CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Jorge Hernán Beltrán Pardo Bogotá, D. C., tres (3) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación presentado por la entidad demandada contra la sentencia de 24 de enero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso objeto de litigio en esta instancia. I.
ANTECEDENTES 1.1 La acción (ff. 64 a 86). El señor Noel Enrique Tello Portela, mediante apoderado, concurrió ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a formular acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que se acojan las pretensiones que en lo siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, los cuales son; (i) oficio DESAJ 001001 de 26 de agosto de 2010, mediante el cual se negó la petición de reliquidación de las prestaciones sociales del actor con el 100% de lo devengado y el pago del 30% de prima especial de servicios (ii) Resolución 2387 de 10 de noviembre de 2010 que resolvió un recurso de reposición; y (iii) Resolución 2632 de 4 de abril de 2011, a través de la cual se decidió desfavorablemente un recurso de apelación. A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) reconocer, reliquidar y pagar “[…] desde el 18 de marzo de 1999 hasta la fecha de la sentencia y en adelante, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su sueldo básico mensual legal, incluyendo en la base de liquidación el 30% de la asignación básica mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque se ha computado por la administración, como la prima especial sin carácter salarial, prevista en el art. 14 de la ley 4 de 1992”;
(ii) reconocer y pagar “[…] el valor de las diferencias salariales, laborales y la liquidación que hasta ahora le hecho la administración con el 70% de salario básico y el valor que resulte de reliquidar todas sus prestaciones sociales y laborales […] teniendo como base para la liquidación el 100% de su remuneración básica mensual, incluyendo en la base de liquidación, el 30% del sueldo básico mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque se ha computado como prima especial sin carácter salarial”;
(iii) reconocer y sufragar desde el 18 de marzo de1999 y en adelante, la prima especial, sin carácter salarial, en el porcentaje del 30%, como agregado o adición al salario; (iv) continuar con el pago del “[…] 30% del sueldo básico, que hasta ahora no se le ha cancelado, ya que este porcentaje lo relaciona en pagos como prima, siendo parte de la remuneración legal mensual”;
(v) al ejecutarse la sentencia, se “[…] siga liquidando y pagando al demandante, todas sus prestaciones sociales y demás emolumentos y derechos laborales, con base en el 100% de su remuneración básica mensual legalmente establecida, incluyendo el 30% de la asignación básica mensual, que hasta ahora no computa como salario, sino como prima especial sin carácter salarial”;
(vi) ajustar y actualizar los valores reclamados de acuerdo con el índice de precios al consumidor y con el pago de intereses, de conformidad con artículo 178 del Código Contencioso Administrativo; (v) inaplicar por inconstitucionales “[…] el art. 7 del Decreto 43 de 1995, art. 6 del Decreto 64 de 1998, art. 9 del Decreto 43 de 1999, art. 9 del Decreto 2739 de 2000, art. 9 del Decreto 1474 de 2001, art. 6 del Decreto 673 de 2002, art. 6 Decreto 389 de 2006, art. 6 Decreto 618 de 2007, art. 6 Decreto 658 de 2008, art. 8 Decreto 723 de 2009, art. 8 decreto 1039 de 2011, solo en cuanto le restan el 30% del salario básico de los servidores judiciales que relaciona, para llamarlo prima especial sin carácter salarial, condicionándolos a que se interpreten en el entendido de que la prima legalmente establecida, se tenga como una adición, incremento o agregado al salario, para adecuarlos a los textos, principios y valores constitucionales y legales”. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el demandante que trabaja al servicio de la Rama Judicial, como Juez Promiscuo Municipal de Planadas (Tolima), desde el 18 de marzo de 1999 “hasta la fecha”. Que “[e]n el art. 14 de la ley 4 de 1992, se creó por el Congreso, entre otras autoridades judiciales, para los jueces y magistrados, la prima especial sin carácter salarial, que el gobierno debía reglamentar, sin ser inferior al 30%, ni superior al 60% de la remuneración básica mensual”.
Aduce que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial le ha liquidado “[…] durante todo su ejercicio como funcionario judicial, hasta la fecha, la prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, cesantías, bonificación por servicios prestados, seguridad social y demás prestaciones laborales y emolumentos, con el 70% de su remuneración básica y no con el 100% de esta, por haberse reglamentado en algunos decretos del Gobierno la prima especial sin carácter salarial, descontándosela a la remuneración básica y en lugar de adicionar la prima al sueldo mensual, le restó a este el 30% de su carácter salarial.
Para ello la administración acude a los decretos […] que establecen que "el 30% de la remuneración básica, será prima especial sin carácter salarial". Afirma que, con derecho de petición de 19 de agosto de 2010, deprecó ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial la reliquidación de sus prestaciones sociales con el 100% de lo recibido, con inclusión del pago del 30% correspondiente a la prima especial de servicios como valor agregado al salario la cual no fue percibida, no obstante, dicha solicitud le fue negada a través del oficio DSAJ 001001 de 26 de agosto de esa anualidad, decisión que fue confirmada mediante Resolución 001987 de “Julio de 8 de 2010”, y con la Resolución 2632 de 4 de abril de 2011 se desató de manera desfavorable el recurso de apelación presentado contra el oficio inicial. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto Refiere que los actos administrativos enjuiciados violentan las siguientes disposiciones legales: artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25 y 53 y 209 de la Constitución Política; 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992; 152 (numeral 7) del artículo 152 de la Ley 270 de 1996.
Dice que “[…] que la rama judicial, a través de los actos administrativos atacados, que niegan la reliquidación de prestaciones […], incluyendo el 30% de la remuneración básica, que tiene como prima, quebrantan manifiestamente el art. 53 de la constitución política, en cuanto desmejoran y reducen claramente su salario y prestaciones, como Funcionario de la Rama Judicial, desconociendo los principios de progresividad, remuneración vital y móvil proporcional al trabajo y el de prohibición de reducir sus garantías mínimas laborales”. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 115 a 121).
La accionada, por conducto de apoderada, se opone a las pretensiones del libelo introductorio y solicita no se acceda a ellas, sobre los hechos se atiene a lo que se pruebe dentro del proceso. Como razón de su defensa, sostiene que la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no comporta carácter salarial, por tanto, no es viable incluir dicha prima en la liquidación y al pago de las prestaciones sociales reclamadas.
Por otro lado, propuso las excepciones de prescripción e innominada. 1.6 La providencia apelada (ff. 277 a 293). El Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, en sentencia de 24 de enero de 2017 (corregida y aclarada mediante los proveídos de 14 de diciembre de 2018 y 10 de abril de 2019), accedió parcialmente a las súplicas de la demanda al estimar que el demandante es beneficiario de la Ley 4ª de 1992, así las cosas, “[…] ante la nulidad ordenada por el Consejo de Estado de las normas que regulaban la prima especial sin carácter salarial, dictadas por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, inclusive, y la inaplicación de las normas posteriores que se profirieron en igual sentido, lo procedente será ordenar a la entidad demandada que reliquide todas las prestaciones del actor, desde el 18 de marzo de 1999, durante el tiempo que ha estado vinculado a la RAMA JUDICIAL en calidad de Juez de la República, hasta la fecha de este fallo y hacia el futuro, con base en el 100% de su asignación básica, y no con el 70% de la misma, como hasta ahora lo ha hecho”.
Asimismo, ordenó que los valores reconocidos sean cancelados con los intereses que correspondan, con base al certificado de índice de precios al consumidor emitido por el DANE. Por último, estableció no condenar en costas y a su juicio determinó que no opera la prescripción trienal, toda vez que “[…] para la fecha en que se declaró la nulidad de los citados Decretos reglamentarios de la Ley 4ª de 1992, los actos administrativos de carácter particular expedidos con base en dichas normas ya habían sido controvertidos en sede administrativa y estaban demandados ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, además de que esa providencia sólo trata de los decretos proferidos por el Ejecutivo entre los años 1993 a 2007, inclusive, mientras que las demás disposiciones reprochadas llegan hasta el año 2011 y todas aquellas que con posterioridad llegaren a proferirse, es decir, que estamos frente a una situación jurídica no consolidada, donde no es posible declarar prescripción”. 1.7 El recurso de apelación (ff. 318 a 322).
La accionada, por intermedio de apoderada, interpuso recurso de apelación, en el que solicita se revoque la decisión de primera instancia y se nieguen las pretensiones, al asegurar que el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 4ª de 1992 expidió los Decretos 57 de 1993 y 618 de 2007, a través de los cuales se contempló el régimen salarial de los servidores de la Rama Judicial, y en el artículo 7 de este último no se señala el cargo de tribunal o juez como beneficiarios del emolumento aquí recurrido.
Por consiguiente, agrega que “[…] la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y sus Direcciones Seccionales, han aplicado correctamente el contenido de la Ley 4a de 1992 en su artículo 14, atendiendo lo establecido por el Gobierno Nacional en los diferentes Decretos salariales que anualmente expide en desarrollo de la mencionada Ley”, a su vez, precisa que “[…] no tiene la facultad para interpretar las leyes e inaplicadas, en razón a que son los Jueces en sus respectivos fueros, a través de sus sentencias los que tienen tal facultad, a diferencia de la autoridad Administrativa que únicamente está sometida a su imperio y debe darle estricto cumplimiento”.
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 11 de julio de 2019, y admitido por esta Corporación a través de auto de 28 de junio de 2021, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las otras partes por estado, en cumplimiento del artículo 212 del CCA. 2.1 Alegato de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con providencia de 14 de septiembre de 2021, para que alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo previsto en el artículo 212 ibidem, oportunidad que fue aprovechada por la parte demandante, en el que concluye con los mismos argumentos expuestos en el escrito de demanda, es decir, de declararse acreedor de la prima especial de la Ley 4ª de 1992 como valor agregado a su salario, sin que constituya factor salarial, situación que ha sido reiterada por el Consejo de Estado en sentencias sobre la materia y además, dice que los derechos laborales reclamados son imprescriptibles con relación a los aportes a pensión, por otro lado, expone que en sentencia de 18 de mayo de 2016 de esta Corporación (radicado 25000-23-25-000-2010-00246-02), se fijó que “[…] la prescripción solo empieza a contarse a partir de la declaratoria de nulidad de la norma jurídica que impide reclamar el derecho, por ser a partir de esta, que nace y se hace exigible”.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme a la preceptiva del artículo 129 del CCA. 3.2 Nota preliminar. Los Magistrados de la sección segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 3.3 problema jurídico. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el presente asunto se contrae a determinar si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales del señor Noel Enrique Tello Portela, teniendo en cuenta para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más el pago del 30% correspondiente a la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma; y La prescripción trienal de las prestaciones sociales. 3.4 Marco normativo y jurisprudencial.
El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en este fallo se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación que refuta la decisión de primera instancia. Lo primero que hay que afirmarse es que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Al respecto el artículo 14 dijo: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos generó una interpretación equivocada de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dice la sentencia en mención: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación jurisprudencial y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
Para mayor precisión, y con carácter didáctico, los siguientes dos (2) cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para así establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. 3.5 Caso concreto.
Del material probatorio traído al plenario, se destaca: Constancia laboral de 21 de junio de 2012 del Tribunal Superior Distrito Judicial de Ibagué – Tolima (f. 149), mediante la cual se observa que el actor se ha desempeñado en el cargo de Juez de la República, así: “JUEZ PROMISCUO MUNICIPAL DE SAN ANTONIO-TOLIMA.- Desde el dieciocho (18) de marzo del año mil novecientos noventa y nueve (1999), hasta el trece (13) de abril del mismo año antes citado (1999).
JUEZ PROMISCUO DE PLANADAS - TOLIMA. - Desde el catorce (14) de abril del año mil novecientos noventa y nueve (1999) hasta el treinta (30) de junio del año dos mil cinco (2005); desde el primero (1°) de agosto del año dos mil cinco (2005) hasta el treinta (30) de marzo del año dos mil seis (2006); y desde el primero (1°) de mayo del año dos mil seis (2006), a la fecha”.
Certificaciones salariales de 12 de septiembre de 2011, que indican los salarios y prestaciones devengadas por el accionante desde 1999 hasta 2011 (ff. 125 a 148). Derecho de petición de 19 de agosto de 2010 (f. 4), con el que el actor solicitó se le “[…] reconozca y pague el año 1993 hasta la fecha, el 30% de […] salario y la prima especial equivalente al 30% de […] salario, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que hasta ahora no se […] ha reconocido ni cancelado”.
Oficio DSAJ-001001 de 26 de agosto de 2010 y documentos que respaldan la respuesta dada por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Ibagué, en el sentido de negar lo deprecado anteriormente (ff. 5 a 24). Recurso de reposición y en subsidio el de apelación de 14 de septiembre de 2010 (f. 170), con el que el demandante ataca la decisión en precedencia. Resolución 002387 de 10 de noviembre de 2010 (ff. 25 a 41), de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué, “por la cual se resuelve un recurso de reposición y se concede el de apelación”.
Resolución 2632 de 4 de abril de 2011 (ff. 42 a 49), de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con la que se resolvió desfavorablemente el recurso de apelación, cuyo argumento principal de la decisión adoptada es que “[…] no existen elementos de juicio que permitan variar la decisión contenida en el acto administrativo objeto del recurso […]”.
Acta de conciliación extrajudicial de 30 de agosto de 2011 entre el demandante y la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la cual fue declarada fallida (f. 62). Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces de 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho”. 3.6 De la aplicación de la prescripción trienal.
En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, encuentra cabida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, además, de lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamento a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales que, en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra., María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (negrillas fueras del texto) Finalmente, se precisa que tal como ha quedado expuesto, la prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
Visto lo anterior, se tiene que el demandante labora como Juez Promiscuo de Planadas - Tolima, por tanto, resulta beneficiario del pago de la prima especial en el porcentaje previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y a la reliquidación de sus prestaciones sociales con el 100% de lo devengado. Sin embargo, al examinar la fecha de presentación del derecho de petición ante la administración para el reconocimiento de su derecho, la Sala encuentra que algunos de los períodos reclamados se hallan prescritos, tal como pasa a exponerse.
Se observa que, la petición principal dirigida a obtener el reajuste de sus prestaciones laborales con inclusión del pago del 30% de la prima especial, es de 19 de agosto de 2010 (f. 4), es decir, resulta claro que se configura el fenómeno jurídico de la prescripción trienal de los períodos que anteceden al 19 de agosto de 2007, en aplicación de la regla contemplada en la sentencia de unificación de 02 de septiembre de 2019 de esta Corporación, así las cosas, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, habida cuenta que se encuentra probada la excepción de prescripción trienal de los derechos laborales.
Por otro lado, es menester precisar que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor del accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.
En virtud del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo (CCA), esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho en esta instancia, toda vez que no se comportan prácticas de temeridad o mala fe por parte de la entidad demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confirmase parcialmente la sentencia de 24 de enero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por el señor Noel Enrique Tello Portela contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 2º.
Declarar probada la excepción de prescripción trienal para los períodos anteriores al 19 de agosto de 2007 de las acreencias laborales reclamadas por el señor Noel Enrique Tello Portela, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por las razones expuestas ut supra. 3°.
Sin condena en costas en esta instancia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, con las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE HERNÁN BELTRÁN PARDO Conjuez ponente Firmado electrónicamente CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Conjuez ponente Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta.