Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2020-00786-00 (2399-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Fondo Pensional Demandado: Gloria Ruth Cubillos Ordoñez Temas: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia contra la sentencia proferida el 10 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E1 [sala de descongestión], por medio de la cual modificó, adicionó y confirmó la decisión del 31 de octubre de 2013 emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá y ordenó reliquidar la pensión de jubilación con el 75% de lo devengado durante el último año de servicio. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia solicitó la revisión de la sentencia proferida el 10 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E que modificó, adicionó y confirmó la decisión del 31 de octubre de 2013 emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá dentro del medio 1 Expediente de nulidad y restablecimiento derecho radicado: 11001-33-31-010-2010-00510-00; actor: Gloria Ruth Cubillos Ordóñez, demandado: Universidad Nacional de Colombia 2 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00786-00 (2399-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-31-010- 2010-00510-00 que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de Gloria Ruth Cubillos Ordóñez con el 75% de lo devengado en el último año de servicio.

Como consecuencia de lo anterior solicitó que i) se revocaran las sentencias de primera y segunda instancia proferidas el 31 de octubre de 2013 por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá y el 10 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Gloria Ruth Cubillos Ordóñez contra el Fondo Pensional de la Universidad Nacional, en el proceso radicado 11001-33-31-010-2010-00510-00; ii) se declarara que Gloria Ruth Cubillos Ordóñez, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana, y en su lugar se ordenara la reliquidación y pago de la mesada pensional conforme con las reglas establecidas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 del 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2019, el auto 326 de 2014 y la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, emitida por el Consejo de Estado en el expediente con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01; esto es, con el ingreso base de liquidación previsto en el inciso 3° del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales dispuestos en el Decreto 1158 de 1994. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes2: - En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, Gloria Ruth Cubillos Ordóñez acudió ante la jurisdicción con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones CPS 000039 del 13 de febrero de 2006 y CPS 00241 del 11 de julio de 2006, a través de las cuales el Fondo Pensional de la Universidad Nacional le reconoció la pensión de vejez y le negó la reliquidación de la misma.

El mencionado asunto le correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá con el radicado 2010-00510, dentro del cual, el 31 de octubre de 2013 se profirió sentencia de primera instancia y en la que se ordenó se reliquidara la pensión de jubilación en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio. - Contra la anterior providencia el demandante y la demandada interpusieron recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de 2 Samai, índice 3, documento “DemandaWeb-Demanda-(.pdf)”, folios digitales 3 al 33 3 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00786-00 (2399-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante la sentencia del 10 de noviembre de 2015, en la que se modificó y confirmó la sentencia de primera instancia. 1.1.3.

Sentencia objeto de revisión3 En sentencia del 10 de noviembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, resolvió los recursos de apelación interpuestos por Gloria Ruth Cubillos Ordóñez y el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia y modificó, adicionó y confirmó la decisión del 31 de octubre de 2013 emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, mediante la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 75% de lo devengado en el último año de servicio.

Para tal efecto, se pronunció en estos términos: - Gloria Ruth Cubillos Ordóñez es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que, para el 1° de abril de 1994 [fecha de entrada en vigencia de esa ley para los empleados del orden nacional] contaba con más de 35 años de edad, pues nació el 30 de noviembre de 1950 y más de 15 años de servicio, pues inició a laborar el 25 de abril de 1977. - Tal y como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, en especial la sentencia proferida el 4 de agosto de 20104, para efectos de establecer el IBL pensional se deben tener en cuenta todos los factores de salario devengados durante el último año de servicios, toda vez que: «(…) la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios». - El director de la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia le reconoció y reliquidó a Gloria Ruth Cubillos Ordóñez pensión de jubilación a través de las Resoluciones CPS 000039 del 13 de febrero de 2006 y CPS 000241 del 11 de julio del mismo año, teniendo como base de liquidación el 75% del promedio de los últimos 10 años de servicio antes de su retiro definitivo. 3 Samai, índice 3, documento “DemandaWeb-Demanda-(.pdf)”, folios digitales 120 al 159. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00786-00 (2399-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Reconoció que se violó la ley en tanto la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia al reconocer la pensión con fundamento en la Ley 33 de 1982, aplicó la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, sin tener en cuenta la totalidad de los conceptos salariales que fueron devengados en su último año de servicios. - Hay lugar a la inclusión de las vacaciones del mes de diciembre de 2005, toda vez que corresponde a una remuneración que, por su cuantía, forma y momento de pago, constituyó el rubro destinado a cubrir el periodo de descanso. - No hay lugar a la inclusión de la «bonificación bienestar universitario» y la «bonificación especial de bienestar», toda vez que de conformidad con el Acuerdo 005 de 19985, no tienen carácter salarial y tampoco retribuyen la prestación del servicio. - Asimismo, no deben ser incluidos ni «bonificación por recreación por retiro» ni el «ajuste compensación de vacaciones por retiro», por cuanto no se reconocen como contraprestación directa del trabajo desempeñado por el empleado, sino que se ocasionan en razón de las vacaciones que disfruta. - En relación con el «ajuste prima de vacaciones por retiro, ajuste prima de navidad por retiro», hay lugar a tenerlas en cuenta en la reliquidación de la prestación puesto que fueron reconocidos y pagados por la fracción del último año de servicios. - Respecto del «quinquenio por retiro» se ordenó incluir en la base de liquidación de la pensión en una doceava (1/12) parte, pues no podía ser incluido en su totalidad, sino en forma proporcional. - La pensión de jubilación debió reliquidarse sobre el 75% del promedio del salario devengado durante el último año de servicio, es decir, entre el 1° de junio de 2005 y el 30 de mayo de 2006, teniendo en cuenta la asignación básica mensual, la incapacidad médica patrono, la bonificación por servicios prestados, las vacaciones del periodo y una doceava parte (1/12) de la prima de servicios, de la sumatoria de prima de navidad y el ajuste prima de navidad por retiro, de la sumatoria de la prima de vacaciones y el ajuste prima de vacaciones por retiro y una doceava parte (1/12) del quinquenio.

De manera que, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia liquidó erróneamente la pensión de jubilación. 1.2. Las causales de revisión invocadas 5 Acuerdo 005 del 23 de febrero de 1998, “Por el cual se adopta la bonificación especial de bienestar para el personal académico y administrativo de la Universidad” 5 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00786-00 (2399-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia La entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos6. - La orden judicial se obtuvo con vulneración del debido proceso, en tanto la causante no tenía derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación en los términos ordenados, puesto que, de acuerdo con el precedente constitucional, debían ser tenidas en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, y los factores taxativos del Decreto 1158 de 1994 objeto de cotización. - Se configura la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 por cuanto la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse ordenado la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en la jurisprudencia. Lo anterior, en el entendido de que el legislador excluyó, de manera expresa el IBL, del régimen de transición. - La reliquidación de la pensión ordenada repercutió negativamente en las finanzas públicas, lo que tuvo incidencia en la sostenibilidad fiscal del Estado. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión Gloria Ruth Cubillos Ordoñez no se pronunció en la instancia procesal, así como obra en el informe de paso al despacho.7 1.4. Concepto del Ministerio Público En esta oportunidad no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA8. 6 Samai, índice 3, documento “DemandaWeb-Demanda-(.pdf)”, folios digitales 38 al 42. 7 Samai, índice 11. 8 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00786-00 (2399-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 20199, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2.

Oportunidad La sentencia revisada quedó notificada por edicto el 17 de noviembre de 2015 y la presente acción fue radicada el 23 de septiembre de 2020, lo que permite concluir que se presentó en la oportunidad señalada por el inciso 4º del artículo 252 del C.P.A.C.A. 2.3. Los problemas jurídicos Se circunscribe a establecer lo siguiente: i) ¿la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E se profirió con vulneración del debido proceso y, en consecuencia, está inmersa en la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003?; y ii) ¿la cuantía del derecho reconocido a Gloria Ruth Cubillos Ordóñez excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se configuraron los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 2.4.

Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos. Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 9 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 7 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00786-00 (2399-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2010 de la Ley 797 de 200311 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias.

En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen12.

Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan». En tal sentido, se han definido los siguientes13: 10 «Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 11 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 12 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 13 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez 8 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00786-00 (2399-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.» Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»14.

Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»15. Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 14 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00786-00 (2399-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia 2.4.2.

En torno a la liquidación de la pensión de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 La Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201816, fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación (IBL) en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma».

En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional. «[t]ales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».

Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.

(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables (…)». 16 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00786-00 (2399-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

(…)». La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)».

De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el ingreso base de liquidación (IBL) para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos. 11 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00786-00 (2399-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio17 en la resolución de «(…) todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la decisión. 2.5.

Caso concreto En consideración con los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente: En relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen.

Así se indicó en la sentencia proferida el 5 de febrero de 2019 por la Sala 22 Especial de Decisión18 según la cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental aludido comprende los siguientes tres elementos: «i) [e]l derecho al juez natural o funcionario competente; ii) [e]l derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) [l]as garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» En tal sentido, se advierte que los argumentos del recurrente se dirigen a cuestionar el IBL y los factores tenidos en cuenta para la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a Gloria Ruth Cubillos Ordóñez, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de los elementos que componen el derecho fundamental al debido proceso; por lo tanto, el examen del recurso se debe realizar 17 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 18 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00786-00 (2399-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Ahora, en torno a esa causal de revisión, esto es la del literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E profirió la decisión objeto de revisión con sustento en la posición jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 201019 según la cual, la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé».

Al respecto, el ente de previsión recurrente sostiene que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del régimen de transición. En efecto, dicha regla fue decantada por la Corte Constitucional a partir del año 2013 con la sentencia C-258 de manera específica para el caso de las pensiones de los congresistas y altos dignatarios del Estado.

Empero, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 6 de octubre de 2016 no fue caprichosa y, por el contrario, respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. Lo anterior es así, toda vez que para concluir que el IBL también hacía parte del régimen de transición se fundamentó en la referida sentencia del 4 de agosto de 2010 que señaló que «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho», en especial, cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación; de manera que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.

En efecto, el criterio del Consejo de Estado únicamente se modificó con la expedición de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, por lo que es claro que para la época en que se expidió la sentencia recurrida [10 de noviembre de 2015], la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 13 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00786-00 (2399-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma.

Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, ordenó que la pensión de jubilación de Gloria Ruth Cubillos Ordóñez se reliquidara con la inclusión de los siguientes factores: la asignación básica mensual, la incapacidad médica patrono, la bonificación por servicios prestados, las vacaciones del periodo20, las doceavas partes (1/12) de la prima de servicios, de la sumatoria de la prima de navidad y el ajuste prima de navidad por retiro, de la sumatoria de la prima de vacaciones y el ajuste prima de vacaciones por retiro y del quinquenio por retiro.

En relación con lo anterior, se advierte que el Tribunal siguió la línea jurisprudencial fijada en la aludida sentencia del 4 de agosto de 2010, que en lo particular dispuso: «De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

(…) Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.

Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando.» [Negrillas del original]. En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente administrativo obra la certificación de salarios devengados expedido el 18 de diciembre de 201521 por el jefe de la División Nacional Salarial y Prestacional de la Universidad Nacional de Colombia, según la cual, Gloria Ruth Cubillos Ordóñez devengó en el último año de 20 Las que fueron pagadas en diciembre de 2005. 21 Samai, índice 3, documento “DemandaWeb-Demanda-(.pdf)”, folios digitales 16y al 165. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00786-00 (2399-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia servicios los siguientes factores: asignación básica, bonificación de servicios prestados, las primas de servicios, navidad y de vacaciones, los ajustes de prima de retiro de vacaciones y de navidad, y el ajuste quinquenio por retiro.

Ahora bien, la sala encuentra acreditado que: - Gloria Ruth Cubillos Ordóñez nació el 30 de noviembre de 195022 y laboró al servicio de la Universidad Nacional de Colombia, entre el 25 de abril de 1977 hasta el 30 de mayo de 2006, periodo en el que ocupó el cargo de auxiliar de servicios generales23. - Mediante la Resolución 000039 del 13 de febrero de 200624, la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia le reconoció la pensión de jubilación en aplicación del artículo 10 de la Ley 797 de 2003 que modificó el artículo 34 de la Ley 100 de 1993 por favorabilidad, pues a pesar de ser beneficiaria del régimen de transición, para el caso particular resultaba más beneficioso la aplicación de la Ley 100 de 1993 que le permitió obtener un monto de la pensión superior al 75% previsto en la Ley 33 de 1985.

Esta pensión se reconoció en cuantía de $747.710, equivalente al 76.5% del promedio de lo devengado en los últimos diez años de servicio actualizados con los correspondientes IPC, así hasta el 31 de diciembre de 2005. - Por medio de la Resolución CPS 000158 del 28 de abril de 200625, al resolver un recurso de reposición interpuesto en contra del acto administrativo inicial, el director de la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia negó la reliquidación de pensión de jubilación con la inclusión de todos los emolumentos percibidos en el último año de labores. - A través de la Resolución 1350 del 18 de mayo de 200626, expedida por el vicerrector de la Universidad Nacional de Colombia sede Bogotá, le fue aceptada la renuncia al cargo de auxiliar de servicios generales 533-03 PCA de la sección de Mantenimiento y Aseo, a partir del 31 de mayo de 2006. - Por medio de la Resolución CPS 000241 del 11 de julio de 200627, el director de la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional, por retiro del servicio, 22 Samai, índice 3, documento “DemandaWeb-Demanda-(.pdf)”, folio digital 75. 23 Samai, índice 3, documento “DemandaWeb-Demanda-(.pdf)”, folio digital 78. 24 Samai, índice 3, documento “DemandaWeb-Demanda-(.pdf)”, folios digitales 82 al 83. 25 Samai, índice 3, documento “DemandaWeb-Demanda-(.pdf)”, folios digitales 87 al 90. 26 Samai, índice 3, documento “DemandaWeb-Demanda-(.pdf)”, folios digitales 91 al 93. 27 Samai, índice 3, documento “DemandaWeb-Demanda-(.pdf)”, folios digitales 94 al 95. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00786-00 (2399-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia reliquidó su pensión de jubilación y en consecuencia su cuantía aumentó a $920.649. - Mediante la Resolución FP 0147 del 16 de mayo de 201628, proferida en cumplimiento del fallo objeto de revisión, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia reliquidó la pensión de jubilación y en consecuencia el monto de la mesada pensional aumentó a $1.732.348, efectiva a partir del 1º de noviembre de 2016.

En consideración con lo anterior, se tiene que la diferencia que resulta entre el valor que Gloria Ruth Cubillos Ordóñez recibía antes de presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ($920.649) y la reliquidación efectuada en cumplimiento de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ($1.732.348) corresponde a la suma de $811.699.

Asimismo, se observa que en los artículos 3 al 6 del acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia se dispuso el descuento por aportes sobre los conceptos incluidos en la reliquidación y que no se hubieran realizado. Así las cosas, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido el 10 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, sobre la pensión de jubilación reconocida a Gloria Ruth Cubillos Ordóñez, no evidencia un incremento desproporcionado o que no guarde relación con su trayectoria laboral.

Por lo que la Sala concluye que la situación en estudio no es de aquellas que puedan ser consideradas como un abuso del derecho o fraude a la ley. En consecuencia, la liquidación de la pensión de Gloria Ruth Cubillos Ordóñez no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) era beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que al 1° de abril de 199429 contaba con más de 35 años de edad, pues nació el 30 de noviembre de 1950; ii) demostró haber completado más de 20 años de servicios en la Universidad Nacional de Colombia; y iii) durante el último año de servicio percibió los factores respecto de los cuales el tribunal ordenó su inclusión para efectos de la reliquidación de la pensión. Lo anterior, se acompasa con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, según la cual el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados.

Esta 28 Samai, índice 3, documento “DemandaWeb-Demanda-(.pdf)”, folios digitales 222 al 228 29 Fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del orden nacional. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00786-00 (2399-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica30.

Finalmente, valga precisar que en la sentencia del 28 de agosto de 201831 la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que hubiesen hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues «(n)o puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».

Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia proferida el 10 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, no incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) de la Ley 797 de 2003 y por lo tanto se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por FONCEP. 2.6.

Costas Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 30 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). 17 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00786-00 (2399-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que presentó el Pensional de la Universidad Nacional de Colombia contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E [sala de descongestión], el 10 de noviembre de 2015, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. Sin condena en costas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. HMBC