Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Actora: Procuraduría 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira Demandados: Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER y Municipio de Santa Rosa de Cabal Vinculada: Sociedad Agropecuaria San Fernando S.A.S. – AGROSAN S.A.S.1 Coadyuvante: Cotty Morales Caamaño2 Asunto: Resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER contra la sentencia de 17 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La Procuraduría 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira presentó demanda3 en ejercicio del respectivo medio de control contra la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER y el Municipio de Santa Rosa de Cabal 1 El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Risaralda profirió auto de 26 de noviembre de 2019 mediante el cual vinculó al proceso de la referencia a la Sociedad Agropecuaria San Fernando S.A.S. – AGROSAN S.A.S. Cfr. Indice 21, 1_001EXPEDIENTEDIGITAL(.PDF) N roActua 21 NUR: 660012333000201900551-00. 2 El Magistrado Sustanciador profirió auto de 20 de abril de 2021 en el trámite de la audiencia de pacto de cumplimiento en el que aceptó la intervención de la señora Cotty Morales Caamaño en calidad de coadyuvante de la parte demandante.

Cfr. Índice 33 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 22_022ACTAAUDIENCIAPACTO(.PDF) NroActua 21. 3 Cfr. Indice 21, 1_001EXPEDIENTEDIGITAL(.PDF) N roActua 21 NUR: 660012333000201900551-00. 2 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con el objeto de obtener la protección del derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias.

Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Sírvanse señores Magistrados declarar amenazado y vulnerado el derecho colectivo al goce de un ambiente sano por la generación de olores ofensivos por las actividades realizadas en las bodegas de almacenamiento de huesos en el Barrio Guayabito Bajo de Santa Rosa de Cabal. 2.

Sírvanse señores Magistrados declarar que los responsables de la amenaza y afectación al derecho colectivo al goce de un ambiente sano son: el Municipio de Santa Rosa de Cabal- Risaralda y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, por haber omitido el cumplimiento de las obligaciones que en relación a este tipo de amenazas debían ejercer, contempladas en la Ley 99 de 1993, la Ley 1801 de 2016 y las resoluciones 1541 de 2013 y 2087 de 2014 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 3.

Sírvanse señores Magistrados ordenar que en consecuencia de la anterior declaración, el Municipio de Santa Rosa de Cabal - Risaralda y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER realicen todas las actuaciones tendientes a evitar que continúe la amenaza y vulneración de los derechos colectivos invocados. En consecuencia, ordenar a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- que de manera inmediata disponga de los recursos técnicos y humanos requeridos y de cumplimiento a las resoluciones 1541 de 2013 y 2087 de 2017 (sic) del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para el adecuado trámite de las quejas por olores ofensivos, así como por parte del municipio aplicar el procedimiento para la imposición de medidas correctivas en el marco de la Ley 1801 de 2016, de tal manera que la actividad realizada por AGROSAN deje de generar olores ofensivos que afectan el derecho a gozar de un ambiente sano a la comunidad vecina del barrio Guayabito Bajo del municipio de Santa Rosa de Cabal. […]”4.

Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. Afirmó que la comunidad del sector de Guayabito Bajo del Municipio de Santa Rosa de Cabal ha denunciado la contaminación ambiental como consecuencia del funcionamiento de las bodegas de almacenamiento de huesos o planta de tratamiento de huesos de la Sociedad Agropecuaria San Fernando S.A.S. – AGROSAN S.A.S., tal como consta en el derecho de petición de 15 de marzo del 20195. 4 Cfr. Índice 21 del Sistema de Gestión Judicial, 1_001EXPEDIENTEDIGITAL(.PDF) N roActua 21.

NUR 660012333000201900551-00. 5 Cfr. Índice 21 del Sistema de Gestión Judicial, 1_001EXPEDIENTEDIGITAL(.PDF) N roActua 21 NUR 660012333000201900551-00. 3 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2. Adujo que en atención a las quejas presentadas por los vecinos del sector la Procuraduría requirió a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda-CARDER mediante oficio núm. PJAA-28-2595 de 10 de abril de 2019 con el objeto de que se realizara una visita de verificación de las condiciones ambientales en la precitada empresa y, de ser procedente, se impusieran medidas preventivas o se iniciara el proceso sancionatorio ambiental. 3.3.

Expuso que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER actuó de manera renuente y solamente hasta el día 17 de julio de 2019 mediante oficio núm. 11376 manifestó que para dar aplicación a la Resolución núm. 1541 del 2013 de 12 de noviembre de 20136, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la autoridad ambiental requería de personal con el que en ese momento no contaba, por lo que precisó que se encontraba adelantando gestiones contractuales para suplir esa necesidad de personal, sin indicar plazo alguno para llevar a cabo el proceso de contratación. 3.4.

Informó que requirió al Municipio de Santa Rosa de Cabal, entidad que mediante oficio núm. 140.00.05.02-1251 de 13 de junio de 2019 suscrito por la Subsecretaría de Seguridad y Convivencia, informó que la solicitud fue remitida al señor Juan Carlos Meza, Inspector Rural de Policía para que se adelanten desde esa dependencia las investigaciones y actuaciones que considere pertinentes. 3.5.

Aseguró que también requirió al precitado funcionario mediante el oficio PJAA- 28-2865 de 8 de julio de 2019, sin obtener respuesta, a la fecha de presentación de la demanda. 3.6. Sostuvo que el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano de la comunidad del barrio Guayabito Bajo del Municipio de Santa Rosa de Cabal se encuentra amenazado y vulnerado por las omisiones en las que han incurrido el Municipio de Santa Rosa de Cabal y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER, al no aplicar los procedimientos establecidos en la Ley 1801 de 29 de julio de 20167 y las Resoluciones 1541 de 2013 y 2087 de 16 de diciembre de 20148, expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 3.7.

Afirmó que mediante providencia de 24 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda en el trámite de una acción de cumplimiento, 6 “Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión, el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos y se dictan otras disposiciones”. 7 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. 8 “Por la cual se adopta el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos”. 4 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se instó a la autoridad ambiental a que continuara el proceso de implementación de las precitadas resoluciones, sin que al momento de presentación de la demanda se haya verificado el cumplimiento.

Actuaciones en primera instancia 4. El Tribunal profirió auto de 13 de septiembre de 20199 en el que resolvió: i) admitir la demanda; ii) notificar personalmente a la parte demandada, al Defensor del Pueblo y al Ministerio Público; e iii) informar a los miembros de la comunidad, a través de un medio masivo de comunicación. Contestaciones de la demanda 5.

La Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER-10 presentó escrito de 4 de octubre de 2019 mediante el cual contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 5.1. Precisó que no ha amenazado ni vulnerado el derecho colectivo invocado en la demanda y ha cumplido sus funciones mediante la realización de visitas técnicas a la empresa Agropecuaria San Fernando -AGROSAN S.A.S. en las que pudo verificar que únicamente se realiza acopio de materiales orgánicos, por lo que a su juicio, no se evidencia una presunta infracción ambiental ni ha identificado afectación a los recursos naturales. 5.2.

Manifestó que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER expidió la Guía Técnica para la validación de quejas por olores ofensivos aplicando la NTC 6012-1, en la que se precisó que una vez recepcionada la queja, la autoridad ambiental emite un concepto técnico, siendo uno de los componentes el informe de visita, que en el caso de la empresa AGROSAN S.A.S. se concluyó que no existía infracción ambiental, ni daba lugar a que se activara el Plan de Reducción de Impacto de Olores Ofensivos -PRIO. 5.3.

Expuso que respecto a la bodega de la empresa AGROSAN S.A.S. no se presentaba ninguno de los eventos previstos en la Resolución núm. 1541, por lo que la autoridad ambiental no podía imponer la implementación del plan de contingencia. 9 Cfr. Índice 21 del Sistema de Gestión Judicial, 1_001EXPEDIENTEDIGITAL(.PDF) N roActua 21 NUR 660012333000201900551-00. 10 Mediante apoderada judicial.

Cfr. Ver folios 24 y 25 del archivo denominado expediente digital. 5 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.4. Sostuvo que la parte actora no aportó pruebas que demuestren la existencia de molestias respiratorias padecidas por los vecinos de la empresa AGROSAN S.A.S. 5.5.

Afirmó que corresponde a la empresa AGROSAN S.A.S. implementar el Plan de Reducción de Impacto por Olores Ofensivo –PRIO- de acuerdo con su actividad. 6. El Municipio de Santa Rosa de Cabal11 presentó escrito de 30 de octubre de 2019 mediante el cual contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas. Adicionalmente, manifestó que no existe ninguna responsabilidad de la entidad territorial en la presunta vulneración del derecho colectivo invocado, toda vez que se trata de una actividad que realiza un particular. 7.

La Agropecuaria San Fernando -AGROSAN SAS-12 presentó escrito de 1.º de julio de 2020 mediante el cual contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 7.1. Señaló que no es posible determinar la responsabilidad de la empresa puesto que no existe un criterio objetivo que determine si está vulnerando el derecho e interés colectivo o si la afectación se presenta por factores externos13. 7.2.

Sostuvo que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER realizó visitas técnicas los días 10 y 29 de mayo de 2019, sin que identificara infracciones ambientales ni afectación a los recursos naturales. 7.3. Indicó que la empresa ha desarrollado múltiples acciones tendientes a evitar impactos que puedan derivarse de la actividad realizada como la formulación y presentación voluntaria del Programa de Reducción de Impacto por Olores Ofensivos –PRIO y la implementación de medidas de control y un seguimiento periódico a las instalaciones para contribuir con el mejoramiento de las condiciones ambientales en el sector. 7.4.

Manifestó que “[…] hasta el momento no se cuenta con una medición de calidad del aire asociada a olores como línea base para determinar el impacto de la 11 Mediante apoderado judicial. 12 Mediante apoderado judicial. Cfr. Índice 21 del Sistema de Gestión Judicial, 7_007CONTESTACIONAGROSAN2(.PDF ) NroActua 21 NUR 660012333000201900551-00. 13 Cfr. Índice 21 del Sistema de Gestión Judicial, 7_007CONTESTACIONAGROSAN2(.PDF ) NroActua 21NUR 660012333000201900551-00. 6 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actividad realizada por AGROSAN S.A.S. en la comunidad de Guayabito Bajo, Municipio de Santa Rosa de Cabal […]”14. 7.5.

Señaló que el Municipio de Santa Rosa de Cabal debe adoptar las medidas establecidas en la Resolución núm. 1541 de 2013 para la ejecución de actividades que mejoren la calidad del aire y realizar un seguimiento y aplicación de las medidas correspondientes frente a la sociedad AGROSAN S.A.S., respecto a la actividad de almacenamiento de subproductos cárnicos.

Otras actuaciones 8. El Tribunal llevó a cabo la audiencia especial de pacto de cumplimiento el 20 de abril de 202115, la cual se declaró fallida por falta de acuerdo entre las partes. Sentencia proferida, en primera instancia 9. El Tribunal Administrativo de Risaralda profirió sentencia el 17 de marzo de 202216, en la que resolvió lo siguiente: “[…]

1. DECLÁRANSE NO PROBADAS LAS EXCEPCIONES, propuestas por las entidades demandadas, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de este fallo.

2. DECLÁRASE VULNERADO EL DERECHO COLECTIVO al goce de un ambiente sano, ante la omisión de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER y la Sociedad Agropecuaria San Fernando S.A.S. – AGROSAN SAS, para ejercer las acciones pertinentes para evitar la generación de olores ofensivos por las actividades realizadas en las bodegas de almacenamiento de subproductos cárnicos en el Barrio Guayabito Bajo del municipio de Santa Rosa de Cabal.

3. ORDENÁSE LA PROTECCIÓN DEL DERECHO COLECTIVO al goce de un ambiente sano para lo cual la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, el Municipio de Santa Rosa de Cabal y la Sociedad Agropecuaria San Fernando S.A.S. – AGROSAN SAS deberán efectuar las siguientes actuaciones: 3.1. Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER: 3.1.1 Implementar en forma completa la Resolución No. 1541 del 12 de noviembre de 2013 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible “Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o inmisión, el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos y se dictan otras disposiciones”, y efectuar el control, seguimiento y aplicación de las medidas correspondientes frente a la Sociedad Agropecuaria San Fernando S.A.S. – AGROSAN SAS, respecto de la actividad de almacenamiento de subproductos cárnicos, ubicadas en el barrio Guayabito Bajo del Municipio de Santa Rosa de Cabal, en relación con la generación de olores ofensivos, todo con el fin de impartir órdenes correctivas hacía AGROSAN S.A.S. y en consecuencia controlar al máximo los olores 14 Ídem. 15 Cfr. Índice 21, Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: 22_022ACTAAUDIENCIAPACTO(.PDF) NroActua 21. 16 Cfr. Indice 2 del Sistema de Gestion Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_SENTENCIA(.pdf) NroActua 2. 7 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ofensivos ocasionados en la zona.

Para tal efecto, la entidad dispone de un término máximo de CUATRO (4) MESES, a partir de la notificación de la presente sentencia, conforme lo argumentado en la parte motiva. 3.1.2 Efectuar en el transcurso de un mes, contado a partir de la notificación de esta providencia, visita a las bodegas de AGROSAN SAS ubicadas en Guayabito Bajo del municipio de Santa Rosa de Cabal en los momentos en los que se encuentre el subproducto de cárnico almacenado, con el fin de determinar si la actividad desarrollada por la sociedad AGROSAN requiere de permisos de emisión atmosférica en los términos Resolución 619 de 7 de julio de 1997; y en caso positivo, se le ordenará a la sociedad que en el término de un (1) mes, contado partir del concepto emitido por la CARDER, efectúe las acciones necesarias tendientes a obtener el referido permiso.

En caso de que AGROSAN no tramite el permiso en el término concedido, deberá suspender inmediatamente su actividad hasta tanto no obtenga la autorización que se exige, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 3.1.3 Así mismo, una vez la CARDER determine que AGROSAN debe tramitar el permiso de emisión atmosférica, deberá notificar dicho concepto al municipio de Santa Rosa de Cabal en un plazo que no podrá excede (sic) los 10 días, contados a partir de su expedición, con el fin de que el ente territorial pueda ejercer su función policiva y de protección del medio ambiente para garantizar el funcionamiento de las bodegas con los permisos al día, de acuerdo a lo sustentado en la parte considerativa de esta sentencia. 3.2 Municipio de Santa Rosa de Cabal: 3.2.1 Una vez la CARDER determine si AGROSAN requiere de permisos de emisión atmosférica y dicho concepto sea notificado al municipio de Santa Rosa de Cabal en los términos descritos en el numeral 3.1.3 de esta providencia, el ente territorial debe garantizar el funcionamiento de las bodegas con los permisos al día y en caso negativo deberá de imponer las sanciones legales que ello conlleva, en razón a su función policiva y de protección al medio ambien (sic), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 3.3 Sociedad Agropecuaria San Fernando S.A.S. – AGROSAN SAS: 3.3.1 Implementar en lo de su competencia, la Resolución No. 1541 del 12 de noviembre de 2013 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible “Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión, el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos y se dictan otras disposiciones”.

Además, deberá realizar las actividades que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER le señale y en el plazo otorgado por la autoridad ambiental, tendientes a la disminución de los efectos generadores de olores ofensivos, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. 4. Se constituye el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el cual estará integrado por la demandante o quien haga sus veces en calidad de Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira, un delegado del municipio de Santa Rosa de Cabal y de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, un represente de la Sociedad Agropecuaria San Fernando S.A.S. – AGROSAN SAS, el Procurador Judicial No. 37 en Asuntos Administrativos de la ciudad de Pereira y esta corporación judicial. 5.

Sin costas en esta instancia. […]”. Consideraciones del Tribunal 8 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10. El Tribunal se refirió a las pruebas que obran en el expediente y solucionó los problemas jurídicos en los siguientes términos: Usos del suelo en la zona donde se ubica la bodega de AGROSAN S.A.S. 11.

Consideró que de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente la bodega de la empresa AGROSAN S.A.S. se encuentra ubicada en zona suburbana y rural, por lo que concluyó que funciona en un lugar permitido por el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Santa Rosa de Cabal. Vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano 12.

El Tribunal expuso los fundamentos constitucionales del derecho colectivo al goce de un ambiente sano y consideró que en el caso concreto se vulneró el precitado derecho colectivo al encontrar probada en el plenario la existencia de olores ofensivos. Adicionalmente, fundamentó su decisión, entre otras razones, en la sentencia proferida por esta Sección el día 13 de junio de 201917. 13.

El Tribunal precisó que, aunque los olores ofensivos no son permanentes, sí generan un efecto perjudicial en el medio ambiente, por lo que, a su juicio, resulta necesario que las emisiones se sujeten a los parámetros que prevé la Resolución núm. 1541 de 2013. 14. El Tribunal consideró que debido a que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER no ha implementado en su jurisdicción la Resolución núm. 1541 de 2013, no ha sido posible mitigar el impacto ambiental generado por la empresa AGROSAN S.A.S. y, en consecuencia, concluyó que se ha vulnerado el derecho colectivo al goce de un ambiente sano. 15.

El Tribunal concluyó que la sociedad AGROSAN S.A.S. no ha implementado en sus bodegas el Plan para la Reducción del Impacto por Olores Ofensivos -PRIO regulado en la Resolución núm. 2087 de 201418, habiendo sido presentado desde el 9 de julio de 2019 ante la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER. 16. El Tribunal consideró que si bien no existe una prueba técnica en el expediente que demuestre la cuantificación de los olores ofensivos generados por la empresa AGROSAN S.A.S., se encuentra probado en el expediente que la 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de junio de 2019, CP.

Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 680012333000201500962-01. 18 “Por la cual se adopta el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos”. 9 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co empresa al formular el Programa de Reducción de Impactos por Olores Ofensivos - PRIO, afirmó que si se presentaban olores de manera discontinua, lo cual sucede mientras se realiza la actividad de acopio para luego trasladar el material a la planta de la empresa ubicada en el Municipio de Amagá, en el Departamento de Antioquia. 17.

Adicionalmente, el Tribunal precisó que de conformidad con lo previsto en la Resolución núm. 1541 no se requiere probar la contaminación atmosférica con una prueba técnica, toda vez que ese requisito solamente se exige respecto de las actividades sometidas a permisos de emisiones para determinar el cumplimiento de los niveles de calidad de aire o de inmisión por mezclas de sustancias generadoras de olores ofensivos, lo cual está a cargo del generador y no de la comunidad afectada. 18.

De la misma manera, el Tribunal destacó que tampoco era necesario que se probara un daño a la salud humana, toda vez que la normativa ambiental define los olores ofensivos como aquellos generados por sustancias o actividades industriales, comerciales o de servicio, que produce fastidio, aunque no cause daño a la salud humana. Omisión por parte del Municipio de Santa Rosa de Cabal 19.

El Tribunal considero que no había razones para declarar que el Municipio de Santa Rosa de Cabal ha omitido el cumplimiento de sus funciones, hasta tanto la autoridad ambiental defina si la empresa AGROSAN S.A.S. requiere permiso de emisión atmosférica. Recurso de apelación 20. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER presentó escrito el día 23 de marzo de 202219 por medio del cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: Primer argumento: la actividad de acopio de materiales orgánicos no está prevista en la Resolución 1541 de 2013 20.1.

Afirmó que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER realizó visita técnica a la empresa AGROSAN S.A.S. y evidenció que únicamente y 19 Cfr. índice 28 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 38_038RECURSOAPELACIONCARDER(. pdf) NroActua 28. 10 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exclusivamente se dedica al “[…] acopio de materiales orgánicos, de lo cual se pudo concluir que no se da ninguno de los tópicos que se relacionan en la norma citada anteriormente, ya que, allí no funciona ninguna planta de producción donde se realicen procesos térmicos de deshidratación, descomposición, manufactura o transformación de la materia prima que se almacena […]”. 20.2.

Adujo que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER expidió la guía técnica para la validación de quejas por olores ofensivos en la que se prevé un procedimiento que tiene como uno de sus componentes, la visita de campo, la cual fue practicada por funcionarios de la autoridad ambiental a la empresa AGROSAN S.A.S., quienes conceptuaron que no se estaban realizando procesos de transformación de materias primas que implicara la activación del Plan para la Reducción del Impacto por Olores Ofensivos -PRIO.

Razón por la cual, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER no impuso medidas preventivas ni dio inicio a procesos sancionatorios. Segundo argumento: inexistencia de afectación al medio ambiente 20.3. Adujo que no ha existido infracción ambiental ni afectación a los recursos naturales y que tampoco obran pruebas que permitan concluir que los olores que produce la planta de tratamiento hayan causado alguna afectación a los ciudadanos. 20.4.

Afirmó que la Corporación ha dado cumplimiento a sus funciones como autoridad ambiental y no ha vulnerado los derechos colectivos invocados. 20.5. Sostuvo que las órdenes impartidas en la sentencia son innecesarias toda vez que la CARDER realizó visitas a la empresa AGROSAN S.A.S., ha emitido conceptos técnicos, recomendaciones, y concluyó que la empresa no debía tramitar el permiso de emisión atmosférica por no tener actividades de transformación de materias primas.

Concesión del recurso de apelación 21. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Risaralda profirió auto de 26 de abril de 202220 mediante el cual concedió, en efecto devolutivo, el recurso de apelación presentado por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER contra la sentencia, de primera instancia. 20 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_CONCEDE(.pdf) NroActua 2. 11 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Actuaciones en segunda instancia 22. El Despacho sustanciador profirió auto de 1.º de agosto de 202221 mediante el cual admitió el recurso de apelación interpuesto por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER contra la sentencia de 17 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. 23.

Los sujetos procesales no presentaron pronunciamiento sobre el recurso de apelación y el Ministerio Público no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 24. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y jurisprudencial en materia de Derecho Ambiental; v) el marco normativo y jurisprudencial del derecho al goce de un ambiente sano; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los principios de prevención y precaución en materia ambiental; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la regulación de la emisión de olores ofensivos; viii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las facultades del juez popular; y ix) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 25. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201922, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el 15023 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 21 Cfr. índice 4 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACIO N(.pdf) NroActua 4. 22 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado 23 En concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 12 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.

Vistos los artículos 32024 y 32825 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201226, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso interpuesto por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER. 27.

Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente. Problemas jurídicos 28. La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación: 28.1. Si está probada en el expediente la amenaza o vulneración al derecho colectivo al goce de un ambiente sano por la emisión de olores ofensivos como consecuencia de la actividad de acopio de subproductos cárnicos realizada por la sociedad AGROSAN S.A.S. 28.2.

Si el juez popular está facultado para impartir las órdenes de protección del derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano, tendiente a ordenar a la autoridad ambiental que realice las actuaciones necesarias para dar cumplimiento a la Resolución núm. 1541 de 2013, en el sentido de que la empresa AGROSAN S.A.S. ajuste las emisiones que produce a los niveles permisibles de calidad del aire. 29.

Y, en ese sentido, establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 17 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 24 “[…] Artículo 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 25 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 26 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 13 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.

Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 31.

Visto el artículo 2.° de la Ley 472, que define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 32.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 33. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 34.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”27. 35.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 14 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial en materia de Derecho Ambiental 36. La Constitución Política de 1991 es una Constitución Ecológica comoquiera que más de 30 disposiciones Constitucionales desarrollan la materia, entre los cuales se destacan los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 37.

Estos preceptos previamente referidos concentran los atributos principales en relación con el medio ambiente que se manifiestan en otros artículos constitucionales, de ahí que el análisis de este bien jurídico superior se efectúe desde tres perspectivas (i) como un derecho de las personas, (iii) un servicio público y, (iii) un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades así como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 15 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.

El marco legal en materia ambiental encuentra sus inmediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197328 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197429, cuyos artículos 1.° y 2.°, establecen respectivamente que i) el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y ii) el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente. 39.

La Ley 99 prevé como principios que la política ambiental debe seguir haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad, el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho al goce de un ambiente sano 40. Visto el artículo 79 de la Constitución Política, todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. 41. La Corte Constitucional30 ha resaltado la importancia del medio ambiente sano como derecho colectivo, "[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, 28 Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. 29 Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. 30 H. Corte Constitucional, Sentencia C-699/15.

Referencia: Expediente D-10610. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”. Demandante: Diego López Medina. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera, 18 de octubre de 2017. 16 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los principios de prevención y precaución en materia ambiental 42. El principio de prevención en materia ambiental tiene sustento en el Principio 17 de la Declaración de Río sobre el Medio ambiente y el Desarrollo según el cual “[…] deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir impacto negativo considerable en el medio, y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente […]”. 43.

Es menester recordar que el artículo 80 de la Constitución Política le impone al Estado la obligación de prevenir los factores de deterioro ambiental; así las cosas, al igual que el principio de precaución, el principio de prevención está señalado en la Ley 99, principalmente por la remisión que efectúa el numeral 1 del artículo 1.º, norma según la cual “[…] el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo […]”, postulado que también se manifiesta en el numeral 7 ibidem cuando se refiere al principio de “quien contamina paga” al prever que “[…] el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables […]”. 44.

La Corte Constitucional en sentencia C-499 de 201531 se refirió al principio de prevención definiéndolo en los siguientes términos: “[…] aquel que busca ‘que las acciones de los Estados se encarrilen a evitar o minimizar los daños ambientales, como un objetivo apreciable en sí mismo, con independencia de las repercusiones que puedan ocasionarse en los territorios de otras naciones.

Requiere por ello de acciones y medidas -regulatorias, administrativas o de otro tipo- que se emprendan en una fase temprana, antes que el daño se produzca o se agrave’. La doctrina ha expresado que ‘se ha producido, en nuestros días, una toma de consciencia de que no basta con reparar (modelo curativo) sino que se impone prevenir (modelo preventivo), y ello convierte al principio de prevención en uno de los grandes principios estructurales de este sector del derecho internacional público.

La finalidad o el objeto último del principio de 31 Corte Constitucional. Sentencia C-449/15. Referencia: Expediente D-3748. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, numeral 6 (parcial); y, 85, numeral 2º y parágrafo 3 (parcial), de la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.” Demandante: Ricardo Vanegas Sierra.

Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra, 23 de abril de 2002. 17 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prevención es, por tanto, evitar que el daño pueda llegar a producirse, para lo cual se deben adoptar medidas preventivas’.

Ello encuentra fundamento en la Declaración de Estocolmo de 1972, la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982 y la Declaración de Río de 1992]. La eficacia práctica de la acción preventiva requiere de una armonización con el principio de precaución, al flexibilizar este último el rigor científico que se exige para que el Estado adopte una determinación. El principio de prevención se aplica en los casos en que es posible conocer las consecuencias sobre el medio ambiente que tiene la puesta en marcha de determinado proyecto o actividad, de modo que la autoridad competente pueda adoptar decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzca, mientras que el principio de precaución opera en ausencia de certeza científica absoluta […]”.

(Destacado de la Sala). 45. Así las cosas, el principio de prevención abarca los supuestos en los cuales el estado del conocimiento revela con algún grado de precisión los efectos que sobre el medio ambiente son provocados por determinada actividad, por lo que es necesario el despliegue de las facultades de la Administración para evitar que se concrete el riesgo o el daño previo a que ocurran.

Diferencia entre los principios de prevención y precaución 46. Una vez examinado el marco normativo y jurisprudencial de los principios de prevención y precaución y las medidas previstas en el ordenamiento jurídico para proteger el medio ambiente, la Sala analizará las diferencias de ambos postulados superiores, aspectos que han sido abordados por la Corte Constitucional y esta Corporación previamente. 47.

En ese sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-703 de 201032, haciendo alusión a la sentencia C-293 de 2002, expuso los elementos que deben concurrir para invocar el principio de precaución y las diferencias entre este y el principio de prevención, indicando inicialmente que “[…] Tratándose de daños o de riesgos se afirma que en algunos casos es posible conocer las consecuencias que tendrá sobre el ambiente el desarrollo de determinado proyecto, obra o actividad, de modo que la autoridad competente puede adoptar decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzcan, con la finalidad de reducir sus repercusiones o de evitarlas y cuando tal hipótesis se presenta opera el principio de prevención que se materializa en mecanismos jurídicos tales como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, cuyo presupuesto es la 32 Corte Constitucional, Sentencia C-703/10.

Referencia: Expediente D-8019. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 32 (parcial), 36 (parcial), 38, 39, 40 (parcial), 43, 44, 45, 46, 47, 48, y 49 de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”. Demandante: Luís Eduardo Montealegre Lynett.

Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, 6 de septiembre de 2010. 18 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental y de obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente […]”. 48.

A continuación, la Corte Constitucional destaca que “[…] El previo conocimiento que caracteriza al principio de prevención no está presente en el caso del principio de precaución o de cautela, pues tratándose de éste el riesgo o la magnitud del daño producido o que puede sobrevenir no son conocidos con anticipación, porque no hay manera de establecer, a mediano o largo plazo, los efectos de una acción, lo cual por ejemplo, tiene su causa en los límites del conocimiento científico que no permiten adquirir la certeza acerca de las precisas consecuencias de alguna situación o actividad, aunque se sepa que los efectos son nocivos […]”. 49.

Esta diferencia sustancial entre ambos principios ha sido reiterada por la Corte Constitucional en sentencia sentencias C-595 de 2010, T-080 de 2015, T- 1077 de 2012, y C-166 de 2015. 50. Por su parte, la Sección Primera del Consejo de Estado33, precisó: “[…] A diferencia del principio de prevención, llamado a operar en ámbitos en los cuales se tiene claridad y certeza respecto de los impactos o implicaciones ambientales de una determinada actividad, producto o proceso, de manera que resulta imperioso anticipar, evitar o mitigar sus efectos nocivos sobre los ecosistemas, el principio de precaución tiene como característica habilitar la toma de decisiones en escenario de incertidumbre ocasionada por la complejidad propia de la acción que se desarrolla en ámbitos técnicos o científicos.

Es, entonces, un mecanismo que busca impedir la parálisis de las autoridades frente a la ausencia de certezas respecto de las eventuales consecuencias negativas de una actividad, producto o proceso prima facie legítimo, así como la falta de resultados efectivos en la evitación de daños de la aplicación convencional de los instrumentos de policía administrativa contemplados para la generalidad de las situaciones reguladas por el Estado.

En últimas, como establece el numeral 6 del artículo 1 de la ley 99 de 1993, de conformidad con este principio, “cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”. En esta misma línea, el Preámbulo de la CDB hace referencia a este principio, señalando que “cuando exista una amenaza de reducción o pérdida sustancial de la diversidad biológica no debe alegarse la falta de pruebas científicas inequívocas como razón para aplazar las medidas encaminadas a evitar o reducir al mínimo esa amenaza”.

También apuntan en esta dirección el principio 15 de la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo153 34, el artículo 3.3 de la Convención 33 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de diciembre de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación número 88001-23-31-000-2011-00011-01(AP). 34 Corresponde a la cita núm. 153 del texto original que señala: “[…] PRINCIPIO 15.

Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente […]”. 19 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático35 y el artículo 6 del Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982 relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces migratorios, adoptado el 14 de agosto de 1995. […]” (Destacado de la Sala). 51.

De acuerdo a lo expuesto hasta el momento, se puede señalar que el principio de precaución se aplica en los casos en los que no existe certeza científica absoluta acerca de que una determinada actividad conlleve consecuencias negativas para el medio ambiente -incertidumbre científica-, habilitando a la autoridad correspondiente para adoptar medidas tendientes a evitar que se concrete un eventual daño y para verificar si estamos en presencia de la aplicación de este principio se deben reunir tres (3) requisitos, a saber: i) la existencia de peligro de daño que sea grave e irreversible; ii) la existencia de un principio de certeza científica así esta no sea absoluta y iii) las medidas que se adopten deben atender a los criterios de eficacia y proporcionalidad en función de impedir la degradación del medio ambiente. 52.

En ese orden de ideas, el principio de precaución no opera ante cualquier categoría de daño, sino de aquel detrimento de gran impacto y relevancia, cuyos efectos nocivos impidan que el bien jurídico protegido retorne a su condición anterior, es por ello que es calificado como grave e irreversible. 53. De igual manera, la aplicación de este principio implica que no exista el desarrollo suficiente de la ciencia para conocer sin asomo de duda la existencia o no de un daño potencial al medio ambiente; no obstante, la Sala aclara que la falta de certeza científica absoluta se torna relativa, en la medida que está sometida al desarrollo científico, es decir, pueden presentarse dos supuestos: por un lado, que el avance de la ciencia desvirtúe la existencia del riesgo o la ocurrencia del daño que en un estado previo del conocimiento se tenían como consecuencias ciertas de la ejecución de una actividad específica o, por otro, la evolución científica revele la amenaza o los perjuicios de una actividad o situación particular que antes se consideraba inofensiva, lo que implica que los límites entre los principios de precaución y prevención no siempre son precisos. 35 Corresponde a la cita núm. 154 del texto original que señala: “[…] Artículo 3.

Principios: Las Partes, en las medidas que adopten para lograr el objetivo de la Convención y aplicar sus disposiciones, se guiarán, entre otras cosas, por lo siguiente: (…) 3. Las Partes deberán tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no deberá utilizarse la falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, tomando en cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático deberán ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible.

A tal fin, esas políticas y medidas deberán tener en cuenta los distintos contextos socioeconómicos, ser integrales, incluir todas las fuentes, sumideros y depósitos pertinentes de gases de efecto invernadero y abarcar todos los sectores económicos. Los esfuerzos para hacer frente al cambio climático pueden llevarse a cabo en cooperación entre las Partes interesadas […]. 20 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54.

La gravedad del daño determinará las medidas que deben implementarse para mitigarlo las cuales están sujetas a los criterios de proporcionalidad y eficacia, esto es, deben tener la virtualidad de producir el efecto deseado y su implementación responder al impacto negativo sobre el medio ambiente. 55. A su turno, el principio de prevención se manifiesta en el supuesto según el cual sí es posible conocer con certeza científica el daño grave e irreversible que alguna actividad en particular provoque al medio ambiente de tal manera que la autoridad respectiva pueda adelantar las medidas necesarias antes de que el riesgo o el daño ciertos se materialicen, ello para evitar o mitigar esos efectos nocivos. 56.

Así las cosas, en el evento en que el desarrollo científico descubra los efectos nocivos de una actividad frente a la cual no existía certeza científica previa de ellos, se realiza una metamorfosis jurídica del principio de precaución al principio de prevención. 57. En ese sentido, el principio de precaución es un principio de acción en la medida que está orientado a obligar la actuación inmediata para limitar los riesgos hipotéticos o potenciales, a través de la adopción de medidas severas de protección al medio ambiente mientras que el principio de prevención se enfoca en controlar los riesgos probados.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la regulación de la emisión de olores ofensivos 58. Vistos: i) el artículo 2.º de la Constitución Política, sobre los fines esenciales del Estado, especialmente el que se refiere a servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes previstos en la Constitución; ii) los artículos 8.º y 73 del Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197436, sobre la contaminación del aire como factor que deteriora el medio ambiente y, sobre la obligación de mantener la atmósfera en condiciones que no causen molestias o daños, o interfieran en el desarrollo normal de la vida humana, animal o vegetal y de los recursos naturales renovables; iii) el artículo 5.º de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, sobre las funciones del Ministerio del Medio Ambiente, especialmente los numerales 11 y 25, sobre la función de dictar regulaciones de carácter general tendientes a controlar y reducir las contaminaciones atmosféricas, en todo el territorio nacional, y establecer los límites máximos permisibles de 36 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. 21 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que pueda afectar el medio ambiente y los recursos naturales renovables, respectivamente. 59.

Vistos los siguientes artículos del Decreto 1079 de 26 de mayo de 201537: i) el artículo 2.2.5.1.1.1, sobre el objeto del Reglamento de Protección y Control de la Calidad del Aire, especialmente, en lo relacionado con la fijación de normas básicas sobre la emisión de olores ofensivos; ii) el artículo 2.2.5.1.1.2. que define la sustancia de olor ofensivo como “[…] aquella que por sus propiedades organolépticas, composición y tiempo de exposición puede causar olores desagradables […]”; iii) el artículo 2.2.5.1.3.4. que prohíbe el funcionamiento de establecimientos generadores de olores ofensivos en zonas residenciales y asigna, entre otros, a las Autoridades Ambientales competentes y, en especial, a los Municipios determinar las reglas y condiciones de aplicación de las prohibiciones y restricciones al funcionamiento, en zonas habitadas y áreas urbanas, de instalaciones y establecimientos industriales y comerciales generadores de olores ofensivos; y iv) el artículo 2.2.5.1.7.2., especialmente el literal m y el parágrafo 1.º, sobre el requisito de permiso de emisión atmosférica para las actividades generadoras de olores ofensivos y la competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para establecer los factores a partir de los cuales se requiere el precitado permiso, teniendo en consideración, entre otros criterios, el riesgo para la salud humana y el riesgo ambiental inherente. 60.

Vistas las Resoluciones núms.: i) 909 de 5 de junio de 200838; sobre estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas; ii) 1541 de 12 de noviembre de 201339, sobre las reglas para la recepción de quejas, los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión y la evaluación de las emisiones de olores ofensivos; iii) 2087 de 16 de diciembre de 201440, sobre el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos; y iv) 2254 de 1.º de noviembre de 201741, que establece la norma de calidad del aire o nivel de inmisión y adopta disposiciones para la gestión del recurso aire en el territorio nacional, expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 37 Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible. 38 “Por la cual se establecen las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas y se dictan otras disposiciones”. 39 “Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión, el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos y se dictan otras disposiciones”. 40 “Por la cual se adopta el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos”. 41 “Por a cuál se adopta la norma de calidad del aire ambiente y se dictan otras disposiciones”. 22 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.

Esta Sección profirió sentencia de 13 de junio de 2019 en la que se resolvió un caso similar al que ocupa la atención de la Sala. 62. En esa oportunidad la Sala conoció en sede de apelación de una demanda presentada por un grupo de ciudadanos en ejercicio de la acción popular contra el Municipio de Bucaramanga, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB, el Área Metropolitana de Bucaramanga y algunas sociedades comerciales, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos: i) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; y ii) el derecho a la seguridad y salubridad pública, con ocasión de los olores ofensivos producidos por un conjunto de empresas que desarrollan actividades industriales en la Zona Industrial de Bucaramanga y por la falta de control por parte de las autoridades ambientales. 63.

La Sala consideró lo siguiente42: “[…] [L]a Resolución 1541 de 2013, “por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión [y] el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos”, al igual que otras regulaciones indicadas en la sección X.7., define olor ofensivo como “el olor generado por sustancias o actividades industriales, comerciales o de servicio, que produce fastidio, aunque no cause daño a la salud humana”.

Resulta evidente que una interpretación literal y aislada de lo que la ley define como un olor ofensivo, no necesariamente conduce a verificar la vulneración de un derecho colectivo. Por el contrario, la idea de concederle prioridad, sin más, a las sensaciones de “fastidio”, “molestia” o “incomodidad” generadas en un grupo de personas con ocasión del ejercicio de un derecho ajeno, sí entraña el peligro de adoptar medidas desproporcionadas en relación con la garantía de otros bienes jurídicos que también son importantes para el ordenamiento jurídico.

Así pues, a efectos de que el operador jurídico pueda constatar la perturbación de derechos colectivos por cuenta la emisión de sustancias constitutivas de olores ofensivos, la ley propuso dos normas o estándares de evaluación y emisión43 de ese tipo de olores. El primero de ellos consiste en la fijación de umbrales de tolerancia44 establecidos mediante pruebas estadísticas.

Y el segundo refiere a los niveles permisibles de calidad del aire. Valga precisar que este segundo criterio presta utilidad como parámetro de evaluación, tanto para los niveles de inmisión45 de 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de junio de 2019, CP. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 68012333000201500962-01. 43 “Emisión. Es la descarga de una sustancia o elemento al aire, en estado sólido, líquido o gaseoso, o en alguna combinación de estos, provenientes de una fuente fija o móvil”. 44 “Umbral de tolerancia. Para efectos de la presente resolución, el umbral de tolerancia es el nivel permisible de calidad del aire o de inmisión de mezclas de sustancias de olores ofensivos”. 45 “Inmisión. Transferencia de contaminantes de la atmósfera a un “receptor”.

Se entiende por inmisión a la acción opuesta a la emisión. Aire inmiscible es el aire respirable a nivel de la troposfera. Límite de inmisión. Para efectos de la aplicación de la presente resolución, corresponde al valor de inmisión que se deberá alcanzar en las zonas residenciales del área de afectación como consecuencia de la emisión generada por la actividad generadora de olores ofensivos”. 23 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sustancias y mezclas de sustancias de olores ofensivos46, como para las modelaciones de las mediciones directas de emisiones47.

En conclusión, olor ofensivo no es solamente aquel que produce fastidio, sino el que, además, violenta las normas o estándares de evaluación y emisión correspondientes. En este evento las autoridades y los particulares están avocados a adoptar las medidas necesarias para salvaguardar el recurso aire. Empero, la Sala aclara que esta tesis no es obstáculo para que tanto autoridades como particulares desplieguen las acciones adecuadas en caso de que se demuestre que los olores ofensivos representan una amenaza cierta contra la salud o la vida humana, animal o vegetal, los recursos naturales renovables, el patrimonio natural o la diversidad biológica.

La tesis anteriormente expuesta tampoco significa que se le esté dando prioridad al desarrollo por sobre la protección y conservación de la biodiversidad. Como se advirtió en el capítulo X.5., debe haber un equilibrio entre desarrollo y conservación, por ello la ley ha fijado unas normas o estándares, a partir de los cuales se puede determinar cuándo un olor ofensivo se torna insostenible por el uso irracional del recurso natural renovable – aire.

En efecto, una interpretación sistemática de la regulación de contaminación atmosférica por olores ofensivos conlleva a concluir que los olores ofensivos no se acreditan con meras manifestaciones de “fastidio” realizadas por un colectivo de personas, toda vez que, en aras del respeto por el ejercicio de los derechos ajenos – en este caso, el de libertad de empresa- dicho concepto: olor ofensivo – fastidio, requiere ser demostrado mediante alguno de los estándares de carácter objetivo establecidos por la ley.

XI.3.2. La Resolución 2087 de 2014, por la cual se “adopta a nivel nacional el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos […]”, en su capítulo introductorio, indica que: “La aplicación de la Resolución 1541 de 2013 se realizará con base en la siguiente secuencia: 1) presentación de la queja como indicador de la existencia de una presunta problemática; 2) evaluación de la queja a través de encuestas estandarizadas desarrolladas en la Norma Técnica Colombiana NTC 6012-1 “Efectos y evaluación de los olores.

Evaluación sicométrica de las molestias por olores. Cuestionarios”; 3) requerimiento del plan para la reducción del impacto por olores ofensivos por la autoridad ambiental competente, a la actividad generadora; 4) implementación del plan, evaluación y seguimiento permanente por parte de la autoridad ambiental competente y 5) Medición en caso de incumplimiento del Plan para la reducción del impacto por olores ofensivos. […]”. [Subraya la Sala].

La Sala destaca que la aplicación excesivamente rigurosa de este instrumento normativo puede conllevar a que el derecho sustancial sea puesto en detrimento, so pretexto de la observancia de las reglas de carácter adjetivo. Sin duda, este proceder ha sido proscrito por el ordenamiento jurídico colombiano48. Con base en esta 46 “Sustancia de olor ofensivo.

Es aquella que por sus propiedades organolépticas, composición y tiempo de exposición puede causar olores desagradables”. 47 Decreto 948 de 1995, artículos 5.º y 16. Resolución 1541 de 2013, artículos 1.º, 7.º y 16. 48 Constitución Política de Colombia de 1991, artículo 228. 24 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co premisa, se proponen los siguientes criterios hermenéuticos para tener en cuenta a la hora de aplicar las resoluciones 1541 de 2013 y 2087 de 2014.

En primer lugar, es de anotar que las quejas por olores ofensivos no constituyen un parámetro objetivo de evaluación y emisión de ese tipo de olores, toda vez que las mismas corresponderían a la pura percepción sensorial puesta de manifiesto por cualquier ciudadano. Como pudo observarse en el acápite X.7., la queja por olores ofensivos está diseñada para que la autoridad ambiental la analice y, si hay lugar, disponga de sus poderes jurídicos en aras de verificar, técnicamente: los umbrales de tolerancia frente a olores ofensivos mediante el criterio estadístico; y/o los niveles permisibles de calidad del aire, mediante las evaluaciones de inmisión y/o de emisión de sustancias constitutivas de olores ofensivos.

Todo esto, se reitera, con el fin último de garantizar el debido ejercicio de los derechos de la colectividad. En la búsqueda del amparo de sus derechos, es muy probable que la colectividad se encuentre en una posición de desventaja en atención a las eventuales dificultades que le significaría valerse de los elementos técnicos requeridos por la ley para efectos de demostrar que su “fastidio”, “molestia” o “incomodidad” se traduce, objetivamente, en el desconocimiento de alguna de las normas o estándares de olores ofensivos.

De allí que la Sala destaque que la herramienta jurídica queja por olor ofensivo, no puede suponer la imposición de la carga a los ciudadanos de constituir la prueba técnica de contaminación, sea mediante el criterio estadístico o en la modalidad de desconocimiento de los niveles permisibles de calidad del aire. Por ello, es fundamental que las autoridades ambientales, ante las informaciones relativas a olores ofensivos, defina con prontitud y de conformidad con el ordenamiento, si los mismos se encuentran o no dentro de los límites permisibles.

En conclusión, la queja se constituye como el llamado de atención pronunciado por los ciudadanos con el fin de que la autoridad ambiental determine si las normas o estándares de evaluación y emisión de olores ofensivos están siendo o no desconocidos y, en consecuencia, precise si los derechos colectivos están siendo o no vulnerados. El estado de indeterminación o incertidumbre acerca de la magnitud de los olores ofensivos percibidos por la comunidad, propiciado por la autoridad ambiental so pretexto del cumplimiento litúrgico de la Resolución 2087 de 2014, sin duda lleva implícito la posibilidad de perturbación de, entre otros, el derecho a gozar de un ambiente sano. En ese caso, la acción popular se torna procedente en su modalidad de daño contingente, es decir que, ante aquella afectación respecto de la cual no se tiene certeza de su acaecimiento pasado o futuro, en relación con un hecho potencialmente perjudicial, es deber del juez de la acción popular adoptar las medidas adecuadas para eliminar el riesgo al que estarían sometidos los derechos colectivos (finalidad preventiva -apartado X.2.-)49.

En segundo lugar, la encuesta estandarizada no puede ser considerada como un presupuesto para convalidar las quejas por olores ofensivos, toda vez que, como se ha venido sosteniendo, el mismo Decreto 948 de 1995 dispuso que dicho instituto es un criterio objetivo para constatar el desconocimiento de las normas o estándares de evaluación y emisión de olores ofensivos.

Ley 472 de 1998, artículos 5.° y 17. 49 Ley 472 de 1998, artículos 2.°, 9.° y 14. La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).

De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restitutiva). 25 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En tal virtud, los resultados de la encuesta son determinantes para que la autoridad ambiental adopte medidas definitivas en torno a la mitigación de los olores ofensivos y, por supuesto, para el amparo de los derechos colectivos.

Dichas medidas, pueden variar entre la evaluación de los niveles permisibles de calidad del aire, la exigencia del Plan para la Reducción del Impacto por Olores Ofensivos –PRIO-, o cualquiera otra contenida en el ordenamiento. La aplicación del precepto normativo según el cual, sólo será procedente la evaluación de los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión de olores ofensivos cuando se establezca el incumplimiento del PRIO, en el caso concreto, significó durante un período el desconocimiento de los postulados de orden legal y constitucional dirigidos a la protección del derecho al goce del medio ambiente sano (X.7.), en tanto que el hecho de haber omitido el deber legal de realizar las respectivas mediciones, hubiera prolongado de manera totalmente injustificada el estado de vulneración de los derechos colectivos invocados.

Además de la implicación mencionada, la aplicación de la disposición referida también supuso un proceder ineficiente desde el punto de vista de la coherencia del sistema normativo en relación con sus objetivos, en la medida en que la autoridad ambiental le impuso a algunas de industrias que operan en el sector afectado, la obligación de diseñar un Plan para la Reducción del Impacto por Olores Ofensivos –PRIO-, sin siquiera saber, antes que nada, si ello era realmente necesario, en atención a la incertidumbre de ese entonces sobre si el impacto de las actividades correspondientes era o no jurídicamente admisible.

A juicio de la Sala, resulta irracional haber intentado resolver algo respecto de lo cual se desconocía si verdaderamente era un problema. Ahora que se sabe que sí es un problema y que a grandes rasgos también se conoce su dimensión, habrán de reevaluarse las medidas contenidas en los PRIO que fueron aprobados, a efectos de replantear de mejor manera la estrategia para que los olores ofensivos que se producen en la zona industrial de Bucaramanga se ajusten a los niveles jurídicamente permitidos.

Finalmente, debe destacarse que la aplicación de las medidas contempladas en la Resolución 1541 de 2013 o cualquiera otra, tampoco puede estar condicionada al nivel de abstracción referido en la Resolución 2087 de 2014. Es deber de la autoridad ambiental analizar el caso concreto de contaminación atmosférica por olores ofensivos, y de acuerdo a los niveles de afectación que arroje la encuesta o la evaluación, adoptar todas las medidas (ordenación del PRIO o su modificación, evaluación de niveles permisibles de calidad del aire u otras), en simultánea o en el orden y los tiempos que se considere más adecuado, para efectos de conjurar la situación de perturbación de derechos por olores ofensivos […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las facultades del juez popular 64. Visto el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el cual establece “[…] La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.

La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o 26 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. […]”. 65.

La Sección Primera del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia50, ha considerado sobre los poderes del juez popular, “[…] resulta de gran importancia precisar que de acuerdo con la Ley reguladora de la acción popular, la misma se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior si ello fuere posible- (Artículo 2 Ley 472 de 1998 / Artículo 144 Ley 1437 de 2011)-, cuando quiera que por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, sean violados o amenazados – (Artículo 9 Ley 472 de 1998) -.

Casos en los que corresponde al juez adoptar las órdenes de hacer o de no hacer, definiendo de manera precisa la conducta a cumplir, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño y, en fin, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible -(Artículo 34 Ley 472 de 1998), de manera tal que se garantice la eficacia de los derechos vulnerados, como lo exige el artículo 88 constitucional. […].

Ciertamente, en la sentencia que ampara los derechos colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener la protección de dichos derechos. […]. Lo anterior guarda coherencia con el artículo 2º de la Constitución Política al establecer que “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”.

(Destacado incluido en el texto). Análisis del caso concreto 66. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 50 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, Sentencia de 18 de marzo de 2014, proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Sentencia de 21 de agosto de 2020, proceso identificado con el número único de radicación 13001-23-33-000-2017-00987-01 (AP). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, Sentencia de 15 de mayo de 2014, proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP). 27 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 67.

La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 17 de marzo de 2022.

Solución a los problemas jurídicos 68. La Sala procede a realizar el análisis de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, de acuerdo con los problemas jurídicos indicados supra. Respecto del análisis del material probatorio obrante en el expediente 69. Escrito de fecha 26 de marzo de 2019 mediante el cual los habitantes del sector de Guayabito Bajo del Municipio de Santa Rosa de Cabal presentaron queja ante la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, en relación con la supuesta afectación al medio ambiente que generan las bodegas de almacenamiento de huesos que funcionan en el sector51. 70.

Copia del oficio núm. 6991 de 7 de mayo de 2019 suscrito por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- en el que indica a la accionante que “[…] [P]or motivo de ajustes en la programación de vehículos y en la asignación de profesionales de apoyo para la atención de la presente solicitud, se programara vista (sic) técnica para el día 10 de Mayo de 2019 con el propósito de responder a las inquietudes relacionadas en el radicado CARDER 3794/2019, el cual cita en su referencia “solución de problemática ambiental generada por bodegas de almacenamiento de huesos” en el sector de Guayabito Bajo […]”. 71.

Copia del acta de visita realizada por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER el día 29 de mayo de 2019 a la empresa AGROSAN S.A.S. en la que se indicó que se evidenciaba el acopio de materiales orgánicos en cuartos fríos, se precisó que del “nivel de olores no se tienen control”, que al momento de la visita no se percibieron olores ofensivos y se requirió a la empresa para que allegara concepto de uso del suelo52. 51 Cfr. Expediente Digital.

Archivo denominado: 2_002EXPEDIENTEDIGITAL(.PDF) N roActua 21. 52 Cfr. Folio 34 del archivo denominado expediente digital. 28 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72. Copia del oficio núm. 8839 del 31 de mayo de 2019, a través del cual el Subdirector de Gestión Ambiental Sectorial de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, informa53: “[…] [E]l acta de visita CARDER 27718 del 10 de mayo de 2019 en el sitio de interés ambiental AGROSAN SAS ubicado en el Barrio Guayabito Bajo con coordenadas N 4° 54 29" W 75° 37 37,9" del municipio de Santa Rosa de Cabal (Risaralda) identificó la actividad de almacenamiento de orgánicos (subproductos de origen animal), en la visita se identificó que no existe tratamiento de subproductos.

La identificación de actividades de almacenamientos de orgánicos en un contenedor con capacidad de 15 a 20 toneladas con potenciales impactos al agua, suelo y/ olores, por tanto, fue solicitado de manera inmediata el concepto de uso del suelo conforme por parte del municipio de Santa Rosa de Cabal, el generador de la actividad informó que no lo disponía y lo solicitaría oficialmente al municipio.

Se aclara que el uso del suelo conforme es el primer filtro solicitado por la entidad para poder solicitar requerimientos legales, no disponer de uso del suelo, la CARDER en la competencia legal, trasladará al municipio la obligatoriedad de control con el establecimiento, se advierte que solicitar requerimientos ambientales sin certeza del uso del suelo, es una manera indirecta de documentar las actividades sin cumplir con la jerarquía legal del orden del territorio. […] Para la autoridad Ambiental resulta complejo el ejercicio de control en fuentes que cuentan con uso conforme de suelo en una ubicación inadecuada, las administraciones luego de otorgar uso conforme para actividades industriales en lugares inapropiados acuden a la autoridad ambiental para buscar límite a las mismas industrias ya" en funcionamiento, o el caso contrario, otorgan usos residenciales en cercanías a zonas industriales previamente consolidadas.

Consideramos que esta situación se convirtió en una problemática estructural originada por las administraciones municipales, de difícil solución mientras los POT no logren determinar con argumentos técnicos y de manera previa la adecuada ubicación de emisores y receptores de difícil coexistencia. Se recuerda que los alcaldes municipales, tienen la función de establecer reglas y criterios sobre protección del aire y dispersión de contaminantes en el ordenamiento ambiental del territorio (Función asignada a los Municipios en el decreto 1076 del año 2015 MADS).

Con base en la reiteración por parte de la PROCURAURIA sobe (sic) el requerimiento del día 24 de mayo de 2019 (PJAA-28-2716), se programó una segunda visita al establecimiento AGROSAN SAS, la visita se ejecutó el día 29 de mayo de 2019 y el acta de visita CARDER No 27722 nuevamente observó la actividad de almacenamiento de orgánicos en cuartos fríos (contenedor), se reportó que el almacenamiento cubre orgánicos de hueso, sebo, desperdicios de carnes de res, cerdo, pescado con capacidad de 20 toneladas, los cuales se almacenan de manera transitoria en cuarto frio y posteriormente se trasladan a una planta ubicada en el municipio de amagá (Antioquia). […] Se realizó nueva visita del día 29 de mayo de 2019, con el criterio técnico y subjetivo del evaluador, carente de metodologías, no se considera viable como prueba para proceder a la imposición de medidas, además la denuncia por calidad del aire se 53 Cfr. Ver folio 13 y siguientes del archivo denominado: 2_002EXPEDIENTEDIGITAL(.PDF) N roActua 21. 29 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co descarta la presencia de procesos generadores de gases por combustión. Ante la expedición de la resolución número 1541 de 2013 que establece niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión de sustancias de olores ofensivos, deberán afrontarse las acciones institucionales mediante la Norma Técnica Colombiana NTC 6012-1 “Efectos y evaluación de los olores.

Evaluación psicométrica de las molestias por olores. Cuestionarios” y la Implementación del plan, evaluación y seguimiento permanente por parte de la autoridad ambiental competente para actividades generadoras para tres parámetros definidos para: Azufre Total Reducido (TRS), Sulfuro de hidrógeno (H2S) y Amoníaco (NH3). La resolución 2087 de 2014 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adoptó el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de olores ofensivos, el cual establece los procedimientos para el análisis y evaluación de las quejas, la evaluación de las emisiones de olores ofensivos por sustancias o mezclas de sustancias, así como las especificaciones generales para la medición, lo cual amerita el desarrollo de un esquema de trabajo de la Corporación de aplicación no inmediata. […] En la revisión de permisos ante la CARDER no se encontró ningún derecho ambiental a la empresa AGROSAN SAS, por esta razón la solicitud del uso del suelo conforme es la herramienta directa de solicitud de permisos y de no tenerlos se procederá acorde con la Ley 1333 de 2009. […] Hoy no se tienen pruebas técnicas de afectaciones (ambientales y salud) y al no tener registro de derechos ambientales, no se han impuesto medidas ni sancionado al presunto infractor AGROSAN SAS. […] En materia de residuos, se recomienda al establecimiento, que las canecas que han contenido los subproductos no se encuentren a la intemperie, estas deben estar debidamente lavadas y almacenadas en sitio adecuado para el mismo, con el fin de evitar la proliferación de vectores y olores.

Además, se recuerda que los subproductos de origen animal recolectados, siempre deben estar dentro del cuarto frio, hasta su traslado a la planta en el departamento de Antioquia […]”. 73. Copia del oficio núm. 11376 de 17 de julio de 2019 suscrito por el Subdirector de Gestión Ambiental Sectorial de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER mediante el cual informa a la parte actora lo siguiente54: “[…] [R]etomando lo señalado en el oficio 8839-2019 enviado por CARDER, la entidad indicó que en los días-10 y 29 de mayo del presente año, se realizó visita al establecimiento denominado AGROSAN S.A;S. localizado en el barrio Guayabito Bajo del municipio de Santa Rosa de Cabal, identificando que tal establecimiento corresponde con un centro de acopio de subproductos de origen animal que incluyen huesos, sebo y desperdicios de carne los cuales se almacenan en cuarto frío para después ser enviados al municipio de Amagá (Antioquia) para su transformación. Durante la primera visita, se requirió al usuario presentar el certificado de uso del suelo con el fin de determinar la compatibilidad de las actividades con las establecidas para esa zona.

El día 09 de julio de 2019 mediante radicado 8796-2019, el usuario AGROSAN S.A.S. presentó el certificado de concepto de uso del suelo del establecimiento y, una vez verificada la información, se pudo constatar que la 54 Cfr. Folio 25 del Expediente Digital. Archivo denominado: 2_002EXPEDIENTEDIGITAL(.PDF) N roActua 21. 30 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actividad que allí se desarrolla es compatible con lo establecido en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial.

En consideración del último requerimiento recibido por parte de la Procuraduría General de la Nación, con respecto a dar el trámite correspondiente a la petición de los vecinos del centro de acopio según lo establecido en la resolución 1541 de 2013, es importante destacar que esta norma establece los niveles permisibles de calidad de aire y las pautas o metodología para la evaluación de actividades generadoras de olores ofensivos cuyo fin es el de determinar si una actividad en particular, susceptible de generar olores ofensivos, amerita la implementación del Plan para la Reducción del impacto por Olores Ofensivos y Plan de Contingencia - PRIO, el cual es una herramienta diseñada con el fin de prevenir la generación de olores ofensivos a través de buenas prácticas o mejoras técnicas.

La metodología señalada en la resolución 1541 de 2013 junto con la resolución 2087 de 2014 que establece el Protocolo para Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos permite determinar de manera objetiva la existencia real de una afectación por olores ofensivos a través de actividades de muestreo, aplicación de encuestas estandarizadas con base en la NTC 8012-1, análisis estadísticos de la información y estructuración del informe técnico concluyente, lo que implica la conformación de un equipo de trabajo con personal con experiencia en la realización de encuestas y con conocimiento normativo.

Frente a lo anterior, dado que la entidad, no cuenta con personal suficiente para abordar completamente la metodología descrita en la ley, dará inicio a las gestiones contractuales que sean necesarias para dar aplicabilidad a la norma señalada para el caso de AGROSAN S.A.S. […]”. 74. Copia del oficio de 3 de julio de 2019 a través del cual AGROSAN SAS, indica55: “[…] [D]urante los pasados días 19, 29 de mayo y 26 de junio del año en curso, se realizaron visitas por parte de la corporación a nuestro centro de acopio ubicado en el sector de Guayabito del municipio de Santa Rosa de Cabal, para las debidas inspecciones relacionadas a una queja de olor por parte de la comunidad.

De esta manera, y comprometidos con el cumplimiento a sus solicitudes, nos permitimos enviar anexo el permiso de uso del suelo del predio donde nos encontramos ubicados y adicionalmente, el plan de reducción de impacto por olores ofensivos – PRIO, reglamentado por la Resolución 1541 de noviembre del 2013. Finalmente, es importante dar claridad, de que el centro de acopio sirve de punto de transbordo o transición a la recolección de nuestras materias primas, pero no se realiza ningún proceso productivo o de transformación de las mismas.

La planta productiva tiene su sede en la vereda Piedecuesta del municipio de Amagá, Antioquia […]”. 75. Copia del Plan de Reducción de Impacto de Olores – PRIO presentado por AGROSAN S.A.S56, en el que se indicó, entre otras cosas, lo siguiente: “[…] [L]a causa principal de la generación de olores ofensivos puede darse por daño o pérdida de energía en el sistema de refrigeración de la cava; para esto se cuenta con un cronograma de mantenimiento de las dos unidades. 55 Cfr. Índice 21 del Sistema de Gestión Judicial, 7_007CONTESTACIONAGROSAN2(.PDF ) NroActua 21NUR 660012333000201900551-00. 56 Cfr. Índice 21 del Sistema de Gestión Judicial, 7_007CONTESTACIONAGROSAN2(.PDF ) NroActua 21NUR 660012333000201900551-00. 31 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] OBJETIVOS ESPECÍFICOS: - Reducir el nivel de posibles olores generados hacía el exterior. - Eliminar las molestias en la comunidad vecina, manifestada en quejas recibidas. - Validar el plan de trabajo con la autoridad ambiental, para sí proceder a implementar lo propuesto, en los plazos estipulados. - Ejecutar el 100% del cronograma anual de mantenimiento e inspección de unidades de refrigeración […]”. 76.

Copia del concepto de uso del suelo rural de 4 de junio de 2019, expedido por la Secretaría de Planeación Municipal de Santa Rosa de Cabal, del cual se destaca: “[…] [E]l predio en mención se encuentra en zona suburbana 200 metros después del retiro vial y rural el resto del predio de uso agrícola debe cumplir con carril de desaceleración para su acceso aprobado por la ANI para cualquier construcción debe tener la respectiva licencia de construcción según lo indicado anteriormente y permisos ambientales ante la CARDER y requisitos de Ley según la actividad a realizar […]”. 77.

Inspección y mantenimiento de sistema séptico realizada por Biosépticos – Soluciones Ambientales a los sistemas sépticos ubicados en el Km 5 vía a Manizales saliendo de Santa de Rosa de Cabal. Sector Guayabito, en el cual se realizan algunas recomendaciones en materia de vertimientos, sin que se observen aspectos relevantes en asuntos relacionados con emisiones atmosféricas 57. 78.

Copia de certificación expedida por la empresa Tu Baño S.A.S. sobre los residuos líquidos entregados por la empresa Agropecuaria San Fernando S.A.S., que corresponden al pozo séptico de la Planta ubicada en el sector Guayabito del Municipio de Santa Rosa de Cabal. 79. Documento denominado “Guía Técnica de campo para encuestadores en atención de quejas por olores ofensivos”, elaborada por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER58. 80.

Documento denominado “Guía Técnica validación de quejas por olores ofensivos aplicando la NTC 6012-1”, elaborada por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER59. 57 Cfr. Índice 21 del Sistema de Gestión Judicial, 7_007CONTESTACIONAGROSAN2(.PDF ) NroActua 21NUR 660012333000201900551-00. 58 Cfr. Folio 35 en adelante del archivo denominado Expediente Digital. 59 Cfr. Folio 41 en adelante del archivo denominado Expediente Digital. 32 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 81.

La Sala considera que con las pruebas mencionadas supra es posible concluir lo siguiente: 82. La comunidad del barrio Guayabito Bajo en el Municipio de Santa Rosa de Cabal ha manifestado la existencia de olores ofensivos como consecuencia de la actividad de acopio de subproductos cárnicos que realiza la empresa AGROSAN S.A.S. 83.

La parte actora realizó múltiples requerimientos a la autoridad ambiental para que ejerciera sus funciones de control sobre la afectación al derecho colectivo al goce del ambiente sano, como consecuencia de la emisión de olores ofensivos producidos por la actividad que realiza la empresa AGROSAN S.A.S. 84. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER realizó visitas técnicas a la mencionada empresa en las que, a su juicio, no existían razones para iniciar procesos sancionatorios ambientales y solamente exigió la presentación del concepto del uso del suelo, sin que se observen en el expediente pruebas realizadas por la autoridad ambiental tendientes a medir las emisiones producidas por la empresa.

En este punto, es pertinente advertir que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER le corresponde como autoridad ambiental ejercer las funciones de control y evaluación ambiental y, adicionalmente, está en mejores condiciones para verificar técnicamente que la empresa AGROSAN S.A.S. no esté vulnerando el derecho colectivo invocado. 85.

La Sala observa que las pruebas allegadas al expediente permiten evidenciar que la autoridad ambiental no ha realizado los controles de emisión atmosférica requeridos para determinar la ocurrencia de la contaminación ambiental por causa de emisión de olores ofensivos, en el caso concreto. A esta conclusión se llega, entre otras pruebas, al revisar el acta de visita realizada por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER el día 29 de mayo de 2019 a la empresa AGROSAN S.A.S. en la que se indicó que se evidenciaba el acopio de materiales orgánicos en cuartos fríos y se precisó que del “nivel de olores no se tiene control”. 86.

En el mismo sentido, se evidencia en el oficio núm. 8839 del 31 de mayo de 2019, a través del cual el Subdirector de Gestión Ambiental Sectorial de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, sostuvo que: “[…] [S]e realizó nueva visita del día 29 de mayo de 2019, con el criterio técnico y subjetivo del evaluador, carente de metodologías, no se considera viable como prueba para proceder a la imposición de medidas, además la denuncia por calidad 33 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del aire se descarta la presencia de procesos generadores de gases por combustión. Ante la expedición de la resolución número 1541 de 2013 que establece niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión de sustancias de olores ofensivos, deberán afrontarse las acciones institucionales mediante la Norma Técnica Colombiana NTC 6012-1 “Efectos y evaluación de los olores.

Evaluación psicométrica de las molestias por olores. Cuestionarios” y la Implementación del plan, evaluación y seguimiento permanente por parte de la autoridad ambiental competente para actividades generadoras para tres parámetros definidos para: Azufre Total Reducido (TRS), Sulfuro de hidrógeno (H2S) y Amoníaco (NH3). La resolución 2087 de 2014 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adoptó el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de olores ofensivos, el cual establece los procedimientos para el análisis y evaluación de las quejas, la evaluación de las emisiones de olores ofensivos por sustancias o mezclas de sustancias, así como las especificaciones generales para la medición, lo cual amerita el desarrollo de un esquema de trabajo de la Corporación de aplicación no inmediata […]”.

(Destacado de la Sala). 87. Adicionalmente, la Sala destaca que en el oficio núm. 11376 de 17 de julio de 2019 suscrito por el Subdirector de Gestión Ambiental Sectorial de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER se informó lo siguiente: “[…] [E]n consideración del último requerimiento recibido por parte de la Procuraduría General de la Nación, con respecto a dar el trámite correspondiente a la petición de los vecinos del centro de acopio según lo establecido en la resolución 1541 de 2013, es importante destacar que esta norma establece los niveles permisibles de calidad de aire y las pautas o metodología para la evaluación de actividades generadoras de olores ofensivos cuyo fin es el de determinar si una actividad en particular, susceptible de generar olores ofensivos, amerita la implementación del Plan para la Reducción del impacto por Olores Ofensivos y Plan de Contingencia - PRIO, el cual es una herramienta diseñada con el fin de prevenir la generación de olores ofensivos a través de buenas prácticas o mejoras técnicas.

La metodología señalada en la resolución 1541 de 2013 junto con la resolución 2087 de 2014 que establece el Protocolo para Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos permite determinar de manera objetiva la existencia real de una afectación por olores ofensivos a través de actividades de muestreo, aplicación de encuestas estandarizadas con base en la NTC 8012-1, análisis estadísticos de la información y estructuración del informe técnico concluyente, lo que implica la conformación de un equipo de trabajo con personal con experiencia en la realización de encuestas y con conocimiento normativo.

Frente a lo anterior, dado que la entidad, no cuenta con personal suficiente para abordar completamente la metodología descrita en la ley, dará inicio a las gestiones contractuales que sean necesarias para dar aplicabilidad a la norma señalada para el caso de AGROSAN S.A.S […]”. 88. En este punto, resulta pertinente recordar los criterios expuestos por esta Sección respecto de la aplicación de la Resolución núm. 1541 de 201360, referidos supra: “[…] [E]n primer lugar, es de anotar que las quejas por olores ofensivos no constituyen un parámetro objetivo de evaluación y emisión de ese tipo de olores, toda vez que las 60 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de junio de 2019, CP.

Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 68012333000201500962-01. 34 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismas corresponderían a la pura percepción sensorial puesta de manifiesto por cualquier ciudadano. Como pudo observarse en el acápite X.7., la queja por olores ofensivos está diseñada para que la autoridad ambiental la analice y, si hay lugar, disponga de sus poderes jurídicos en aras de verificar, técnicamente: los umbrales de tolerancia frente a olores ofensivos mediante el criterio estadístico; y/o los niveles permisibles de calidad del aire, mediante las evaluaciones de inmisión y/o de emisión de sustancias constitutivas de olores ofensivos.

Todo esto, se reitera, con el fin último de garantizar el debido ejercicio de los derechos de la colectividad. En la búsqueda del amparo de sus derechos, es muy probable que la colectividad se encuentre en una posición de desventaja en atención a las eventuales dificultades que le significaría valerse de los elementos técnicos requeridos por la ley para efectos de demostrar que su “fastidio”, “molestia” o “incomodidad” se traduce, objetivamente, en el desconocimiento de alguna de las normas o estándares de olores ofensivos.

De allí que la Sala destaque que la herramienta jurídica queja por olor ofensivo, no puede suponer la imposición de la carga a los ciudadanos de constituir la prueba técnica de contaminación, sea mediante el criterio estadístico o en la modalidad de desconocimiento de los niveles permisibles de calidad del aire. Por ello, es fundamental que las autoridades ambientales, ante las informaciones relativas a olores ofensivos, defina con prontitud y de conformidad con el ordenamiento, si los mismos se encuentran o no dentro de los límites permisibles.

En conclusión, la queja se constituye como el llamado de atención pronunciado por los ciudadanos con el fin de que la autoridad ambiental determine si las normas o estándares de evaluación y emisión de olores ofensivos están siendo o no desconocidos y, en consecuencia, precise si los derechos colectivos están siendo o no vulnerados. El estado de indeterminación o incertidumbre acerca de la magnitud de los olores ofensivos percibidos por la comunidad, propiciado por la autoridad ambiental so pretexto del cumplimiento litúrgico de la Resolución 2087 de 2014, sin duda lleva implícito la posibilidad de perturbación de, entre otros, el derecho a gozar de un ambiente sano. En ese caso, la acción popular se torna procedente en su modalidad de daño contingente, es decir que, ante aquella afectación respecto de la cual no se tiene certeza de su acaecimiento pasado o futuro, en relación con un hecho potencialmente perjudicial, es deber del juez de la acción popular adoptar las medidas adecuadas para eliminar el riesgo al que estarían sometidos los derechos colectivos (finalidad preventiva -apartado X.2.-)61.

En segundo lugar, la encuesta estandarizada no puede ser considerada como un presupuesto para convalidar las quejas por olores ofensivos, toda vez que, como se ha venido sosteniendo, el mismo Decreto 948 de 1995 dispuso que dicho instituto es un criterio objetivo para constatar el desconocimiento de las normas o estándares de evaluación y emisión de olores ofensivos […]”. 89.

La Sala considera que si bien es cierto la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER ha realizado visitas técnicas a la empresa AGROSAN 61 Ley 472 de 1998, artículos 2.°, 9.° y 14. La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).

De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restitutiva). 35 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co S.A.S., la autoridad ambiental no ha aplicado la metodología prevista en la normativa ambiental para realizar mediciones de emisiones atmosféricas, lo cual se evidencia en que la propia Corporación manifestó que se han emitido los informes de las visitas “[…] con el criterio técnico y subjetivo del evaluador, carente de metodologías […]”. 90.

Esto permite a la Sala concluir que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER, no ha cumplido su función de control como autoridad ambiental respecto a la empresa AGROSAN S.A.S., toda vez que no verificó técnicamente los umbrales de tolerancia frente a olores ofensivos, mediante el criterio estadístico y/o los niveles permisibles de calidad del aire, y a partir de evaluaciones de inmisión y/o emisión de sustancias constitutivas de olores ofensivos. 91.

En referencia al argumento expuesto por la Corporación en el recurso de apelación, referido a la inaplicación de la Resolución núm. 1541 de 2013 al caso concreto, por no estar enlistada la actividad realizada por AGROSAN S.A.S. en la mencionada norma, la Sala destaca que el artículo 2 de la Resolución, sobre ámbito de aplicación, prevé que “[…] [l]as disposiciones de la presente resolución aplican a todas las actividades que generen emisiones de olores ofensivos en el territorio nacional […]” y, en su artículo 5, sobre niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión de mezclas de sustancias de olores ofensivos, se establecen la necesidad de tratamiento de, entre otras actividades, las de “[…] [p]rocesamiento y conservación de carne, pescado, crustáceos y moluscos […]”, “[…] [t]ratamiento térmico de subproductos de animales […]” y “[…] [o]tras actividades […]” que generen olores ofensivos62.

En ese orden de ideas, se puede concluir que a la actividad de acopio de subproductos cárnicos, en este caso concreto, le sería aplicable esta normativa. (Destacado fuera de texto) 92. Asimismo, la Sala destaca que en el documento denominado Plan de Reducción de Impacto de Olores – PRIO presentado por AGROSAN S.A.S63, en el que se indicó, entre otras cosas, lo siguiente: “[…] [L]a causa principal de la generación de olores ofensivos puede darse por daño o pérdida de energía en el sistema de refrigeración de la cava; para esto se cuenta con un cronograma de mantenimiento de las dos unidades. […] 62 La Resolución define “Olor ofensivo” como “[…] el olor generado por sustancias o actividades industriales, comerciales o de servicio, que produce fastidio, aunque no cause daño a la salud humana […]”. 63 Cfr. Índice 21 del Sistema de Gestión Judicial, 7_007CONTESTACIONAGROSAN2(.PDF ) NroActua 21NUR 660012333000201900551-00. 36 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OBJETIVOS ESPECÍFICOS: - Reducir el nivel de posibles olores generados hacía el exterior. - Eliminar las molestias en la comunidad vecina, manifestada en quejas recibidas. - Validar el plan de trabajo con la autoridad ambiental, para sí proceder a implementar lo propuesto, en los plazos estipulados. - Ejecutar el 100% del cronograma anual de mantenimiento e inspección de unidades de refrigeración […]”.

(Destacado de la Sala) 93. La Sala considera que es evidente que la actividad de acopio de subproductos cárnicos realizada por la empresa AGROSAN S.A.S. genera un riesgo o amenaza de emisión de olores ofensivos que pueden afectar el medio ambiente y la salud de las personas que habitan cerca a la empresa, lo cual se desprende de las pruebas aportadas al proceso y, en especial, de las diversas quejas presentadas por la comunidad por la generación de olores ofensivos; de la actividad empresarial, en este caso, relacionada con el acopio de subproductos cárnicos; del riesgo de pérdida de energía en el sistema de refrigeración de la cava y de la ausencia de control ambiental por parte de la autoridad correspondiente, en el que se verifique la aplicación de la metodología de evaluación prevista en la Resolución núm. 1541 de 2013. 94.

En ese orden, la Sala considera que, en este caso, es necesario aplicar el principio de prevención porque, si bien, no existe en el expediente una prueba que permita concluir con certeza absoluta que se están emitiendo olores ofensivos por parte de la empresa AGROSAN S.A.S., esa falta de certeza no es de naturaleza científica o técnica, sino derivada de la omisión de la Corporación en verificar con fundamento en la metodología prevista en la referida Resolución, los niveles de emisión atmosférica generados por la empresa. 95.

Por ende, en aplicación de este principio, resulta acertado confirmar la orden para que la autoridad ambiental realice los controles de emisión atmosférica que le corresponden e inicie los procedimientos conducentes para que la empresa AGROSAN S.A.S. ajuste las emisiones atmosféricas a los niveles permitidos por la normativa ambiental y cese la amenaza del derecho colectivo al medio ambiente. 96.

Así las cosas, la Sala considera acertado el razonamiento del Tribunal en el sentido de ordenar la aplicación de la Resolución núm. 1541 de 2013, respecto a la actividad que realiza la empresa AGROSAN S.A.S., especialmente en lo relacionado con la metodología de evaluación del cumplimiento de los niveles de calidad del aire o de inmisión de sustancias o mezclas de sustancias de olores ofensivos como consecuencia del almacenamiento o acopio de subproductos 37 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cárnicos que incluyen huesos, sebo y desperdicios de carne, los cuales se almacenan en sus bodegas. 97.

Asimismo, la Sala considera que es necesario que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER practique visitas técnicas periódicas; es decir, no solamente en el momento en que se encuentre el subproducto cárnico almacenado, sino también, en el momento en que estos productos ingresan y salen de la bodega, con el fin de establecer que el traslado de ese material no afecte los derechos e intereses colectivos, sub examine, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Respecto al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia 98.

Atendido a que el Tribunal, en el caso sub examine, en la sentencia proferida, en primera instancia, dispuso lo siguiente: “[…] Se constituye el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el cual estará integrado por la demandante o quien haga sus veces en calidad de Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira, un delegado del municipio de Santa Rosa de Cabal y de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, un represente de la Sociedad Agropecuaria San Fernando S.A.S. – AGROSAN SAS, el Procurador Judicial No. 37 en Asuntos Administrativos de la ciudad de Pereira y esta corporación judicial […]”. 99.

La Sala considera que debe modificarse el numeral 4.º de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 17 de marzo de 2022 en el sentido de precisar que el Magistrado Sustanciador del Tribunal deberá presidir el comité de verificación, tal como se precisará en la parte resolutiva de la sentencia. Conclusiones 100.

La Sala considera que existen pruebas en el expediente que permiten concluir que se encuentra probada la amenaza del derecho colectivo al goce de un ambiente sano como consecuencia de la actividad de acopio de subproductos cárnicos por parte de AGROSAN S.A.S. y por la ausencia de controles técnicos de emisión atmosférica a cargo de la autoridad ambiental, requeridos para determinar la ocurrencia de contaminación ambiental por causa de emisión de olores ofensivos, en el caso concreto. 101.

Asimismo, se encuentra probado que a la actividad de acopio de subproductos cárnicos que realiza AGROSAN S.A.S. en este caso concreto, le es aplicable la Resolución núm. 1541 de 2013 en la medida en que implica la 38 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co generación de “olores ofensivos”, en los términos sus artículos 2 y 5, según los cuales “[…] [l]as disposiciones de la presente resolución aplican a todas las actividades que generen emisiones de olores ofensivos en el territorio nacional […]” y, en especial, las de procesamiento y conservación de carne, pescado, crustáceos y moluscos, tratamiento térmico de subproductos de animales y otras actividades generadoras de olores ofensivos. 102.

Por lo anterior, se modificará el numeral 3.1.2. de la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal, en el sentido de adicionar la orden para que las visitas que debe realizar la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER no solamente se practiquen en el momento en que se encuentre el subproducto cárnico almacenado sino, adicionalmente, en los momentos en que ingresan y salen los subproductos de la bodega, con el objeto de establecer que el manejo y acopio de ese material no afecte el medio ambiente por la superación de los límites permisibles de emisión de olores ofensivos. 103.

Asimismo, la Sala modificará el numeral 4.º de la sentencia proferida, en primera instancia, en el sentido de precisar que el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Risaralda debe presidir el Comité de Verificación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el ordinal 3.1.2. de la sentencia proferida el 17 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, el cual quedará así: 3.1.2 Efectuar en el transcurso de un mes, contado a partir de la notificación de esta providencia, visita a las bodegas de AGROSAN SAS ubicadas en Guayabito Bajo del municipio de Santa Rosa de Cabal en los momentos en los que se encuentre el subproducto cárnico almacenado y en los momentos de ingreso, almacenamiento y salida del subproducto de la bodega, con el fin de determinar si la actividad desarrollada por la sociedad AGROSAN requiere de permisos de emisión atmosférica en los términos Resolución 619 de 7 de julio de 1997; y en caso positivo, se le ordenará a la sociedad que en el término de un (1) mes, contado partir del concepto emitido por la CARDER, efectúe las acciones necesarias tendientes a obtener el referido permiso.

En caso de que AGROSAN no tramite el permiso en el término concedido, deberá suspender inmediatamente su actividad hasta tanto no obtenga la autorización que se exige, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 39 Núm. único de radicación: 660012333000201900551-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el numeral 4.º de la sentencia de 17 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, el cual quedará así: “[…] 4.

Se constituye el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el cual estará integrado por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Risaralda, quien lo presidirá; la demandante o quien haga sus veces en calidad de Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira; un delegado del Municipio de Santa Rosa de Cabal y de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER; un represente de la Sociedad Agropecuaria San Fernando S.A.S. – AGROSAN S.A.S. y el Procurador Judicial núm. 37 en Asuntos Administrativos de la ciudad de Pereira […]”.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 17 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

QUINTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Risaralda, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.