Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez Demandada: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional1 Tema: Reajuste de la asignación básica y de retiro.
Aplicación de la sentencia C-931 de 2004 proferida por la Corte Constitucional. Sentencia de segunda instancia Asunto Decide la Sala en segunda instancia el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 19 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.
I. Antecedentes 1.1. La demanda2 1.1.1. Las pretensiones 1. Sonia Janeth Sánchez Gómez en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo3 acudió a esta jurisdicción en orden a que se declarara la nulidad del i) Oficio 627296 del 28 de enero de 2021 emitido por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional4 que le negó el reajuste de la asignación de retiro; y ii) Oficio S-2021- 006405/ANOPA-GRULI-1.10 del 16 de febrero de 2021, expedido por la Policía Nacional, mediante el cual se le negó la reliquidación de la asignación mensual, 1 En adelante Casur. 2 Samai, índice 2, archivo «1_ED_01DEMANDAYANEXOS» 3 En adelante CPACA. 4 En adelante Casur. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez cesantías y demás prestaciones sociales desde enero a diciembre del 2004 y desde el 2005 hasta la fecha de su retiro. 1.1.
A título de restablecimiento del derecho pidió i) el reajuste y pago del incremento del 2.49% que resultaba de la diferencia entre la asignación salarial pagada en el año 2004 y la que correspondía por ajustes de la inflación causada en el año 2003; ii) la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales a partir del 2004; iii) el reconocimiento del incremento del 52.2543% derivado de la diferencia entre la asignación mensual en actividad pagada a partir de enero de 2005 hasta la fecha de retiro, conforme con la inflación acumulada y causada entre los años 1992 y 2004; y en consecuencia, el reajuste de la asignación mensual de retiro; iv) la declaración de la pérdida de poder adquisitivo; v) del valor previsto como asignación básica y gastos de representación, fijados a ministros del despacho en el parágrafo del artículo 2 del Decreto 872 de 1992 y el ajuste año a año por parte del gobierno nacional y la que realmente correspondía por ajustes de la inflación causada del año anterior, de las escalas de asignación básica; vi) de los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, del nivel ejecutivo y agentes de la Policía Nacional5; vii) el pago de los perjuicios morales causados a ella y a su núcleo familiar; viii) la inaplicación, a partir del año 2004, de los decretos salariales expedidos por el gobierno nacional, por medio de los cuales se ajustaron las asignaciones de la Fuerza Pública; y ix) el pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 y el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 2. Los hechos relevantes del caso son los siguientes: 3. Sonia Janeth Sánchez Gómez ingresó a la Policía Nacional el 17 de enero de 1994 y escalonó ese mismo año como teniente. 4. El 24 de agosto de 2017 fue retirada del servicio activo en el grado de coronel. 5. Con la hoja de servicios 51828287 del 5 de julio de 2017 se establecieron los emolumentos salariales que se le venían reconociendo. 6.
El 28 de diciembre de 2020 la demandante solicitó a la Policía Nacional y a Casur (i) el reajuste salarial desde el 1 de enero de 2004 hasta la fecha de retiro 5 Como consecuencia de la aplicación de los artículos 14 y 15 del Decreto 921 de 1992 y el artículo 2 de los Decretos 25 de 1993, 65 de 1994, 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 842 de 2012, 1017 de 2013, 187 de 2014, 1028 de 2015, 214 de 2016, 984 de 2017, 324 de 2018, 1002 de 2019 y 318 de 2020; 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez del servicio y las que realmente correspondían por la actualización acumulada entre los años 1992 a 2004; y (ii) la reliquidación de la asignación de retiro, respectivamente. 7.
La Policía Nacional negó la anterior petición con Oficio 2-2021-006405/ANOPA- GRULI-1.10 del 16 de febrero de 2021, contra tal acto no se presentó ningún recurso, en atención a que en este «no se señaló la procedencia de aquellos». 8. Por su parte, Casur negó lo solicitado mediante oficio 627296 del 28 de enero de 2021. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 9.
Como tales se señalaron los artículos 4, 48, 53, 217, 218, 220, 230 y 373 de la Constitución Política; 2 y 13 de la Ley 4 de 1992, 271 de la Ley 1450 de 2011. en su concepto, porque: 10. La entidad demandada incurrió en infracción directa de la Constitución Política y la ley, pues no tuvo en cuenta los mandatos ahí establecidos, al indicar que los sueldos básicos para el personal uniformado y no uniformado de la Policía Nacional, los fijaba anualmente el gobierno nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992. 11.
Esta norma ordenó establecer una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública de conformidad con los principios dispuestos en el artículo 2 de la ley antes mencionada y dispuso claramente que los salarios, prestaciones sociales, asignaciones de retiro o pensiones, no podían desmejorarse, por lo tanto debían mantener el poder adquisitivo constante; mandato que no se observó cuando el aumento se hizo con un valor inferior al de la inflación causada. 12.
En ningún momento se le reliquidó al personal antes mencionado la asignación de actividad o de retiro, tomando como referencia para establecer el ingreso base de cotización la asignación básica que devengaba un general de la República, conforme a la dependencia de ésta con la asignación de los ministros del despacho, reajustada de acuerdo con el aumento del IPC de cada año. 13.
La aplicación del aumento anual de las asignaciones que la entidad realizó según los decretos expedidos por el gobierno nacional estuvo muy por debajo de la inflación causada y certificada por el DANE, la cual ha reconocido unificadamente la jurisprudencia. 14. La Ley 4 de 1992 en su artículo 10, dispuso que «Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.», ello implicaba que cuando el régimen salarial y prestacional se estableciera conforme a las disposiciones contenidas en la norma referida se creaban derechos adquiridos; por lo tanto en el régimen salarial y prestacional de la Fuerza Pública se tenía un derecho adquirido pleno, el cual ingresó al patrimonio de la demandante, correspondiente a que sus salarios, prestaciones sociales y asignación de retiro o pensión, se liquidaran tomando como referente la asignación básica de un oficial en el grado de general o almirante, la cual debía garantizar el derecho a mantener el poder adquisitivo de tales factores. 15.
La Policía Nacional afirmó que no había recibido decreto alguno expedido por el gobierno nacional que estableciera la reliquidación de la asignación mensual percibida en los años invocados, motivo por el cual jurídicamente no era viable atender de manera favorable las pretensiones de la demandante. 16. Con dicho argumento se violaron los artículos 48, 53 y 9 Constitucionales, este último teniendo en cuenta que debía aplicarse la Ley 54 de 1962 mediante la cual se incorporó a la legislación el Convenio 95 de la OIT relativo a la protección del trabajo, pues no solo se menoscabó la dignidad humana y los derechos de los miembros de la Fuerza Pública, sino que además, se les redujo y congeló sus salarios y prestaciones sociales, por ende las asignaciones de retiro o pensiones legalmente reconocidas. 17.
El Oficio S-2021-006405/ANOPA-GRULI-1.10 del 16 de febrero de 2021, demandado fue proferido por un funcionario que no tenía capacidad o competencia, por cuanto fue firmado por el capitán Rubén Darío Muñoz Cruz jefe del grupo de liquidación de nómina, cuando dicha potestad fue otorgada al director general de la Policía Nacional quien podía delegar esa facultad al subdirector general, de acuerdo con el artículo 198 del Decreto 1212 de 1990.
Por lo tanto, el mencionado oficio carecía de validez, porque no se podía delegar la competencia a quien el legislador no se lo había permitido. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. La Policía Nacional6 18. Se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de «inexistencia del derecho y la obligación reclamada», «prescripción extintiva», «cobro de lo no debido» y la «genérica» con sustento en lo que sigue: 19.
El Oficio S-2021-006405/ANOPA-GRULI-1.10 del 16 de febrero de 2021, no adolecía de ninguna irregularidad, pues a través del mencionado acto la entidad se limitó a comunicarle a la demandante que tenía un régimen especial de carrera, 6 Samai, índice 15, archivo «13_CONTESTACIONDEMANDA_CONTESTACIONDEMANDA» 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez que en desarrollo de este el gobierno nacional había expedido las normas por las cuales fijó los salarios básicos del personal uniformado. 20.
El oficio en mención fue expedido atendiendo los presupuestos procesales de existencia, validez, eficacia procesal y por la autoridad competente, esto es, el jefe del grupo de licitación de nómina de la Policía Nacional, por lo tanto la actuación no fue desproporcionada, ni transgredió derecho fundamental alguno como lo consideró la demandante. 21.
No había lugar a aplicar la norma general que estableció el incremento de la escala gradual porcentual de cada año o el IPC y el régimen especial al que pertenecía la demandante, porque con la norma especial no se generó pérdida del poder adquisitivo o detrimento del patrimonio, ni de los salarios y demás prestaciones que devengaba en el servicio activo la excoronel. 22.
En el concepto de violación de la demanda «no se dice cómo fue que se presentaron las manifestaciones realizadas, ya que no solo basta con citar y transcribir la norma para que ello sea suficiente, siempre se debe encausar y sustentar la forma o manera que demuestre las afirmaciones que se hacen, situación que brilla por su ausencia en el presente caso que nos convoca.» 23.
El derecho reclamado por la demandante era inexistente, comoquiera que la entidad demandada dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4 de 1992 que dispuso los objetivos y criterios que debía observar el gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública; y la fijación de las prestaciones sociales se realizó de acuerdo con la Constitución y el Decreto Ley 1791 del 2000. 24.
Para los años reclamados la demandante se encontraba en servicio activo, pues fue retirada el 24 de agosto de 2017 y lo pretendido solo se podía reconocer para quienes hubiesen causado y obtenido la asignación de retiro hasta el 31 de diciembre de 2004. 25. La pretensión relativa a que se incrementara el salario que devengó tomando como base el IPC de años anteriores, era inconstitucional e ilegal, porque al pertenecer a un régimen especial estuvo sujeta a esa reglamentación, por lo que tenía derecho única y exclusivamente a los valores que por conceptos de salarios fijó anualmente el gobierno nacional, lo cual se efectuó en ejercicio de las competencias otorgadas. 26.
De aceptarse lo pretendido, se estaría creando un nuevo régimen salarial exclusivo para la demandante, lo cual sería ilegal e inclusive contraria al contenido del artículo 10 de la Ley 4 de 1992 que estableció que carecían de efectos y no generaban derechos adquiridos, las prerrogativas que estuvieran en contra de lo fijado salarialmente por el gobierno nacional. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez 1.2.2.
Casur7 27. Se opuso respecto de las pretensiones dirigidas a esa entidad y propuso las excepciones de «falta de legitimación en la causa por pasiva», «inexistencia del derecho», «buena fe» y la «genérica» con sustento en lo siguiente: 28. El gobierno nacional a través de los decretos anuales de incremento del sueldo de la Fuerza Pública dispuso los parámetros que regulaban los reajustes de los salarios en aplicación de la escala gradual porcentual establecida en las normas especiales, los cuales Casur venía acatando sin que se pudiera variar tales criterios. 29.
A Sonia Janeth Sánchez Gómez le fue reconocida una asignación mensual de retiro de conformidad con los tiempos de servicio laborados en la Policía Nacional a partir del 24 de agosto de 2018, en cumplimiento a lo establecido en los decretos 1213 de 1990 y 1791 de 2001. La mencionada prestación se «ha incrementado» de conformidad con los decretos expedidos por el gobierno nacional, por lo que no perdió el poder adquisitivo. 30.
Al pertenecer la demandante a un régimen especial la asignación de retiro debía reajustarse anualmente de acuerdo a las variaciones que se realizaran a las asignaciones pagadas a los miembros de la Policía Nacional que se encontraban en servicio activo de acuerdo con cada grado y el principio de oscilación, el cual tenía como objetivo mantener el poder adquisitivo de la asignación de retiro y preservar el derecho a la igualdad entre miembros de la fuerza en actividad y en retiro, es por ello que el gobierno nacional a través de decretos fijaba los incrementos de los sueldos básicos del personal en actividad reajustando con ellos las asignaciones de retiro. 31.
El criterio del IPC se estableció de manera especial para calcular el monto de la asignación de retiro, haciendo referencia a que se debían tener en cuenta las variaciones que en todo tiempo se hicieran en las asignaciones de actividad para cada grado, la cual era determinada por el gobierno nacional anualmente a través de decretos. 1.3.
La sentencia apelada8 32. En sentencia proferida el 19 de septiembre de 2024 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, por cuanto: 33. No era posible asimilar los regímenes contemplados para cada una de las 7 Samai, índice 16, archivo «22_CONTESTACIONDEMANDA_CONTESTACIONDEDEMA» 8 Samai, índice 28, archivo «36SENTENCIA_202100948SONIASANCHE.» 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez situaciones en las que se encontraran los empleados públicos, como el servicio activo o pensionado retirado, toda vez que el origen de las remuneraciones que cada uno percibía eran disímiles.
La primera, como reconocimiento directo del valor de su servicio y, la segunda, por el resultado de los aportes efectuados a un sistema que les garantizaba un ingreso proporcional al que se encontrara percibiendo, lo que ratificaba que la forma como se hiciera el incremento sería independiente. 34. Para los años 1992 a 2004 Sonia Janeth Sánchez Gómez se encontraba en servicio activo y por ende no devengaba asignación de retiro o pensión alguna, razón por la cual debían negarse las pretensiones de la demanda, pues, el reajuste con base en el IPC solamente resultaba posible en aplicación, entre otros, de la Ley 238 de 1995, «por la cual se adiciona el artículo 279 de la Ley 100 de 1993», esto es, únicamente para las asignaciones de retiro y/o pensiones de los miembros de la Fuerza Pública, mas no para los salarios devengados en actividad como equivocadamente lo pretende la parte demandante. 35.
La asignación básica de los oficiales así como de los suboficiales de las Fuerzas Militares y de Policía, estaba sujeta a la escala gradual, por lo que no era posible modificarla mediante decisión judicial, comoquiera que el operador jurídico en ejercicio de su función, no podía modificar o adicionar el presupuesto nacional, por cuanto ello implicaría una clara interferencia de la reserva competencial de las ramas del poder público, así como el desconocimiento del principio de legalidad y de planificación del gasto público, puesto que la legalidad de los decretos que fijaba el incremento salarial de los servidores públicos solo podía ser cuestionada por medio de las acciones que el legislador previó para tal efecto. 36.
El menoscabo de la capacidad adquisitiva del personal activo de la Fuerza Pública, no se derivaba de la simple comparación del incremento aplicado por la entidad demandada con el índice de precios al consumidor, sino del análisis de los criterios que sustentaron las políticas del Congreso y de los límites que, en virtud de estos, estableció «el Ejecutivo». 37.
La sentencia C-931 de 2004 no resultaba aplicable al caso bajo estudio, por cuanto allí no se fijó pronunciamiento alguno sobre la forma en que debía realizarse el incremento salarial de los miembros de la Fuerza Pública, ni mucho menos se estableció que su asignación básica en servicio activo debía necesariamente incrementarse conforme al IPC certificado por el DANE, tal como lo pretendía hacer valer la parte demandante. 38.
El Consejo de Estado9 consideró que quien obtiene la asignación de retiro de 9 (i)Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente William Hernández Gómez, sentencia del 25 de septiembre de 2017, 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez forma posterior al 1 de enero de 2005, no estaba cobijado por lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 238 de 1995, por lo cual, no le asistía el derecho al reajuste de su asignación de retiro conforme al índice de precios al consumidor, más cuando se demostró que entre 1992 y 2004, la demandante se encontraba en servicio activo y este reajuste solo benefició a aquellos miembros de la Fuerza Pública que durante este tiempo causaron o ya tenían derecho a la asignación de retiro. 39.
En lo referente a la excepción de inconstitucionalidad, la parte actora aseveró que debían inaplicarse por inconstitucionales e ilegales los decretos salariales promulgados por el gobierno nacional, a partir del año 2004 en adelante, ello en una correcta interpretación y aplicación del marco normativo fijado en la sentencia C-931 de 2004 de la Corte Constitucional, sin embargo, no se observó de manera notoria la oposición a la Constitución Política, pues debía tenerse en cuenta que el mantenimiento del poder adquisitivo del salario no era un derecho absoluto, por cuanto podía ser limitado de acuerdo al monto del salario, aunado a que fueron emitidos por la autoridad competente conforme a lo ordenado en la Carta Superior, sin que se lograra desvirtuar que la asignación básica de la demandante fuera incrementada en un porcentaje inferior al del IPC, razón por la cual, no habría lugar a aplicar la excepción alegada. 1.4.
El recurso de apelación10 40. La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y lo sustentó así: 41. El a quo desconoció el precedente constitucional al señalar que la sentencia C-931 de 2004 no podía aplicarse al caso bajo examen, porque en esa providencia no se había hecho algún pronunciamiento sobre la forma en que debía realizarse el incremento salarial de los miembros de la Fuerza Pública y mucho menos que la asignación básica debía necesariamente incrementarse conforme al IPC. 42.
Por el contrario, en la sentencia antes indicada la Corte Constitucional ordenó al gobierno nacional y al Congreso de la República, realizar el pago de los reajustes salariales de todos los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto general de la Nación, antes de que expirara la vigencia fiscal del año 2004 y dispuso la aprobación de la ley del presupuesto general de la Nación del año 2005.
Expediente: 25-000-23-42-000-2013-06365- 01. (ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, magistrado ponente César Palomino Cortés sentencia del 10 de mayo de 2018, Radicado: 50001-23-33-000-2013-00320- 01. (iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente William Hernández Gómez, sentencia del 5 de abril de 2018, Radicación: 25000-23-42- 000-2015-06499-01. 10 Samai, índice 32, archivo «38_MemorialWeb_Recurso-APELACIONSENTENCIA.» 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez 43.
No podía desconocerse por parte de esa autoridad judicial que era el derecho reconocido en la sentencia C-931 de 2004 con efectos erga omnes, «lo que hoy es reclamado; y por lo tanto, en aras de la equidad y la justicia, hay que examinar de un lado, si lo que se condiciona en la sentencia C-931 de 2004 es la exequibilidad de la Ley 848 de 2003 y/o los decretos que fijan las remuneraciones allí ordenadas a actualizar, y de otra, si lo ordenado en pro de reconocer la actualización plena de su salario, de conformidad con el índice acumulado de inflación, se cumplió y en qué forma por parte del Gobierno Nacional.
Importante citar la argumentación propia y reiterativa de la Sentencia C-1017 de 2003 […]». 44. Lo pretendido en nada obedecía a la aplicación del principio de favorabilidad respecto del ajuste de la asignación de retiro y de pensiones, en virtud del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, pues como se relacionó en la demanda existía un mandato de orden constitucional emitido por la Corte mediante la sentencia C-931 de 2004 que dio órdenes perentorias y explicitas, tanto al Congreso de la República como al gobierno nacional, oponibles a cualquier autoridad incluso la judicial. 45.
Debía inaplicarse con efectos inter partes los decretos que fijaban las escalas de la asignación básica de los empleos públicos, para el caso bajo examen la del ministro de despacho, los sueldos básicos de los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional a partir del año 2004. 46. No hubo valoración de las pruebas aportadas con la demanda cuya finalidad era evidenciar la pérdida acumulada del poder adquisitivo de los salarios, así como el incumplimiento en la actualización a partir del año 2004 y siguientes, teniendo en cuenta la inflación causada y acumulada en el período comprendido entre los años 1992 a 2004. 1.5.
Trámite en segunda instancia 47. En auto del 12 de diciembre de 2024 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 19 de septiembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca11. 48. En concepto del 17 de febrero de 202512 el Ministerio Público consideró que debía confirmarse la sentencia de primera instancia, comoquiera que la actualización plena que pretendía la apelante no significaba compensar con emolumentos posteriores las limitaciones justificadas aplicadas en las anualidades anteriores al fin del cuatrienio del Plan Nacional de Desarrollo, bajo el concepto de índice acumulado de inflación, pues se trataba de un ejercicio de 11 Samai, índice 4. 12 Samai, índice 8. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez ponderación en los porcentajes que año a año aplicaba el Congreso y el gobierno nacional. 49.
La demandante presentó alegatos de conclusión13 en el que señaló que de confirmarse la decisión de primera instancia se desconocería el mandato constitucional reglado en la sentencia C-931 del 29 de septiembre de 2004, pues con esa decisión se había producido un cambio en la ratio decidendi que le había permitido al gobierno nacional limitar el derecho de los servidores públicos de mantener el poder adquisitivo del salario y se reconoció el restablecimiento del derecho que había sido restringido por el gobierno a través de sus decretos salariales.
II. Consideraciones 2.1. Competencia 50. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.2.
Problema jurídico 51. De conformidad con el recurso de apelación, se debe resolver el siguiente interrogante: ¿Sonia Janeth Sánchez Gómez tiene derecho a que se reliquide la asignación de retiro reconocida, como consecuencia del reajuste de la asignación básica que percibió en los años 199414 a 2004 y de 2005 a la fecha de su retiro, de conformidad con la inflación acumulada y, de acuerdo con la sentencia C-931 de 2004 proferida por la Corte Constitucional? 52.
Con el fin de resolver el anterior planteamiento, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se desarrollará el marco normativo y jurisprudencial del régimen salarial de la Fuerza Pública; segundo, se expondrá los hechos probados; y tercero, se resolverá el caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial sobre el régimen salarial de la Fuerza Pública 53.
El artículo 150 de la Constitución Política previó que el Congreso de la República tiene, entre otras, la función de dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno nacional 13 Samai, índice 9. 14 De acuerdo con la fecha-17 de enero de 1994- en que se vinculó a la Policía Nacional. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública». 54.
Con fundamento en la anterior disposición, se expidió la Ley 4 de 199215, en la cual se ordenó que, para fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública [entre otros], el gobierno nacional debía tener en cuenta, entre otras cosas, la sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal y la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad.
Con base en lo anterior, dispuso que el gobierno nacional modificaría el régimen salarial correspondiente a los empleados «aumentando sus remuneraciones». 55. Adicionalmente, en el artículo 13, previó que el gobierno nacional establecería una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública, la cual debía producirse en las vigencias fiscales de 1993 a 1996.
Ello ocurrió a partir del Decreto 107 de 1996 que desarrolló este artículo al precisar que los sueldos básicos corresponderían al porcentaje que se indicaba para cada grado, «con respecto a la asignación básica del grado de General». A partir de 1997 el presidente de la República expidió los decretos salariales y, para ello, sirvió de base el porcentaje de la asignación del grado de general. 56.
Como se observa, las asignaciones básicas están sujetas a los decretos que expide anualmente el gobierno nacional16, los cuales constituyen única fuente para realizar el incremento salarial, pues el artículo 10 ibidem estableció expresamente que «[t]odo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos». 57.
Ahora bien, el artículo 14 de la Ley 100 de 199317 ordenó que las pensiones «se reajustar[ía]n anualmente de oficio [ ] según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior». El objetivo principal de esta norma se contrajo a que tales prestaciones mantuvieran su poder adquisitivo. 58.
Asimismo, el artículo 279 ibidem previó que lo dispuesto en la ley no se 15 «[M]ediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política». 16 Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994, 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 842 de 2012 y 1017 de 2013, 187 de 2014, 1028 de 2015, 214 de 2016, 984 de 2017, 324 de 2018, 1002 de 2019, 318 de 2020, 976 de 2021, 466 de 2022, 910 de 2023. 17 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez aplicaría a los miembros de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, pero mediante la Ley 238 de 199518 se adicionó en el sentido de que aquellas excepciones no implicaban «la negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 [ ] para los pensionados de los sectores aquí contemplados». 59.
A partir de lo anterior, la jurisprudencia de esta corporación19señaló pacíficamente que el reajuste conforme con el IPC procedía únicamente cuando se trataba de asignaciones de retiro, siempre y cuando resultara más favorable y hasta antes de que fuera expedida la Ley 923 de 200420 y el Decreto 4433 de 200421, pues a partir de este momento se estableció que las asignaciones de retiro y pensiones se incrementarían «en el mismo porcentaje en que se aument[aran] las asignaciones en actividad para cada grado» [artículo 42]. 60.
Ciertamente, desde el año 200722, esta corporación sostuvo lo que a continuación se transcribe: «[ ] no existe la menor duda en el sentido que bajo los mandatos del artículo original 279 de la ley 100 de 1993 los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no eran acreedores del reajuste de sus pensiones como lo dispone el artículo 14 de aquella, vale decir, teniendo en cuenta la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, sino como lo disponía el decreto 1212 de 1990, o sea mediante la oscilación de las asignaciones de los miembros de la Policía Nacional en actividad. [ ] a partir de la vigencia de la Ley 238 de 1995, el grupo de pensionados de los sectores excluidos de la aplicación de la ley 100 de 1993, sí tienen derecho a que se les reajuste sus pensiones teniendo en cuenta la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE como lo dispuso el artículo 14 de la última y a la mesada 14 en los términos del artículo 142 ibidem». 61.
Más recientemente, en la sentencia proferida el 14 de julio de 202223, se puntualizó lo siguiente: «1.- Con la entrada en vigencia de la Ley 238 de 1995 (26 de diciembre de 1995 fecha de su publicación), las excepciones consagradas en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 presentaron una modificación consistente en que a los pensionados de los sectores allí contemplados entre ellos los de las Fuerzas Militares y Policía Nacional, en virtud del principio de favorabilidad y conforme a los artículos 14 y 142 de la Ley 100 de 1993 se les podía reajustar la asignación de retiro conforme al índice de precios al consumidor del año inmediatamente anterior certificado por el DANE y la mesada 18 «Por la cual se adiciona el artículo 279 de la Ley 100 de 1993». 19 Ver, por ejemplo, las sentencias proferidas el 17 de mayo de 2007 (8464-2005), 15 de noviembre de 2012 (25000-23-25-000-2010-00511-01). 20 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política». 21 «Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública». 22 Sentencia proferida el 17 de mayo de 2017, número interno 8464-2005. 23 Número interno 25000-23-42-000-2019-00883-01 (0501-2022). 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez 14, respectivamente, siempre que el incremento realizado por el Gobierno Nacional en los decretos anuales de las asignaciones en actividad de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional sea inferior. 2.- En vigencia de la Ley 238 de 1995 el reajuste por favorabilidad de las asignaciones de retiro de los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional conforme al índice de precios al consumidor señalado en el artículo 14 de la ley 100 de 1993, en cada caso concreto, aplica desde el año 1993 hasta 2004, toda vez que a partir del 1.° de enero de 2005 se implementó nuevamente el principio de oscilación a través de la expedición del Decreto 4433 de 2004. 3.- El reajuste conforme al IPC incide directamente en la base de la respectiva prestación pensional y debe servir para la liquidación de los incrementos que a partir del año 2005 se efectuaran sobre dicha prestación». 62.
En suma, el reajuste conforme con el IPC procede únicamente respecto de las asignaciones de retiro y pensiones, pero no de las asignaciones básicas, en razón a que las leyes y decretos reglamentarios no especificaron modificación alguna o disposición diferente de que el gobierno nacional, a través de decretos, es el que establece el incremento de las asignaciones básicas de los miembros de la Fuerza Pública. 2.4.
Caso concreto 2.4.1. Lo probado dentro del proceso 63. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 64. Sonia Janeth Sánchez Gómez ingresó a la Policía Nacional y prestó sus servicios así24: « […] Novedad Desde Hasta Tiempo Cadete y alférez 17/01/1994 09/06/1994 4 meses y 22 días Oficial 10/06/1994 24/05/2017 22 años, 11 meses y catorce días Alta 3 meses 24/05/2017 24/08/2017 3 meses Total 23 años, 11 meses y 4 días25 […]» 65.
La última unidad donde laboró fue en la Comisión de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. 66. Fue retirada por solicitud «propia» del servicio mediante el Decreto 640 del 19 de abril de 201726. 24Samai, índice 2, archivo «1_ED_01DEMANDAYANEXOS» página 70. 25 Sic. 26 Samai, índice 2, archivo «1_ED_01DEMANDAYANEXOS» página 93. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez 67.
Con la Resolución 4173 del 19 de julio de 2017 se le reconoció la asignación de retiro a partir del 24 de agosto de esa anualidad27. 68. La demandante con escrito del 28 de diciembre de 2020 solicitó a la Policía Nacional y a Casur el reajuste salarial y de la asignación de retiro, respectivamente28. 69. Con Oficio S-2021-006405/ ANOPA-GRULI-1.10 del 16 de febrero de 2021 la dirección de talento humano de la Policía Nacional dio respuesta a la anterior petición, en el sentido de informarle que los sueldos básicos del personal uniformado y no uniformado de esa entidad los fijaba anualmente el gobierno nacional, de conformidad con lo establecido en la Ley 4 de 1992; y que esa área de nómina solo era competente para liquidar los haberes del personal en servicio activo, por lo tanto no estaba facultada para realizar reconocimiento de salarios y/o prestaciones que no estuvieran previstos en las disposiciones legales que regían la materia29. 70.
Casur con Oficio 627296 del 28 de enero de 2021 en respuesta a la solicitud del 28 de diciembre de 2020, negó el reajuste de la asignación de retiro de la demandante, toda vez que se encontraba reconocida y liquidada dentro de los parámetros legales vigentes para la fecha de su retiro. 71. Mediante certificado del DANE se indicó el IPC de los años 1990 a 202130. 2.5.
Análisis del caso concreto 72. En el recurso de apelación, se indicó que la asignación básica debía ser reajustada, por ende, la asignación de retiro, por cuanto la sentencia C-931 de 2004 proferida por la Corte Constitucional, estableció que se debía reconocer la actualización plena del derecho. 73. La sentencia que sirvió de sustento a la apelación, esto es la C-931 de 2004, declaró la exequibilidad del artículo 2 de la Ley 848 de 2003 «[p]or la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004» con las condiciones que se transcriben: «Primero: Declarar EXEQUIBLE el artículo 2° de la Ley 848 de 2003, en cuanto prevé un reajuste salarial en el mismo índice de la inflación registrada para el año 2003, a favor de aquellos servidores públicos que devengan hasta dos salarios legales mínimos mensuales. 27 Samai, índice 2, archivo «1_ED_01DEMANDAYANEXOS» páginas 71 y 72. 28 Samai, índice 2, archivo «1_ED_01DEMANDAYANEXOS» páginas 73 a 86. 29 Samai, índice 2, archivo «1_ED_01DEMANDAYANEXOS» página 87. 30 Samai, índice 2, archivo «1_ED_01DEMANDAYANEXOS» página 104 a 117. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez Segundo: Declarar EXEQUIBLE el artículo 2° de la Ley 848 de 2003 condicionado a que el Gobierno y el Congreso, al momento definir concretamente cuál será la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo real de los salarios de los servidores públicos que devengan más de dos salarios legales mínimos mensuales, aplicable en la vigencia presupuestal en curso, tengan en cuenta los criterios jurisprudenciales recogidos en la consideración jurídica número 3.2.11.8.4. de la presente Sentencia. Es decir, la Ley de presupuesto examinada sólo puede tenerse como ajustada a la Constitución si incorpora las partidas necesarias para mantener, en los términos de esta providencia, actualizados los salarios de los servidores públicos de ingresos medio o altos.
En consecuencia,
ORDENA al Gobierno Nacional y al Congreso de la República que con carácter urgente, si aún no lo ha hecho, dentro del ámbito de sus competencias, tomen las medidas necesarias para realizar el pago de los reajustes salariales de todos los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto general de la Nación, antes de que expire la vigencia fiscal del año 2004.
Para esos propósitos, deberán efectuarse las adiciones o traslados presupuestales necesarios, antes de que expire dicha vigencia fiscal.» 74. En la parte considerativa de la decisión, la Corte Constitucional se detuvo en los siguientes temas: 74.1. La jurisprudencia precedente en materia de reajuste de los salarios de los servidores públicos cobijados por la ley anual de presupuesto, concretada en las sentencias C-815 de 1999, C-1017 de 2003, C-1433 de 2000, C-1064 de 2001, en las cuales se indicó que la Constitución Política protegió el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario y que ello comprendía que cada año fuera reajustado para los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto.
Al respecto, sostuvo lo siguiente: «En otras palabras, en la Sentencia C-1064 de 2001 la Corte mantuvo la ratio decidendi de la C-1433 de 2000, es decir, la consideración según la cual la Constitución protege el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario y que ello comprende que cada año éste sea reajustado para todos los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto.
Pero se apartó de las consecuencias deducidas de esta premisa en la Sentencia anterior. En consecuencia, en 2001 no impartió una orden específica contentiva de una fórmula única para aumentar los salarios de todos los servidores públicos, sino que, tomando como pauta artículo 187 de la Constitución Política, que señala el criterio para determinar el aumento salarial de los congresistas acudiendo al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administración central, diferenció el conjunto de servidores públicos que por su nivel de salario merecían una protección reforzada, de aquellos que devengan más y no la requerían.
Aquellos cuyo salario fuera menor a dicho promedio ponderado tenían un derecho “de carácter intangible” a mantener el poder adquisitivo real, en virtud de la protección constitucional reforzada que la Constitución dispone a su favor (C.P Art. 334.), de la obligación del Estado de velar la igualdad sea real y efectiva (C.P Art. 13) y asegurar a todas las personas condiciones de vida digna.
(C.P Art.1). Este primer grupo de trabajadores, dijo la Sentencia C-1064 de 2001, tenía derecho a que se les aumentara su salario, no sólo nominalmente sino de forma tal que se mantuviera el poder adquisitivo real del mismo. Para tal efecto debía tenerse como criterio preponderante la inflación […].» 74.2. Los criterios generales que han fundamentado el conjunto de decisiones en 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez lo relativo al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo real del salario son, entre otros: (i) el principio recogido en el artículo 53 de la Constitución Política que debía ser interpretado como un derecho constitucional de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo;
(ii) este no es absoluto, como no lo es ninguno en el Estado de Derecho, «por lo cual puede ser limitado más no desmejorado, desconocido o vulnerado»; (iii) «no resultan igualmente afectados por el fenómeno inflacionario todos los servidores públicos, por lo cual los límites impuestos al derecho al mantener la capacidad adquisitiva del salario pueden ser diferentes, según se trate de servidores que devengan salarios bajos, medios, o altos»; y (iv) a los servidores públicos a quienes se les limite el derecho, «el Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del plan de desarrollo de cada cuatrienio, progresivamente se avance en los incrementos salariales que les corresponden, en forma tal que se les permita a estos servidores alcanzar la actualización plena de su salario, de conformidad con las variaciones en el I.P.C.». 75.
Con fundamento en lo anterior, la Corte sostuvo que, ante la imposibilidad de aplicar el parámetro de congelación total de los salarios de los trabajadores de ingresos medios y altos, se debían tener en cuenta para esa vigencia fiscal [2004], «a fin de garantizar el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario», lo siguiente: i) la existencia un derecho constitucional en cabeza de todos los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo de sus salarios de acuerdo con el artículo 53 de la CP, y por ende, a que se realicen los ajustes anuales en proporción igual o superior a la inflación causada el año anterior, sin que sea el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta; ii) el mencionado derecho no es absoluto, sin embargo, solo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto público social; iii) los servidores que perciban salarios igual o inferiores a 2 smlmv no podrá limitársele su derecho a mantener el poder adquisitivo de su salario.
Por lo tanto, éstos servidores deberán recibir el pleno reajuste de sus salarios de conformidad con el nivel de inflación registrada en el año 2003; y (iv) las limitaciones que se imponga a ese derecho constitucional solo podrá afectar a los servidores públicos que tengan un salario superior a los 2 smlmv, es decir, que su salario podrá ser objeto de ajustes en una proporción menor a la de la inflación causada en el año 2003. 76.
Como se observa, en la sentencia que sirvió de sustento a la apelación, la Corte Constitucional acudió a las sentencias C-1433 de 2000, C-1064 de 2001 y se detuvo en la imposibilidad de congelar los salarios de los servidores públicos y limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo de su salario, pero como este no era absoluto, determinó que aquellos que lo percibieran en cuantía superior a 2 smlmv podían ser objeto de limitación, en razón a que no eran sujetos de especial protección del Estado. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez 77.
Sobre tales sentencias, esta Sección31 consideró que el alto tribunal constitucional, había tomado distancia respecto de los precedentes invocados en los que señaló un aumento salarial a partir de una fórmula única y específica, por ejemplo la indexación con base en la inflación del año anterior como criterio mínimo al estimar que la orden de aplicar una fórmula única y específica de indexación salarial para cualquier nivel salarial no era compatible con la ratio decidendi de las sentencias que constituían un precedente inmediato y directo del fallo C-1433 de 2000.
Por lo que, si bien el IPC era una variable económica que podía ser tenida en cuenta para determinar el aumento anual de los salarios de los servidores públicos, también lo era que, no constituía la única fórmula aplicable para ello, pues, en atención al peso de la situación real del país, las finalidades de la política macroeconómica, la ponderación racional del gasto público entre otras. 78.
Así las cosas, considera la Sala que, ciertamente, la Constitución Política y la ley prevén el deber de garantizar el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, pero no únicamente conforme con la variación porcentual del IPC o la inflación, pues el gobierno nacional, a través de los decretos que expide anualmente, puede acudir a otros parámetros. 79.
Como en el sub examine no se ha debatido que en las anualidades solicitadas se hubiese disminuido el salario, sino que debía ser reajustado en los términos de la sentencia antes mencionada, debe comprenderse que no se vulneró ese derecho y, como se desempeñó como oficial de la Policía Nacional desde 1994, al tenor de la aludida sentencia, aquel se podía limitar.
Ahora, el hecho de que esos ajustes se hubieran dispuesto en proporción inferior a la inflación causada en el año inmediatamente anterior no conlleva por sí mismo a la vulneración de los derechos de la actora, en razón a que, en la sentencia mencionada, la Corte Constitucional consideró que este no es «el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta» para esos efectos. 80.
Se agrega a lo anterior que, tal como lo sostuvo la entidad demandada, el único competente para fijar el aumento de los salarios es el gobierno nacional, de manera que no son las vinculadas a esta litis las que están llamadas a reconocer un valor mayor del dispuesto por aquel, en virtud del artículo 10 de la Ley 4 de 1992. Al respecto, en la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2021, esta Subsección sostuvo que la asignación básica del personal de la Fuerza Pública estaba sujeta a los decretos que anualmente expedía el gobierno nacional, en los que se fijaban las pautas para determinar el monto que devengarían sus miembros anualmente, impidiendo recurrir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial, pues a partir del Decreto 107 de 1996, quedaron debidamente nivelados los salarios de ese personal. 31 Sentencia del 29 de noviembre de 2020.
Expediente 250001-23-42-000-2016-03775-01. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez 81. Igualmente, en la sentencia del 25 de agosto de 202232 se expuso lo que se transcribe a continuación: «En ese sentido, para los años 2004 al 2015 (año de retiro), lapso para el cual el demandante solicita la reliquidación salarial, el Gobierno nacional, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley 4 de 1992, fijó la escala gradual porcentual para los miembros de la Fuerza Pública a través de los Decretos 4158 del 2004; 923 del 2005; 407 del 2006; 1515 del 2007; 673 del 2008; 737 del 2009; 1530 del 2010; 1050 del 2011; 842 del 2012; 1017 del 2013; 187 del 2014; y 1028 del 2015.
Así, debido a que para esos periodos el señor José Javier Herrera Velandia era miembro activo de la Policía Nacional, ya que su retiro definitivo se produjo el 18 de febrero del 2015, el incremento de su sueldo básico mensual debía atender a las citadas disposiciones gubernamentales. Por tanto, el desacuerdo con los salarios fijados debió discutirse a partir del contenido de los mencionados decretos, pues fue en aquellos en donde se plasmó la voluntad de la administración sobre el particular. [ ] Ahora, sobre la asignación mensual de los ministros de despacho y su relación con el salario del señor José Javier Herrera, debe decirse que tales argumentos tampoco tienen vocación de prosperidad, en atención a que como lo pretendido es discutir el modo en que el Gobierno nacional ha fijado la remuneración de dichos servidores públicos, los actos administrativos demandados carecen de la idoneidad necesaria para estudiar ese aspecto, en tanto no se ocupan del tema concerniente al salario de los ministros.» 82.
Y es que la sentencia supra citada examinó la constitucionalidad de la Ley 848 de 2003 que decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital para el año 2004, de manera que no podría aplicarse a las vigencias anteriores como lo pretendió la parte actora, máxime si el gobierno nacional incrementó los salarios. 83. Sobre el particular, en la sentencia proferida el 10 de noviembre de 202233, esta Sección sostuvo que «la Corte Constitucional ordenó la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de todos los servidores públicos, en los precisos términos de la consideración jurídica número 3.2.11.8.4, y en este numeral la Corte no hizo mención a esa actualización histórica como lo indica el demandante»; asimismo, puntualizó que no eran contrarios a la Constitución los reajustes salariales de los altos funcionarios con un porcentaje menor al de la inflación, siempre y cuando no fuera permanente, sino temporal; de ahí que la Corte haya explicado que «la aludida limitación no es una deuda que adquiere el Estado con los servidores públicos» y «tampoco es reembolsable al final de un determinado periodo, porque se trata de un ahorro fiscal para asegurar otros fines y principios constitucionales de mayor envergadura». 84.
En la providencia citada, se examinó la legalidad de los Decretos 4150 de 2004, 916 de 2005 y 372 de 2006 en lo relacionado con el incremento salarial 32 Subsección A, radicación 25000 23 42 000 2019 01059 01 (1103-2021). 33 Sección Segunda, Subsección A, radicación 11001-03-25-000-2015-00277-00 (0541-2015). 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez establecido por el gobierno nacional, para concluir que i) este y el Congreso de la República cumplieron con las directrices trazadas en las sentencias C-1017 de 2003 y C-931 de 2004 proferidas por la Corte Constitucional, en razón a que, a partir del año 2004, se aumentó el porcentaje de los funcionarios hasta alcanzar como incremento uno superior al 100% de la inflación cuando finalizó la vigencia del Plan de Desarrollo 2003 - 2006; y ii) en los años posteriores a 2005 se expidieron los decretos en cumplimiento de los lineamientos impuestos por la alta corporación. 85.
En ese orden argumentativo, ha de señalarse que la demandante no tiene derecho a las diferencias salariales que solicitó; además, como el reajuste de la asignación de retiro depende de la prosperidad del incremento del salario no hay lugar a conceder tal petición, en razón a que el régimen de la Fuerza Pública ordena la aplicación del principio de oscilación. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.6.
Conclusión 86. Por las razones anotadas en precedencia, se confirmará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, en razón a que la solicitante no tenía derecho a que se reajustara la asignación básica devengada en los años 1994 a 2004 y desde el 2005 hasta la fecha de su retiro porque el incremento de la asignación básica mensual del personal activo de las Fuerzas Militares y de Policía recae únicamente en el gobierno nacional, de conformidad con la Ley 4 de 1992 y, aunque no se haya establecido en los precisos términos de la inflación, no puede considerarse que ello vulnere sus derechos laborales. 2.7.
Costas 87. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 88. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 89.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma34. 90.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 91. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponer la condena en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia del 19 de septiembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda presentada por Sonia Janeth Sánchez Gómez contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Aclara voto 34 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00948-01 (6554-2024) Demandante: Sonia Janeth Sánchez Gómez JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KBV