11001032500020220040000 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-25-000-2022-00400-00 (4156-2022) Solicitante: Adriana Patricia Ávila Gómez Convocada: Bogotá, D.C – Secretaría Distrital de Integración Social Trámite: Solicitud de extensión de jurisprudencia Tema: Relaciones laborales encubiertas a través de contratos administrativos de prestación de servicios Decisión: Auto que niega la solicitud de extensión de jurisprudencia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, procede a decidir la solicitud de extensión de jurisprudencia interpuesta por la señora Adriana Patricia Ávila Gómez en contra de la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá D.C.1 I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud ante la autoridad administrativa2 El 5 de mayo de 2022, la peticionaria solicitó a la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, se extiendan los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE- SUJ2-005-16, proferida el 25 de agosto de 2016, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso con radicación 23001-23-33-000-2013-00260-013 y, en consecuencia, el reconocimiento de existencia de una relación laboral subordinada con esa entidad entre el 9 de febrero de 2011 y el 20 de octubre de 2021, junto con el pago de las correspondientes prestaciones sociales y los aportes al sistema de seguridad social integral.

Como sustento de dicha solicitud, refirió que prestó sus servicios como maestra en 1 En adelante la «SDIS» o la «Secretaría». 2 Índice 3 de Samai. 3 Magistrado ponente; Carmelo Perdomo Cuéter. 2 Número interno: 4156-2022 Solicitante: Adriana Patricia Ávila Gómez Convocada: Bogotá, D.C – Secretaría Distrital de Integración Social jardines infantiles de la SDIS durante el referido lapso, sin solución de continuidad, bajo subordinación y dependencia de las instrucciones directas de coordinadoras, subdirectores, directores locales y demás funcionarios directivos de la Subdirección de Infancia de la SDIS, por lo que se encuentra en similar situación fáctica y jurídica a la tratada en la mencionada sentencia de unificación. Por último, mencionó las pruebas que soportan el requerimiento y las que haría valer si hubiere necesidad de iniciar un proceso judicial. 2.

Decisión administrativa sobre la petición de extensión4 La Secretaría negó la extensión de los efectos de la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 por medio de Oficio S2022072986 de 13 de junio de 2022, toda vez que manifestó que la señora Adriana Patricia Ávila Gómez se encuentra en una «[…] situación fáctica y jurídica […] diferente a la de la sentencia de unificación invocada» razón por la cual, niega el reconocimiento de una relación laboral, toda vez que, «[…] no se reúnen los elementos propios de una relación de trabajo, pues, entre otras cosas, la actora nunca estuvo subordinada, itérese, el servicio para el cual fue contratada estaba supeditado a las características propias del servicio requerido». 3.

Solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado5 El 24 de junio de 2022, la reclamante acudió ante esta Corporación en los términos del artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de unificación ya indicada. 4.

Trámite Mediante providencia del 30 de octubre de 20246 se ordenó correr traslado a la entidad convocada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que en el término de 30 días aportaran pruebas y, en caso de considerarlo, se opusieran a la solicitud, en atención a las razones contempladas en el artículo 102 del CPACA. 5.

Respuesta de las entidades 4 Índice 3 de Samai. 5 Ibidem. 6 Índice 11 de Samai. 3 Número interno: 4156-2022 Solicitante: Adriana Patricia Ávila Gómez Convocada: Bogotá, D.C – Secretaría Distrital de Integración Social La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado7 descorrió el traslado de la solicitud, sobre la sentencia cuya extensión se pretende dijo que no es procedente «[…], toda vez que, al revisar el expediente, se observa que no hay identidad fáctica y jurídica con la sentencia de unificación, puesto que esta hace referencia al contrato entre el municipio de Ciénaga de Oro y una maestra municipal, para desempeñar sus tareas en colegios adscritos al sistema de educación del municipio, mientras que la solicitud de Adriana Patricia Ávila Gómez es acerca de los contratos entre esta y la Secretaría de Integración Social, no adscrita al sistema de educación, enmarcados en los convenios interadministrativos suscritos entre las Secretarías de Educación y de Integración Social del distrito».

Por su parte, la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá D.C, al contestar la solicitud8 señaló que no existe similitud fáctica ni jurídica que permita hacer extensivos los efectos de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016. Adicionalmente, manifestó que el caso bajo estudio, «[…] no es un asunto que pueda ser resuelto de pleno derecho, de tal suerte, que es indispensable agotar la etapa probatoria para a través de los medios de prueba señalados con precedencia, poder reafirmar que no existieron los elementos que configuran una relación de trabajo, contrario a las meras afirmaciones realizadas por el extremo activo».

Por lo anterior, solicitó que se desestimen las pretensiones de la solicitud, teniendo en cuenta que, entre la demandante y la SDIS no existió relación laboral, toda vez que, en ningún momento se dieron los elementos propios de la misma. Finalmente, el agente del Ministerio Público9, señaló que hay lugar al reconocimiento de los periodos laborados por la solicitante como contratista de la SDIS que no hayan prescrito, al considerar que las actividades de la demandante como maestra de la SDIS, se asemejan a la de la docencia, la cual por sí misma conlleva el elemento de la subordinación. II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia 7 Índice 17 de Samai. 8 Índice 19 de Samai. 9 Índice 16 de Samai. 4 Número interno: 4156-2022 Solicitante: Adriana Patricia Ávila Gómez Convocada: Bogotá, D.C – Secretaría Distrital de Integración Social La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en atención a su especialidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 269 del CPACA. 2.

De la solicitud de extensión de jurisprudencia La extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado fue prevista por los artículos 102 y 269 del CPACA, y comporta el deber de las autoridades administrativas de «extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos».

Sobre dicho mecanismo, en sentencia C-816 de 201110, la Corte Constitucional señaló que responde «[…] al propósito de dispensación uniforme del derecho en desarrollo de la igualdad constitucional de trato debido por las autoridades a las personas» y «[…] entraña un límite a la discrecionalidad en el ejercicio de la función administrativa por la autoridad ejecutiva, respecto de la apreciación fáctica y jurídica de los asuntos objeto de decisión, pues ciñe la aplicación de la ley a la interpretación realizada por el Consejo de Estado en su función de unificación jurisprudencial».

Además, en los términos del artículo 269 del CPACA, cuando las autoridades nieguen la extensión de los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, el interesado puede acudir ante este con el fin de forzar, por la vía judicial, la aplicación del fallo de unificación para su caso específico. No obstante, para que los efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado puedan ser extendidos a otros casos, resulta indispensable que quien promueve la solicitud cumpla con los requisitos que la legislación impone, es decir: (i) la identificación de la sentencia de unificación cuyas resultas pretende sean tendidas;

(ii) una justificación razonada que torne evidente que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada; y (iii) la relación de pruebas que tenga en su poder, con enunciación de las que reposen en los archivos de la entidad encartada, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. 3.

Sentencia de unificación cuya extensión se pretende 10 Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-816 de 1° de noviembre de 2011; magistrado ponente: Mauricio González Cuervo. 5 Número interno: 4156-2022 Solicitante: Adriana Patricia Ávila Gómez Convocada: Bogotá, D.C – Secretaría Distrital de Integración Social La solicitante, ruega la extensión de los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 201611, en la que esta Corporación abordó la controversia planteada por una ciudadana que trabajó como docente contratista del municipio de Ciénaga de Oro durante 13 años y 1 mes, y en el que adujo que se trató de una verdadera relación laboral, «por cuanto prestó sus servicios como docente de tiempo completo en la “escuela El Brujo” bajo subordinación, en tanto cumplía las órdenes del rector de dicha institución y el secretario de educación municipal en iguales condiciones que los demás profesores de planta (horario, reglamento escolar, preparación de clases y reuniones periódicas) pero bajo la figura del contrato estatal, para el empleador evitar el pago de prestaciones sociales y los aportes a seguridad social a su cargo».

En esa oportunidad, esta Sección Segunda adoptó las siguientes reglas de unificación jurisprudencial: «1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;

(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;

(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con 11 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016; expediente 23001-23-33-000-2013- 00260-01(0088-15); consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. 6 Número interno: 4156-2022 Solicitante: Adriana Patricia Ávila Gómez Convocada: Bogotá, D.C – Secretaría Distrital de Integración Social fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación».

Finalmente, en el caso concreto, luego de efectuar el análisis del material probatorio recaudado, la Corporación consideró que «[…] si bien es cierto que la accionante se vinculó como maestra al municipio de Ciénaga de Oro a través de sucesivos contratos de prestación de servicios, también lo es que se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculo, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por su permanencia y continuidad en la prestación de los servicios y la correspondiente subordinación», razón por la cual, declaró la existencia de la relación laboral deprecada, negó las pretensiones relacionadas con el pago de prestaciones sociales por haber operado la prescripción trienal, y condenó a la allí encartada al pago de las diferencias entre los aportes realizados en virtud de los contratos y los que corresponden al vínculo reconocido. 4.

Caso concreto En el caso bajo análisis, la señora Adriana Patricia Ávila Gómez solicita le sean extendidos los efectos de la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 y, como consecuencia, la declaratoria de existencia de una relación laboral subordinada con la SDIS entre el 09 de febrero de 2011 y el 20 de octubre de 2021, junto con el pago de las correspondientes prestaciones sociales y los aportes al sistema de seguridad social integral.

Con tal propósito, adjuntó como pruebas: (i) solicitud de extensión efectuada el 5 de mayo de 2022 ante la SDIS; (ii) oficio S2022072986 de 13 de junio de 2022, a través del cual la SDIS negó la petición; (iii) certificación de contratos de prestación de servicios emitida por la SDIS. Por su parte, la SDIS plantea que el mecanismo de extensión de jurisprudencia no es el adecuado para formular ese tipo de pretensiones, pues la declaración judicial de existencia de una relación de trabajo subordinada necesita del debate probatorio propio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Vistas así las cosas, las posiciones jurídicas de las partes asistentes a este trámite, la Sala reitera la regla de derecho que rige la extensión de los efectos de la jurisprudencia de esta Corporación, en el sentido de expresar que quien promueve la solicitud debe 7 Número interno: 4156-2022 Solicitante: Adriana Patricia Ávila Gómez Convocada: Bogotá, D.C – Secretaría Distrital de Integración Social cumplir los requisitos que la legislación impone, es decir: (i) la identificación de la sentencia de unificación cuyas resultas pretende sean tendidas;

En esta oportunidad, la Sala vislumbra que la solicitante no acreditó que, se encuentre en la misma situación fáctica y jurídica en la que se encontraba quien fungió como demandante en el proceso en el cual fue proferida la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, conclusión que no solo se deriva de la notoria diferencia entre los ámbitos funcionales a su cargo (pues la aquí solicitante ejerció como «maestra» de la SDIS, en jardines infantiles que tienen como misión atender la primera infancia, mientras que el fallo de unificación el Consejo de Estado resolvió un caso que implicaba el desarrollo de la profesión docente de que trata el artículo 2 del Decreto Ley 2277 de 1979), sino, principalmente, de la imposibilidad de establecer el mérito de lo pretendido por la interesada sin efectuar un debate probatorio robusto y completo, a partir del cual, sea viable establecer la existencia o no de la relación laboral subordinada presuntamente encubierta.

Sobre el particular, nótese que en la sentencia invocada no fue adoptada una presunción de subordinación aplicable a quienes se desempeñen como maestros contratistas de la SDIS que enerve la aplicación del principio de necesidad de la prueba consagrado en el artículo 164 del Código General del Proceso, en virtud del cual, «[t]oda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso»; por el contrario, se observa que en la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 fue efectuada la valoración probatoria que corresponde a este tipo de controversias, sin la cual, no resulta factible dar aplicación al principio de primacía de la realidad sobre las formas establecidas por las partes.

En ese mismo sentido, se pronunció esta Subsección en un caso de similares contornos fácticos y jurídicos al presente, en el que afirmó que «[…] si bien en uno y otro caso existieron contratos de prestación de servicios entre organismos del orden territorial y una persona natural, el asunto en cuestión se torna en litigioso, pues exige un debate probatorio, que permita al juez llegar al convencimiento de la existencia de una relación laboral encubierta por haberse estructurado los elementos 8 Número interno: 4156-2022 Solicitante: Adriana Patricia Ávila Gómez Convocada: Bogotá, D.C – Secretaría Distrital de Integración Social relativos a i) la prestación personal del servicio; ii) la contraprestación y iii) la subordinación o dependencia continuada».12 Con fundamento en lo anteriormente expuesto y comoquiera que la solicitud de la parte interesada no colma las exigencias legales indispensables para que le sean extendidos los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, la Sala negara tal petición, tal como se señalará en la parte resolutiva de este proveído 5.

Condena en costas No habrá lugar a la condena en costas, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 269 del CPACA. En estos términos, en el caso en concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, no se impondrá condena en costas. Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de extensión de jurisprudencia formulada por la señora Adriana Patricia Ávila Gómez, en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones y constancias de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente con excusa 12 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B; auto de 29 de agosto de 2024; expediente 11001-03-25-000-2022-00656- 00 (5969-2022); consejero ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar. 9 Número interno: 4156-2022 Solicitante: Adriana Patricia Ávila Gómez Convocada: Bogotá, D.C – Secretaría Distrital de Integración Social Constancia: Esta providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.