CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: 25000-23-42-000-2014-03438-02 Número interno: 1578-2020 Demandante: José Eduardo Gómez Figueredo Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 31 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se resolvió en forma desfavorable a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por José Eduardo Gómez Figueredo, contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el 15 de agosto de 2014, tendiente a declarar la nulidad de la Resolución 6267 de 31 de diciembre de 2013, expedida por el Director de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que negó la petición de reconocimiento de la diferencia de lo devengado a título de bonificación por compensación solicitada por el demandante el 26 de noviembre de 2013.
A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó: “(…) 2. Como consecuencia de la anterior declaración se restablezca el derecho, se reconozca y pague a título de bonificación por compensación el equivalente a la diferencia de lo que fue cancelado por concepto de bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004 y lo que se debía pagar por concepto de bonificación por compensación establecida en el Decreto 610 de 1998 desde su vinculación el día (sic) 25 de noviembre de 2009 hasta que se verifique el pago de la misma. 3.
Con base en el reconocimiento anterior, se ordene la liquidación e inmediato pago de las diferencias salariales y en prestaciones sociales y de seguridad social dejadas de percibir por el doctor (sic) José Eduardo Gómez Figueredo, desde el 25 de noviembre de 2009, fecha en que comenzó a hacerse efectivo el derecho al reconocimiento de la bonificación por compensación equivalente al 80% a que hace referencia el Decreto 610 de 1998, hasta la fecha.
( )”. La demanda también solicitó reconocer intereses sentencia de acuerdo con el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, actualizar o indexar las cifras de conformidad con el artículo 187 de la misma Ley y que se cumpla la sentencia en los términos señalados en los artículos 192 a 195 de la dicha Ley. La demanda se interpuso luego de agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, la cual resultó fallida, en la audiencia celebrada el 26 de julio de 2014.
La contestación de la demanda La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (en lo sucesivo el Estado) solicita el rechazo de las pretensiones con base en el argumento según el cual ella actuó de conformidad con el marco legal vigente. Agrega que en calidad de autoridad administrativa la Estado no cuenta con la facultad de no cumplir las leyes.
Asimismo, argumentó que a pesar de que el acto demandado acepta el derecho que asiste al demandante, en cuanto a ser beneficiario de la diferencia existente, habida cuenta de la nulidad decretada sobre el Decreto 4040 de 2004, los mayores valores no habían podido ser pagados, debido a la falta de presupuesto para ese rubro. Por último, solicita que se tenga en cuenta el fenómeno de la prescripción trienal.
Las dos partes presentaron alegatos de conclusión, en los que reiteran sus argumentos iniciales. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en Sala de Conjueces, a través de sentencia 31 de julio de 2019, resolvió negar las pretensiones de la demanda. En ese orden, expuso que, el actor se desempeñaba como Coordinador de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial, el cual, por mandato del artículo 5º del Acuerdo 273 de 1998 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria, era equiparable para efectos legales y prestacionales al de Magistrado Auxiliar.
Sin embargo, consideró que el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria, había excedido la capacidad reglamentaria que le asiste, puesto que, en aras de reglamentar la carrera judicial, efectuó una modificación no permitida a la estructura salarial y prestacional de los empleados públicos, asunto este reservado al legislador por mandato constitucional.
Así las cosas, oficiosamente declaró la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo mencionado y por tanto, concluyó que el señor Gómez Figueredo no estaba incluido dentro de los beneficiarios enlistados taxativamente como beneficiarios de la bonificación por compensación. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia El señor José Eduardo Gómez Figueredo presentó recurso de apelación, en el cual cuestionó la interpretación legal realizada por el a quo, toda vez que, en su concepto, esta resulta contrario a pronunciamientos de la Corte Constitucional y de esta Corporación, que parten de la base de la legalidad del Acuerdo 273 de 1998 y por tanto aplican sus efectos, en cuanto a la equiparación del cargo por él desempeñado, con el de magistrado auxiliar.
A ese efecto, indicó que en asuntos similares, el Consejo de Estado, Sección Segunda – Sala de Conjueces, ha reconocido en favor de Directores de Unidad de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el pago de la bonificación Judicial, habida cuenta de la equivalencia realizada por el Consejo Superior de la Judicatura. Concluyó que el Acuerdo en comento fue expedido, en ejercicio de la competencia atribuida por la Constitución y la Ley y en este no se observa el exceso apuntado por el juez de primera instancia. La intervención del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Los Magistrados de la Sección Segunda del Estado de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. Cuestión previa. Previo a desatar la apelación presentada por el señor José Eduardo Gómez Figueredo, contra la sentencia de 31 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala de Conjueces, corresponde a esta magistratura pronunciarse sobre la manifestación de impedimento suscrita por el Conjuez Héctor Santaella Quintero.
Al efecto señala que se encuentra incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 6 del artículo 141 Código General del Proceso, toda vez que, según adujo, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que guarda similitud jurídica con el aquí debatido.
Establecido lo anterior, es preciso señalar que el artículo 141 del Código General del Proceso, enumera las causales de recusación que excusan al fallador para el conocimiento de un determinado asunto y con fundamento en las cuales debe declararse el impedimento sobreviniente. En este caso, el doctor Santaella Quintero declara su impedimento para conocer del asunto de la referencia, por considerarse incurso en la causal 6 del artículo 141 del Código General del Proceso que preceptúa lo siguiente: “ARTÍCULO 141.
CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las siguientes: … 6). Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado. (…) Analizada la causal esgrimida junto con los argumentos del impedimento manifestado, encuentra la Sala que le asiste razón al Conjuez doctor Santaella Quintero y por tanto se aceptará el impedimento manifestado y se le separará del conocimiento del presente asunto.
El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho José Eduardo Gómez Figueredo al reajuste salarial solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Estado? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.
La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Estado de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Ahora bien, en cuanto a la prescripción, su medición exige ver la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional, intervenida por la jurisprudencia, para poder establecer su conteo.
Para ello se presente a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de esa evolución: En consecuencia, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, mediante derecho de petición presentado por el servidor público, y qué régimen regía en ese momento, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. De otro lado, tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998.
Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora. Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Visto el contenido de la providencia impugnada, la Sala observa que el motivo principal en que se finca la negativa a conceder las pretensiones de la demanda, es el criterio según el cual, se considera que el Consejo Superior de la Judicatura excedió su potestad reglamentaria, en cuanto carecía de la competencia para realizar la equivalencia entre el cargo de Coordinador de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial, desempeñado por el demandante y, el de Magistrado auxiliar, habida cuenta que, ello redundaría en la indebida modificación del sistema salarial y prestacional de los empleados públicos, que por expresa disposición constitucional corresponde al Congreso de la República.
Pues bien, con la expedición de la actual Carta Política, se establece en forma clara que la competencia para expedir la reglamentación sobre el sistema salarial y prestacional de los servidores púbicos radica exclusivamente en el Congreso y el Presidente de la República; adicionalmente, en la normatividad vigente se incorporó una prohibición expresa a los demás órganos estatales para arrogarse esa facultad.
Los literales e y f del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, establece que son funciones del Congreso de la República en materia salarial y prestacional: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. f. Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales”.
De lo expuesto, es válido concluir que, conforme que el sistema jurídico colombiano, existe una concurrencia de competencias, entre el Congreso y el Presidente de la República, pues a aquel le corresponde dictar una Ley marco, que debe servir para marcar los parámetros sobre la amplia potestad reglamentaria del ejecutivo. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, en sentencia de 19 de abril de 2018 (C.P. César Palomino Cortés) estableció: “(…) Dicho esto, se tiene que en el sistema jurídico creado a partir de la promulgación de Constitución Política de 1991, existe una competencia concurrente entre el Congreso y la Presidencia de la República para fijar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores públicos del orden territorial; puesto que aquél le corresponde la expedición de la Ley marco con los aspectos generales sobre la materia y a este la reglamentación de la normativa, llevando al detalle lo dispuesto por el órgano legislativo.
También resulta importante destacar que hay una prohibición expresa de índole constitucional, para que las Entidades territoriales puedan pronunciarse sobre ese particular. (…)”. Así las cosas, la Sala resalta que la nulidad referente a exceso a la facultad reglamentaria, surge por ejemplo, en eventos en los cuales, el ordenador del gasto, careciendo de facultad para ello, crea nuevos emolumentos, a título de primas, aumentos salariales, bonificaciones, etcétera, no contemplados por el legislador.
Contrario sensu, en el caso que nos ocupa, esta magistratura evidencia que, el Acuerdo 273 de 1998, en el cual el Consejo Superior de la Judicatura equiparó el cargo ocupado por el actor, con el de magistrado auxiliar, se expidió en ejercicio de la función otorgada en el artículo 256 de la Constitución Política; en ese orden, el acto administrativo no se limita a indicar unos derechos a favor del actor, en cuanto al régimen salarial, sino que impone la carga a quien pretenda ostentar el cargo de Coordinador de Direcciones Seccionales de la Rama Judicial, de satisfacer los requisitos mínimos exigidos a quien se desempeñe como magistrado auxiliar.
Valga resaltar que, sobre esa potestad reglamentaria, el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, en sentencia de 7 de junio de 2018 (C.P. César Palomino Cortés), puntualizó: “(…) Dicho esto, para la Sala es claro que la Ley confirió al Consejo Superior de la Judicatura la facultad reglamentaria, supeditada al ámbito de reglamentar el funcionamiento de la Rama Judicial, dentro de la cual puede fijar los requisitos que deben cumplir quienes pretendan ocupar los cargos creados dentro de los Despachos y las Corporaciones Judiciales.
Consecuencia de lo anterior, la Sala advierte que tal potestad debe ser ejercida con miras a escoger a las personas con mayor nivel de capacitación para los asuntos propios que devienen de la tarea de administrar justicia, pues en ningún momento debe olvidarse que la Administración de Justicia debe tener como norte la eficiencia, sin perjuicio de la calidad en su funcionamiento.
Asimismo, debe llamarse la atención que la potestad reglamentaria en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, no puede ser ejercida con el fin de contrariar disposiciones legales, ni para invadir la competencia que otras autoridades tengan sobre la materia. (…)” Aunado a lo anterior, es de recordar que esta Sala en sentencia de 24 de noviembre de 2016 (C.P. Ernesto Forero Vargas) dio aplicación a la homologación de cargos contenida en el artículo 5º del Acuerdo 273 de 1998 y en tal virtud, accedió a las súplicas, en cuanto al reconocimiento de la bonificación por compensación a un Director de Unidad de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Bajo ese contexto, la Sala no comparte el criterio jurídico esgrimido por el a quo y, en contra evidencia, considera que conforme lo dispuesto en el Acuerdo, el cargo de Coordinador de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial, debe ser aparejado al de magistrado auxiliar y por tanto, se realizará el estudio del sub examine sobre ese entendido.
Probado está en el expediente, respecto de José Eduardo Gómez Figueredo: Que trabajó como Coordinador de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial desde el 25 de noviembre de 2009, por tanto, reclama las diferencias surgidas con ocasión del reconocimiento y pago de la Bonificación por Compensación, que señala como adeudadas a partir de esa fecha.
Que percibe como remuneración el 70% de lo que devengan los magistrados de las Altas Estado, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004. Que el 26 de noviembre de 2013 solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. Atendiendo a la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Primero, José Eduardo Gómez Figueredo tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte, puesto que se desempeñó como Coordinador de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial.
Y un magistrado de Alta Corte, a su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales que recibe un congresista de la República por todo concepto, incluido el auxilio de cesantía. Segundo, José Eduardo Gómez Figueredo tiene derecho en consecuencia a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el 26 de noviembre de 2009 y hasta que ocupe el cargo de Coordinador de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial.
Lo anterior, de conformidad con lo establecido por esta Sala en el numeral 7º de la sentencia de unificación antes citada y, habida cuenta de la existencia de un lapso en que coexistieron dos regímenes respecto de la liquidación y pago de la bonificación por compensación (Decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004), la Sala aplicará un criterio de favorabilidad y extenderá los efectos de la prescripción extintiva desde el 26 de noviembre de 2009, fecha en que el demandante inició sus labores como Coordinador de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial.
Tercero, tema diferente es la liquidación mes a mes de los salarios y prestaciones sociales por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ), la cual debe poner cuidado en gestionar los códigos y conceptos pertinentes de los respectivos rubros presupuestales. En particular, la Sala destaca que la DEAJ debe identificar claramente sobre qué base liquidó tanto el salario como las prestaciones sociales.
Si eventualmente observare que arrojó unas prestaciones sociales inferiores a las que corresponden a la bonificación por compensación, deberá realizar los ajustes pertinentes, con el fin de evitar la vulneración de los derechos de los funcionarios. Cuarto, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, según lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL De conformidad con lo anterior, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada.
FALLA PRIMERO. DECLARAR FUNDADO el impedimento suscrito por el Conjuez Héctor Santaella Quintero, de conformidad con lo expuesto en precedencia, por lo cual, se le separa del conocimiento del asunto de marras.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia de 31 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala de Conjueces, conforme lo expuesto en precedencia.
TERCERO. DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución 6267 de 31 de diciembre de 2013 proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. CONDENAR a la entidad demandada a reconocer y pagar al señor José Eduardo Gómez Figueredo, la bonificación por compensación contenida en el Decreto 610 de 1998, para la cual deberá tener en cuenta los demás emolumentos que sea menester, sin que su sumatoria exceda el ochenta por ciento (80%) de lo devengado por todo concepto por un magistrado de alta corte, en a partir de 25 de noviembre de 2009 y hasta que la demandante ocupe el cargo de Coordinador de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial, u otro, que resultare beneficiario de tal emolumento.
QUINTO. - ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), para lo cual deberá proferir una resolución mediante la cual se adopten las medidas necesarias para su cumplimiento.
SEXTO. - ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.
SÉPTIMO. - NO CONDENAR en costas.
OCTAVO. - Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Conjuez Ponente Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Impedido HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA