos visible a folio 113 en la tabla número 5, se explicó la liquidación que se había realizado en cuanto a descuentos en pensión y salud y los que se habían efectuado por la entidad demandada a través de Resolución 42183 del 9 de noviembre de 2011, arrojando saldos negativos al capital; luego, sí se tuvieron en cuenta las pretensiones de la demanda ejecutiva, encontrando que no existía un mayor valor descontado; sino que contrario a ello, faltaron unos valores por otorgar frente a estos presupuestos». - La parte ejecutante interpuso recurso de apelación insistiendo en el argumento de que el despacho no hizo alusión alguna respecto a las pretensiones de los mayores valores liquidados y deducidos por concepto de aportes en pensión, suma que resulta ser diferencias de mesadas dejadas de pagar más los intereses que están generando su no pago.
Además de que, si bien la orden judicial «previo el DESCUENTO por concepto de aportes dejados de realizar y que corresponden a los factores cuya inclusión se orden (sic), siempre que no hayan sido objeto de descuento y en proporción a la trabajadora » dichos aportes no fueron liquidados legalmente, por cuanto la entidad ejecutada no demostró que estos se hubieran realizado durante la vía laboral del trabajador. - El recurso de alzada fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, el cual, a través de Providencia del 18 de febrero de 2021, confirmó la decisión proferida por el a quo.
De la solución planteada al caso concreto. Una vez precisadas las actuaciones surtidas en el proceso ejecutivo cuestionado en sede de tutela por la señora Clara Rosalbina Salomé Panader Carrera, así como la providencia cuestionada, es necesario indicar, de primera mano, que las inconformidades planteadas por la parte actora en el escrito inicial coinciden con los cargos manifestados en la demanda ejecutiva presentada y el recurso de apelación, frente a lo cual debe recordarse que el mecanismo de amparo constitucional no puede ser utilizado como una tercera instancia para reabrir discusiones jurídicas ya concluidas y resueltas por el juez natural del asunto.
Sin embargo, lo anterior no es óbice para que esta Sala de decisión no efectúe algunas precisiones tendientes a aclarar las razones por las cuales se considera que en el asunto bajo estudio no se configuraron las vías de hecho endilgadas por la parte actora. Del proceso ejecutivo en la Ley 1437 de 2011. La ley 1437 de 2011, como bien se define, regula lo pertinente al proceso administrativo y de lo contencioso administrativo, por ello pese a que en algunos artículos se disponen aspectos puntuales relacionados con el proceso ejecutivo, nos encontramos ante la ausencia de una normativa concreta respecto de este trámite; por ello, en aplicación de la remisión expresa que hiciera su artículo 306 frente a aspectos no regulados, en concordancia con el 299, es claro que el proceso ejecutivo en la jurisdicción contenciosa “frente a lo no previsto” debe regirse por el Código General del Proceso.
Al respecto, esta misma Sala de decisión se pronunció de manera más puntual en un proceso ejecutivo, mediante auto interlocutorio del 29 de agosto de 2019. Dicho ello, se recuerda que el artículo 422 del CGP, respecto al concepto y alcance de título ejecutivo, dispone: «[…]
ARTÍCULO 422. TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. […]» (Subrayado por la Sala) Al respecto, en el trámite de un proceso ejecutivo, en pronunciamiento de quien ahora lo hace como ponente se efectuaron algunas precisiones al respecto que se reiteran como, a continuación, se hará. La definición contenida en el artículo 422 del Código General del Proceso permite inferir que hay requisitos de forma y de fondo, siendo los primeros «que se trate de documentos que […] tengan autenticidad, que emanen de autoridad judicial, o de otra clase si la ley lo autoriza, o del propio ejecutado o causante cuando aquel sea heredero de este» y los segundos, «que de esos documentos aparezca a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante, una obligación clara expresa, exigible y además líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero»”.
En relación con los requisitos de fondo del título ejecutivo, la doctrina ha señalado los siguientes: i) Que la obligación sea expresa, ii) Que sea clara y; iii) Que sea exigible. « […] La obligación es expresa cuando aparece manifiesta de la redacción misma del contenido del título, sea que consista ésta en un solo documento o en varios que se complementen formando una unidad jurídica.
Faltará este requisito cuando se pretenda deducir la obligación por razonamientos lógicos jurídicos, considerándola una consecuencia implícita o una interpretación personal indirecta. […] La obligación es clara cuando además de expresa aparece determinada en el título en cuanto a su naturaleza y sus elementos (objeto, termino o condición y si fuere el caso su valor líquido o liquidable por simple operación aritmética), en tal forma que de su lectura no quede duda seria respecto de su existencia y sus características.
Obligación exigible es la que debía cumplirse dentro de un término ya vencido, o cuando ocurriera una condición ya acaecida, o para la cual no se señaló termino y cuyo cumplimiento solo podía hacerse dentro de cierto tiempo, que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condición (Código civil, artículos 1680 y 1536 a 1542).
Por eso, cuando se trate de obligación condicional, debe acompañarse la plena prueba del cumplimiento de la condición. […]» Así las cosas, el titulo ejecutivo es aquel que contenga una obligación clara, expresa y exigible al momento de incoarse la demanda. En tal sentido, esta Corporación se pronunciado frente a cada una de dichas características así: La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa.
La obligación es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. La obligación es exigible cuando únicamente es ejecutable cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido. Esta Corporación ha señalado que por regla general, en los procesos ejecutivos que se promueven con fundamento en las providencias judiciales, el título ejecutivo es complejo y está conformado por la providencia y el acto que expide la administración para cumplirla.
En ese caso, el proceso ejecutivo se inicia porque la sentencia se acató de manera imperfecta. Por excepción, el título ejecutivo es simple y se integra únicamente por la sentencia, cuando, por ejemplo, la administración no ha proferido el acto para acatar la decisión del juez. En este orden de ideas, es preciso indicar que la parte actora hizo uso de este mecanismo constitucional con el fin de dejar sin efecto la providencia de 18 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, pues, de acuerdo con su decir, incurrió en vías de hecho por defecto fáctico, sustantivo y vulneración directa de la Constitución, de tal manera que el análisis del juez de tutela se centrará en tales supuestos de manera simultánea, en tanto las mencionadas vías de hecho confluyen en los mismos supuestos.
Lo anterior, en atención a que, según su dicho, resultaba errado ordenar seguir adelante la ejecución por las sumas de $52’096.374 por concepto de las diferencias resultantes entre la liquidación en razón de la actualización e indexación del reajuste, y de $31´506.631 por intereses moratorios sobre el valor del capital; y, no así respecto a la pretensión de los mayores valores liquidados y deducidos por concepto de aportes en pensión, sin tener en cuenta que aquella contenía una obligación expresa, clara y exigible.
Al respecto, la Sala de decisión debe precisar que una vez revisadas las actuaciones surtidas dentro del proceso ejecutivo no se observa que la autoridad judicial accionada hubiera incurrido en actuaciones caprichosas o arbitrarias que vulneraran las garantías fundamentales propias del debido proceso o con tal virtualidad como para afirmar que se presentara una omisión absoluta de la norma adjetiva aplicable o, un exceso ritual manifestó, además se observa que de considerarse afectado con alguno de los pronunciamientos del juez natural del asunto, el actor tuvo la oportunidad de controvertirlos a través de los recursos procedentes al interior del sub examine.
La tutelante, al igual que en el recurso de apelación interpuesto en el proceso ejecutivo, insistió en que no se hizo alusión alguna respecto a las pretensiones de los mayores valores liquidados y deducidos por concepto de aportes en pensión, suma que resulta ser diferencias de mesadas dejadas de pagar más los intereses que están generando su no pago, además de que los mencionados aportes no fueron liquidados legalmente, por cuanto la entidad ejecutada no acreditó que aquellos se realizaran durante la vía laboral del trabajador.
De una revisión de los medios probatorios aportados al proceso y las conclusiones a las que arribó la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se evidencia que el estudio del juez contencioso es razonable, en tanto especificó los motivos por los cuales consideraba que no era procedente la pretensión de ejecución de los descuentos de aportes, al no ser una obligación clara, expresa ni exigible.
Se dijo en la providencia acusada: «[…] De lo anterior, examinado el libelo demandatorio se observa que a folios 7 y 8 (01 8-9), se encuentran las pretensiones de los descuentos de los aportes sobre los factores incluidos, razón por la cual, no tiene vocación de prosperar lo argüido, ya que el a-quo sí se pronunció sobre su pretensión y no la encontró prospera. [ ] De lo anterior, se puede concluir que la orden dada a la UGPP es que realice los descuentos de aportes dejados de realizar que corresponden a los factores dejados de realizar y sobre los que se ordenó la inclusión En efecto, se tiene que la bligación que pretende la parte ejecutante no es expresa, clara ni exigible, pues surge la duda respecto al procedimiento preciso para que la UGPP realice los descuentos por aportes, toda vez, que no se puede inferir con certeza si los descuentos sobre los factores incluidos, debían realizarse por todo el tiempo cotizado, los últimos 10 años, el último año o desde la fecha de prescripción, por lo que se dejó a disposición de la entidad de previsión la posibilidad de realizar los descuentos. [ ] De la misma forma, el Consejo de Estado ha precisado, que "[ ] la obligación es expresa si se encuentra especificada en el titulo y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. [ ] y como se indicó con anterioridad, las sentencias, que hacen de título ejecutivo, no expresan el periodo ni la forma de realizar los descuentos de los aportes sobre los nuevos factores, lo que obligaría al juez de ejecución realizar una tarea interpretativa que le está vedada. [ ] En síntesis, no es procedente la pretensión de ejecución de los descuentos de aportes, al no ser una obligación clara, expresa ni exigible, por tal razón no es calculable a través de una operación aritmética como prevé el artículo 424 del CGP. […]» Visto el análisis efectuado por el Tribunal accionado, se evidencia que aquel efectuó un estudio detallado de las providencias judiciales, cuya ejecución se pretendía; y, así mismo, que el sustento normativo de la liquidación realizada por la UGPP tuvo lugar en la misma sentencia a ejecutar que dispuso la elaboración de un cálculo actuarial que garantizara la razonabilidad del pago realizado y el imperativo fijado en en el Acto Legislativo No. 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política.
En este orden de ideas, la Sala encuentra que la Corporación Judicial accionada empleó los criterios de valoración atendiendo la sana crítica, por cuando luego de efectuar un análisis racional de los diferentes medios de prueba, concluyó que la entidad ejecutada cumplió con el pago de la obligación que se perseguía, por lo tanto no se incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico y, por ende, no se configuró la violación de los derechos fundamentales que alega la accionante.
Adicionalmente, debe precisarse que la protección de los derechos fundamentales por vía de tutela cuando éstos resultan afectados por la interpretación judicial de pruebas o de normas jurídicas debe ser excepcionalísima y únicamente procede cuando el juez se aparta de la Ley y la Constitución en forma irrazonable, por lo que en caso de que existan distintas interpretaciones razonables, debe prevalecer la del juez de conocimiento en aras de preservar los principios de autonomía, independencia y especialidad de la labor judicial.
En vista de lo anterior, forzoso es concluir que, contrario a lo afirmado por la tutelante, la motivación consignada por el juez competente en la providencia cuestionada fue congruente y suficiente, en la medida en que se sustentó en las pruebas, normas y jurisprudencia aplicables, de tal forma que encontró cumplida la obligación perseguida.
Así las cosas, debe precisarse que la providencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca está debidamente fundada, es decir cumple rigurosamente con los estándares de motivación, en tanto se seleccionaron las fuentes normativas y la jurisprudencia aplicables al caso, acompañando el análisis de una cuidadosa adecuación de los hechos y las pretensiones a las instituciones y normas.
En suma, las reglas de derecho aplicables a los casos fueron razonadamente elegidas, esto es, la autoridad accionada dio cuenta detallada del porqué de su decisión, por tal motivo debe concluirse que no procede la configuración del defecto fáctico, sustantivo o vulneración directa de la Constitución. Así las cosas y corolario de lo expuesto en esta providencia, se advierte que no se vulneraron los ius fundamentales invocados, en la medida en que no se configuraron las vías de hecho alegadas, se CONFIRMARÁ la decisión de primera instancia en la acción de tutela presentada por la señora Clara Rosalbina Salomé Panader Carrera contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, VII.
FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la Sentencia de 7 de octubre de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual negó el amparo de los derechos fundamentales de la señora Clara Rosalbina Salomé Panader Carrera, en la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador.