CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá D. C., siete (7) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 63001-23-31-000-2011-00157-02 Número interno: 1353-2015 Actor: Oscar Cardona Pérez Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada, la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva De Administración Judicial, contra la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2014, por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Oscar Carona Pérez presentó demanda en la que solicitó (i) la nulidad del Oficio DESAJ-0869 del 23 de junio del año 2010, expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (en lo sucesivo la DEAJ), (i) la inaplicación del Decreto 4040 de 2004 y (iii) la continuidad del reconociendo de los beneficios establecidos en el Decreto 610 de 1998, y demás normas reglamentarias, mientras perdure en el cargo.
También pidió la inaplicación del Decreto 4040 de 2004, el Decreto 664 de 1969 y los demás que hayan desmejorado la remuneración de los magistrados de los tribunales superiores. A título de restablecimiento del derecho, solicitó las diferencias económicas que resulten a favor del demandante entre la remuneración efectivamente pagada de enero de 2001 y hasta la fecha, y el monto que según el decreto 610 de 1998 debía pagarse en el aludido período, suma que no podrá ser inferior al 80% de todos los ingresos laborales de los Magistrados de las Altas Cortes.
También solicitó que se ordene a la entidad demandada tener en cuenta esa suma de dinero para efectos de reliquidar las prestaciones sociales a que haya lugar. En los hechos de la demanda se indica que Oscar Cardona Pérez se desempeñó como Magistrado del Tribunal Superior de Armenia entre el 1° de septiembre de 1990 y el 28 de marzo de 2008, cuando se retiró por haber accedido a su pensión de jubilación. Agrega que el día 11 de junio de 2010 presentó derecho de petición ante la DEAJ para solicitar la bonificación por compensación, y que ésta se la negó mediante el Oficio aquí demandado, de fecha 23 de junio de 2010.
De este escrito se dio traslado a la DEAJ, la cual contestó la demanda. Allí se opuso a todas las pretensiones, expuso sus argumentos y esgrimió las excepciones de transacción, inepta demanda, prescripción, falta de legitimación en la causa y la innominada. LA SENTENCIA APELADA La Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia proferida el 24 de noviembre de 2014, decidió: i) Conceder las súplicas de la demanda promovida por el Doctor Oscar Cardona Pérez. ii) Declárese la nulidad del oficio número DESAJ-0869 de junio 23 de 2010, expedido por la Dirección Seccional de Administración Judicial, a través del cual fue resuelta negativamente al Actor la solicitud de nivelación salarial deprecada con fundamento en la aplicación del decreto 610 de 1998, que consagró la Bonificación por Compensación. iv) Condénese a la Nación -Rama Judicial- a reconocer y pagar al actor por concepto del restablecimiento del derecho la diferencia económica existente, por concepto de bonificación por compensación, entre el valor efectivamente pagado y el monto que establece el decreto 610 de 1998, que en ningún caso podrá ser inferior al 80% de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de las Altas Cortes; este valor igualmente deberá tenerse en cuenta para liquidar todos los conceptos prestacionales a los cuales sea aplicable de acuerdo con la misma norma y mientras esté vigente este derecho para el cargo que ocupaba el actor. v) Respecto de las condenas, se descontarán las sumas percibidas por el demandante por los mismos conceptos.
En particular, en el numeral QUINTO de la parte resolutiva se anota lo siguiente: Quinto. Declárese no probada la excepción de prescripción trienal propuesta por la Dirección Seccional de Administración Judicial, respecto de los derechos reconocidos al actor que se hayan causado con anterioridad el 28 de marzo del año 2008, por las consideraciones anotadas.
EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandada, mediante escrito del 16 de diciembre de 2016, presentó recurso de apelación en contra de la sentencia. Sostuvo que ha operado la prescripción trienal y que dicha bonificación por compensación no constituye factor salarial para liquidar prestaciones sociales. CONSIDERACIONES Trámite procesal De acuerdo con el artículo 150 de la Ley 1347 de 2911 (CPACA), es competencia del Consejo de Estado resolver las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, como acontece en el presente caso.
Corrido el traslado para alegatos de conclusión, los sujetos procesales guardaron silencio. Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, corresponde a esta Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia. De la bonificación por compensación La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, cuyos argumentos se contraen a señalar que ha operado la prescripción trienal de los derechos reclamados.
Este es el cargo contra la decisión del a quo y por ende es el tema que se decidirá en sede de apelación. El Decreto 610 de 1998, del día 26 de marzo de 1998, Por el cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios, dispone en su artículo primero: ARTÍCULO 1º. Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2º del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. Destáquese cómo, según el inciso primero de esta norma, la bonificación por compensación es “sumada a la prima especial de servicios”, de manera que es compatible con ésta.
Expresado en otras palabras, no son incompatibles la bonificación por compensación y la prima especial de servicios. Sin embargo, de conformidad con el inciso segundo, la bonificación por compensación de los magistrados opera “en los mismos términos de la prima especial de servicios”, o sea que será considerada como “factor salarial para efectos de determinar las pensiones”, lo que significa que la bonificación por compensación tiene el mismo efecto que la prima especial; y si tiene el mismo efecto y es más cuantiosa, la subsume.
Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia de unificación citada, sumadas la bonificación por compensación y la prima especial de servicios, en ningún caso pueden superar el techo del 80% de la suma que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte (recuérdese que un magistrado de Alta Corte tiene derecho al mismo régimen salarial y prestacional de un parlamentario, incluido el auxilio de cesantía).
Y respecto al análisis de la prescripción trienal en particular de esta bonificación, es necesario hacer alusión al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, que disponen: “Las acciones estipuladas en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible”. Contempla la misma normativa que el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.
El 31 de diciembre de 1998 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2668 que dispuso derogar los Decretos 610 y 1239 de 1998. Este acto administrativo fue objeto de demanda ante la Sección Segunda del Consejo de Estado, quien, a través de Sala de Conjueces, en sentencia del 25 de septiembre de 2001, ejecutoriada el 5 de octubre de 2001, declaró la nulidad.
En consecuencia, la declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998 retrotrajo la situación normativa al estado anterior, es decir, que los Decretos 610 y 1239 de 1998 retornaron a la vida jurídica; por lo tanto, es a partir de allí -desde la ejecutoria de la mencionada sentencia de nulidad- que los beneficiarios de la bonificación por compensación estaban facultados para solicitar su reconocimiento, y hasta tres (3) años después, es decir, hasta el 5 de octubre de 2004, so pena, de aplicar la prescripción trienal de que trata el Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969.
Luego, el 3 de diciembre de 2004, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4040, por el cual creó una Bonificación de Gestión Judicial para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios, con carácter permanente, que sumada a la asignación básica y demás ingresos laborales igualara al setenta (70%) de lo que por todo concepto devengaban los Magistrados de las Altas Cortes.
Este acto administrativo también fue demandado en acción de simple nulidad ante el Consejo de Estado, demanda que fue resuelta por Sala de Conjueces mediante sentencia de 14 de diciembre de 2011, ejecutoriada el 27 de enero de 2012, y en la cual declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004. Entonces, si bien es cierto que a través de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción; también lo es que, entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, sí procede decretarla, pues en este lapso no hubo ambigüedad o dualidad de normas, esto es, del 5 de octubre de 2001 al 3 de diciembre de 2004.
La anterior evolución normativa y jurisprudencial se aprecia mejor en el siguiente cuadro: Ahora bien, en este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998.
Igualmente hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora. Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Dicho lo anterior, y descendiendo al caso concreto, en este caso debe verificarse las fechas de la reclamación administrativa, la de causación del derecho, y la fecha de exigibilidad del mismo.
Pues bien, observa la Sala que Oscar Cardona Pérez presentó mediante derecho de petición la reclamación administrativa de la bonificación por compensación el día 11 de junio de 2010, de manera que la fecha de causación del derecho se retrotraería al día 11 de junio de 2007, pero como para este año 2007 estaba vigente el Decreto 4040 de 2004, durante el cual no corría la prescripción (por la dualidad de regímenes que hacía inexigible el derecho), la prescripción se retrotraería hasta el 3 de diciembre de 2004, fecha de expedición de dicho Decreto 4040, pero no más atrás. Expresado en otras palabras, la prescripción trienal operó respecto de los derechos causados entre el 5 de octubre de 2001 y el 3 de diciembre de 2004.
Por ello, conforme al instituto de la prescripción trienal establecida en las normas arriba citadas (e interpretada conforme a las reglas de la sentencia de unificación jurisprudencial, proferida el 18 de mayo de 2016 y de la sentencia de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 23 de mayo de 2018), la Sala dispondrá la modificación del fallo apelado, en el sentido de precisar que la condena se hará extensiva hasta el día 4 de diciembre de 2004, pero no más atrás, y confirmará lo demás. Se recuerda que la parte resolutiva del fallo apelado no es precisa en este punto, porque en su numeral QUINTO no dice desde cuándo se debe reconocer concretamente la bonificación por compensación, sino que solo afirma que no procede la prescripción trienal “derechos reconocidos al actor que se hayan causado con anterioridad el 28 de marzo del año 2008”.
Habría que inferir que tácitamente se está reconociendo la bonificación por compensación desde la fecha en que se expidió el Decreto 610 de 1998, pues para entonces el actor ya era magistrado. Sin embargo, según la sentencia de unificación, el reconocimiento de la bonificación por compensación se retrotraería hasta el día 3 de diciembre de 2004, toda vez que tampoco está probada la excepción de extensión adicional de la prescripción que allí se consagra.
Así mismo, la Sala dispondrá la adición del fallo apelado, en dos aspectos. De un lado, si la DEAJ eventualmente acredita haber pagado sumas de dinero por concepto de reajuste de la bonificación por compensación a favor del demandante, con base en transacción, conciliación o equivalentes, ella podrá legítimamente descontarlas de la liquidación que resulte por el cumplimiento de esta sentencia. De otro lado, como el actor ya está pensionado, la reliquidación salarial y prestacional aquí ordenada impacta el ingreso base para la liquidación (IBL) de la pensión de jubilación; por ello la demandada y la respectiva entidad administradora de pensiones deben modificar el ingreso base para liquidar (IBL) la pensión de jubilación del actor y deben así mismo proceder de conformidad.
El actor es un adulto mayor y amerita un tratamiento preferencial y expedito, de manera que no necesita iniciar un segundo proceso judicial para materializar su derecho. En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2014 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Quindío, por las razones aquí expuestas, y en especial para estarse a lo dispuesto en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente No. 250002325000201000246-02, de 18 de mayo de 2016, respecto de la regla de prescripción del derecho a la reliquidación de la bonificación por compensación, con las precisiones efectuadas por Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de 23 de mayo de 2018.
SEGUNDO: MODIFICAR los artículos TERCERO y CUARTO de la sentencia apelada, en el sentido de PRECISAR que los derechos causados con anterioridad al 4 de diciembre de 2004 se encuentran prescritos.
TERCERO: ADICIONAR la sentencia apelada, en el sentido de DECLARAR que de la liquidación que resulte por el cumplimiento de esta providencia se descontarán las sumas de dinero de lo que eventualmente la demandada ya hubiese cancelado al demandante por los mismos conceptos, así como los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.
CUARTO: ADICIONAR la sentencia apelada, en el sentido de ORDENAR que esta sentencia constituye título jurídico para que la demandada y la respectiva entidad administradora de pensiones modifiquen el ingreso base para liquidar (IBL) la pensión de jubilación del actor y procedan de conformidad.
QUINTO: ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011, para lo cual deberá proferir una resolución mediante la cual se adopten las medidas necesarias para su cumplimiento.
SEXTO: NO CONDENAR en costas.
SÉPTIMO: ORDENAR que, una vez ejecutoriado este fallo, se expidan las copias previstas en el artículo 114 del Código General del Proceso. Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez ponente Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.