Radicado: 25000-23-37-000-2022-00438-01 (28884) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2022-00438-01 (28884) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca Demandado: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Temas: Cobro coactivo.
Prescripción cuotas partes pensionales. Reiteración jurisprudenciaI. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 7 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que dispuso lo siguiente:
PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad del Oficio GITCC202201320088491 de 11 de mayo de 2022, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE la prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales objeto de los procesos de cobro coactivo nro. 1192 de 2011 y nro. 1364 y nro. 1524 de 2012, seguidos contra el Departamento de Cundinamarca. -. Como consecuencia de lo anterior, ORDÉNASE al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia levantar las medidas cautelares que hubiere practicado y declarar terminados los procesos de cobro coactivo mencionados en el numeral anterior.
TERCERO: Por no encontrarse probadas, NIÉGASE la condena en costas. […]
ANTECEDENTES Actuación administrativa El Instituto de Seguros Sociales – ISS adelantó los procesos administrativos de cobro coactivo 1192, 1364 y 1524 contra la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca- UAEPC. Los referidos procesos se tramitaron en forma independiente en los que se libraron mandamientos de pago de 28, 17 y 25 de septiembre de 2012, respectivamente, para el pago de unas cuotas partes pensionales.
Resueltas las excepciones formuladas por la ejecutada en los procesos 1192 y 1524, la ejecutante ordenó seguir adelante la ejecución y liquidar el crédito en cada caso. Posteriormente, liquidado el ISS, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia2 asumió la competencia para continuar con los procedimientos administrativos de cobro coactivo y decretó medidas cautelares en los procesos 1192 y 1364. 1 Ingresó al despacho el 31 de mayo de 2024.
SAMAI CE índice 3 2 Sucesor procesal del Instituto de Seguro Social-ISS Liquidado Radicado: 25000-23-37-000-2022-00438-01 (28884) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 7 de abril de 2022, la UAEPC solicitó al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia declarar la prescripción y la pérdida de fuerza ejecutoria de los procesos de cobro coactivo 1192,1364 y 1524.
Por oficio GITCC-202201320088491 de 11 de mayo de 2022, el citado fondo negó la solicitud. Demanda La Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca (en adelante UAEPC), en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones3: Primero: Que se declare la nulidad y restablecimiento del derecho del oficio número GITCC- 202201320088491, mediante el cual el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia negó la solicitud de prescripción y pérdida de fuerza ejecutoria de los procesos de cobro coactivo números 1192, 1364 y 1524, adelantados por el desaparecido Instituto de Seguro Social contra el Fondo de Pensiones de Cundinamarca, por la suma total de siete mil ciento diez millones doscientos doce mil ochenta y cinco pesos ($ 7.110.212.085).
Segundo: Y a título de restablecimiento de derecho se acepte la solicitud de prescripción y pérdida de fuerza ejecutoria de los procesos de cobro coactivo números 1192, 1364 y 1524, formulada por la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca, mediante la comunicación CE - 2022638659, de fecha 07 de abril de 2022.
Tercero: Condenar al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia a resarcir los perjuicios ocasionados a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca si los hubiere. La actora indicó como normas violadas, las siguientes: - Artículos 2, 6, 13, 29, 209 y 211 de la Constitución Política. - Artículos 4 y 5 de la Ley 1066 de 2006. - Artículos 3, 89, 91, 92 y 100 del CPACA. - Artículos 38 y 68 de la Ley 489 de 1998. - Artículos 1494, 1568, 1625, 2302, 2512, 2517 y 2545 del Código Civil. - Artículos 817, 818 y 831 del Estatuto Tributario.
El concepto de la violación se sintetiza así: Vulneración de las garantías constitucionales. Se desconocen los fines esenciales del Estado y los principios de la función pública y de responsabilidad jurídica, así como los derechos a la igualdad y debido proceso al buscarse el cobro de unos valores que no se adeudan porque operó la prescripción. Existe prescripción de la acción de cobro de las cuotas partes pensionales.
Han transcurrido más de diez (10) años sin que se haga efectivo el recaudo de las obligaciones cobradas en los procesos 1192, 1364 y 1524. De forma que, en aplicación de los artículos 4 de la Ley 1066 de 2006 y 817 y 818 del ET, es procedente declarar la prescripción porque el recobro de las cuotas partes pensionales prescribe a los tres (3) años siguientes, contados a partir del pago de la mesada pensional respectiva.
Y aunque ese término se interrumpió con la notificación de los mandamientos de pago, en este caso, corrió nuevamente sin hacer efectivo el pago de las deudas. 3 Índice 2 SAMAI, Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00438-01 (28884) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pérdida de fuerza ejecutoria del cobro.
En aplicación de lo dispuesto en el artículo 91 del CPACA, el cobro perdió fuerza ejecutoria porque la entidad demandada no ha obtenido el recaudo efectivo de la obligación, ni depurado los pagos realizados y debidamente soportados por UAEPC, a pesar de que han transcurrido más de 10 años desde la expedición de los mandamientos de pago.
Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora por lo siguiente4: Las cuotas partes pensionales tienen una relación indisoluble con el estatus de pensionado y los derechos pensionales, por estar íntimamente relacionados con el trabajo humano. De forma que los derechos pensionales son irrenunciables y las cuotas partes son imprescriptibles.
En el caso objeto de estudio, en los procesos de cobro coactivo 1192, 1364 y 1524 se libró mandamiento de pago, en forma independiente, el 28, 17 y 25 de septiembre de 2012, por las sumas $6.599.630.637, $49.602.055 y $460.979.393, respectivamente. Tales procesos han estado activos, sin que hayan transcurrido tres (3) años de inactividad, dado que se han adelantado las actuaciones propias de estos, como resolver excepciones, liquidar la deuda y costas y ordenar seguir adelante, la ejecución, mientras existió el ISS.
Posteriormente, el Fondo de Pasivo envió requerimientos al PAR ISS y a Colpensiones, actualizó la liquidación del crédito y costas, decretó medidas cautelares y realizó mesas de trabajo con la UAEPC. En los procesos de cobro coactivo 1524 y 1192, la prescripción fue previamente reclamada por la UAEPC, al formular excepciones contra los mandamientos de pago.
Sin embargo, el ISS (hoy liquidado) rechazó, en su momento, la prescripción. Al liquidarse el ISS, se expidió el Decreto 553 de 2015, que asignó al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia competencia para continuar con los procesos de cobro coactivo que adelantaba el extinto ISS. Como consecuencia de dicha asignación, se suspendieron los términos entre el 31 de marzo y el 4 de diciembre de 2015.
Y las Resoluciones 414 del 23 de marzo de 2020, 456 del 08 de abril de 2020 y 482 del 24 de abril de 2020 suspendieron los términos en los procesos de cobro coactivo, con ocasión de la declaración de pandemia por Covid-19. Por último, la UAEPC dio una interpretación errónea a los artículos 817 y 818 del ET, dado que esas normas son aplicables a las obligaciones fiscales, no a las parafiscales, como son las cuotas partes pensionales.
En relación con la pérdida de fuerza ejecutoria, la demandada citó el artículo 829 del ET, para indicar que según el inciso 4 de esa norma, el título ejecutivo presta mérito ejecutivo y está debidamente ejecutoriado. Sentencia apelada El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones5: 4 Índice 9 SAMAI, Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 5 Índice 27 SAMAI, Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicado: 25000-23-37-000-2022-00438-01 (28884) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El derecho al recobro que tiene la entidad pagadora frente a aquellas que concurren al pago de la pensión es susceptible de prescripción independientemente de que el derecho pensional sea imprescriptible por derivarse del derecho al trabajo y a la seguridad social.
De acuerdo con el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, el recobro de cuotas partes pensionales prescribe pasados tres (3) años a partir de la fecha en la que se hizo el pago de la respectiva mesada pensional. Esa norma se declaró exequible por sentencia C-895 de 2009 de la Corte Constitucional. El término de prescripción se interrumpe por cualquiera de los eventos que contempla el artículo 818 del ET.
Una vez interrumpido el término prescriptivo, éste empieza a correr nuevamente, por un lapso igual al inicial, esto es, otros tres años desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, la ejecutoria del acto que declara el incumplimiento de la facilidad de pago, la terminación del concordato o de la liquidación forzosa administrativa.
Además, las autoridades administrativas con facultades coactivas no solo deben adelantar el proceso de cobro dentro de la oportunidad legal, a partir del momento en que se hizo exigible el recobro de la cuota parte, sino lograr el recaudo efectivo de la misma durante un término igual, so pena de que los actos administrativos que se profieran con posterioridad adolezcan de falta de competencia temporal.
Para resolver el asunto en discusión, el Tribunal tuvo en cuenta los hechos demostrados y encontró lo siguiente frente a cada proceso de cobro coactivo: En el proceso de cobro coactivo 1192, prescribieron las cuotas partes pensionales causadas del 1º de agosto de 2006 al 31 de octubre de 2009 porque el mandamiento de pago, librado el 28 de septiembre de 2012, se notificó el 5 de febrero de 2013.
Y frente a las cuotas partes que prescribían con posterioridad al inicio de la liquidación forzosa del ISS, ocurrida entre el 28 de septiembre de 2012 y el 31 de marzo de 2015, el término de prescripción del procedimiento administrativo de cobro se interrumpió por la liquidación forzosa administrativa del ISS. Ese término se reanudó del 31 de marzo de 2015 al 2 de mayo de 2015.
A partir de la última fecha, la entidad demandada tenía tres (3) años para proferir medidas cautelares y lograr el recaudo efectivo de la obligación, es decir, hasta el 3 de abril de 2018. Sin embargo, no lo hizo en ese plazo. En el proceso de cobro coactivo 1364, algunas de las cuotas partes pensionales causadas del 1º de noviembre de 2009 al 30 de octubre de 2011, no habían prescrito para la fecha en la que se notificó el mandamiento de pago (27-12-2012).
De forma que el término de prescripción se extendió hasta el 27 de diciembre de 2015. Sin embargo, el procedimiento de cobro coactivo se interrumpió por la liquidación forzosa administrativa del ISS entre el 28 de septiembre de 2012 y el 31 de marzo de 2015. A partir de la última fecha, la demandada tenía tres (3) años para ejecutar la deuda, es decir, hasta el 31 de marzo de 2018, sin que a esa fecha haya logrado el recaudo efectivo de la misma.
Y aunque en ese proceso se dictó auto de 23 de junio de 2020 que decretó medidas cautelares contra la demandante, para ese momento esa actuación era extemporánea porque el plazo había prescrito. En el proceso de cobro coactivo 1524, las cuotas partes pensionales causadas del 1º de enero al 31 de noviembre de 2009, prescribieron antes de que se notificara el mandamiento de pago (27-12-2012).
Radicado: 25000-23-37-000-2022-00438-01 (28884) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En conclusión, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia no logró el recaudo efectivo de la obligación ejecutada, y para la fecha en que se profiere la providencia de primera instancia, han transcurrido más de 8 años desde que se habilitó el nuevo término de prescripción, es decir, que perdió competencia temporal para continuar con el cobro, de conformidad con lo previsto en los artículos 817 y 818 del ET.
En consecuencia, se declaró la nulidad del acto acusado por infringir las normas en que debía sustentarse y por falsa motivación, al negar la declaratoria de prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales según lo establecido en el artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8° de la Ley 791 de 2002, y el artículo 4° de la Ley 1066 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho, se declaró probada la prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales objeto de los procesos de cobro coactivo y se ordenó el levantamiento de las medidas cautelares decretadas y la terminación de los referidos procesos. Por último, no condenó en costas a la demandada por no haberse causado ni probado.
Recurso de apelación La demandada apeló la sentencia de primera instancia por las siguientes razones: Por Decreto 553 de 2015, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia asumió competencia para continuar con los procesos de cobro coactivo que adelantaba el extinto ISS. En virtud de esa norma, se suspendieron los términos entre el 31 de marzo y el 4 de diciembre de 2015.
Asimismo, ante la declaración de pandemia por Covid-19 se expidieron las Resoluciones 414 del 23 de marzo de 2020, 456 del 08 de abril de 2020 y 482 del 24 de abril de 2020, [no se indica la autoridad que las expidió], con las que se suspendieron los términos en los procesos de cobro coactivo. Conforme con el artículo 48 constitucional, el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales es imprescriptible.
Las cuotas partes son recursos parafiscales con destinación exclusiva a la seguridad social, es decir, que son un soporte financiero del sistema pensional al que no puede renunciarse. En Conceptos 1853 del 11 de diciembre de 2007 y 1895 del 28 de mayo de 2008, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado consideró que era imprescriptible el recobro de las cuotas partes causadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1066 de 2006.
En esos pronunciamientos se advirtió que no existía norma que consagrara la extinción de la acción de recobro por prescripción, dado que las disposiciones existentes a la fecha no eran aplicables a las cuotas partes pensionales. La prescripción se da cuando no existe actividad del ejecutante. En este caso hubo actividad de la acreedora, dado que se adelantaron varias actuaciones posteriores a los mandamientos de pago expedidos en cada uno de los procesos, con los que se interrumpió la prescripción. Pronunciamientos finales La parte demandante guardó silencio en esta etapa procesal.
El Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías Radicado: 25000-23-37-000-2022-00438-01 (28884) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y de los derechos fundamentales.
Sostuvo que, de acuerdo con los documentos aportados al proceso, los cargos y argumentos de la demandante y de la demandada y lo considerado en primera instancia, así como el recurso de apelación, no existen elementos de juicio para que se revoque la sentencia apelada. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada, la Sala precisa si prescribió el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales, cuyo pago se pretende como consecuencia de los procesos administrativos de cobro coactivo 1192, 1364 y 1524 iniciados por el extinto ISS contra la UAEPC.
En caso de que la respuesta sea negativa, precisa si en los procesos administrativos de recobro basta la expedición de requerimientos u otras actuaciones para descartar la ocurrencia de la prescripción. Análisis del caso concreto Está probado que, en septiembre de 2012, el ISS libró mandamientos de pago en los procesos administrativos de cobro coactivo 1192, 1364 y 1524 adelantados contra la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca para el recobro de unas cuotas partes pensionales.
Liquidado el ISS (año 2015), la competencia como ejecutante de los citados procesos la asumió el Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia. En lo que interesa a este asunto, ante esa entidad, el 7 de abril de 2022, la demandante solicitó declarar la prescripción de la acción para el recobro de las cuotas partes pensionales de que tratan los procesos administrativos de cobro coactivo 1192, 1364 y 1524 y por oficio GITCC-202201320088491 de 11 de mayo de 2022, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia negó la solicitud.
Este acto es el demandado en el presente proceso, cuya nulidad se declaró en primera instancia. Frente a los cargos de apelación, la Sala precisa lo siguiente: Prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales. El artículo 4 de la Ley 1066 de 2006 dispone que el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribe a los tres años siguientes al pago de la mesada respectiva.
Así que, en virtud de la anterior norma, el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribe en un determinado plazo. En sentencia C-895 de 2009, la Corte Constitucional declaró exequibles las expresiones “y prescripción de la acción de cobro” y “el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva” del artículo 4 de la Ley 1066 de 20066.
La demandante, en esa oportunidad, formuló como cargo de inconstitucionalidad, que la facultad de recobro de las cuotas partes pensionales es imprescriptible, en virtud del artículo 48 de la Constitución Política, porque se involucran recursos parafiscales con destinación exclusiva a la seguridad social, que no pueden convertirse en recursos ordinarios de las entidades obligadas al 6 “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”.
Radicado: 25000-23-37-000-2022-00438-01 (28884) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pago. También se alegó la afectación del principio de sostenibilidad del sistema pensional.
Para hacer el estudio de constitucionalidad, la Corte partió de la precisión de que el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales y la obligación correlativa de su pago por las entidades concurrentes nacen al momento del pago efectivo de la mesada pensional al pensionado, con lo que se asegura el derecho a la seguridad social.
Como primer argumento para declarar la exequibilidad de la norma, la Corte observó que el legislador previó la prescripción porque era consciente de que la tardanza en el pago de las cuotas partes pensionales genera el reconocimiento de intereses y que debía existir un término de prescripción. Aunado a que la Ley 1066 de 2006 se dictó para estimular una política de saneamiento fiscal de las entidades públicas, forzando la recuperación de cartera y evitando la permanencia indefinida de créditos o el pago de cuantiosos intereses.
Como segundo argumento, la Corte diferenció las cuotas partes pensionales y el derecho al recobro de éstas. Indicó que las cuotas partes son el soporte financiero para la seguridad social en pensiones, apoyado en la concurrencia. Y que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, que puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago, a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados.
Entonces, la obligación de las entidades para concurrir al pago pensional (cuota parte) no se extingue por prescripción, porque «tiene un vínculo directo con el derecho, también imprescriptible, al reconocimiento de la pensión». A diferencia de «los créditos que se derivan del pago concurrente de cada mesada pensional individualmente considerada [que] sí pueden extinguirse por esta vía (derecho al recobro), en tanto corresponden a obligaciones económicas de tracto sucesivo o naturaleza periódica entre las diferentes entidades responsables de contribuir al pago pensional.» Como tercer argumento, la Corte Constitucional advirtió que la prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales no implica que se autorice darles a los recursos de la seguridad social una destinación diferente.
Las expresiones demandadas se limitan a reconocer el término de prescripción de las obligaciones crediticias. Como cuarto argumento, la Corte sostuvo que las expresiones demandadas del artículo 4 de la Ley 1066 de 2006 no desconocen el principio de sostenibilidad del sistema pensional. Explicó que la prescripción del derecho al recobro de las mesadas pensionales no cobradas oportunamente no extingue la obligación de concurrir al pago de las demás mesadas y tampoco libera a las entidades de su obligación futura de concurrencia en el pago.
La Corte advirtió que lo que contraría el principio de sostenibilidad es conservar en forma indefinida las obligaciones crediticias de tracto sucesivo entre las entidades responsables de concurrir al pago pensional. En ese sentido, de una parte, las entidades concurrentes deben adelantar las gestiones necesarias para pagar de manera oportuna las cuotas partes pensionales que les corresponden.
Y de otra, las entidades acreedoras deben gestionar el recaudo oportuno del crédito a su favor, en los términos del artículo 1 de la Ley 1066 de 2006. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00438-01 (28884) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisamente, en virtud del anterior pronunciamiento de la Corte Constitucional, esta Sección ha concluido que la prescripción es aplicable respecto del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales entre entidades concurrentes porque se trata de obligaciones crediticias de expiración periódica que no afectan la existencia o exigibilidad de derechos irrenunciables7.
Valga indicar que las Secciones Segunda8 y Cuarta de esta Corporación han sostenido que es prescriptible el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales pagadas antes de la Ley 1066 de 2006. En concreto, esta Sección ha precisado que el fenómeno de la prescripción sí se aplica al proceso de recobro de las cuotas partes pensionales9.
Para aquellas causadas antes de la vigencia de la Ley 1066 de 2006 (29/07/2006), el término de prescripción es de diez años, según el artículo 25361 del Código Civil, en su redacción original, y de cinco años con la modificación introducida por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002. Y a partir de la expedición de la citada ley 1066, se aplica el término de tres años dispuesto en el artículo 410.
El argumento acogido para sustentar la postura de que se aplica la prescripción fue el siguiente11: […] la prescripción de acciones y derechos es, en principio, la regla general, lo que apareja la aplicación de las previsiones del Código Civil en la materia, pues por razones de seguridad jurídica la «imprescriptibilidad» debe obedecer a una regla del legislador, que es el competente para ello.
De ahí que resulte procedente aplicar, en casos como el presente, la prescripción de la acción ejecutiva para el recobro de cuotas partes pensionales pagadas antes de la Ley 1066, ya sea de 10 o de 5 años, según se trate de obligaciones previas o posteriores a la vigencia de la Ley 791 de 2002 (27 de diciembre). Lo anterior se corrobora porque no existía una norma que exceptuara los créditos a favor y en contra de las entidades públicas de la prescripción extintiva y, mucho menos, una disposición que regulara el plazo de prescripción tratándose del recobro de cuotas partes pensionales, lo que fue regulado con el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006 que se expidió, precisamente, para clarificar el tema debido a las posiciones encontradas que existían sobre el particular12.
En consecuencia, por razones de seguridad jurídica el término de prescripción de la acción ejecutiva previsto en el Código Civil es el aplicable para la extinción de la acción ejecutiva de cuotas partes pensionales exigibles antes de la Ley 1066 de 2006. En ese entendido, la prescriptibilidad del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales quedó explícita en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006 y, según la jurisprudencia de las Secciones Segunda y Cuarta de la Corporación, antes de dicha ley 7 Sentencia de 15 de marzo de 2024, Exp. 28076, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, reiterada en la sentencia de 6 de marzo de 2025, Exp. 28857, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 8 Sentencia del 28 de junio de 2012, Exp. 0584-2009, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 9 Sentencias del 31 de octubre de 2018, Exp. 23201, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 6 de noviembre de 2019, Exp. 23765, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 28 de noviembre de 2019, Exp. 22950 C.P. Milton Chaves García, del 12 de diciembre de 2018, Exp. 22913 C.P. Julio Roberto Piza, del 30 de agosto de 2017, Exp. 21764 y del 19 de febrero de 2020, Exp. 23866, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto 10 Frente a la prescripción de las cuotas partes pensionales, también pueden consultarse, entre otras, la sentencia de 30 de agosto de 2017, Exp. 21764 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; sentencia de 12 de diciembre de 2018, Exp. 22913, CP.
Julio Roberto Piza; sentencia de 24 de abril de 2021 y sentencias del 19 de febrero de 2020, Exp. 23866 y del 29 de septiembre de 2020, Exp. 26353, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 11 Sentencia de 16 de junio de 2022, Exp. 26309, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 12 Fue por eso que en la ponencia para primer debate en Cámara se sostuvo: «[La norma] se incluye debido a que la cartera entre entidades públicas por este concepto es bastante alta y no ha existido uniformidad de criterio sobre la tasa de interés aplicable y el término de prescripción de las obligaciones.
Es de anotar que las entidades públicas deben tener una estimación de las cuotas partes por cobrar y por pagar, especialmente porque la cuota parte se consulta antes del reconocimiento de la pensión, por lo que cuando la entidad pagadora cobra, los contribuyentes ya tendrán conocimiento de la existencia de la obligación». Radicado: 25000-23-37-000-2022-00438-01 (28884) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se aplicaban las normas de prescripción de la acción ejecutiva del Código Civil.
Si bien es cierto que la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación en el Concepto 1853 del 11 de diciembre de 2007, reiterado en el Concepto 1895 del 28 de mayo de 2008, sostuvo que antes de la Ley 1066 de 2006 el derecho al recobro de cuotas partes pensionales era imprescriptible, esa postura no es vinculante, pues la ley no lo dispuso así. (art. 112, inc. 2 CPACA).
Por tanto, los cargos de imprescriptibilidad del derecho al recobro de cuotas partes pensionales y la afectación del principio de sostenibilidad del sistema pensional no prosperan. Ahora bien, el artículo 818 del ET, normativa aplicable a esta clase de recobros, en virtud del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, dispone que el término de prescripción de la acción de recobro se interrumpe por: (i) la notificación del mandamiento de pago;
(ii) el otorgamiento de facilidades para el pago; (iii) la admisión de la solicitud del concordato y (iv) la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa. Ocurrido alguno de los eventos que interrumpen la prescripción, se contabiliza nuevamente el término, según sea el caso. En el presente asunto, la Sala no se refiere al conteo de la prescripción y su interrupción, dado que, en la apelación, la demandada no cuestionó en forma concreta el cómputo realizado por el Tribunal frente a las cuotas partes, cuyo cobro pretendió en los procesos 1192, 1364 y 1524.
La sentencia de primer grado tuvo como causal de interrupción del término de prescripción la liquidación forzosa administrativa del ISS, entre el 28 de septiembre de 2012 y el 31 de marzo de 2015. Así que, ocurrida la referida liquidación, el Tribunal inició nuevamente el cómputo de los tres años y concluyó que respecto del proceso 1192, el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribió el 3 de abril de 2018; para el proceso 1364, la prescripción ocurrió el 31 de marzo de 2018 y respecto del proceso 1524, advirtió que el recobro prescribió antes de que se notificara el mandamiento de pago.
La entidad apelante se limita a insistir en que el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales no prescribe y que, de todas maneras, los procesos de recobro no han estado inactivos por más de tres años porque se han adelantado algunas actuaciones y menciona que ocurrieron dos eventos en los que se suspendieron los términos, uno fue la liquidación del ISS y el otro, la declaratoria de pandemia por Covid-19.
Sobre este punto, la Sala advierte que la sola expedición de autos o requerimientos en el proceso administrativo de cobro no impide que transcurra el plazo para que pueda declararse la prescripción. En el mismo sentido esta Sección recientemente manifestó que «no toda actuación de la entidad ejecutante tiene la virtud de afectar el término de prescripción, pues solo los supuestos expresamente consagrados en el artículo 818 del ET pueden producir dicho efecto»13.
Entonces es pertinente que las gestiones de cobro adelantadas por las entidades acreedoras logren el recaudo efectivo de la deuda por cuotas partes pensionales dentro del término de prescripción que se aplique según el caso, «bien sea mediante pago voluntario, efectividad de medidas cautelares o remate de bienes, en tanto la obligación se considera ejecutada o extinguida cuando se verifica su pago o concurre alguna de las formas legales de extinción»14. 13 Sentencia de 6 de agosto de 2025, exp. 29613, CP Wilson Ramos Girón. 14 Ibidem.
Radicado: 25000-23-37-000-2022-00438-01 (28884) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta Sección ha sostenido que no basta con que la administración inicie la acción de cobro en el término previsto desde que se hace exigible la obligación, sino que iniciada dicha acción debe terminarse en ese mismo plazo, so pena de que los actos que se expidan después de vencido el término de prescripción queden viciados por falta de competencia temporal.
Igualmente, ha sido enfática en señalar que «[…] Detrás del término de prescripción de la acción de cobro coactivo hay poderosas razones de seguridad jurídica tanto para la administración como para los contribuyentes. Para la administración porque debe existir siempre un momento definitivo en el que se consoliden los actos administrativos que expide en el procedimiento de cobro coactivo.
Y para los contribuyentes, porque la acción de cobro no puede extenderse indefinidamente en el tiempo».15 En el presente caso, se insiste en que el conteo de la prescripción que realizó el a quo no fue controvertido por la demandada, puesto que no expuso argumentos concretos para desvirtuar ese cómputo, como indicar de qué fecha a qué fecha transcurrió la prescripción en cada proceso y los eventos que la interrumpieron y permitieron un nuevo conteo.
Aunque se refiere a la suspensión de los términos de prescripción por la liquidación del ISS, como quedó dicho, ese evento lo tuvo en cuenta el fallador de primera instancia para hacer el conteo y el cómputo con base en ese hecho no fue controvertido de manera concreta por la apelante. Lo anterior significa que la recurrente aceptó el cómputo realizado por el tribunal y dejó precluir la oportunidad para atacar en forma concreta dicho cálculo.
Por último, como para el Tribunal, la prescripción de los tres procesos de recobro ocurrió antes del 2020, lo que se repite no fue desvirtuado por la apelante, no es posible contemplar la suspensión de los términos de prescripción en esta clase de procesos, como consecuencia del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado en marzo de 202016.
No prospera el cargo. Las razones expuestas son suficientes para confirmar la sentencia apelada. Conclusión Por lo razonado en precedencia, se reitera que el derecho al recobro de cuotas partes pensionales prescribe por tratarse de obligaciones económicas de tracto sucesivo o naturaleza periódica entre las diferentes entidades responsables de contribuir al pago pensional.
Para contabilizar el término de prescripción, según corresponda (antes o después de la vigencia de la Ley 1066 de 2006), deben tenerse en cuenta la fecha en la que efectivamente se pagó la mesada pensional cuya concurrencia se reclama y los eventos que interrumpen ese plazo. Las gestiones de cobro adelantadas por las entidades acreedoras deben lograr el pago efectivo de la deuda por cuotas partes pensionales dentro del término de prescripción. 15 Sentencia del 30 de enero de 2013, exp. 17935, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; reiterada en las sentencias del 28 de agosto de 2013, exp. 18567, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; del 12 de febrero de 2019, exp. 22635, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 7 de mayo de 2020, exp. 24387, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; del 1º de julio de 2021, exp. 25193, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, del 25 de mayo de 2023, exp. 26164, CP Milton Chaves García, entre otras. 16 Mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 del Gobierno Nacional.
Radicado: 25000-23-37-000-2022-00438-01 (28884) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No basta con que la administración inicie la acción de cobro coactivo en el término previsto desde que se hace exigible la obligación, sino que debe terminarla en ese mismo plazo, so pena de que los actos que se expidan después de vencido el término de prescripción queden viciados por falta de competencia temporal.
Costas Acorde con el criterio de la Sección, por no estar probadas en el expediente, no se condena en costas en esta instancia, conforme con los artículos 188 del CPACA y 365.8 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador