25000232600020100092301 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diez (10) de marzo de dos mil veinticinco (2025) XXXXXXX Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: GINA ALEXANDRA ÁVILA MOTTA Y OTRA Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Tema: Falla del servicio en proceso de responsabilidad fiscal.

No se acreditó un daño antijurídico. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO El 31 de mayo de 2004, la Coordinadora de Gestión de la Gerencia Departamental del Atlántico de la Contraloría General de la República dictó auto de imputación contra Gina Alexandra Ávila Motta, con base en un hallazgo identificado durante la auditoría realizada a la tesorería del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT.

El 2 de noviembre de 2007, la misma funcionaria profirió auto de cesación de la acción fiscal y archivo del proceso, por haber transcurrido cinco años desde el auto de apertura sin que se hubiera dictado providencia en firme que declarase la responsabilidad fiscal de la procesada. Dicha decisión fue confirmada el 21 de noviembre de 2008 por el Director de Juicios Fiscales de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República.

Las demandantes consideran que la Contraloría General de la República es patrimonialmente responsable por haber vinculado infundadamente a Gina 2 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro Alexandra Ávila Motta a un proceso de responsabilidad fiscal, pues este culminó con prescripción de la acción fiscal.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 14 de diciembre de 20101, Gina Alexandra Ávila Motta y Susana Motta de Ávila, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentaron demanda en contra de la Contraloría General de la República, para que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios sufridos por la primera con ocasión de su vinculación infundada a un proceso de responsabilidad fiscal.

Como pretensiones de la demanda, la parte actora solicita condenar a la accionada a pagar a cada una de las demandantes, por perjuicios morales, 1000 SMLMV; y por daño a la vida de relación, 1000 SMLMV. También solicita condenar a la entidad demandada a pagar a Gina Alexandra Ávila Motta, por daño emergente, la suma equivalente a 11.750,84 SMLMV; y por lucro cesante, la suma equivalente a 11.750,84 SMLMV.

En apoyo de sus pretensiones, la parte demandante afirma que el 31 de mayo de 2002, la Coordinadora de Gestión de la Gerencia Departamental del Atlántico de la Contraloría General de la República dictó auto de apertura de un proceso de responsabilidad fiscal contra Gina Alexandra Ávila Motta, quien fungía como coordinadora del grupo interno de tesorería del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT.

Señala que el 2 de marzo de 2007, la referida funcionaria emitió fallo de responsabilidad fiscal en contra de Gina Alexandra Ávila Motta, pues advirtió que había incumplido los deberes propios de su cargo al omitir la adecuada custodia y manejo de “los fondos del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras”. 1 Fl. 1 a 27, C. 1. 3 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro Indica que el 21 de junio de 2007, Gina Alexandra Ávila Motta presentó escrito de impugnación contra el fallo de responsabilidad fiscal.

Manifiesta que el 2 de noviembre de 2007, la misma funcionaria profirió auto de cesación de la acción fiscal y archivo del proceso, por haber transcurrido cinco años desde el auto de apertura sin que se hubiera dictado providencia en firme que declarase la responsabilidad fiscal de la procesada. Advierte que el 21 de noviembre de 2008, el Director de Juicios Fiscales de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República resolvió el grado de consulta dentro del proceso de responsabilidad fiscal, confirmando la cesación de la acción y el archivo del proceso adelantado en contra de Gina Alexandra Ávila Motta.

Las demandantes consideran que la Contraloría General de la República es patrimonialmente responsable por haber vinculado infundadamente a Gina Alexandra Ávila Motta a un proceso de responsabilidad fiscal, pues este culminó con prescripción de la acción fiscal. 2. Contestación El 14 de abril de 20112, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó su notificación a la demandada y al Ministerio Público. 2.1.

La Contraloría General de la República3 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, alegando la inexistencia de una vulneración del derecho de defensa y debido proceso de Gina Alexandra Ávila Motta. Como excepciones propuso: i) la falsa motivación normativa de la demanda, por cuanto la Contraloría General de la República no hacía parte de la Rama Judicial y no era un órgano jurisdiccional; ii) la inexistencia de un riesgo jurídicamente desaprobado; iii) 2 Fl. 62, C. 1. 3 Fl. 67 a 83, C. 1. 4 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro la inexistencia del daño antijurídico alegado; y iv) la falta de legitimación en la causa por pasiva. 3.

Alegatos de conclusión en primera instancia El 28 de mayo de 20134 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1. La parte actora5 y la Contraloría General de la República6 insistieron en los argumentos expuestos en la demanda y en su contestación, respectivamente. 3.2.

El Ministerio Público guardó silencio. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 27 de febrero de 2014 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se inhibió de fallar de fondo las pretensiones invocadas por Susana Motta de Ávila, pues advirtió que no agotó la conciliación como requisito de procedibilidad para presentar la demanda.

De otro lado, negó las pretensiones invocadas por Gina Alexandra Ávila Motta, al advertir que no se había probado que se le hubiera causado un daño antijurídico al ser vinculada al proceso de responsabilidad fiscal. Al efecto, sostuvo que: “en la constancia de ausencia de ánimo conciliatorio entre las partes se hizo constar que […] se celebró audiencia de conciliación […] pero no se hizo mención de la reclamación de perjuicios morales y por daño a la vida de relación, como tampoco de las pretensiones de las pretensiones de la señora SUSANA MOTTA DE ÁVILA […].

También señaló: “Es claro que el Grupo de Investigaciones Fiscales de la Gerencia Departamental del Atlántico y la Dirección de Juicios Fiscales de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República contaban 4 Fl. 228, C. 1. 5 Fl. 244 a 267, C. 1. 6 Fl. 236 a 240, C. 1. 5 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro con suficiente material probatorio para adelantar el Proceso de Responsabilidad No. 0838 y emitir falla de responsabilidad fiscal contra la señora GINA ALEXANDRA AVILA MOTTA, y que no hay elemento probatorio alguno que permita afirmar la vulneración de los derechos de defensa y al debido proceso de aquella en el trámite del mismo”. 5.

Recurso de apelación El 27 de marzo de 2014, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 29 de abril de 20147 y admitido el 8 de julio de 20148. 5.1. La parte actora9 solicitó revocar la sentencia de primera instancia. En primer lugar, consideró inadmisible el fallo inhibitorio por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial respecto de las pretensiones de indemnización de perjuicios morales y del daño a la vida de relación a favor de las demandantes, pues afirmó “[…] que si tal requerimiento […] fuere sustancial, su ausencia hubiere impedido la admisión de la demanda […]”.

Por esta razón consideró como una extralimitación de funciones por parte del a quo el exigir un requerimiento que no estaba contemplado en la ley. Seguidamente, argumentó que, con los elementos de prueba allegados al proceso, se encontraba suficientemente acreditado que las actuaciones de la Contraloría General de la República habían sido contrarias a la ley y manifiestamente arbitrarias contra la demandante Gina Alexandra Ávila Motta, lo que se constituía en un daño antijuridico que le produjo detrimentos económicos y morales, que no estaba obligada a soportar. 6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia El 25 de julio de 201410, esta Corporación corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 7 Fl. 311, C. Ppal. 8 Fl. 315, C. Ppal. 9 Fl. 286 a 309, C. Ppal. 10 Fl. 344 C. Ppal. 6 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro 6.1.

La parte actora11 reiteró lo expuesto en instancias anteriores. 6.2. El Ministerio Público y la parte demandada guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 27 de febrero de 2014, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda, supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa, tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación12, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 129 y 132 numeral 6 del Código Contencioso Administrativo. 2.

Acción procedente La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 8613 del Código Contencioso Administrativo.

En el presente caso, la parte actora reclama la reparación del daño causado por una actuación administrativa adelantada por la Contraloría General de la República, 11 Fl. 345 a 385, C. Ppal. 12 La pretensión mayor de la demanda se estima en $593.842.820 por concepto de perjuicios materiales, lo cual es superior a 500 SMLMV del año en que ésta se presentó. 13 “Artículo 86.

Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa. Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o exservidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación particular o de otra entidad pública.” 7 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro en el marco de un proceso de responsabilidad fiscal, por lo que la acción procedente es la de reparación directa. 3.

Vigencia de la acción Si bien en el proceso no se discutió la caducidad de la acción ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes, así como tampoco la sentencia estimó que tal fenómeno se produjo, resulta necesario verificar si la demanda se presentó en tiempo por cuanto el ejercicio oportuno de la acción es un presupuesto procesal que, por ende, debe examinarse de oficio14.

Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general15, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de junio de 2011, Exp. 21093: “[…] respecto a la oportunidad para pronunciarse respecto a este fenómeno jurídico ha de decirse, en primer lugar, que, por tratarse de un presupuesto procesal de la acción, ha de examinarse de manera oficiosa al momento de admitirse la demanda por manera que, conforme prescribe el artículo 143, inc. 3 del Código Contencioso Administrativo, habrá de rechazarla el juez cuando verifique que ha ocurrido,, o bien podrá ser propuesta por el demandado mediante el recurso de reposición propuesto contra el auto admisorio de la demanda, o en la contestación de la misma, formulada como excepción de fondo- artículo 144 ordinal 3- e incluso declararla de oficio el Juez en la sentencia definitiva si se encuentra probada, conforme a los mandatos del artículo 164 del C.C.A.” 15 Corte Constitucional.

Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 8 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción16, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure17 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia18, cuya consecuencia, por demandar más 16 Consejo de Estado.

Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos 17 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 18 Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “…[s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 9 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

En el caso sub examine, se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, dentro del término de dos (2) años para el vencimiento de la acción, teniendo en cuenta: i) que el auto del 21 de noviembre de 2008, por el cual se dio por terminado el proceso de responsabilidad fiscal en contra de Gina Alexandra Ávila Mora quedó en firme en la misma fecha, teniendo en cuenta que no procedía recurso alguno en su contra19; ii) que el 14 de octubre de 2010, la demandante, Gina Alexandra Ávila Motta, presentó solicitud de conciliación prejudicial, la cual se declaró fallida el 18 de noviembre de 2010; y iii) que la demanda se presentó el 14 de diciembre de 2010.

Vale la pena señalar que, respecto de la demandante Susana Motta, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se inhibió de estudiar de fondo sus pretensiones indemnizatorias, debido a que consideró que no agotó el requisito de conciliación prejudicial. Sobre este punto, la Sala observa que, en la constancia de la audiencia de conciliación fallida por falta de ánimo conciliatorio, emitida por la Procuraduría 135 Judicial II Administrativa, se registró como convocante a la demandante Gina Alexandra Ávila Motta y, como objeto de la conciliación, el pago de los perjuicios materiales causados por la alegada falla en el servicio.

En consecuencia, no se advierte en dicho documento que las pretensiones de indemnización a favor de la 19 Ley 610 de 2000, artículo 56. “Ejecutoriedad de las providencias. Las providencias quedarán ejecutoriadas: 1. Cuando contra ellas no proceda ningún recurso […]”. 10 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro demandante Susana Motta formaran parte de la conciliación, por lo que sobre este punto se confirmará la decisión del a quo. 4.

Legitimación en la causa Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis20. 4.1. Gina Alexandra Ávila Motta es la persona sobre quien recae el interés jurídico que se debate en este proceso y está legitimada en la causa por activa, pues fue el sujeto pasivo de la acción fiscal tramitada por la Contraloría General de la República, según copia de las actuaciones surtidas por el mencionado ente de control. 4.2.

La Contraloría General de la República está legitimada en la causa por pasiva, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5) del artículo 268 de la Constitución política, es la entidad encargada de “establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva […]”.

Por tanto, fue la entidad que adelantó el proceso de responsabilidad fiscal en contra de Gina Alexandra Ávila Motta. 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la entidad accionada ocasionó un daño antijurídico a Gina Alexandra Ávila Motta por vincularla un proceso de responsabilidad fiscal, cuyo trámite culminó con prescripción. 20 Consejo de Estado, sentencia de 26 de septiembre de 2012, Exp. 24677.

“La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo. En otros términos, la ausencia de este requisito enerva la posibilidad de que el juez se pronuncie frente a las súplicas del libelo petitorio.” 11 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro 6.

Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado. 6.1. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 199121 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.

El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho22, que contraría el orden legal23 o que está desprovista de una causa que la justifique24, resultado que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida25, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.

Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que, aunque ilustra en términos generales el fenómeno lesivo indemnizable, resulta insuficiente para explicarlo integralmente. La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado y que lo obliga a repararlo y que comprende los daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los criterios o causales de imputación que se han desarrollado para 21 “Artículo 90.

El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 23 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 25 Cosso.

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 7. El caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 27 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que se inhibió de fallar las pretensiones formuladas por Susana Motta y negó las demás pretensiones de la demanda, el extremo activo reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la demanda, con los cuales pretende que se declare administrativamente responsable a la Contraloría General de la República por los perjuicios ocasionados como consecuencia del proceso de responsabilidad fiscal adelantado en contra de Gina Alexandra Ávila Motta, que culminó con cesación de la acción fiscal por prescripción. En este sentido, y como quiera que solo el extremo activo presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida el 27 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, se resolverá el asunto sub lite en aquello que se reprocha como desfavorable en el recurso27.

Por ello, a continuación, se analizará exclusivamente si la Contraloría General de la República es patrimonialmente responsable por los perjuicios que la demandante alega padeció con ocasión del proceso fiscal adelantado en su contra. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386. 27 “Artículo 357.

Competencia del Superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […] Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”. 13 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 7.1.

Hechos probados 7.1.1. Está probado que, el 31 de mayo de 2002, el Funcionario Comisionado del Grupo de Investigaciones Fiscales de la Contraloría General de la República dictó auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal no. 0838, debido a que, en la revisión del contrato no. 325 de 1996, celebrado por Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -INAT, se detectó que el contratista no había cumplido con la ejecución de la obra y, no obstante, había recibido el pago del valor total28.

De esta información da cuenta el auto de apertura del proceso de responsabilidad Fiscal No. 0838 del 31 de mayo de 2002. 7.1.2. Consta que, el 31 de mayo de 2004, la Coordinadora de Gestión de la Gerencia Departamental del Atlántico de la Contraloría General de la República profirió auto de imputación de responsabilidad fiscal, en el proceso no. 0838, en contra de Gina Alexandra Ávila Motta y otros, en su calidad de coordinadora del grupo de tesorería, por el incumplimiento del contrato no. 325 de 31 de diciembre de 1996 y su adicional de 21 de agosto de 1997.

De acuerdo con lo descrito en el auto de imputación, Gina Alexandra Ávila Motta fue vinculada al proceso, porque, según el manual específico de funciones del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -INAT-, le correspondía controlar el recaudo, custodia, y manejo de fondos y, al permitir el desembolso de las órdenes de pago, sin que el contratista realizara las obras que se habían pactado, había incumplido los deberes propios de su cargo, lo que se constituía en una conducta gravemente culposa que estaba relacionada con el detrimento patrimonial investigado29.

Así se lee en el auto de imputación de responsabilidad fiscal del proceso No. 0838: 28 Fl. 11, C. 2. 29 Fl. 199, C. 2. 14 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro “[…] Hay una relación de causa y efecto entre la acción ejercida por la señora Gina Alexandra Ávila Motta, y el daño causado al patrimonio del Estado representado en el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT.

Por incumplimiento en los estipulado por la Resolución No. 02765 de 1996 […] por lo que por estas razones y en virtud del artículo 48 de la Ley 610 de 2000 imputaremos responsabilidad fiscal en forma solidaria […] a la Coordinadora del Grupo Interno de Tesorería de la Subdirección Administrativa y Financiera señora Gina Alexandra Ávila Motta, […] en cuantía de $26.000.000 del contrato 325/96, la suma de $29.840.220 del anticipo de su adicional y el valor $18.000.000 del contrato 284/96, contrato que no cumplió su cometido, ejecutando una verdadera interventoría a la construcción del sistema de riego y obras complementarias del proyecto Guaibaná, municipio de Piojó […]”. 7.1.3.

Se encuentra acreditado que, el 22 de octubre de 2004, Gina Alexandra Ávila Motta, en escrito presentado ante la Contraloría Delegada para Investigaciones, elevó solicitud para la revocación del auto de imputación, con el fin de que se le relevara de toda responsabilidad fiscal30, según se encuentra consignado en el auto no. 009 por el cual se decretan pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal No. 0838. 7.1.4.

Está probado que, el 2 de marzo de 2007, la Coordinadora de Gestión de la Gerencia Departamental del Atlántico de la Contraloría General de la República profirió fallo de responsabilidad fiscal en contra de Gina Alexandra Ávila Motta como Coordinadora del Grupo interno de Tesorería de la Subdirección Administrativa y Financiera del INAT, pues encontró que, dentro de la actuación contractual auditada, omitió exigir el acta de recibo final de obras para realizar el respectivo desembolso de la orden de pago, conducta que guardaba relación directa con el detrimento patrimonial investigado y que daba cuenta de la culpa grave en el cumplimiento de las funciones que le habían sido asignadas31.

Esta información se desprende del fallo de responsabilidad fiscal dictado el 2 de marzo de 2007 por la Coordinadora de Gestión de la Gerencia Departamental del Atlántico de la Contraloría General de la República, en el que resolvió: “[…] Fallar con responsabilidad fiscal, de conformidad con el artículo 53 de la ley 610 de 2000, dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. 0838, seguido en las dependencias del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT, en cuantía de ciento diecinueve millones quinientos veintitrés mil ciento sesenta y ocho pesos $119.523.168 distribuidos así: […] GINA ALEXANDRA ÁVILA MOTTA […] en el cargo de Coordinadora del Grupo de Tesorería, por el adicional del contrato 325/1.996 de 30 Fl. 190 a 198, C. 2. 31 Fl. 30 a 189, C. 2. 15 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro fecha 21 de agosto de 1997, la suma de $59.774.463 y por el contrato de interventoría la suma de $11.812.176 […]” 7.1.5.

Se acreditó que, el 21 de junio de 2007, Gina Alexandra Ávila Motta presentó escrito, en el que, entre otros argumentos de defensa, solicitó la prescripción de la acción fiscal, según da cuenta la copia del escrito de recurso de reposición allegada al expediente32. 7.1.6. Se demostró que, el 2 de noviembre de 2007, la Coordinadora de Gestión de la Gerencia Departamental del Atlántico de la Contraloría General de la República profirió auto de cesación de la acción fiscal y archivo del proceso de responsabilidad fiscal seguido en contra de Gina Alexandra Ávila Motta, por haber transcurrido cinco años desde el auto de apertura del proceso sin que se hubiera dictado providencia en firme que declarase la responsabilidad fiscal, tal como consta en el auto no. 063- 07 de cesación de acción fiscal y archivo del proceso33. 7.1.7.

Finalmente, se comprobó que, el 21 de noviembre de 2008, el Director de Juicios Fiscales de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva dictó el auto no. 001464, mediante el cual resolvió el grado de consulta dentro del proceso de responsabilidad fiscal no. 0838 y confirmó la prescripción proferida mediante auto de 2 de noviembre de 2007, según da cuenta la copia auténtica de la mencionada decisión34. 7.2.

Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver los cargos invocados en el recurso de apelación, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria de los componentes que lo conforman.

Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y ii) su imputación frente al Estado. 32 Fl. 257 a 272, C. 2. 33 Fl. 14 a 29, C. 2. 34 Fl. 3 a 10, C. 2. 16 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración. 7.2.1.

El daño antijurídico El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho35, que contraría el orden legal36 o que está desprovista de una causa que la justifique37, resultado que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida38, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.

Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que, aunque ilustra en términos generales fenómeno lesivo indemnizable, resulta insuficiente para explicarlo integralmente. En el caso sub examine se tiene que el daño alegado consiste en la vulneración al debido proceso durante el trámite de la acción fiscal adelantada en contra de la demandada, debido a que de manera infundada se le vinculó a la investigación fiscal.

Ahora bien, lo probado en el proceso permite constatar que la Contraloría General de la República profirió auto de imputación de responsabilidad fiscal contra la demandante - Gina Alexandra Ávila Motta, luego del hallazgo que resultó de la auditoría gubernamental practicada en el Instituto Nacional de Adecuación de 35 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 36 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 37 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 38 Cosso.

Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. 17 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro Tierras -INAT-, por el que se radicó investigación por el detrimento patrimonial causado con el incumplimiento de la ejecución total del contrato no. 284 de diciembre de 1996, pues, a pesar de que se pagó el valor total, las obras no se ejecutaron totalmente y se encontraban abandonadas y destruidas, lo que se le atribuyó a la falta de control y supervisión por parte del INAT, entidad que fungía como contratante dentro de la relación contractual fiscalmente cuestionada (hecho probado 7.1.2.).

De cara a la labor de investigación fiscal adelantada en contra de Gina Alexandra Ávila Motta, la Contraloría realizó la respectiva tipificación de la conducta, con base en su calidad de servidora pública que, según el manual de funciones, se encontraba encargada de la gestión fiscal de la entidad, y cuyo incumplimiento guardaba un claro nexo causal con el daño patrimonial causado al Estado, debido a que, como Coordinadora del Grupo interno de Tesorería de la Subdirección Administrativa y Financiera había autorizado el pago de $26.000.000 del contrato 325 de 1996, $29.840.220 como anticipo de su adición y $18.000.000 del contrato 284 de 1996, sin que se cumpliera el objeto contractual de construcción del sistema de riego y obras complementarias del proyecto Guiabaná, municipio de Piojó, Departamento del Atlántico (hecho probado 7.1.2.).

Seguidamente, se comprobó que, el 2 de marzo de 2007, la Contraloría General de la República profirió fallo en el que declaró la responsabilidad fiscal de Gina Alexandra Ávila Motta por el detrimento patrimonial generado con el incumplimiento del contrato 325/96, en la suma de $47.936.529, por el adicional del contrato no. 325/96, por la suma de $59.774.463, y por el contrato de interventoría, por una suma de $11.812.176.

(hecho probado 7.1.4). Sobre la conducta que conllevó a la responsabilidad fiscal, el ente de control señaló: “[a]l momento de revisar las cuentas para su pago la doctora Gina Alexandra Ávila debió exigir dentro de los documentos allegados a su Despacho antes de firmar los cheques, el recibo a satisfacción de la obra producida por la interventoría, algo que no se exigió y con su conducta gravemente culposa permitió que le produjera un daño al patrimonio del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras”39 39 Fl. 118 y 119, C. 2. 18 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro Finalmente, se demostró que, mediante auto del 2 de noviembre de 2007, la Contraloría declaró la cesación de la acción fiscal por prescripción y ordenó el archivo del proceso.

Esta decisión fue confirmada en grado jurisdiccional de consulta, por lo que el fallo de responsabilidad fiscal no adquirió firmeza (hechos probados 7.1.6. y 7.1.7.). Con lo anterior, la Sala observa que no existe prueba que permita acreditar que la demandante sufrió un daño antijurídico constituido en una vulneración al debido proceso o a su derecho de defensa en el procedimiento fiscal al cual fue vinculada.

Por el contrario, lo que se evidencia es que el ente de control tenía el deber constitucional de adelantar la investigación y el consecuente ejercicio de la acción fiscal, lo que, por sí mismo, no constituye la generación de un daño antijurídico, pues no se observa la existencia de alguna arbitrariedad por parte del funcionario competente, ni tampoco se probó que tal vinculación al proceso de responsabilidad fiscal transgrediera los derechos cuya afectación se alegó en la demanda.

En este punto, es preciso destacar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución Política, la Contraloría General de la República ejerce la función pública de control fiscal, por lo que le corresponde vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Por tanto, al Contralor General de la República se le atribuyó la función de “establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma” (artículo 268-5), así como la de “Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado” (artículo 268-8).

De esta forma, la Sala encuentra que la Contraloría General de la República, en cumplimiento de sus labores de control fiscal, vinculó al proceso de responsabilidad fiscal a Gina Alexandra Ávila Motta, como funcionaria encargada de la gestión fiscal de la entidad en la que ocurrió el hallazgo, actuación que se enmarca en el cumplimiento de sus funciones constitucionales, lo cual no implica, per se, que a la funcionaria, como sujeto de la acción fiscal, se le ocasionara un daño antijurídico de 19 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro forma automática con su vinculación al proceso.

Esto, por cuanto está claro que dicha vinculación obedeció a que su conducta, en el ejercicio de la gestión fiscal de la entidad, tenía relación con el daño patrimonial al Estado que se investigaba. Es decir que la Contraloría General de la República tenía la obligación legal de adelantar el ejercicio de la acción fiscal y realizar la investigación correspondiente, tendiente a esclarecer los hechos que, según el hallazgo, revestían las características de un detrimento patrimonial para el Estado.

Ahora bien, teniendo en cuenta que la prescripción de la acción fiscal no constituye en sí misma un daño antijurídico para el procesado, la Sala echa de menos que la parte actora, mediante alguna prueba conducente, pertinente y útil, acreditara con grado de certeza que su vinculación al proceso fiscal hubiera obedecido a una arbitrariedad de la cual se derivase el daño antijurídico alegado o, que en el curso del proceso de responsabilidad fiscal se hubiera transgredido algún derecho fundamental de la investigada.

En otras palabras, el ente de control estaba obligado a “establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal”, porque, según se acreditó en el expediente, la conducta de Gina Alexandra Ávila Motta, como funcionaria de la Agencia Nacional de Adecuación de Tierras, guardaba relación con el hallazgo relacionado con el detrimento patrimonial derivado de un incumplimiento contractual (hecho probado 7.1.3.).

En este orden de ideas, la Sala encuentra que en el presente caso la parte actora no cumplió con la carga probatoria que le correspondía, teniendo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, de donde la antijuricidad del daño que alega requiere de prueba, cuya omisión por la demandante, a quien corresponde tal onus, impide establecer la existencia de uno de los elementos estructurales de la responsabilidad, sin el cual, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, no es posible su declaración. 20 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro Por otra parte, en su aspecto sustancial, debemos considerar que la causación de un daño antijurídico genera la obligación correlativa de indemnizarlo a quien lo sufre y, como obligación de contenido crediticio de reparación integral, la prueba de este elemento fundamental de la responsabilidad no solo es necesaria, sino que su acreditación le corresponde a quien lo alega y reclama, tal y como se desprende del artículo 1757 del Código Civil, de donde, tratándose de la prueba del nacimiento y existencia de una obligación, es un deber insoslayable del acreedor que solo excepcionalmente puede suplirse por orden del juez o en virtud de la ley, pues ello rompe el equilibrio de la relación subyacente a la discusión de la obligación misma.

De conformidad con lo expuesto, la Sala encuentra que en el sub examine no se configuró un daño antijurídico, como elemento primario y esencial de la responsabilidad, lo que hace infructuoso el análisis de los demás elementos del instituto indemnizatorio, pues debe recordarse que la responsabilidad es una institución de carácter derivado que depende necesariamente de la suma y presencia condicional de la totalidad de sus elementos y que, ante la ausencia de alguno de estos, no puede reconocerse la obligación de reparar.

Fuerza es, entonces, confirmar la sentencia del 27 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que se inhibió de fallar las pretensiones invocadas por Susana Motta y negó las demás pretensiones de la demanda, al constatar que no se probó el daño antijurídico alegado, como principal elemento de la responsabilidad. 8.

Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda y las mismas no se hallan probadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 21 Radicado: 25-000-23-26-000-2010-00923-01 (51250) Demandante: Gina Alexandra Ávila Motta y otro

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que se inhibió de fallar las pretensiones invocadas por Susana Motta y negó las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia ENVIAR el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRONICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRONICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada VF FIRMADO ELECTRONICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado