Radicado: 20001-23-33-000-2019-00230-01 (26328) Demandante: E.S.E. Hospital Eduardo Arredondo Daza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 20001-23-33-000-2019-00230-01 (26328) Demandante E.S.E. HOSPITAL EDUARDO ARREDONDO DAZA Demandado DEPARTAMENTO DEL CESAR Temas Estampilla pro desarrollo fronterizo.

Prohibición de gravar con tributos los recursos del Sistema de Seguridad Social SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante, contra la sentencia del 30 de septiembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar1, que resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción “Legalidad del acto administrativo”, propuesta por la entidad demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NIÉGUENSE las súplicas de la demanda.

TERCERO: Sin costas en esta instancia.

CUARTO: En firme esta providencia, archívese el expediente”

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante el emplazamiento para declarar del 15 de diciembre de 2017, la Secretaría de Hacienda y Finanzas de la Gobernación del Cesar exhortó a la E.S.E. Hospital Eduardo Arredondo Daza a que presentara los pagos de la estampilla pro desarrollo fronterizo, omitidos en la contratación de las vigencias 2015 y 2016.

Posteriormente, la actora emitió oficios a sus contratistas, solicitándoles el pago de la estampilla por los contratos señalados por la autoridad tributaria. La Administración profirió la Resolución Nro. 0003 del 19 de noviembre de 2018, mediante la cual impuso a la E.S.E. Hospital Eduardo Arredondo Daza «la sanción prevista en el artículo 642 del Estatuto Tributario Nacional» (sanción por extemporaneidad en la presentación de declaraciones con posterioridad al emplazamiento), en relación con la estampilla pro desarrollo fronterizo correspondiente a las vigencias 2015 y 2016, y determinó un total saldo a pagar de sanción más impuesto (sic) de $275.771.895.

El 24 de enero de 2019, el demandante interpuso recurso de reconsideración, el cual se resolvió mediante la Resolución Nro. 294 del 21 de febrero de 2019, confirmando el acto sancionatorio. 1 Samai, índice 2, PDF “15_ED_SENTENCIA_13SENTENCIA(.pdf)” Radicado: 20001-23-33-000-2019-00230-01 (26328) Demandante: E.S.E. Hospital Eduardo Arredondo Daza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones2: “PRETENSIONES, DECLARACIONES Y CONDENAS 1.1.

Decretar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 294 del 21 de febrero de 2019 (notificada el 06 de mayo de 2019) “por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración contra la Resolución Sanción No. 0003-2018, por medio de la cual se impone una sanción a la ESE HOSPITAL EDUARDO ARREDONDO DAZA”, suscrito en calidad de funciones delegadas por la Oficina de rentas Departamental del Cesar, Subgrupo de Recursos y Ejecuciones Fiscales de Rentas. 1.2.

CONDENAS Que como consecuencia de la declaración anterior y, a título de restablecimiento del derecho, se declara que la ESE HOSPITAL EDUARDO ARREDONDO DAZA DE VALLEDUPAR, no adeuda suma alguna al Departamento del Cesar – SECRETARÍA DE HACIENDA Y FINANZAS DEPARTAMENTAL DEL CESAR”. A los anteriores efectos, la sociedad demandante invocó como violados los artículos 1, 2, 29 y 48 de la Constitución Política y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

El concepto de violación de esas disposiciones se resume así: Hizo referencia al artículo 48 de la Constitución Política y concluyó que la demandante no estaba obligada a realizar deducciones por concepto de estampillas. Explicó que si bien, las empresas sociales del Estado son entidades creadas y reguladas por el derecho público, sus hechos económicos se tratan simultáneamente por el derecho privado, por lo que los actos contractuales celebrados entre estas empresas y sus contratistas, se rigen por un sistema jurídico mixto.

Lo anterior, toda vez que recibía recursos del orden nacional, provenientes del sistema general de participación en seguridad social, los cuales tenían destinación específica, de manera que solo estaban gravados con el impuesto sobre la renta y complementarios, mediante descuentos por concepto de retención en la fuente, excluyéndose el gravamen por estampillas, de acuerdo con lo señalado en la Constitución Política, norma superior a las ordenanzas y acuerdos.

Sostuvo que el artículo 48 ibidem no admite gradualidad cuando exige que los dineros de la seguridad social solo sean destinados a tal fin, en tanto no excluye los porcentajes reservados a la administración de la entidad u otros inherentes. Precisó que la Ordenanza Nro. 066 de 2012, expedida por la Asamblea Departamental del Cesar, en el literal f) del artículo 182, exceptúa del uso de todas las estampillas, los actos o documentos y contratos que correspondan al régimen subsidiado de salud, acciones de salud pública o atención en salud de la población no asegurada, con fundamento en los numerales 3, 5 y 6 del artículo 188 de la Ley 100 de 1993. 2 Samai, índice 2, PDF “4_ED_EXPEDIENTE_01EXPEDIENTEDIGITAL(.pdf) NroActua 2” Radicado: 20001-23-33-000-2019-00230-01 (26328) Demandante: E.S.E. Hospital Eduardo Arredondo Daza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Manifestó que la Corte Constitucional se pronunció en la Sentencia C-828 de 2001, en el sentido de reconocer que los ingresos por actividades de salud están exentos de cualquier impuesto.

Que esa misma posición jurídica fue planteada en la Circular del 19 de abril de 20013, expedida por el Ministerio de la Protección Social y la Circular Externa Nro. 000064 del 23 de diciembre de 2010, de la Superintendencia de Salud, así como los Conceptos Nro. 020351 del 04 de junio de 2013, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Nro. 1-2022-054917, de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Adujo que teniendo en cuenta que los recursos de la seguridad social no están gravados, no tenía la obligación de efectuar retención y, por ende, tampoco debía presentar declaración tributaria, como lo señala el parágrafo 2 del artículo 606 del Estatuto Tributario Nacional. Finalmente, señaló que había un error de forma en el régimen de rentas departamental, ya que el artículo 152 no específica claramente que las entidades de salud E.S.E. sean recaudadores de la estampilla pro desarrollo fronterizo, sino que solo hace énfasis en la estampilla pro cultura.

Oposición de la demanda La entidad demandada se opuso a las pretensiones demanda4, de acuerdo con lo siguiente: Citó el artículo 49 del Ley 191 de 1995 y la sentencia C-413 de 1996, para señalar que la estampilla pro desarrollo fronterizo es un gravamen territorial aplicable en los departamentos, distritos y municipios, de conformidad con las particularidades de cada uno de ellos.

Sostuvo que el hecho generador era la existencia de un acto documental que instrumentara actividades y operaciones que implicaran la circulación de riqueza o la obtención de un servicio a cargo del Estado, por lo que requería de la intervención de funcionarios departamentales o municipales. Señaló que en desarrollo de la Ley 191 de 1995, el tributo en cuestión se reglamentó en los artículos 143 a 153 de la Ordenanza Nro. 066 de 2012, precisando los aspectos esenciales de la estampilla y las obligaciones en cabeza de los agentes recaudadores.

De acuerdo a esa normativa, la demandante tenía la condición de agente recaudador, por lo que le correspondía efectuar el registro de las estampillas, así como declarar y pagar mensualmente los valores por dicho concepto. Lo que no aconteció en este caso, y por esa razón, la entidad territorial en uso de sus facultades fiscalizadoras, ordenó una inspección tributaria, que llevó al inicio de la actuación administrativa.

Advirtió que las disposiciones señaladas se encuentran vigentes en el ordenamiento jurídico, y que, si la actora consideraba que eran inconstitucionales, debió ejercer 3 Dentro del escrito no se precisa la referencia de la Circular. 4 Samai, índice 2, PDF “4_ED_EXPEDIENTE_01EXPEDIENTEDI GITAL(.pdf) NroActua 2” Radicado: 20001-23-33-000-2019-00230-01 (26328) Demandante: E.S.E. Hospital Eduardo Arredondo Daza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 las acciones judiciales correspondientes.

Aclaró que como lo ha señalado el Consejo de Estado5, no todos los actos o contratos suscritos por las E.S.E. están exentos del pago de tributos, toda vez que se debe revisar la fuente del recurso, es decir, qué actos y contratos son propios de recursos pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social y cuáles no. Que, para el caso concreto, la actora solo manifestó que los acuerdos celebrados están exentos, sin probar que la fuente de los recursos con la que se efectuaron los pagos corresponde al sistema de seguridad social y que estaba directa o indirectamente protegidos por la regla de destinación específica.

Finalmente propuso como excepción de fondo la denominada «legalidad del acto administrativo», alegando que las resoluciones demandadas no incurrían en ninguna causal del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Sentencia apelada El Tribunal declaró probada la excepción «legalidad del acto administrativo», negó las pretensiones de la demanda, y no condenó en costas, con fundamento en los siguientes argumentos6: Explicó que la Asamblea Departamental del Cesar en uso de sus facultades legales y constitucionales, profirió la Ordenanza Nro. 066 de 2012, por la cual definió los sujetos activos y pasivos de la estampilla pro desarrollo fronterizo, los hechos y las bases gravables, las tarifas, así como también ordenó las exenciones tributarias y estableció sistemas de fiscalización, control y recaudo con el fin de garantizar la efectividad de aquellos.

Aclaró que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado7, no todos los actos o convenios suscritos por las Empresas Sociales del Estado tienen la categoría de estar exentas de gravamen, sino solo aquellos cuya fuente de recursos sea dineros de la seguridad social, pueden ser objeto de impuesto, tasa o contribución. Manifestó que la actora no demostró que no era sujeto pasivo de la estampilla para el período gravable 2015 y 2016 y que no estaba sujeta a la sanción, ya que no acreditó en cuáles contratos o convenios celebrados en esas vigencias se utilizaron recursos pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social o al componente de salud del Sistema General de Participaciones, para que pudiera estar exenta del tributo.

Precisó que, en el CD que contiene los antecedentes administrativos del acto acusado, se encuentra un listado de los contratos suscritos por la E.S.E. en los años 2015 y 2016, que fueron solicitados para la inspección practicada por la entidad fiscalizadora, y sobre los cuales el demandante no especificó los que tenían destinación del Sistema de Seguridad Social en Salud y, por lo tanto, no se cuenta con elementos para determinar si estaba o no sujeta al pago del tributo. 5 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 22 de marzo de 2018, rad. 66001-23-31-003-2011-00142- 01. 6 Samai, índice 2, PDF “15_ED_SENTENCIA_13SENTENCIA(.PDF)” 7 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 22 de febrero de 2018, rad. 05001-23-31-000-2005- 07294-01, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez Radicado: 20001-23-33-000-2019-00230-01 (26328) Demandante: E.S.E. Hospital Eduardo Arredondo Daza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Adujo que la actora no había desvirtuado la legalidad de las resoluciones demandadas, motivo por el cual negó las súplicas de la demanda y declaró probada la excepción de «legalidad del acto administrativo».

Finalmente, no condenó en costas por no encontrarse acreditadas. Recurso de apelación La parte demandante apeló la decisión de primera instancia8, con los siguientes argumentos: Advirtió que «todos los contratos que la Gobernación del Cesar nos impuso la sanción y pago de impuesto (sic) fueron originados en recursos o giros de la Nación».

Manifestó que sí existen argumentos para la declaratoria de la nulidad del acto demandado, ya que los recursos que recibía eran de orden nacional, provenientes del sistema general de participación en seguridad social, que tienen destinación específica para los servicios de salud pública. Que, por tanto, estaban excluidos del gravamen de las estampillas, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política y la excepción al uso de las estampillas prevista en el literal f) del artículo 182 de la Ordenanza 066 de 2012, como se sustentó en la demanda.

Señaló que «los contratos incluidos por la Gobernación del Cesar como presupuesto para cobrar el tributo de pro estampilla, fueron los siguientes, según acta de inspección tributaria del 04 de septiembre de 2017, fueron los contratos de medicina y gases medicinales con la distribuidora Global Ltda, Colgenerix SAS, el contrato de imagen radiológicas o de rayos x con el Centro de Imágenes Wenceslao; los contratos con las Empresas Temporales de Empleo (sic) con la empresa denominada Soluciones Humanas y con la empresa temporal Bamos Ltda. (Bolsas de empleos); contratos con Representación Labin, Linde de Colombia y Labcare de Colombia cuyo contrato fue para la compra de gases medicinales y medicamentos y contrato con la Fundación Betel.

Contratos anteriores que fueron respaldados presupuestalmente con dineros provenientes del Sistema General de Participaciones girados por la Nación». Oposición al recurso de apelación La demandada no se pronunció dentro del plazo previsto en el numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, que denegó las pretensiones de la demanda y declaró probada la excepción «legalidad del acto administrativo», sin condenar en costas. 1.

En los términos del recurso, se debe determinar si los actos demandados transgreden la prohibición constitucional de «no destinar ni utilizar los recursos de la seguridad social para fines diferentes a ella» y la excepción al uso de la estampilla prevista en el literal f) del artículo 182 del Estatuto de Rentas Departamental 8 Samai, índice 2 PDF “17_ED_MEMORIALR_15RECURSOAPELA CIONHO(.pdf)” Radicado: 20001-23-33-000-2019-00230-01 (26328) Demandante: E.S.E. Hospital Eduardo Arredondo Daza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 (Ordenanza 066 de 2012), o si, por el contrario, se ajustan a las normas que regulan la materia.

Antes de pronunciarse al respecto, la Sala pone de presente que, con posterioridad al recurso de apelación, la demandante allegó escrito9 con el cual aportó y solicitó el decreto de pruebas (certificado de revisor fiscal, certificado bancario y contratos). Sin embargo, mediante auto del 23 de junio de 2022, se negó la solicitud de la prueba en segunda instancia, por no cumplir con los supuestos contenidos en el artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10.

En consecuencia, no procede la valoración de esos documentos en esta providencia. 2. Discute el apelante que los contratos celebrados en las vigencias 2015 y 2016 fueron pagados con recursos provenientes del sistema general de salud, los cuales, al tener destinación específica, no están sujetos al tributo. Que, por esa razón, no estaba en la obligación de efectuar retención, y tampoco procede la sanción que le fue impuesta.

El Tribunal acogió los argumentos expuestos por la parte demandada, consistentes en que no todos los contratos celebrados por una Empresa Social del Estado, como la actora, están amparados en la prohibición contemplada en el artículo 48 de la Constitución Política. De tal manera, que le correspondía a ésta demostrar que se encontraba dentro de dicho supuesto.

Al respecto, observa la Sala que el artículo 48 de la Constitución Política determina que «no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella». Al analizar la interacción entre la citada norma superior y la potestad impositiva del Estado, la Corte Constitucional ha indicado11 que ningún tipo de impuesto, tasa o contribución puede tener como base gravable sumas que pertenezcan al sistema general de salud y canalizadas a través de las instituciones que lo conforman, las cuales no por ello pueden considerarse propietarias de tales recursos que, se repite, pertenecen al sistema mismo.

Atendiendo a las mismas consideraciones de orden constitucional, esta Sección ha destacado que los recursos que pertenecen al sistema general de seguridad social en salud –según el artículo 48 mencionado– no pueden ser sometidos a tributación por las autoridades territoriales. Para la Sala, la Constitución establece un límite a la potestad normativa de las entidades territoriales para gravar estos recursos.

Con todo, la Corporación ha previsto que «al margen de la destinación específica de los dineros de la seguridad social, las instituciones que integran el sistema pueden contar con medios económicos propios provenientes del régimen de mercado permitido para ciertos ámbitos del sector salud, es decir, con origen ajeno al sistema, y perfectamente separables de los que tienen destinación específica»12 Como también, consideró que «si el gravamen recae sobre ingresos percibidos por contratistas de entidades públicas, por ejemplo, terceros sin obligación legal de emplear los recursos obtenidos en los fines del sistema, tal circunstancia estará conforme con el mandato constitucional invocado como violado (…) Como lo precisó la Sala en la sentencia del 24 de 9 Samai, índice 2.

“18_ED_MEMORIALA_16MEMORIALAPOR TAPRUE(.PDF)” 10 Samai, índice 12 11 Entre otras, en las sentencias C-828 de 2001, C-655 de 2003 y C-1040 de 2003 12 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 21 de agosto de 2019, exp. 21353, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 20001-23-33-000-2019-00230-01 (26328) Demandante: E.S.E. Hospital Eduardo Arredondo Daza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 octubre de 2018, exp. 22648, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, la imposición de una estampilla sobre los pagos realizados a particulares no afecta los recursos destinados a la seguridad social, lo que no contraviene el mandato del artículo 48 constitucional, porque una cosa es la destinación específica de los aportes parafiscales y otra, muy distinta, cuando estos recursos se convierten en fuente de pago de los bienes y servicios requeridos por las ESE.»13.

Ahora bien, se encuentra que los actos demandados se expidieron con fundamento en la Ordenanza Nro. 066 de 2012, la cual regula la estampilla pro desarrollo fronterizo, así: « ARTÍCULO 143. Autorización Legal. La Estampilla Pro Desarrollo Fronterizo se encuentra autorizada por la ley 191 de 1995 y demás normas que la modifiquen o adicionen.

(…)

ARTÍCULO 146. Responsables del Recaudo. Son responsables del recaudo de la Estampilla Pro Desarrollo Fronterizo: a) Los organismos y entidades Departamentales y/o sus Entidades descentralizadas, Contraloría Departamental, Asamblea Departamental, Establecimientos Públicos, Empresas de Economía Mixta, Sociedades de Capital Público, Empresas Industriales y Comerciales del Estado del nivel departamental, Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios, Unidades Administrativas Especiales, y demás Entidades del orden Departamental con o sin Personería Jurídica, respecto de los actos, contratos y demás documentos que estén gravados de conformidad con el presente capítulo. b) Los organismos y entidades Municipales y/o sus Entidades descentralizadas, Contraloría Municipales, Concejo Municipal, Establecimientos Públicos, Empresas de Economía Mixta, Sociedades de Capital Público Municipal, Empresas Industriales y Comerciales del Estado del nivel Municipal, Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios, Unidades Administrativas Especiales, y demás Entidades del orden Municipal con o sin Personería Jurídica, respecto de los actos, contratos y demás documentos que estén gravados de conformidad con el presente capítulo.

ARTÍCULO 147. Sujeto Pasivo. El sujeto pasivo de la Estampilla Pro Desarrollo Fronterizo es toda persona natural o jurídica que sea parte, destinatario o beneficiario de los actos, documentos o contratos que se relacionan en el artículo siguiente.

ARTÍCULO 148. Hecho Generador. Los actos, documentos o contratos sobre los cuales se aplica el gravamen de la Estampilla Pro Desarrollo Fronterizo en el Departamento del Cesar son: a) Todos los Contratos de prestación de servicio, obras, suministro, consultoría y sus adiciones, Ordenes de Trabajo, Ordenes de Prestación de Servicios, Ordenes de Suministros y Ordenes de Compraventa, suscritos o emitidos por el Departamento del Cesar o los Municipios y/o sus Entidades descentralizadas, Contraloría Departamental y Municipales, Asamblea Departamental, Concejos Municipales, Establecimientos Públicos, Empresas de Economía Mixta, Sociedades de Capital Público Departamentales y Municipales, Empresas Industriales y Comerciales del Estado del nivel departamental y Municipal, Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios, Unidades Administrativas Especiales, y demás Entidades del orden Departamental y Municipal con o sin Personería Jurídica. b) En cada pasaporte otorgado por la Administración Departamental.

(…)

ARTÍCULO 152. Agentes recaudadores. Serán agentes recaudadores las entidades descentralizadas del orden departamental y Municipal, la Contraloría Departamental, la Asamblea Departamental, Establecimientos Públicos, Empresas de Economía Mixta, 13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 16 de julio de 2020, exp. 23695, C.P. Julio Roberto Piza (E).

En esta providencia se analizó el alcance de la destinación específica de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud en relación con las Estampilla Pro–Desarrollo Departamental, Estampilla Pro-Desarrollo Fronterizo, Estampilla Pro-Cultura del Departamento del Cesar. Radicado: 20001-23-33-000-2019-00230-01 (26328) Demandante: E.S.E. Hospital Eduardo Arredondo Daza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Sociedades de Capital Público Departamental, Empresas Industriales y Comerciales del Estado del nivel departamental, Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios, Unidades Administrativas Especiales, y demás Entidades del orden Departamental con o sin Personería Jurídica y estarán obligados a declarar y pagar mensualmente los valores recaudados por concepto de la Estampilla Pro Cultura, dentro de los plazos señalados para el efecto por la administración departamental.

(…)

ARTÍCULO 182. Excepciones. Exceptuase del uso de todas las estampillas, los siguientes actos o documentos: (…) f) Contratos que correspondan al régimen subsidiado de salud, acciones de salud pública o atención en salud a pobres no asegurados. ( )». Una vez hechas estas precisiones, la Sala entra a analizar el caso concreto, para lo cual evidencia que, dentro de la fiscalización, la Administración profirió el Auto Nro. 037 de 201714, en el que ordenó practicar inspección tributaria «sobre todos los actos, documentos y contratos que según su característica estén gravados con el impuesto de Estampilla Pro Desarrollo Fronterizo, que tiene el E.S.E. Hospital Eduardo Arredondo Daza, correspondiente a las vigencias 2015 a 2016».

En el expediente obra un listado aportado por el actor, en el que relaciona los contratos celebrados con sus contratistas, precisando el número, objeto, valor y período15. En el Acta de inspección tributaria del 04 de septiembre de 201716, la Administración sostuvo lo siguiente: «El Hospital Eduardo Arredondo Daza E.S.E. durante la vigencia 2015 y 2016 no cumplió con lo establecido en el artículo 149 y 150 capítulo XIII de la ordenanza 066 del Estatuto de Rentas Departamental, es decir ejercer control a todos los sujetos pasivos del impuesto pro desarrollo fronterizo de los siguientes contratos (…)».

Y procedió a señalar los contratos celebrados con los siguientes contratistas: • José Javier Fuentes Calderón • Distribuidora Global Medical S.A.S. • Medical Electronic DM S.A.S. • S Y D Colombia S.A. • Distribuidora Colgenericox S.A.S. • Linde de Colombia S.A. • Representaciones Labin VE S.A. • Descont S.A. E.S.P. • Fabián Orozco Álvarez • Emilson Pérez Castilla • Mario Rivera Martínez • Labin Colombia S.A.S. • Inversiones y negocios del Valle S.A.S. • Almacenes Éxito S.A. • Martha Elena López Carrillo • Comercializadora Negreira S.A.S. • Sandra Patricia González Molina • Global Bussines Importaciones y Suministros S.A.S. • La Previsora S.A. Compañía • Imágenes Radiológica Diagnóstica S.A.S. Posteriormente, en el Auto de Apertura Nro. 00022-2017 del 15 de diciembre de 201717, se le precisó al demandante lo siguiente: 14 Samai, índice 2, PDF “2_ED_CDFOLIO9_01CDFOLIO93(.rar )” Fls 1 y 2 15 Samai, índice 2, PDF “2_ED_CDFOLIO9_01CDFOLIO93(.rar )” Fls 39 a 43 16 Samai, índice 2, PDF “2_ED_CDFOLIO9_01CDFOLIO93(.rar )” Fls 44 a 56 17 Samai, índice 2, PDF “2_ED_CDFOLIO9_01CDFOLIO93(.rar )” Fl 60 Radicado: 20001-23-33-000-2019-00230-01 (26328) Demandante: E.S.E. Hospital Eduardo Arredondo Daza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 «PRIMERO: Que, en visita de auditoría realizada durante los días 28, 29, 30, 31 de agosto y el 01 de septiembre de 2017, se solicitó relación de la contratación realizada por la ESE durante las vigencias 2015 y 2016 con el fin de verificar en nuestro sistema los pagos de ESTAMPILLAS DEPARTAMENTALES, requeridos para el perfeccionamiento de los contratos, según el artículo 149 de la Ordenanza 00066 del 28 de Diciembre de 2012, encontrando que la entidad no exigió el pago de los mismos (sic) sobre los contratos relacionados en acta firmada el día 4 de septiembre de 2017 (…)» (Énfasis propio) En atención a las anteriores actuaciones administrativas, la E.S.E. Hospital Eduardo Arredondo Daza le informó a la Administración, que había enviado requerimiento a sus contratistas para que hicieran la respectiva liquidación y pago del gravamen, y allegó los oficios remitidos18.

Conforme con lo expuesto, la Sala encuentra que el actor no demostró que los actos demandados vulneran la prohibición de destinar los recursos de la seguridad social a fines distintos a ella y la excepción de uso de la estampilla prevista en la ordenanza departamental sobre tales rentas. Todo, porque no fue probado que los contratos respecto de los cuales se sanciona al actor, tengan por objeto recursos de la seguridad social en salud.

Si bien, el demandante aportó como prueba un listado de los contratos en los que se informa su objeto, valor y período, con ese documento no es posible constatar que tales acuerdos se encuentren realmente afectados con los recursos de la seguridad social, en la medida que es solo una relación de información elaborada por el demandante.

Y aunque en segunda instancia el actor aportó otras pruebas para soportar su afirmación, entre las cuales se encuentran ciertos contratos, su decreto fue rechazado por no haberse aportado dentro de la oportunidad prevista en la ley. De modo que, no pueden ser objeto de valoración probatoria. Por el contrario, lo que se advierte es que, con ocasión de la inspección tributaria y el emplazamiento para declarar, la E.S.E. Hospital Eduardo Arredondo Daza solicitó a sus contratistas la liquidación y pago del tributo, con lo cual reconoció que había omitido recaudar la estampilla sobre actos gravados.

Con todo, la Sala vuelve a poner de presente que las instituciones que integran el sistema de seguridad social no solo obtienen recursos provenientes de dicho sistema, sino que también cuentan con medios económicos propios, que son ajenos a los que tienen destinación específica, y que no todas sus contrataciones con terceros tienen por destino cubrir prestaciones del sistema de seguridad social en salud.

De ahí que recaiga sobre el demandante la carga de la prueba sobre la afectación de los recursos de seguridad social, lo cual además implica que la misma deba ser ejercida dentro de las oportunidades previstas en la ley, pues conforme con el artículo 167 del Código General del Proceso «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, y en tal sentido, le correspondía demostrar los hechos en que fundamenta sus pretensiones.

Adicionalmente, se precisa que conforme con la normativa que regula la estampilla pro desarrollo fronterizo, la demandante tenía la condición de agente recaudador de la estampilla, y el sujeto pasivo del tributo eran sus contratistas (que se benefician con la orden de pago), conformados por personas naturales, jurídicas de derecho privado y una empresa de servicio público (Descont S.A. E.S.P.).

De manera que, es el ingreso del contratista de donde se detrae el valor de la estampilla, y no es la 18 Samai, índice 2, PDF “2_ED_CDFOLIO9_01CDFOLIO93(.rar )” Fl 62 Radicado: 20001-23-33-000-2019-00230-01 (26328) Demandante: E.S.E. Hospital Eduardo Arredondo Daza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 E.S.E. Hospital Eduardo Arredondo Daza la obligada a sufragar su pago, lo que demuestra que no fueron afectados los recursos destinados a la seguridad social.

De conformidad con lo expuesto, no prospera el recurso de apelación y, en consecuencia, se confirma la sentencia apelada. Por último, no habrá condena en costas o expensas del proceso en esta instancia, en razón a que en el proceso no se comprobó su causación como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO