w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02 (3645-2017) Demandante: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA Demandado: IRMA VELOSA VDA. DE JARAMILLO. Tema: Reliquidación Pensión Congresistas. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por la señora IRMA VELOSA VDA.

DE JARAMILLO contra la sentencia del 2 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. II.

ANTECEDENTES. 2.1. Pretensiones 2.1.1. El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República- FONPRECON actuando a través de apoderado, solicitó se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución No. 1571 del 30 de diciembre de 1996 expedida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República mediante la cual se reconoció y pagó un reajuste especial a la señora IRMA VELOSA VDA.

DE JARAMILLO en calidad de sustituta pensional del señor Castor María Jaramillo Arrubla (q.e.p.d.) en un porcentaje del 75% del Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda. De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 ingreso mensual promedio del que devengaba un congresista en 1992.

(ii) Resolución No. 0503 del 11 de julio de 1997 a través de la cual el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República reconoció a la señora IRMA VELOSA VDA. DE JARAMILLO intereses moratorios sobre el valor del reajuste especial de los años 1992 y 1993. Se declare que: 2.1.2. La señora IRMA VELOSA VDA. DE JARAMILLO no tiene derecho al reconocimiento y pago del reajuste especial de su pensión para los años 1992 y 1993 en un porcentaje equivalente al 75% del ingreso mensual que devengaba un congresista para el año 1992, con efectividad a partir del 1 de enero de 1992. 2.1.3.

La señora IRMA VELOSA VDA. DE JARAMILLO no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses de mora por el reajuste especial de los años 1992 y 1993, el cual se efectuó a través de la Resolución No. 0503 de 1997. 2.1.4 La señora IRMA VELOSA VDA. DE JARAMILLO no tiene derecho al reconocimiento y pago de la sustitución pensional con la inclusión de los reajustes otorgados ilegalmente a través de los actos demandados.

Como consecuencia de lo anterior se ordene lo siguiente: 2.1.5 La señora IRMA VELOSA VDA. DE JARAMILLO como sustituta pensional del señor Castor María Jaramillo Arrubla (q.e.p.d.) a reintegrar al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República el mayor valor de los pagos efectuados por mesadas pensionales con reajustes especiales y pagos reconocidos; y ordenados mediante los actos administrativos demandados. 2.2.

Hechos. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda. De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 En la demanda 1 se narraron los hechos relevantes que a continuación se resumen: 2.2.1.

La Caja Nacional de Previsión mediante Resolución No. 4833 del 11 de septiembre de 1970 reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación al señor Castor María Jaramillo Arrubla (q.e.p.d.) en una cuantía de $ 12.343,75, con efectividad a partir del 20 de julio de 1970, siempre y cuando acreditara el retiro del servicio. 2.2.2.

La Caja Nacional de Previsión a través de Resolución No. 3041 del 6 de junio de 1973 reajusta la pensión de jubilación del señor Castor María Jaramillo Arrubla (q.e.p.d.) con efectividad a partir del 13 de abril de 1972 y en una cuantía de $12.937,50. 2.2.3. El señor Castor María Jaramillo Arrubla (q.e.p.d.) falleció el 28 de septiembre de 1978. 2.2.4.

La Caja Nacional de Previsión con Resolución No. 9862 del 18 de septiembre de 1979 reajustó la pensión reconocida al señor Castor María Jaramillo Arrubla (q.e.p.d.) en la suma de $23.691,94 con efectividad a partir del 1 de enero de 1997 y sustituyó la misma a favor de (i) la señora IRMA VELOSA VDA. DE JARAMILLO en calidad de cónyuge en un 50% y del (ii) señor Juan Carlos Jaramillo Velosa en calidad de hijo del causante en un 50%, ambas con efectividad a partir del 29 de septiembre de 1978, día siguiente al fallecimiento del señor Jaramillo Arrubla. 2.2.5.

El Fondo de Previsión Social del Congreso ordenó la afiliación de la señora IRMA VELOSA VDA. DE JARAMILLO a la entidad con Resolución No. 1571 del 30 de diciembre de 1996 y reconoció y ordenó el pago del reajuste especial de 1992 y 1993 de conformidad con las sentencias T-456/94 y T463/95 en un porcentaje equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista para el año 1992 con efectividad a partir 1 Folios 30 al 41 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda. De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 del 1 de enero de 1992 y en cuantía de $2.178.278,53. 2.2.6 El Fondo de Previsión Social del Congreso mediante Resolución No. 0503 del 11 de julio de 1997 ordenó reconocer y pagar a la señora IRMA VELOSA VDA.

DE JARAMILLO intereses de mora por la suma de $226.927.880,03 generados sobre el reajuste especial de los años 1992 y 1993. 2.2.7 El valor pagado en exceso por el Fondo de Previsión Social del Congreso a la señora IRMA VELOSA VDA. DE JARAMILLO al aplicar los actos administrativos antes referidos asciende a la suma de $1.769.402.635 2.3.

Concepto de la violación. El apoderado de la demandante señaló como normas vulneradas las siguientes: - Artículo 17 de la Ley 4 de 1992. - Artículo 141 de la Ley 100 de 1993. - Artículo 17 del Decreto 1359 de 1993. - Artículo 7 del Decreto 1293 de 1994 Explicó que los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994 consagraron un régimen especial aplicable a los miembros del congreso y establecieron que quienes se hubieren pensionado con anterioridad a la Ley 4 de 1992 adquirían el derecho a un reajuste especial de modo que la pensión no podía ser inferior al 50% de la mesada que tuviere en aquella época asignada el congresista.

Sostuvo que en la sentencia T-456/94 la Corte Constitucional se pronunció sobre la aplicabilidad del reajuste especial del porcentaje de 75% lo que llevó a que FONPRECON de manera equivocada reconociera dicho reajuste a las pensiones de los excongresistas como en el caso sub examine. Consideró que no es aplicable la jurisprudencia de la Corte Constitucional expuesta en las tutelas 456-94 y 463-95, toda vez Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda.

De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 que los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994 que regulan el reajuste especial de la pensión de los congresistas en un 50% son normas posteriores a la promulgación de la Ley 4 de 1992 y hasta la fecha mantienen su legalidad.

Conforme a lo anterior, indicó que FONPRECON no debió motu proprio acoger decisiones que contarían la ley, máxime cuando sus efectos eran inter partes. De otro lado, adujo que con el reconocimiento de los intereses moratorios por el valor del reajuste especial de los años 1992 y 1993 no solamente se vulneró el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 sino que tampoco era viable reconocerlos, por cuanto no había derecho legal al reajuste especial.

Adicionalmente, manifestó que el Fondo de Previsión Social del Congreso reconoció y pagó oportunamente el reajuste especial de que trata el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, según la Resolución 1571 del 30 de diciembre de 1996 por consiguiente era abiertamente ilegal la cancelación de intereses moratorios por el aplazamiento de una obligación que no existía. Señaló que con la expedición de la Resolución 1571 del 30 de diciembre de 1996 se produjo un enriquecimiento sin causa a favor de la señora IRMA VELOSA VDA.

DE JARAMILLO en detrimento del erario público concretamente de FONPRECON. Finalmente, citó varios pronunciamientos del Consejo de Estado que sirven de precedente en este caso. 2.4. Contestación de la demanda. Irma Velosa Vda. de Jaramillo, por medio de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda 2, con fundamento en los siguientes argumentos: 2 Folios 101 al 110 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda. De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Explicó que la sentencia de tutela T-456 de 1994 señaló que el ejecutivo sobrepasó sus funciones reglamentarias al dar un tratamiento discriminatorio a los pensionados del Congreso que hubieren adquirido su derecho antes de la expedición de la Ley 4 de 1992.

De la misma manera expuso que en sentencia T 463 de 1995 la Corte Constitucional consideró que la aplicación de la Ley 4 de 1992 solo se hace a los pensionados a partir de su vigencia en abierta contradicción a la Constitución. En ese orden de ideas, manifestó que aplicar los artículos 17 del Decreto 1359 de 1993 y 7 de Decreto 1293 de 1994 constituye una vulneración al derecho de igualdad, razón por la cual solicitó se declare la excepción de inconstitucionalidad.

Frente a los intereses moratorios adujo que los mismos fueron causados por la demora de la administración en el reconocimiento del reajuste de la Ley 4 de 1992 y como fundamento de su procedencia citó el Concepto 841 de 1996 de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación. De otra parte, en relación con la pretensión de cobrar los dineros cancelados a la demandada advirtió que no es posible dado que obró de buena fe y el reajuste de la mesada pensional fue reconocido con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y los intereses moratorios se pagaron con base en el concepto citado de esta Corporación. Propuso las siguientes excepciones: (i) Falta de pruebas para la nulidad.

Señaló que las resoluciones acusadas no pueden ser incorporadas al proceso, por cuanto la demandante no pidió la práctica de pruebas y la única forma de incorporar al expediente los actos administrativos demandados es que sean aportadas o solicitadas por alguna de las partes. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda.

De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 (ii) Imposible definición del supuesto restablecimiento del derecho. Expresó que aunque la parte actora hizo un cálculo de la suma a la que asciende el restablecimiento del derecho es solo una apreciación subjetiva, por lo que consideró no hay posibilidad de tasarlo, toda vez que no se pidió ninguna prueba.

(iii) Buena fe. Solicitó se dé aplicación al numeral 1 literal c del artículo 164 del CPACA en el que se establece que no habrá lugar a recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe, disposición que aplica al presente caso, pues se trata de una viuda que no tuvo que ver con el cálculo de la mesada pensional. (iv) Constitucionalidad de los actos administrativos: Mencionó que la declaración de nulidad de los actos administrativos demandados puede constituir una violación al derecho de igualdad debido a que la demandada podía obtener el reajuste del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 en las mismas condiciones que un pensionado del Congreso que accedió a la pensión después de la expedición de dicha ley. 2.5.

Decisiones relevantes en la audiencia inicial 3 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la excepción denominada por la demandada en la audiencia “ falta de prueba documental”. La decisión de excepciones no fue objeto de recurso por ninguna de las partes. En providencia del 27 de agosto de 2015 4, el Tribunal decretó la suspensión provisional parcial de las Resoluciones 1571 de 1996 y 0503 de 1997 en el sentido de que el reajuste para los excongresistas fue ordenado en un 50% y no en un 75 %.

La parte 3 Folios 134 y 135 del expediente. 4 Folios 114 al 118 del expediente. Cuaderno medida cautelar. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda. De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 demandada apeló 5 y esta Subsección 6 confirmó la decisión del a quo.

El litigio fue fijado en los siguientes términos: « el problema jurídico se circunscribía en determinar, sobre la legalidad de los actos administrativos que le reconocieron a las señoras 7 (…)IRMA VELOSA VDA DE JARAMILLO, como sustitutas pensionales, los reajustes especiales contenidos en la Ley 4 de 1992 y los Decretos 1359 de 199 3 y 1293 de 1994, e intereses moratorios; y si en consecuencia las terceras interesadas deben reintegrar al FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA el mayor valor de las mesadas pensionales a las cuales se les aplicó los reajustes especiales reconocidos y ordenado s mediante los actos administrativos demandados.» 2.6.

La sentencia apelada 8 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio de la sentencia del 2 de marzo de 2017 accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y declaró: (i) la nulidad de la Resolución 1571 de 1996 por medio de la cual FONPRECON ordenó el reajuste de la pensión, (ii) la nulidad de la Resolución 0503 de 1997 a través de la cual FONPRECON reconoció unos intereses de mora a los que no había lugar, (iii) que la señora IRMA VELOSA VDA.

DE JARAMILLO no tenía derecho a que se le reliquidara la pensión en un porcentaje del 75% (iv) que no tenía derecho a que se le reconociera y pagara los intereses moratorios y (v) negó las demás pretensiones. Fundamentó su decisión en los argumentos que se resumen a continuación: Consideró que de la literalidad del artículo 17 del Decreto 1293 de 1994 se concluye que el reajuste reconocido a los excongresistas en un 75% no resultaba procedente ya que se evidencia que se 5 Folios 119 al 122 del expediente.

Cuaderno medida cautelar. 6 Folios 190 al 211 del expediente. 7 Se realizó audiencia conjunta de dos expedientes. 8 Folios 137 al 146 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda. De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 decretó en un 50%.

Advirtió que el legislador en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 quería autorizar al Gobierno Nacional para establecer el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones para los congresistas señalando el porcentaje de aquellas y éstas, es decir, de las pensiones y sustituciones, las cuales no podían ser inferi ores al 75% del ingreso promedio que perciba un representante y senador.

Así las cosas, expuso que como está redactada la norma cuando se refiere a “ aquellas” se trata de las pensiones y cuando menciona a “estas” alude a las sustituciones quedando excluido los reajustes respecto de los cuales no señaló ningún porcentaje. Al ser la palabra de genero masculino expresó que no podía quedar cobijada por las excepciones, pues estas son de genero femenino. Interpretó que el parágrafo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 no se refiere al reajuste que se decretó a los excongresistas, toda vez que está dirigido a los actuales representantes y senadores, por cuanto lo condiciona a la fecha en que se haga el respectivo reconocimiento, reajuste o sustitución. En conclusión, consideró que no procedía el reajuste del 75% como tampoco operaba a partir del año 1992, pues los decretos dispusieron que aplicaría cuando se incluyera las partidas presupuestales y sostuvo que se debe considerar que la sostenibilidad presupuestal es de resorte constitucional.

Finalmente, adujo que FONPRECON no debió afiliar a la señora IRMA VELOSA VDA. DE JARAMILLO teniendo en cuenta que quien le reconoció la pensión al señor Castor Jaramillo (q.e.p.d.) fue la Caja Nacional de Previsión CAJANAL y por tanto no le era aplicable el Decreto 1359 de 1993. Además, manifestó que los congresistas que se pensionaron con anterioridad a la Ley 4 de 1992 no eran beneficiarios del Decreto 1359 de 1993 y menos aún de los reajustes establecidos en el artículo 17, pues el único evento era que volvieran a ser elegidos Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda.

De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 que no era el caso del señor Jaramillo. No obstante, sostuvo que como el Fondo no pidió la nulidad del acto administrativo de afiliación ni refuta la titularidad de la pensión se decretó en esos términos la nulidad.

Finalmente, en relación con la pretensión de devolución de los dineros recibidos irregularmente no accedió, por cuanto no existió mala fe por parte de la demandada. 2.7. Recurso de apelación. La demandada apeló 9 la anterior decisión, solicitando como pretensión principal la revocatoria de los artículos primero 10 y tercero 11 del fallo de primera instancia y como subsidiaria la de que se aclare el derecho al reajuste de sustitución pensional de conformidad con los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, con base en los argumentos que a continuación se resumen: Violación de la presunción de legalidad del acto administrativo de afiliación a FONPRECON.

Sostuvo que el a quo sustentó la decisión de nulidad de los actos demandados en la ilegalidad de la afiliación para negar cualquier tipo de reajuste, por lo tanto se violó la presunción de legalidad del acto administrativo. De otra parte, defendió el derecho al reajuste de la mesada pensional en virtud del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 fundamentado en tres razones (i) el principio de interpretación útil de la norma, (ii) el principio de excepción de inconstitucionalidad por derecho a la igualdad y (iii) el derecho al reajuste de la pensión de excongresista.

El principio de interpretación útil de la norma. Manifestó que no comparte la interpretación realizada por el tribunal por cuanto 9 Folios 151 al 159 del expediente 10 Se decretó la nulidad de la Resolución 1571 de 1996 por medio de la cual se ordenó el reajuste. 11 Se declaró que no tenía derecho a la reliquidación pensional en el 75%.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda. De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 desconoce el espíritu del legislador, si hubiere querido referirse a las pensiones y sustituciones no habría incluido la palabra reajuste.

Además los tres términos se refieren al mismo género que es la pensión. Agregó que el principio de interpretación de las normas a partir del “efecto útil” enseña que ante dos posibles sentidos de un precepto debe preferirse aquél que produzca consecuencias jurídicas. El principio de excepción de inconstitucionalidad por derecho a la igualdad.

Insistió en que en el fallo T-456 de 1994 se señaló que el ejecutivo sobrepasó sus funciones reglamentarias al dar un tratamiento discriminatorio a los pensionados que hubieran tenido su derecho como congresistas antes de la expedición de la Ley 4 de 1992 y que el artículo 17 establecía el reajuste en el 75% y no una cifra diferente.

En ese orden de ideas, explicó que aplicar el reajuste del 50% de que tratan los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994 constituye una vulneración del artículo 13 constitucional violando el derecho de igualdad. El derecho al reajuste de la pensión de excongresista. Explicó que los artículos 17 del Decreto 1359 de 1993 y 7 del Decreto 1293 de 1994 se refieren a quienes se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992 y por ello se deja sin fundamento el argumento del a quo en el sentido de que el causante de la pensión de la señora JARAMILLO no podía ser afiliado a FONPRECON. 2.8.

Alegatos de conclusión. La parte demandada 12 manifestó su inconformidad con la decisión de primera instancia reiterando los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 12 Folios 222 al 228 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda. De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 La entidad demandante y el Ministerio Público guardaron silencio 13.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,14 el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 3.2. Marco de análisis de la segunda instancia. En virtud de lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 15, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. 3.3.

Problema jurídico. De acuerdo con los argumentos presentados por la parte demandada en el recurso de apelación, esta Sala deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿La señora IRMA VELOSA VDA. DE JARAMILLO como sustituta de la pensión en su calidad de cónyuge supérstite del ex congresista CASTOR MARIA JARAMILLO ARRUBLA (q.e.p.d) tiene derecho al reajuste especial de su mesada pensional en el 75% del ingreso 13 Folio 184 del expediente. 14 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocer á en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 15 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda. De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 mensual promedio de lo que devenga un parlamentario para los años 1992 y 1993.? Con el anterior fin, deberá analizarse (i) el reajuste especial para congresistas y (ii) el análisis del caso concreto. 3.4 Marco normativo y Jurisprudencial. 3.4.1 Reajuste especial para congresistas.

Con fundamentó en el artículo 150 numeral 19 literal e) que facultó al legislador para “ Dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para..” fijar el régimen salarial y prestacional de lo s empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, se expidió la Ley 4 de 1992.

Dicha ley, en su artículo 17 previó que el Gobierno Nacional establecería un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones para los Congresistas. Esta disposición establece: “ARTÍCULO 17. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.

PARÁGRAFO. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.” (Subraya de texto declarado inexequible mediante Sentencia C-258-2013) Con posterioridad se expidió el Decreto 1359 de 1993 reglamentario del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 por el cual se estableció un régimen especial de pensiones, reajustes y sustituciones para los representantes y senadores disponiendo que se aplicará a quienes Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda.

De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 a partir de la vigencia de la citada ley tuvieren la calidad de congresista, así: “(…) Artículo 1º. Ámbito de aplicación. El presente Decreto establece integralmente y de manera especial, el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas, que en lo sucesivo se aplicará a quienes a partir de la vigencia de la ley 4ª de 1992, tuvieren la calidad de Senador o Representante a la Cámara ( )” (Subraya fuera del texto) Así que este régimen especial solo regía para quienes, al 18 de mayo de 1992, fecha que entró en vigencia la Ley 4 de 1992, tuvieran la calidad de congresista.

Además, en el artículo 4 del Decreto 1359 de 1993 se establecieron los requisitos para acceder al régimen especial de pensiones, como el de estar afiliado a la entidad del congreso, efectuar cumplidamente los aportes y haber tomado posesión del cargo. Ahora bien, en este Decreto también se dispuso: “ARTÍCULO 6° Porcentaje mínimo de liquidación pensional.

La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones a que se refiere el artículo anterior, en ningún caso ni en ningún tiempo podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio; ni estará sujeta al límite de cuantía a que hace referencia el artículo 2° de la Ley 71 de 1988.

ARTÍCULO 16. Porcentaje de reajuste. Las pensiones de los Senadores y Representantes a la Cámara, se reajustarán anualmente en forma inmediata, y de oficio, con el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal mensual.” De las normas transcritas se concluye que (i) una vez cumplidos los requisitos para ser beneficiario de la pensión de jubilación, ésta se debía reconocer en una cuantía equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista en ejercicio y que (ii) se estableció un reajuste anual y de oficio para las pensiones de los congresistas con el mismo porcentaje en el que se “reajuste el salario mínimo legal mensual”.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda. De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Sin embargo, el mismo Decreto en el artículo 17, modificado por el artículo 7° del Decreto 1293 de 1994, reguló un reajuste de la mesada pensional de los ex Congresistas pensionados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: “ARTÍCULO 17.

Reajuste especial. Los Senadores y Representantes a la Cámara que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión en ningún caso podrá ser inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho los actuales Congresistas.

El valor de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas será del 75% del ingreso base para la liquidación pensional de los congresistas a que se refiere el artículo 5º del decreto 1359 de 1993. Este reajuste surtirá efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1.994. El Gobierno Nacional incluirá las respectivas partidas en el proyecto de ley anual de Presupuesto correspondiente a la vigencia de 1994".

(Subraya fuera de texto) De la norma transcrita se concluye que este reajuste especial de la mesada pensional debía hacerse: (i) para los ex congresistas que se hubieran pensionado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992, (ii) por una sola vez, (iii) en un porcentaje equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tenían derecho los actuales congresistas y se estableció que (iv) el reajuste tiene efectos fiscales a partir de 1994 y por tanto no se puede reconocer por anualidades anteriores a ese año, ni genera intereses moratorios por su no reconocimiento antes de la señalada fecha 16.

Esta Corporación se ha pronunciado respecto a las dos situaciones que la norma reguló y que son distintas: i) el reajuste especial para quienes fueron congresistas y se pensionaron con anterioridad al 18 de mayo de 1992, y; ii) el monto del derecho pensional en 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2- 017 de 2019 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda.

De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 cuantía del 75% para quienes se pensionaron a partir de la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992. Esta Corporación ha dicho: “En lo que concierne al Reajuste Especial, como la jurisprudencia reiterada de la Sala lo ha considerado, se constituye en un beneficio exclusivo para los excongresistas que fueron pensionados con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, es decir, antes del 18 de mayo de 1992; al que únicamente tienen derecho por una sola vez y que no conlleva a una reliquidación anual del ingreso base de liquidación pensional sino una actualización de la pensión, como medida tendiente a soslayar la desigualdad surgida con la entrada en vigencia del nuevo ordenamiento constitucional, entre quienes siendo Congresistas se pensionaron con anterioridad a la Ley 4ª de 1992 y los que en igual condición se pensionaron o pensionarían con posterioridad a la misma.

Se tiene entonces, que el beneficio del Reajuste Especial difiere sustancialmente del Derecho Pensional Especial para los Congresistas, en tanto que el primero, se le concede al excongresista, que lo fue antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, es decir, sobre un derecho pensional ya consolidado, mientras que el segundo, alude a la situación del Parlamentario que lo es luego de dicha vigencia y que se va a pensionar.

Con tal distinción es evidente, que mal se haría en concluir que el Reajuste Especial asciende al 75% de lo devengado por un Congresista, porque no es viable colocar en el mismo plano de igualdad a dos grupos que objetivamente son perfectamente diferenciables; valga la pena resaltar, a quienes ya se habían pensionado para el 18 de mayo de 1992 y quienes aún no habían adquirido tal derecho.

Así se establece, que el Reajuste Especial, es aquel al cual tienen derecho los exlegisladores, sólo por una vez, que asciende al 50% del promedio de las pensiones devengadas por los Congresistas para el año 1994, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994, habida cuenta que se pensionaron antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992. […].

Visto lo anterior, no hay duda de que esta corporación ha sostenido que no es posible equiparar el monto del reajuste especial de la pensión de los excongresistas, causada con anterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992, con el monto de la prestación pensional de los congresistas que Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda.

De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 adquirieron su derecho pensional a partir de la vigencia de referida disposición.” 17 Esta posición fue fijada por la Sección en sentencia de unificación CE-SUJ-S2- 017 expedida el 3 de septiembre de 2020,18 en materia de reajuste especial de la pensión de congresistas, cuyos efectos son retrospectivos y, por ende, son vinculantes para los asuntos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en sede judicial. 3.5.

Análisis del caso concreto. 3.5.1. Hechos probados: - Mediante Resolución No. 4833 del 11 de septiembre de 1970 19, la Caja Nacional de Previsión CAJANAL reconoció al señor Castor María Jaramillo Arrubla (q.e.p.d.) una pensión mensual vitalicia de jubilación como congresista. 20 - Con Resolución No. 3042 de junio de 1973 21, la Caja Nacional de Previsión CAJANAL reajustó la pensión reconocida a través de la Resolución No. 4833 de 1970 aumentando su cuantía. - El día 28 de septiembre de 1978 falleció el señor Castor María Jaramillo Arrubla como consta en el registro de defunciones del 6 de octubre de 1978 22. - La pensión fue sustituida a la señora IRMA VELOSA VDA.

DE JARAMILLO mediante Resolución No. 9862 del 18 de septiembre de 1979 expedida por CAJANAL. 23 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 6 de mayo de 2015, expediente 250002325000200001200 01(0526 -08), M. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 18 Expediente 2694-16 19 Folios 6 al 9 del expediente. 20 Consta en los considerandos de la Resolución 1571 de 1996 expedida por Fonprecon. 21 Folios 10 al 13 del expediente. 22 Folio 14 del expediente. 23 Consta en los considerandos de la Resolución 1571 de 1996 expedida por Fonprecon.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda. De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 - El 30 de diciembre de 1996 con Resolución No. 1571 el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 24: (i) ordenó la afiliación a la entidad pensional del Congreso a la señora IRMA VELOSA VDA.

DE JARAMILLO como sustituta pensional del señor Castor María Jaramillo Arrubla (q.e.p.d.) y (ii) reconoció y ordenó pagar el reajuste especial equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista en 1992 con efectos fiscales a partir del 1 de enero de ese año. - Mediante Resolución 00503 del 11 de julio de 1997 25, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República reconoció intereses de mora a favor de la señora IRMA VELOSA VDA.

DE JARAMILLO. 3.5.3 Análisis de la Sala. De conformidad con los hechos probados, está acreditado que el señor Castor María Jaramillo Arrubla (q.e.p.d.) accedió al reconocimiento de pensión como congresista con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, es decir, antes del 18 de mayo de 1992, razón por la cual su cónyuge supérstite sólo tenía derecho al reajuste especial previsto en el artículo 17 del Decreto 1 359 de 1993, modificado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994, que era por una sola vez en un porcentaje equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tenían derecho los congresistas en 1994 y con efectos fiscales a partir de ese año. En virtud de ello, para la Sala, la Resolución No. 1571 del 30 de diciembre de 1996 mediante la cual se reconoció y ordenó el pago del reajuste especial de 1992 y 1993 en un porcentaje equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista para el año 1992 con efectos a partir de ese mismo año, contrarió lo dispuesto por el Decreto 1359 de 1993 y la interpretación jurisprudencial de esta Corporación, por lo que debe anularse como lo estimó el Tribunal. 24 Folios 19 al 26 del expediente. 25 Folios 27 al 29 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda. De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Igualmente, se dejara en firme la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 0503 a través de la cual el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República reconoció a la señora IRMA VELOSA VDA.

DE JARAMILLO intereses moratorios sobre el valor del reajuste especial de los años 1992 y 1993, por cuanto este aspecto no fue impugnado. En consideración a lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia en la que se accedió parcialmente a las suplicas de la demanda. 4. Costas. El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho 26, los llamados en la Ley 1437 de 2011 gastos ordinarios del proceso 27 y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. En cuanto al recurso de apelación surtido ante esta Corporación, no se condenará en costas en segunda instancia a la parte demandante, toda vez que no se cumple el presupuesto del numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso,28 puesto que aunque se ha resuelto desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia no se acreditó que se causaron, ya que la entidad demandante no alegó de conclusión. 26 Artículo 361 del Código General del Proceso. 27 Artículo 171 No. 4 en conc.

Art. 178 ib. 28 “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.” Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06982-02(3645-2017) Demandante: Irma Velosa Vda. De Jaramillo. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 2 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República contra la señora Irma Velosa Vda. De Jaramillo.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO. Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado