CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., ocho (8) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2019-00262-00 Demandante: YEFFERSON MAURICIO DUEÑAS GÓMEZ Demandado: NACIÓN – GOBIERNO NACIONAL – MINISTERIO DEL INTERIOR – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE y MINISTERIO DE CULTURA Tema: DECRETO 1500 DE 6 DE AGOSTO DE 2018 - REDEFINICIÓN DE TERRITORIOS ANCESTRALES Auto que admite coadyuvancia y resuelve recurso de reposición El Despacho procede a emitir un pronunciamiento de fondo: i) en relación con la solicitud de coadyuvancia visible en los índices 179 y 204 del expediente digital y ii) en relación con el recurso de reposición instaurado por el curador ad litem de las comunidades indígenas y afrodescendientes: Wayuu, Chimila, Los Morenos, Nelvis Aragón, Valentina Ospinito, Las Américas, Las Balsas, La Guayabita de Mongui, Axe para los negros, Afrourranga, Antonia Solano, Fondo Especial de Créditos Educativos para Comunidades Negras -FECECN-, Puerto Colombia, Los Trece Cruces de la Raya del Totumo, José Prudencio Padilla y Cascajalito, sujetos con interés directo en las resultas del proceso, en contra del auto de 2 de agosto de 2019, mediante el cual se admitió el medio de control de la referencia I. Antecedentes 1.

El ciudadano Yefferson Mauricio Dueñas Gómez, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, instauró demanda en contra del Decreto 1500 de 16 de agosto de 2018 «[…] Por el cual se redefine el territorio ancestral de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, expresado en el sistema de espacios sagrados de la ‘Línea Negra’, como ámbito tradicional, de especial protección, valor espiritual, cultural y ambiental, conforme los principios y fundamentos de la Ley de Origen, y la Ley 21 de 1991, y se dictan otras disposiciones», acto administrativo expedido por el Presidente de la República, la Ministra del Interior, la Ministra de Cultura y el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2.

La sustanciación de dicho proceso correspondió por reparto a este despacho judicial y en atención a ello, mediante proveído de 2 de agosto de 2019, se admitió la demanda y se ordenó que se surtieran los correspondientes traslados y notificaciones de ley. 3. Con posterioridad, y a través de auto de 28 de octubre de 2020, se resolvió: «[…] VINCULAR a las comunidades Wayúu y Chimila, Los Palenques de Juan y Medio, Los Moreneros, El Negro Robles, Nelvis Aragón, Valentina Ospinto, Las Américas, Las Balsas, La Guayabita de Mongui, Axe para los Negros, 2 Radicación: 11001-03-24-000-2019-00262-00 Demandante: Yefferson Mauricio Dueñas Gómez Demandados: Gobierno Nacional Afrourranga, Antonia Solano, FECECN, Puerto Colombia, La Nueva Esperanza de los Negros, Predio El Carmen, Los Trece Cruces de la Raya del Totumo, José Prudencio Padilla y Cascajalito, en calidad de terceros con interés en las resultas del proceso […]». 4.

Ahora bien, ante la imposibilidad de lograr la notificación y efectiva comparecencia al trámite judicial de los citados sujetos procesales con interés directo en las resultas del proceso, a través de auto de 24 de septiembre de 2021, se designó al abogado Álvaro José Rodríguez Vargas como su curador ad litem; dicho profesional del derecho, mediante memorial de 11 de octubre de 2021, informó al despacho de su aceptación del cargo de curador -índice 171 del expediente digital-, por lo que se le concedió el acceso al expediente digital1 y, en consecuencia, a partir de dicho momento, comenzaron a correr los términos de ley para descorrer traslado de la demanda. 5.

El citado curador ad litem de los referidos sujetos interesados, con fecha 14 de octubre de 2021 y encontrándose dentro del término legal, interpuso recurso de reposición en contra del auto de 2 de agosto de 2019, por medio del cual se admitió el medio de control de la referencia, con fundamento en que, a su juicio, el acto enjuiciado no es susceptible de control jurisdiccional y, por contera, el Consejo de Estado carece de jurisdicción y competencia para tramitar la controversia. 6.

En virtud de lo anterior, y dando aplicación a lo previsto en el artículo 319 del Código General del Proceso CGP2, aplicable al presente asunto por remisión expresa del artículo 242 del CPACA3, este Despacho, por auto de 11 de noviembre de 2021, ordenó correr traslado del citado recurso de reposición a todos los sujetos procesales que intervienen, con el propósito de que, si así lo estimaban pertinente, se pronunciaran sobre el particular. 7.

La Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, tal como se observa en el índice 197 del expediente digital, corrió traslado del recurso de reposición incoado en contra del auto admisorio de la demanda. II. Consideraciones del Despacho II.1. De la solicitud de coadyuvancia obrante en los índices digitales 179 y 204 del expediente digital 8.

El Director de la Clínica Sociojurídica de Interés Público de la Universidad de Caldas, mediante memorial visible en el índice 179 del expediente digital, 1 Conforme consta en el índice 174 del expediente digital, el 14 de octubre de 2021 se dio acceso al citado profesional a la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 2 «[…]

ARTÍCULO 319. TRÁMITE. El recurso de reposición se decidirá en la audiencia, previo traslado en ella a la parte contraria. Cuando sea procedente formularlo por escrito, se resolverá previo traslado a la parte contraria por tres (3) días como lo prevé el artículo 110. […]». 3 «[…]

ARTÍCULO 242. REPOSICIÓN. <Artículo modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso. […]». 3 Radicación: 11001-03-24-000-2019-00262-00 Demandante: Yefferson Mauricio Dueñas Gómez Demandados: Gobierno Nacional radicó solicitud de coadyuvancia en el sentido de apoyar los argumentos de las entidades demandadas y, por ende, de solicitar que no se acceda a las pretensiones del libelo introductorio.

Tal petición fue reiterada a través de memorial obrante en el índice 204 del expediente digital. 9. Para efectos de resolver, es oportuno traer a colación lo previsto en el artículo 223 del CPACA, norma que, en lo atinente a la solicitud de coadyuvancia, dispone: […] Artículo 223. Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se le tenga como coadyuvante del demandante o del demandado.

El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de ésta. Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal […].

(Negrillas fuera del texto). 10. Teniendo en cuenta lo anterior, y comoquiera que en el proceso de la referencia no se ha llevado a cabo la diligencia de audiencia inicial, la aludida manifestación de coadyuvancia será admitida en tanto cumple con los presupuestos del artículo 223 del CPACA. II.2. Del recurso de reposición instaurado en contra del auto de 2 de agosto de 2019, mediante el cual se admitió el medio de control de la referencia II.2.1.

La providencia impugnada 11. Este Despacho, a través de auto de 2 de agosto de 2019, admitió el medio de control de la referencia y, entre otras cosas, resolvió lo siguiente: […] Por ajustarse a lo previsto en los artículos 161 a 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, se admite la demanda de nulidad presentada por el ciudadano Yefferson Mauricio Dueñas Gómez, actuando en nombre propio, en contra del Decreto 1500 de 16 de agosto de 2018 (…) En consecuencia, se dispone: (…) i) TÉNGASE como demandante al ciudadano Yefferson Mauricio Dueñas Gómez. 4 Radicación: 11001-03-24-000-2019-00262-00 Demandante: Yefferson Mauricio Dueñas Gómez Demandados: Gobierno Nacional j) TÉNGASE como demandados al Presidente de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Ministerio de Cultura […] II.2.2.

Sustentación del recurso de reposición 12. El curador ad litem de las comunidades indígenas y afrodescendientes: Wayuu, Chimila, Los Morenos, Nelvis Aragón, Valentina Ospinito, Las Américas, Las Balsas, La Guayabita de Mongui, Axe para los negros, Afrourranga, Antonia Solano, Fondo Especial de Créditos Educativos para Comunidades Negras -FECECN-, Puerto Colombia, Los Trece Cruces de la Raya del Totumo, José Prudencio Padilla y Cascajalito, sujetos con interés directo en las resultas del proceso, interpuso recurso de reposición en contra del auto de 2 de agosto de 2019, mediante el cual se admitió el medio de control de la referencia. 13.

Los argumentos que sustentan el recurso se encuentran asociados, de un lado, a que el Decreto 1500 de 16 de agosto de 2018 no es susceptible de control jurisdiccional en tanto que es un acto administrativo de mera ejecución y, del otro, a que el Consejo de Estado carece de jurisdicción y competencia para tramitar el asunto. 14. En relación con el primer punto de inconformidad, el recurrente indica que, mediante sentencia T-547 de 1° de julio de 20104, proferida por Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, dentro del proceso de tutela con radicación T- 2128529, se dispuso lo siguiente: […] Cuarto.- ORDENAR al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, MAVDT, que, con la participación de la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia y de la empresa Brisa S.A., adelante un proceso de consulta con las autoridades de las comunidades indígenas de la Sierra Nevada, mediante un procedimiento apropiado, previamente consultado con dichas autoridades, en orden a establecer la afectación que el Proyecto de Puerto Multipropósito de Brisa puede causar en la integridad cultural, social y económica de dichas comunidades.

Este proceso deberá completarse en un periodo de sesenta (60) días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia, prorrogable, por solicitud de las partes, por una sola vez, por un periodo de treinta (30) días adicionales. Dentro del término de la consulta el MAVDT deberá proferir una resolución en la que se consignen los resultados de la misma.

De no ser posible una decisión concertada, corresponderá al MAVDT definir la cuestión unilateralmente, sin desconocer las inquietudes y expectativas de las autoridades indígenas consultadas, con el fin de mitigar, corregir o restaurar los efectos de las medidas que pudieren tomarse sin su participación, sobre las riquezas culturales y naturales de la Nación. De la anterior actuación se informará a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, para que en el término de 4 Corte Constitucional.

Sala Cuarta de Revisión. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 5 Radicación: 11001-03-24-000-2019-00262-00 Demandante: Yefferson Mauricio Dueñas Gómez Demandados: Gobierno Nacional diez (10) días evalúe el proceso de consulta adelantado y disponga, según sea el caso, de acuerdo con las conclusiones que le sean presentadas, el levantamiento de la suspensión decretada en el numeral segundo de esta providencia, en las condiciones fijadas por el MAVDT, o el carácter definitivo de la medida, si así se solicita por el MAVDT como resultado de la consulta adelantada.

Quinto. - SOLICITAR a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación que brinden su apoyo y acompañamiento al proceso de consulta dispuesto en esta providencia y que vigilen el pleno cumplimiento del presente fallo, con el fin de garantizar de manera efectiva los derechos aquí protegidos. Para el anterior efecto, por las Secretaría General de esta Corporación ofíciese a las entidades referenciadas […].

(negrillas fuera del texto). 15. A su vez, indicó que, por Auto No.189 de 2 de septiembre de 20135, proferido por la misma Corte Constitucional dentro del trámite de seguimiento de cumplimiento de la sentencia T-547 de 2010, se ordenó lo siguiente: […] Séptimo.- Instar al Gobierno Nacional, oficiando a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que a través de las dependencias competentes, inicie, de manera inmediata, las actividades tendientes a revisar, modificar, derogar o adicionar, según sea el caso, las resoluciones 837 de 1995 y 002 de enero 4 de 1973 y demás normas complementarias, con miras a redefinir o actualizar la denominada línea negra, de conformidad con lo estimado en la parte motiva de esta providencia. Los órganos responsables, remitirán informes a esta Sala en relación con lo actuado, el primero de los cuales se rendirá seis meses después de comunicada esta decisión […] (destacado del Despacho). 16.

Así las cosas, el recurrente considera que, comoquiera que el decreto demandado en el sub lite fue expedido como consecuencia de la orden dada en por la Corte Constitucional en los citados numerales 4° y 5° de la sentencia T-547 de 2010 y del numeral 7° del Auto No. 189 de 2 de septiembre de 2013, dicho acto administrativo es de aquellos que la jurisprudencia y la doctrina han denominado como: «actos administrativos de ejecución», «actos ejecutivos», y/o «actos administrativos de cumplimiento», los cuales no son susceptibles de control jurisdiccional en razón que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta y particular, sino que únicamente materializan el cumplimiento de una decisión judicial. 17.

De manera concreta, el recurrente señaló lo siguiente: «[…] siendo como se encuentra que el Decreto enjuiciado, tiene su causa en la ejecución de una decisión, orden o disposición de carácter JUDICIAL, como lo fue la contenida en el numeral SÉPTIMO (7º), de la parte resolutiva, del Auto 189 del dos (02) de septiembre de dos mil trece (2.013), se tiene acreditado el supuesto de hecho que impone su eminente carácter de acto administrativo 5 Ibidem. 6 Radicación: 11001-03-24-000-2019-00262-00 Demandante: Yefferson Mauricio Dueñas Gómez Demandados: Gobierno Nacional meramente de ejecución de aquella decisión judicial constitucional, lo cual, irradia sus efectos jurídicos en afincar la regla general de su NO PASIBILIDAD DE CONTROL JUDICIAL en esta sede jurisdiccional de lo Contencioso Administrativo […]». 18.

De otro lado, y en lo que concierne al segundo punto de inconformidad del recurrente, esto es, a la presunta falta de jurisdicción y competencia del Consejo de Estado para tramitar el medio de control de la referencia, el curador ad litem de los terceros interesados también señaló que, toda vez que la Corte Constitucional tiene la competencia para hacer seguimiento a las órdenes dictadas en la sentencia T-547 de 1° de julio de 2010, decisión que, a su vez, dio origen al Auto No. 189 de 2 de septiembre de 2013, es claro que en dicha corporación judicial recae la jurisdicción y competencia para conocer de las demandas impetradas en contra del Decreto 1500 de 16 de agosto de 2018, por cuanto, al ser este un acto de mera ejecución, su control recae en el juez constitucional que dio origen al mismo. 19.

Al respecto, manifestó que «[…] no resulta admisible que, de manera concomitante y paralela, frente al misma asunto y/o materia, esto es, lo concerniente a “redefinir o actualizar la denominada línea negra” se pretendan activar y mantener como órganos judiciales de decisión, dos (2) Jurisdicciones, como lo es la Constitucional y la Contencioso Administrativa; de ahí que, se insista por parte de esta Curaduría que, siendo este un asunto que corresponde a una orden judicial proferida por la Jurisdicción Constitucional, dentro del ámbito competencial de la sentencia tutelar aquí referida, conforme los asuntos objeto de dicha Litis constitucional, se sigue entonces que, todo lo concerniente a dicha orden, deberá se ventilado, propuesto y discutido en sede de la Jurisdicción Constitucional, ante la Sala Cuarta de Revisión de la Honorable Corte Constitucional, quien a su vez, será quien deberá decidir si se cumplió o no, la orden emitida en los términos dispuestos por el Juez Colegiado de Tutela […]» (negrillas del Despacho) II.2.3 De las intervenciones de los demás sujetos procesales en relación con el recurso de reposición III.2.3.1.

Parte demandante 20. El demandante estima que no hay lugar a revocar la decisión atacada, toda vez que, contrario a lo afirmado por el curador de los terceros intervinientes, el Decreto 1500 de 16 de agosto de 2018 no puede ser considerado como un acto de ejecución. 21. Sobre el particular manifestó que, si bien es cierto que el Decreto 1500 de 2018 tiene origen en la sentencia T-547 de 2010 emitida por la Corte Constitucional, dicho acto no se trata, en estricto sentido, de un acto de ejecución de la misma, por cuanto el decreto demandado fue más allá de lo ordenado por la Corte Constitucional y, sin realizar consulta previa, delimitó el territorio ancestral de los pueblos Arhuaco, Kogui, 7 Radicación: 11001-03-24-000-2019-00262-00 Demandante: Yefferson Mauricio Dueñas Gómez Demandados: Gobierno Nacional Wiwa y Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, territorio denominado Línea Negra. 22.

Aunado a ello, señaló que el Gobierno nacional expidió el acto demandado en «[…] “[e]n ejercicio de las facultades que le confieren la Constitución Política y la Ley, y en particular de las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de los artículos 2, 4, 5, 6, 7, 8, 13 y 14 de la Ley 21 de 1991; el literal j) del artículo 8 y el literal c) del artículo 10 de la Ley 165 de 1994; y el artículo 63 de la Ley 99 de 1993”.

Es decir, el acto demandado fue expedido en ejercicio de las potestades reglamentarias que tiene el Gobierno; no como ejecución, en estricto sentido, de la sentencia T-547 de 2010, como afirma el recurrente […]». 23. En síntesis, la parte actora considera que el acto cuestionado sí es susceptible de control jurisdiccional, en la medida de que dista de ser una reproducción de la decisión de la Corte Constitucional y, por el contrario, es una decisión autónoma y unilateral de la administración que crea una situación jurídica concreta, esto es, la delimitación de un territorio ancestral. 24.

Con fundamento en dichos argumentos, expone que no es cierto que la Corte Constitucional sea la competente para conocer de la demanda de nulidad incoada en contra del Decreto 1500 de 2018, en razón a que, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1° del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado es el órgano judicial competente, en única instancia, para conocer de la nulidad de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.

III.2.3.2. Ángela Daniela Yepes García -Coadyuvante de la parte demandada- 25. La referida coadyuvante de la parte demandada reiteró los argumentos expuestos por el curador ad litem de los terceros interesados en las resultas del proceso y, adicionalmente, señaló que debe accederse a la prosperidad de los mismos, con fundamento en que el acto administrativo demandado no es susceptible de control judicial al ser clasificado como: «[…] un acto de ejecución, puesto que no es un acto por medio del cual se decide una actuación, sino que se utiliza con el objetivo de materializar o ejecutar una decisión ya proferida […]».

III.2.3.3. Asociación Colombiana de Ciudades Capitales - Coadyuvante de la parte demandante- 26. La mencionada sociedad coadyuvante de la parte actora se opuso a la prosperidad del recurso al replicar los mismos fundamentos expuestos por el demandante y, a su vez, agregó lo siguiente: […] es innegable que el Decreto 1500 de 2018 fue expedido como consecuencia de los pronunciamientos de la Corte Constitucional en el proceso de tutela con radicado T-2128529, y en especial en virtud del numeral séptimo del auto 189 de 2013 de la misma 8 Radicación: 11001-03-24-000-2019-00262-00 Demandante: Yefferson Mauricio Dueñas Gómez Demandados: Gobierno Nacional Corporación. Sin embargo, es importante tener en cuenta que ese acto administrativo no se limita a dar cumplimiento a una orden consagrada en una providencia judicial.

En efecto, el Decreto 1500 de 2018 no solo redefine el territorio de la denominada línea negra, sino que regula ampliamente dicho espacio y establece una serie de medidas para su protección y conservación, para lo cual establece una serie de funciones en cabeza de las entidades territoriales y el Gobierno Nacional. Puesto que las órdenes proferidas por la Corte Constitucional se referían únicamente a la redefinición del territorio de la línea negra, y el Decreto 1500 de 2018 trascendió dichas órdenes, no puede afirmarse que se trate de un acto administrativo de ejecución cuyo único objeto sea dar cumplimiento a una providencia judicial […].

(negrillas del Despacho). II.3 El caso concreto II.3.1. Competencia, oportunidad y trámite 25. El Despacho empieza por destacar que, conforme lo dispone el artículo 242 del CPACA, modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021, el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma en contrario. En ese sentido, será el juez que profirió la decisión cuestionada el competente para decidir el recurso de reposición incoado en contra de la decisión proferida por este. 26.

En cuanto a la oportunidad para instaurar el recurso de reposición en cuestión, el Despacho advierte que el mismo, en los términos de los artículos 318 del CGP6 y 244 del CPACA, fue presentado oportunamente, esto es, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación que se le hizo al curador ad litem de los terceros interesados respecto del auto admisorio de la demanda7. 27.

Del mismo modo, se advierte que, por Secretaría, se surtió el traslado de la impugnación con miras a que las demás partes tuvieran la oportunidad de pronunciarse8. II.3.2. De la resolución de los argumentos contenidos en el recurso de reposición 27. Tal como se advierte de los argumentos expuestos en el recurso incoado, la principal informidad del recurrente en relación con el auto de 2 de agosto de 2019 radica en el hecho de que, a su juicio, el Decreto 1500 de 2018, por haberse 6 En relación con la oportunidad y trámite el recurso de reposición, el artículo 242 del CPACA establece expresamente que se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso. 7 Tal como se advierte de la constancia secretarial visible en el índice 174 del expediente digital el curador ad llitem tuvo acceso al contenido del expediente digital el 12 de octubre de 2021, por lo que al haberse radicado el recurso el 14 de octubre de ese mismo año, este fue radicado oportunamente. 8 Según consta en el informe secretarial visible en el índice 197 del expediente digital. 9 Radicación: 11001-03-24-000-2019-00262-00 Demandante: Yefferson Mauricio Dueñas Gómez Demandados: Gobierno Nacional proferido como consecuencia de lo ordenado por la Corte Constitucional en los numerales 4° y 5° de la sentencia T-547 de 2010 y del numeral 7° del Auto No. 189 de 2 de septiembre de 2013, es de aquellos actos que la jurisprudencia y la doctrina han denominado «actos administrativos de ejecución», los cuales no son susceptibles de control jurisdiccional. 28.

Argumento que, por contera, ello conduce a que el Consejo de Estado carezca de competencia para conocer del asunto, en razón a que el único órgano judicial encargado de ejercer control sobre el mismo es la autoridad judicial que, mediante sentencia ejecutoriada, dio origen a su existencia. 29. Por su parte, el extremo demandante considera que, aunque el decreto acusado deviene de las órdenes dadas por la Corte Constitucional y contenidas en las citadas decisiones de tutela, la realidad es que dicho acto se extralimitó o desconoció los lineamientos expuestos por la citada corporación y procedió a crear situaciones jurídicas autónomas e independientes susceptibles de control jurisdiccional. 30.

Al respecto, indicó que el Gobierno nacional, en el epígrafe del acto acusado, hizo alusión expresa a las facultades que le confieren la Constitución Política y la Ley, y en particular a aquellas que le atribuye el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, así como los artículos 2º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 13 y 14 de la Ley 21 de 1991; el literal j) del artículo 8 y el literal c) del artículo 10 de la Ley 165 de 1994; y el artículo 63 de la Ley 99 de 1993; por lo que considera que el acto demandado fue expedido en ejercicio de las potestades reglamentarias que tiene el Gobierno nacional y no como ejecución, en estricto sentido, de la sentencia T- 547 de 2010. 31.

Para efectos de resolver, el Despacho empieza por destacar que el estudio de admisibilidad de la demanda atiende principalmente a la verificación de los requisitos formales establecidos en los artículos 161 a 166 del CPACA, es decir, que su propósito es el de establecer si la demanda cumple con las exigencias señaladas en la ley para efectos de activar el funcionamiento de la administración de justicia. 32.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con lo previsto en los artículos 168 y 169 del CPACA, es obligación del juez, a cargo del conocimiento del asunto, determinar si el litigio sometido a su consideración es del resorte de su jurisdicción y competencia y si dicho problema jurídico es susceptible de control judicial. 33.

Con fundamento en las anteriores premisas, cabe traer a colación un reciente pronunciamiento efectuado por la Sección Primera del Consejo de Estado en relación con el concepto de los actos de ejecución y su control jurisdiccional, oportunidad en la que se indicó lo siguiente: «[…] los actos de ejecución son todas aquellas manifestaciones de la administración que se encuentran encaminadas al cumplimiento de una determinada orden, bien sea judicial o 10 Radicación: 11001-03-24-000-2019-00262-00 Demandante: Yefferson Mauricio Dueñas Gómez Demandados: Gobierno Nacional administrativa.

Manifestaciones que, al no ser constitutivas de una situación jurídica definitiva, se encuentran excluidas del control jurisdiccional9, salvo que, en dichos actos o actuaciones administrativas, se cree o modifique la orden que pretende ejecutase, constituyendo así una nueva situación jurídica particular sujeta al control del juez contencioso administrativo.10 […]». 34.

En otras palabras, puede afirmarse que los actos administrativos de ejecución, por regla general, no son susceptibles de control jurisdiccional, salvo que con estos se cree o modifique la situación jurídica ordenada inicialmente en la decisión administrativa o judicial que dio origen a su expedición, en tales eventos, el acto administrativo sí es objeto de control del juez contencioso administrativo. 35.

Así las cosas, y luego de confrontar el contenido de las decisiones de tutela proferidas por la Corte Constitucional dentro del expediente de tutela con radicación T-2128529 -Sentencia T-547 de 2010 y Auto No. 189 de 2013- con el texto del Decreto 1500 de 2018 -acto acusado-, el Despacho no encuentra que el decreto en mención responda a la naturaleza jurídica de acto de mera ejecución. 36.

Como sustento de la anterior premisa, el Despacho resalta que, aunque es cierto que la Corte Constitucional instó al Gobierno nacional para que, en el ámbito de sus competencias, iniciara las actividades tendientes a redefinir o actualizar la denominada Línea Negra, lo cierto es que dicho exhorto, por sí solo, no tiene la virtualidad de crear una situación jurídica concreta como lo es la delimitación de un territorio, en razón a que, conforme con lo estableció el epígrafe del acto demandando, el acto administrativo que procedió a regular la materia fue expedido en desarrollo de la potestad reglamentaria de que trata el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política; en armonía con lo dispuesto por los artículos 2°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 13 y 14 de la Ley 21 de 1991 «Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76ª. reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989», por el literal j) del artículo 8° y por el literal c) del artículo 10 de la Ley 165 de 1994 «Por medio de la cual se aprueba el "Convenio sobre la Diversidad Biológica» hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992», y por el artículo 63 de la Ley 99 de 1993 «Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones». 37.

Significa lo anterior que, independientemente de que la Corte Constitucional haya impartido algunas directrices respecto a la forma en que debían ser desarrolladas tales facultades administrativas para la protección de derechos fundamentales tales como la consulta previa, ello no se traduce en que tales 9 Sobre el particular, es importante destacar que de acuerdo con el artículo 75 del CPACA, “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”. 10 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 1 de junio de 2020. Expediente: 52001-23-33-000-2019-00385-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 11 Radicación: 11001-03-24-000-2019-00262-00 Demandante: Yefferson Mauricio Dueñas Gómez Demandados: Gobierno Nacional instrucciones -directrices- tengan la virtualidad de modificar las competencias del ejecutivo para delimitar los territorios ancestrales, como una actividad propia y que se desprende de la facultad reglamentaria que le ha sido asignada por la Constitución y la ley. 38.

El Despacho destaca que, en relación con las directrices fijadas por la Corte Constitucional en materia del ejercicio de consulta previa dentro del denominado territorio de la Línea Negra, la Sentencia T-547 de 2010 señaló lo siguiente: […] La consulta que debe adelantarse en esta oportunidad habrá de sujetarse a los siguientes parámetros: La entidad responsable de adelantar la consulta con las comunidades potencialmente afectadas en el presente caso es el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Para fijar el alcance de la consulta es preciso tener en cuenta que no se está dentro de los territorios indígenas oficialmente demarcados como tales, ni el proyecto se superpone con los puntos de pagamento reconocidos en la llamada “línea negra”, tal como fue formalmente adoptada, previa consulta con las comunidades indígenas. Dentro del proceso de consulta debe tenerse presente la necesidad de armonizar visiones encontradas que tienen incidencia sobre el mismo territorio.

Ello implica que la consulta se orienta a armonizar los intereses de comunidades distintas, cada cual con su ámbito propio de derechos, que no pueden excluirse mutuamente. Esto es, la garantía de los derechos de unos no puede conducir a la negación de los derechos de otros. No hay, ni poder de veto, ni cabe la pretensión de impulsar proyectos que se desentiendan de la afectación que pueden producir en las comunidades con consideración especial de su particular cosmovisión. En el extremo, pueden existir proyectos o componentes de los mismos que resulten incompatibles con la supervivencia de las comunidades indígenas o de sus tradiciones culturales, sin que quepan medidas de armonización. Pero hay también escenarios en los cuales debe resolverse un encuentro intercultural, de tal manera que coexistan en el espacio y el tiempo cosmovisiones distintas, intereses y necesidades distintas.

En tales eventos cabe adoptar las medidas orientadas a garantizar esa armonización en un escenario participativo. El proceso de consulta debe respetar un límite temporal, porque, a partir de la identificación precisa de los elementos que se encuentran en juego es menester llegar a una definición, sin que quepa mantener en suspenso, de manera indefinida, las expectativas de las distintas comunidades. […] (Destacado de la Sala). 12 Radicación: 11001-03-24-000-2019-00262-00 Demandante: Yefferson Mauricio Dueñas Gómez Demandados: Gobierno Nacional 39.

Asimismo, se destaca que la Corte Constitucional, en el Auto No. 189 de 2013, instó al Gobierno nacional para que, en el ámbito de sus competencias, delimitara el denominado territorio de la Línea Negra y, en tal sentido, sugirió que se derogaran o modificaran las Resoluciones números: 837 de 1995 «Por el cual se aclara el Decreto número 83 del 10 de enero de 1995» y 002 de enero 4 de 1973 «Por la cual se demarca la Línea Negra o Zona Teológica de las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta» y demás actos administrativos que habían sido expedidos al regular la materia. 40.

De conformidad con lo expuesto, este Despacho considera que, aunque es cierto que la potestad reglamentaria del Gobierno nacional para la expedición del acto enjuiciado estuvo impulsada por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en el citado expediente de tutela, la realidad es que el acto acusado, además de crear una situación jurídica especial y distinta a aquella contemplada por la Corte Constitucional en los referidos pronunciamientos de tutela, fue producto de la autonomía -de raigambre constitucional- con que cuenta el ejecutivo para reglamentar las materias propias de su competencia. 41.

Por tal razón, estima el Despacho que el acto acusado sí es objeto de control judicial y que, por ende, en los términos del numeral 1° del artículo 149 del CPACA, el Consejo de Estado es el competente para conocer de las demandadas de nulidad incoadas en contra de actos administrativos expedidas por autoridades del orden Nacional. 42.

Sin perjuicio de lo expuesto, es oportuno precisar que la competencia del Consejo de Estado al momento de revisar si el acto administrativo demandado se encuentra conforme con el ordenamiento jurídico, es claramente distinta de aquella ejercida por la Corte Constitucional dentro del citado expediente de tutela, comoquiera que en este último trámite lo que se debatía era la afectación de derechos fundamentales particulares invocados en dicho mecanismo de amparo y, en tal sentido, las órdenes emitidas al interior del citado expediente de tutela no se oponen con el juicio de legalidad que ha de efectuar la Sección Primera del Consejo de Estado en desarrollo del proceso de la referencia. 43.

En consecuencia, no se repondrá el auto de 2 de agosto de 2019, y se ordenará continuar con el trámite procesal correspondiente. 44. Así pues, se ordenará que, por Secretaría, se de cumplimiento a lo previsto el ordinal sexto del auto de 28 de octubre de 2020 y, por consiguiente, se deberá correr traslado de la demanda a las comunidades indígenas y afrodescendientes: Wayuu, Chimila, Los Morenos, Nelvis Aragón, Valentina Ospinito, Las Américas, Las Balsas, La Guayabita de Mongui, Axe para los negros, Afrourranga, Antonia Solano, Fondo Especial de Créditos Educativos para Comunidades Negras -FECECN-, Puerto Colombia, Los Trece Cruces de la Raya del Totumo, José Prudencio Padilla y Cascajalito, sujetos con interés directo en las resultas del proceso. 13 Radicación: 11001-03-24-000-2019-00262-00 Demandante: Yefferson Mauricio Dueñas Gómez Demandados: Gobierno Nacional En mérito de lo expuesto, el Consejero Ponente de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: ADMITIR la coadyuvancia radicada por la Clínica Sociojurídica de Interés Público de la Universidad de Caldas, de acuerdo con la parte considerativa del presente proveído.

SEGUNDO: NO REPONER el auto de 2 de agosto de 2019, mediante el cual se admitió el medio de control de la referencia, conforme con las razones expuestas en la parte motiva de la presente decisión.

TERCERO: por Secretaría, DAR cumplimiento a lo previsto el ordinal sexto del auto de 28 de octubre de 2020 y, por consiguiente, CORRER el término de traslado de la demanda a las comunidades indígenas y afrodescendientes: Wayuu, Chimila, Los Morenos, Nelvis Aragón, Valentina Ospinito, Las Américas, Las Balsas, La Guayabita de Mongui, Axe para los negros, Afrourranga, Antonia Solano, Fondo Especial de Créditos Educativos para Comunidades Negras -FECECN-, Puerto Colombia, Los Trece Cruces de la Raya del Totumo, José Prudencio Padilla y Cascajalito, sujetos con interés directo en las resultas del proceso.

CUARTO: Una vez surtido lo anterior, DEVUÉLVASE inmediatamente el expediente al Despacho para proveer lo pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (17)