CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., catorce (14) de abril de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 ACCIÓN POPULAR – AUTO Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA TESIS: SE CONFIRMA LA SANCIÓN IMPUESTA AL SEÑOR JULIO CÉSAR GÓNGORA SÁNCHEZ POR INCUMPLIMIENTO DE LAS ÓRDENES IMPARTIDAS EN LA PROVIDENCIA DE 1o.
DE MARZO DE 2022. SE REVOCA LA SANCIÓN IMPUESTA A LA DIRECTORA DE CORTOLIMA POR CUANTO EL EXHORTO NO CONSTITUYE UNA ÓRDEN JUDICIAL SUSCEPTIBLE DE INCIDENTE DE DESACATO. AUTO QUE RESUELVE CONSULTA La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 2 de febrero de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima1, que sancionó por desacato con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes al señor Julio César Góngora Sánchez, en su calidad de Alcalde del Municipio de Piedras2 y a la señora Olga Lucía Alfonso Lannini, en su calidad de 1 En adelante el Tribunal. 2 En adelante el Municipio. 2 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Directora de la Corporación Autónoma Regional del Tolima3, por el incumplimiento de las órdenes dictadas en la providencia de 1o. de marzo de 2022.
I.
ANTECEDENTES I.1.- La acción El PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA instauró demanda en ejercicio de la acción popular contra el MUNICIPIO y CORTOLIMA, tendiente a la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y a la seguridad y salubridad públicas.
La parte actora estimó vulnerados los referidos derechos, debido a que el MUNICIPIO no ha realizado gestión alguna encaminada a 3 En adelante CORTOLIMA. 3 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obtener los permisos de vertimientos de sus 6 plantas de tratamiento de aguas residuales4.
Señaló que la planta de tratamiento de aguas residuales5 de La Ceiba presenta deficiencias en el canal de aproximación, las rejillas, la trampa de grasas, el desarenador y los lechos de secado, además, su filtro percolador primario no cuenta con una adecuada estructura de distribución, su filtro percolador secundario está obstruido en los orificios de salida y es necesario retirar el material sobrenadante.
Indicó que el aliviadero de la PTAR de la vereda Chicalá se construyó incumpliendo los requerimientos técnicos y, aunado a ello, no se realiza el retiro del material granulométrico sedimentado en el fondo y el agua residual es vertida por medio de tubería de concreto a un cauce natural del río Totare. Expuso que la laguna de estabilización de la PTAR paradero Chipalo esta cubierta por material vegetal flotante y el agua residual tratada es vertida por medio de tubería al río Chipalo. 4 PTAR La Ceiba (Urbana), PTAR Vda.
Chicalá, PTAR Paradero Chipalo, PTAR Guataquisito, Pozo Séptico Villa Tamal y Lagunas de Estabilización Doima – Coburgos. 5 En adelante PTAR. 4 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que el agua residual tratada de la PTAR Guataquisito es vertida el río Magdalena.
Adujo que la unidad de pretratamiento de las lagunas de estabilización Doima – Coburgos se encuentra deteriorada, carece de un aliviadero que evacue los excesos y de una estructura de aforo, su capacidad hidráulica es insuficiente en la tubería de salida para la evacuación de aguas residuales, las lagunas de estabilización tienen presencia de gran cantidad de material sedimentado y material sobrenadante y la descarga de las aguas residuales al cauce del río Opia se realiza mediante un canal abierto en tierra con presencia de olores fuertes.
Manifestó que el MUNICIPIO carece de plan de saneamiento y manejo de vertimientos PSMV, toda vez que la Resolución núm. 1308 de 2008 que lo acogía perdió vigencia. Señaló que, pese a tener conocimiento de la anterior situación, CORTOLIMA se limitó a realizar algunos requerimientos e iniciar algunas actuaciones administrativas sancionatorias, sin que ello sea suficiente para garantizar la protección de los derechos colectivos invocados. 5 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, solicitó que se decretaran las siguientes medidas cautelares: “[…] 1.
Suspender de manera inmediata la ampliación de cobertura respecto del servicio público de alcantarillado a más suscriptores de hecho o de derecho y la emisión de certificaciones de disponibilidad del servicio público de alcantarillado para nuevos desarrollos urbanísticos, en atención a que los sistemas de tratamiento de aguas residuales no cuentan con la capacidad suficiente para procesar los volúmenes que en la actualidad reciben e incumplen con los parámetros técnico – científicos previstos en las resoluciones MADS No. 631 de 2015 y MVDT No. 330 de 2017 y MVDT No. 844 de 2018. 2.
Adelantar las acciones necesarias para iniciar ante Cortolima, todos los trámites encaminados a obtener los permisos de vertimiento de aguas residuales de sus sistemas de tratamiento de aguas residuales conocidos como: La Ceiba, Chicalá, paradero Chipalo, Guataquicito, Villa Tamal y Coburgos […]”. I.2.- Providencia objeto de cumplimiento El Tribunal, en providencia de 1o. de marzo de 2022, accedió parcialmente a la medida cautelar solicitada por la parte actora y ordenó: “[…] PRIMERO.- ACCEDER parcialmente a la medida cautelar solicitada con la demanda, por lo que se ORDENA al alcalde del Municipio de Piedras inicie de forma inmediata las acciones necesarias para gestionar ante Cortolima, todos los trámites encaminados a obtener los permisos de vertimiento de aguas residuales de sus sistemas de tratamiento de aguas residuales conocidos como La Ceiba, Chicalá, paradero Chipalo, Guataquisito, Villa Tamal y Coburgos, debiendo adoptar las acciones de mantenimiento inmediatas sobre las PTARs Ceiba, Chipalo y Pozo 6 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co séptico Villa Tamal con la finalidad de evitar el vertimiento de aguas residuales a los cuerpos de agua sin tratamiento alguno. SEGUNDO.- EXHORTAR a CORTOLIMA para que, dentro del marco de sus competencias, realice el acompañamiento en el desarrollo de las anteriores acciones, debiendo impulsar también, de manera célere, los procesos administrativos que se adelanten, de tipo permisivo y sancionatorio a que hubiere lugar, con la finalidad de mitigar el riesgo que se viene presentando por el defectuoso funcionamiento de las citadas plantas […]”.
II.- EL INCIDENTE DE DESACATO -. El Tribunal, mediante auto de 21 de noviembre de 2022, dispuso la apertura del incidente de desacató contra el señor Julio César Góngora Sánchez6, en su calidad de Alcalde del Municipio de Piedras y la señora Olga Lucía Alfonso Lannini, en su calidad de Directora de CORTOLIMA7. -. El señor Julio César Góngora Sánchez, mediante oficio de 7 de diciembre de 2022 visible en el índice 2 del expediente digital, manifestó que la Alcaldía Municipal, el 5 de abril de 2016, realizó 6 El auto de apertura del trámite incidental le fue notificado al alcalde mediante mensaje de datos enviado al correo alcaldia@piedras-tolima.gov.co, conforme consta en el índice 58 del expediente digital.
Al respecto, se advierte que aun cuando dicha notificación no se practicó en debida forma, pues el mensaje no fue enviado al correo personal del funcionario, el hecho de que aquél hubiese intervenido en el incidente en nombre propio, cualquier irregularidad procesal quedó saneada, habida cuenta que el funcionario se enteró del proceso iniciado en su contra y, en consecuencia, ejerció en tiempo su derecho de defensa. 7 El auto de apertura del trámite incidental le fue notificado a la Directora de CORTOLIMA, Olga Lucía Alfonso Lannini, mediante mensaje de datos enviado a su correo personal olaalfonsoi@hotmail.com y al dispuesto por la entidad para el efecto, esto es, notificación.judicial@cortolima.gov.co, conforme consta en el índice 58 del expediente digital. 7 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso de contratación para la formulación del PSMV del ente territorial, el cual fue elaborado por la empresa EXGEN S.A.S. E.S.P y entregado el 20 de octubre de ese año. Señaló que el 9 de noviembre de 2016 radicó ante CORTOLIMA el documento correspondiente al PSMV del ente territorial actualizado, el cual reposa en el expediente núm. 17830.
Expuso que el 27 de junio de 2018 la Alcaldía Municipal requirió a CORTOLIMA para que informara sobre el estado del trámite del expediente núm. 17830. Indicó que durante las vigencias de los años 2016 a 2021, la administración municipal suscribió 42 contratos con el objeto de realizar mantenimiento y conservación de las plantas de tratamiento de aguas residuales objeto de la acción popular.
Afirmó que el 4 de junio de 2020, cuando formuló el plan de acción para ejecutar en la vigencia 2020-2023, priorizó la actualización del PSMV. 8 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que en abril de 2021 la Empresa Departamental de Acueducto, Alcantarillado y Aseo del Tolima EDAT S.A E.S.P. publicó pliego de condiciones con la finalidad de “[…] contratar la ejecución de las actividades contempladas en el plan ambiental, relacionadas con el tratamiento, aprovechamiento y disposición final de residuos sólidos, como parte de la gestión integral de los mismos en el ámbito regional, y la elaboración de planes requeridos por los municipios vinculados al gestor […]”.
Expuso que la Empresa Departamental de Acueducto, Alcantarillado y Aseo del Tolima EDAT S.A E.S.P. suscribió con el consorcio IMPLEMENTACIÓN AMBIENTAL el contrato núm. 062 de 8 de junio de 2021 para desarrollar las actividades indicadas en el pliego de condiciones anteriormente mencionado. Indicó que el 20 de octubre de 2022 solicitó el préstamo de un carro vactor a la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado -IBAL con la finalidad de realizar intervenciones en las PTAR.
Afirmó que viene adelantando las acciones necesarias para gestionar ante CORTOLIMA todos los trámites encaminados a obtener los permisos de vertimiento de aguas residuales de sus sistemas de tratamiento de aguas residuales conocidos como La Ceiba, Chicalá, 9 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co paradero Chipalo, Guataquisito, Villa Tamal y Coburgos, por lo que radicó ante CORTOLIMA el respectivo PSMV. -.
La señora Olga Lucía Alfonso Lannini, a través de la oficina jurídica de la entidad, manifestó que CORTOLIMA realizó en los años 2020 y 2021 inversiones por la suma de $1.011.909.870,06 con la finalidad de mejorar el saneamiento básico en el Municipio. Señaló que celebró el convenio interadministrativo núm. 0520 de 10 de diciembre de 2020 con el MUNICIPIO con el objeto de aunar esfuerzos técnicos, económicos, logísticos y humanos para contratar el mejoramiento básico del río Opia con la reposición del emisario final de la PTAR Chicalá y suscribió el contrato de obra núm. LP-001 de 5 de febrero de 2021 con tal objetivo, el cual fue ejecutado en su totalidad, según informe de 15 de marzo de 2022.
Respecto de la evaluación y seguimiento del PSMV expuso que viene adelantando el trámite para su aprobación el cual fue radicado en mayo de 2022, sin que en la actualidad se haya elaborado el informe técnico de evaluación correspondiente. 10 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que realizó cuatro mesas de trabajo el 3 de septiembre y 2 de diciembre de 2021 y el 13 y 31 de enero de 2022, con la finalidad de verificar las obligaciones del MUNICIPIO respecto de la carga de descontaminación, el vencimiento del PSMV y el estado de las PTAR.
III.
FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal, en providencia de 2 de febrero de 2023, declaró en desacato al señor Julio César Góngora Sánchez, en su calidad de Alcalde del Municipio de Piedras y a la señora Olga Lucía Alfonso Lannini, en su calidad de Directora de CORTOLIMA, por no cumplir lo ordenado en la providencia de 1o. de marzo de 2022 y, en consecuencia, los sancionó con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Sostuvo que de la revisión de las pruebas obrantes en el expediente se desprendía que los incidentados solo habían realizado gestiones de menor importancia dirigidas a dar cumplimiento a las órdenes impartidas en el auto de 1o. de marzo de 2022, pese a que había transcurrido casi un año desde que fue notificado a las partes en el proceso.
Indicó que el MUNICIPIO no acreditó la realización de gestión 11 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alguna encaminada a tramitar los permisos de vertimiento de aguas residuales de sus sistemas de tratamiento de aguas residuales conocidos como La Ceiba, Chicalá, paradero Chipalo, Guataquisito, Villa Tamal y Coburgos, ni demostró ejecutar su correspondiente mantenimiento.
Manifestó que los contratos para el mantenimiento y conservación de las plantas de tratamientos de aguas residuales aportados por el MUNICIPIO en su informe corresponden a una época anterior a la que fue proferido el auto de 1o. de marzo de 2022, esto es, a las vigencias de los años 2016 a 2021. Señaló que del informe técnico realizado el 29 de septiembre de 2022 por la Ingeniera Ambiental Paula Dayana Silva Gutiérrez y la Ingeniera Civil Maribel Sanabria Antolínez, funcionarias de CORTOLIMA, se desprendía que no se han realizado labores de mantenimiento en las PTAR del MUNICIPIO y que algunas de ellas se encuentran en estado de abandono. Expuso que CORTOLIMA no allegó elementos probatorios encaminados a demostrar que viene realizando acompañamiento al MUNICIPIO para la obtención de los permisos de vertimiento de 12 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aguas residuales ni que acrediten que impulsó los procesos administrativos con la finalidad de mitigar el riesgo ocasionado por el defectuoso funcionamiento de las PTAR.
Manifestó que las pruebas aportadas por CORTOLIMA al incidente demuestran que adelantó algunas actuaciones administrativas sancionatorias contra el MUNICIPIO; sin embargo, estas datan de fechas anteriores al decreto de la medida cautelar objeto de revisión. Afirmó que pese a que han transcurrido más de 7 meses desde que el MUNICIPIO radicó su PSMV, la autoridad ambiental no ha cumplido con la carga de elaborar el correspondiente informe técnico de evaluación, lo que denota la falta de celeridad en dicho trámite administrativo.
Expuso que CORTOLIMA tampoco ha realizado actuación alguna encaminada a solucionar la problemática de las PTAR, pese a que desde el mes de septiembre de 2022 tiene conocimiento de que “[…] Debido al grado de deterioro y falta de mantenimiento que se evidenció en los seis sistemas de tratamiento, se pude establecer que no cuentan las características para una eficiente remoción y reducción de la carga de contaminantes que traen dichas aguas 13 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co residuales; de acuerdo con lo establecido en la Resolución No. 0631 de 2015 […]”.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA El incidente de desacato en acciones populares De conformidad con el artículo 41 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19988, hay desacato cuando se incumple una orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, habiéndose superado los términos concedidos para su ejecución. La citada norma indica: “Artículo 41.
Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo” (Resaltado de la Sala). 8 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” 14 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la disposición transcrita se colige que la finalidad del desacato no es otra que la de persuadir al responsable de que cumpla con la orden judicial.
Cabe resaltar que el juez cuenta con otros mecanismos para lograr el acatamiento de sus decisiones, como lo es la facultad que tiene para tomar las medidas necesarias para la verificación del cumplimiento del fallo y la ejecución de la sentencia9; no obstante, dichas competencias quedan a salvo respecto de la sanción por desacato, habida cuenta que ésta es una medida de carácter coercitivo para restaurar el orden constitucional quebrantado.
La sanción por desacato Esta potestad correctiva del Juez de conocimiento para imponer la sanción (multa conmutable en arresto), está limitada por dos requisitos, a saber: i) que se verifique el incumplimiento de la orden 9 Al respecto señala el artículo 34 de la Ley 472: “…En la sentencia el Juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el Juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo”. 15 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial, y ii) que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla.
Así lo ha precisado la Jurisprudencia de la Sala10 al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.
Naturalmente, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, y por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. Todo lo anterior supone que la sanción por desacato a la orden judicial de una acción popular, se enmarca en el régimen 10 Ver entre otras, sentencia de 24 de noviembre de 2005, Expediente 2000-3508, y sentencia de 10 de mayo de 2004, Expediente 2003-90007, con ponencia del Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 16 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sancionatorio personal y no institucional11; de lo que se colige que la multa conmutable en arresto señalada en el artículo 41 de la citada Ley 472, procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada.12 El cumplimiento de la sentencia: finalidad del desacato La Jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional, como de esta Corporación, ha sido reiterativa en afirmar que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. En la sentencia T-652 de 201013, la Corte Constitucional indicó, en relación con la finalidad del desacato, que: “[…] El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos… El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma sino una de las 11 Sobre este asunto en particular, consúltese la providencia de 4 de agosto de 2011, Expediente núm. 2003 01043 02, Consejera ponente María Elizabeth García González. 12 En efecto, la norma expresa “La persona que incumpliere una orden judicial… incurrirá en multa… conmutable en arresto.
El sujeto pasivo del arresto, sólo puede ser una persona natural. 13 Reiterada en la sentencia T-606 de 2011. Magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto. 17 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia […]” (Resaltado de la Sala).
Por su parte, esta Sala de Decisión, en providencia de 27 de septiembre de 2012 (Expediente 2011-00047-02),14 señaló: “[…] Ahora bien, es menester precisar que la finalidad del desacato en las acciones constitucionales no es otra que la de garantizar la efectividad de los derechos objeto de protección, persuadiendo al responsable de que cumpla con la respectiva orden judicial.
Es decir, que se trata de una de las herramientas con las que cuenta el Juez para lograr dicho cometido. De ahí que, además de imponer una multa conmutable en arresto, con ocasión de la desatención de la orden de amparo, el fallador tiene la obligación de velar por el cabal cumplimiento del mismo, asegurándose de que cese la vulneración o amenaza de los derechos […]” (Resaltado de la Sala).
Y en la providencia de 16 de octubre de 2014 (Expediente 2014- 02396-02, Consejero ponente: doctor Marco Antonio Velilla Moreno), la Sala indicó: “[…] Por lo expuesto, no resulta viable acceder a las pretensiones de la entidad accionada, en el sentido de revocar la decisión en razón al cumplimiento del fallo durante el trámite de la consulta, toda vez que ello, desdibujaría el propósito del incidente de desacato y de la multa, no porque la razón de ser de éste sea la imposición de una sanción, pues la Jurisprudencia con suficiencia ha establecido que el fin último del incidente de desacato no es la sanción sino lograr el cumplimiento del fallo; sino porque, precisamente, al rehusarse la entidad a acatar la orden judicial y persistir en la vulneración de los derechos fundamentales del actor, el Juez Constitucional está en el deber de imponer la sanción para persuadir a la demandada a cumplir, en ejercicio del poder disciplinario del Juez Constitucional [ ]” (Resaltado de la Sala). 14 Reiterada en el proveído de 3 de abril de 2014, Expediente 2011 00160 01, Consejera ponente María Elizabeth García González. 18 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En resumen, la finalidad de la imposición de la sanción cuando se ha verificado el incumplimiento de la orden judicial, es la de lograr la eficacia de ésta, para la protección cabal de los derechos protegidos.
El grado jurisdiccional de consulta Al estudiar la constitucionalidad de la norma que establece el incidente de desacato en acciones populares, la Corte Constitucional15 destacó que la consulta de la sanción impuesta a quien presuntamente desacata una orden proferida al interior de una acción popular, se erige como una garantía a favor de “quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia”.
Así se pronunció la Corte: “[…] Para la Sala, el legislador en ejercicio de la potestad de configurar los trámites judiciales ha considerado en forma razonable que tratándose de un juicio de naturaleza correccional o disciplinario, en el que el Estado ejerce el monopolio del poder punitivo a través de uno de sus agentes (el Juez), respecto de quien presuntamente desacata una decisión judicial, persona que puede resultar sancionada por el mismo juez que profirió la orden, al cabo de un incidente procesal breve y sumario, debía conceder al investigado la atribución de apelar el auto sancionatorio o, ante la omisión en la interposición del recurso, disponer darle trámite al grado jurisdiccional de consulta, como una garantía para quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia. Por tratarse de un asunto correccional, resulta pertinente recordar que 15 Sentencia C -542 de 2010, Magistrado ponente Jorge Iván Palacio Palacio, que resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. 19 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Corte ha señalado como elementos mínimos constitutivos del debido proceso disciplinario los siguientes: […] (i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus […]” (Resaltado de la Sala).
En el grado jurisdiccional de consulta, el examen del fallador se contrae a verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y que se haya presentado un desacato que amerite la imposición de la sanción16. Siendo éste el objeto al que se contrae el examen del Superior, es claro que le esté vedado extenderse al análisis de la legalidad de la sentencia que se alega como incumplida.17 Se reitera que, como lo dijo la Sala en la citada providencia de 16 de octubre de 201418, “al Juez de la consulta, en lo relacionado con la sanción, le compete, únicamente, revisar si… estuvo bien o mal impuesta, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si la entidad renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial”. 16 Sentencia T-086 de 2003 de la Corte Constitucional. 17 Esto fue explicado por la Corte Constitucional en la sentencia T-171 de 2009. 18 Expediente 2014-02396-02, Consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno. 20 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, la jurisprudencia Constitucional también ha sostenido que el juez de la consulta está facultado para adoptar medidas adicionales tendientes a garantizar el goce efectivo del derecho, considerando que el objeto último de la sanción se encamina al goce pleno del derecho tutelado en el fallo.
Así lo precisó la Corte19 al señalar que: “[…] Las materias sobre las cuales es competente un Juez en consulta se definen por el motivo de la misma, en razón al interés que se busca proteger. Se advierte fácilmente el fin que se deduce de la figura misma: garantizar la corrección de la sanción impuesta por el Juez de tutela en un incidente de desacato.
El Juez encargado de resolver la consulta debe verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y, que, en las circunstancias específicas del caso, se haya presentado un incumplimiento que merezca ser sancionado como desacato. Este es pues, el primer contenido sobre el cual se puede ocupar el auto que resuelve la consulta.
Pero no es el único fin que esta institución persigue. El incidente por desacato se enmarca dentro del proceso de tutela, y ello implica que la consulta es una de las herramientas procesales diseñadas para garantizar la protección de los derechos fundamentales. (…). Ello introduce un segundo elemento que puede ser objeto del auto en el que se resuelve la consulta: un pronunciamiento sobre si es necesario que se dicten medidas adicionales para garantizar el goce efectivo del derecho, puesto que la finalidad esencial de la sanción por desacato es propender por el goce del derecho tutelado en el fallo para lo cual, en determinadas circunstancias, la medida adecuada puede comprender complementos o ajustes a la orden inicial dentro de los límites antes mencionados […]” (Destacado fuera del texto original).20 19 Cfr. sentencia T-086 de 2003 de la Corte Constitucional. 20 Sobre el alcance de la decisión del Juez que resuelve la consulta, en la misma sentencia la Corte indicó: “Considera la Sala que el Juez encargado de resolver la consulta en un incidente por desacato, puede complementar o ajustar las órdenes impartidas, cuando tiene competencia para ello, por haber sido Juez de primera o segunda instancia dentro del proceso; ha comprobado que tal modificación a las órdenes originalmente impartidas es indispensable para asegurar el goce efectivo del derecho amparado en la sentencia; y existe una relación directa entre el objeto del proceso de desacato y la necesidad de adoptar medidas adicionales para que dadas las circunstancias del caso concreto el fallo sea cumplido.” 21 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el alcance de la decisión del Juez que resuelve la consulta, la misma sentencia indicó: “[…] Considera la Sala que el Juez encargado de resolver la consulta en un incidente por desacato, puede complementar o ajustar las órdenes impartidas, cuando tiene competencia para ello, por haber sido Juez de primera o segunda instancia dentro del proceso; ha comprobado que tal modificación a las órdenes originalmente impartidas es indispensable para asegurar el goce efectivo del derecho amparado en la sentencia; y existe una relación directa entre el objeto del proceso de desacato y la necesidad de adoptar medidas adicionales para que dadas las circunstancias del caso concreto el fallo sea cumplido […]”.
Según se ha citado, el examen del Juez de la consulta, además de orientarse a la corrección de la sanción, puede incluir asuntos que estén directamente relacionados con el cumplimiento del fallo. Caso concreto Para efectos de establecer la responsabilidad que implica la declaración de desacato, es necesario que se cumplan dos requisitos, a saber: i) que se verifique el incumplimiento de la orden judicial, y ii) que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla.
(i) Del cumplimiento de la orden judicial El contenido preciso de la orden de protección está determinado por 22 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el objeto, los sujetos y el plazo; en tal sentido, se precisa establecer cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término. Lo anterior, con miras a verificar sí el destinatario de la orden la realizó cabal y oportunamente.
Previo a determinar el contenido de las órdenes en el asunto sub examine, la Sala precisa que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corporación, los exhortos no constituyen mandatos judiciales propiamente dichos respecto de los cuales se pueda exigir su cumplimiento por vía de desacato, en tanto que corresponden a meras sugerencias que se realizan a las autoridades en virtud del principio de colaboración armónica y se caracterizan por no ser vinculantes.
En ese sentido, la Sección Quinta de la Corporación, en providencia de 31 de marzo de 202221, sostuvo lo siguiente: “[…] Lo primero que destaca esta Colegiatura es que, la Real Academia Española define el verbo instar como la acción de “pedir con apremio [a alguien] que haga algo”; es decir, urgir la pronta ejecución de algo. Por otro lado, precisa que la palabra exhortar significa “incitar a alguien con palabras a que haga o deje de hacer algo”.
De ello, es dable concluir que instar y exhortar son sinónimos. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Providencia de 31 de marzo de 2022. Proceso identificado con el núm. único de radicación: 11001-03-15- 000-2021-09462-01; M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 23 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resulta que, en la sentencia C-728 de 2009, la Corte Constitucional, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad que se instauró contra el artículo 27 de la Ley 48 de 1993, a pesar de declarar la exequibilidad del cargo analizado, exhortó al Congreso de la República para que, atendiendo a las consideraciones expuestas en esa sentencia, regulara lo concerniente a la objeción de conciencia frente al servicio militar.
En dicha providencia, explicó que, el “exhorto es un requerimiento al legislador, con o sin señalamiento de plazo, para que produzca las normas cuya expedición aparece como obligada a la luz de la Constitución y su significado en derecho constitucional debe ser visto como una expresión de la colaboración para la realización de los fines del Estado, en particular para la garantía de la efectividad de los derechos de las personas”. […] En este punto, cabe recordar que, el principio de colaboración armónica contenido en el artículo 113 superior dispone que “[…] los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.
En ese orden, el exhorto no puede entenderse como una invasión a la libertad, autonomía e independencia administrativa de que gozan las entidades, teniendo en cuenta que, como se ha dicho párrafos atrás, constituyen meras sugerencias o propuestas pues no tienen un carácter vinculante real, son llamados para advertir la existencia de situaciones inconstitucionales como lo son, por ejemplo, las omisiones; su fundamento principal es proteger y propender por la supremacía constitucional. […]” (Destacado de la Sala).
Dicha postura ha sido reiterada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en providencias de 6 de octubre22 y 16 de diciembre ambas de 202223, en las cuales adicionalmente se sostuvo que resultaba improcedente iniciar incidente de desacato frente a exhortos 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección, A. Providencia de 6 de octubre de 2022.
Proceso identificado con el núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01703-02; M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección, B. Providencia de 16 de diciembre de 2022. Proceso identificado con el núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04889-01;
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 24 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realizados por autoridades judiciales debido a su no obligatoriedad. Al respecto, se consideró: “Con el propósito de establecer si es dable o no iniciar trámite incidental en este asunto, cabe advertir que el exhorto no es un mandato, pues su finalidad es conminar, en virtud del principio de colaboración armónica entre los diferentes poderes del Estado, la adopción de medidas tendientes a proteger preceptos superiores, sin que ello implique una orden judicial de perentorio cumplimiento.
Sobre el particular, la Corte Constitucional dijo: “Precisamente, y en desarrollo de este mandato constitucional de separación de poderes y de autonomía de las distintas Ramas del Poder Público, a la Corte le fue asignada la función de asegurar la supremacía material y formal de la Constitución, mediante la competencia para declarar la inexequibilidad de las leyes cuando a ello hay lugar.
Ahora bien, excepcionalmente esta Corporación ha acudido a la figura del exhorto cuando comprueba la existencia de vacíos legislativos absolutos. No obstante, es preciso recordar que la palabra ‘exhortar’ en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, está definida como “incitar a alguien con palabras a que haga o deje de hacer algo” [10] […]. 6.- De lo anterior se desprende que, en tanto la figura del exhorto no constituye una orden judicial, resulta imposible fáctica y jurídicamente efectuar procesos de seguimiento frente al cumplimiento de la acción que la Corte insta a cumplir, comoquiera que, como ya se dijo, esta figura consiste en un llamamiento o apremio para que [se] ejecute un mandato constitucional […] sin que exista un instrumento que lo haga exigible coercitivamente”.
Así las cosas, comoquiera que el exhorto no comporta una condena judicial, por tanto, tampoco es de obligatoria observancia, no resulta factible exigir del señor director ejecutivo seccional de administración judicial de Bogotá el cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal tercero de la sentencia de 4 de octubre de 2022, con el fin de determinar un posible desacato frente a dicho fallo, como lo pretende la actora; y, en tal sentido, el despacho se abstendrá de darle trámite, ante su improcedencia […]”24.
Teniendo en cuenta lo anterior y comoquiera que el Tribunal en 24 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección, B. Providencia de 16 de diciembre de 2022. Proceso identificado con el núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04889-01; M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 25 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia de 1o. de marzo de 2022 exhortó a CORTOLIMA para que acompañara al MUNICIPIO en el trámite de los procesos administrativos que se iniciaran para obtener permiso de vertimientos, impulsándolos de manera célere, así como aquellos de carácter sancionatorio a que hubiere lugar, con la finalidad de mitigar el riesgo que se viene presentando por el defectuoso funcionamiento de las PTAR municipales, el cumplimiento de dicha determinación no podía perseguirse a través del desacato y, en consecuencia, la señora Olga Lucía Alfonso Lannini no podía ser sancionada por la presunta omisión, razón por la que se revocará la sanción que le fue impuesta, conforme se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Aclarado lo anterior, la Sala estudiará el caso concreto, pero únicamente respecto del numeral 1 de la medida cautelar, el cual sí corresponde a una orden judicial susceptible del trámite incidental de desacato. 1.
El contenido de las órdenes En el caso sub lite, el Tribunal en providencia de 1o. de marzo de 2022 ordenó lo siguiente: 26 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] PRIMERO.- ACCEDER parcialmente a la medida cautelar solicitada con la demanda, por lo que se ORDENA al alcalde del Municipio de Piedras inicie de forma inmediata las acciones necesarias para gestionar ante Cortolima, todos los trámites encaminados a obtener los permisos de vertimiento de aguas residuales de sus sistemas de tratamiento de aguas residuales conocidos como La Ceiba, Chicalá, paradero Chipalo, Guataquisito, Villa Tamal y Coburgos, debiendo adoptar las acciones de mantenimiento inmediatas sobre las PTARs Ceiba, Chipalo y Pozo séptico Villa Tamal con la finalidad de evitar el vertimiento de aguas residuales a los cuerpos de agua sin tratamiento alguno […]”. 2.
Lo probado en el proceso Al descorrer el traslado del incidente se aportaron las siguientes pruebas: - Oficio de 20 de octubre de 2016, a través del cual el representante legal de EXGEN S.A.S E.S.P. señala que entrega al Jefe de la Oficina de Servicios Públicos del MUNICIPIO el PSMV y otros documentos anexos. - Oficio de 9 de noviembre de 2016 suscrito por el MUNICIPIO, por medio del cual radica ante CORTOLIMA el PSMV para su aprobación. 27 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Copia del contrato núm. 041 de 19 de abril de 2018 celebrado entre el MUNICIPIO y la empresa INGENIERIA QUÍMICA Y ASESORIAS AMBIENTALES LTDA. cuyo objeto es la “[…] elaboración y la presentación de una propuesta ante CORTOLIMA para el establecimiento de las metas de reducción de carga contaminante para los parámetros DB05 y SST según la Resolución No. 0408 del 28 de febrero de 2018, para el quinquenio 2019-2023 […]”. - Oficio de 31 de mayo de 2018, por medio del cual el representante legal de INGENIERIA QUÍMICA Y ASESORIAS AMBIENTALES LTDA., entrega al Jefe de la Oficina de Servicios Públicos del MUNICIPIO del “formato diligenciado de propuesta de las metas de reducción de carga contaminante y publicación página web Cortolima, propuesta meta de reducción de carga contaminante 2019-2023 Municipio de Piedras”. - Oficio de 27 de junio de 2018, en el que Jefe de la Oficina de Servicios Públicos del MUNICIPIO solicita a la Directora General de CORTOLIMA que le informe sobre el estado del procedimiento de aprobación del PSMV. 28 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Copia del Plan de Acción Municipal de 17 de enero de 2020, en el que se indica que el ente territorial no cuenta con PSMV, se prioriza su actualización en el rubro denominado “priorización de necesidades de inversión de los servicios de AAA” y se asignan recursos para la optimización de las PTAR La Ceiba y Doima. - Copia del pliego de condiciones para la licitación pública núm. 001 de abril de 2021 cuyo objeto es “[…] contratar la ejecución de las actividades contempladas en el plan ambiental, relacionadas con el tratamiento, aprovechamiento y disposición final de residuos sólidos, como parte de la gestión integral de los mismos en el ámbito regional, y la elaboración de planes requeridos por los municipios vinculados al gestor […]” elaborado por la EMPRESA DEPARTAMENTAL DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DEL TOLIMA EDAT S.A. E.S.P. - Copia del contrato núm. 062 de 8 de junio de 2021 suscrito por la EMPRESA DEPARTAMENTAL DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DEL TOLIMA EDAT S.A. E.S.P. y el CONSORCIO IMPLEMENTACIÓN AMBIENTAL cuyo objeto es el establecido en el pliego de condiciones para la licitación pública núm. 001 de abril de 2021 y en el que se incluye dentro de las actividades 29 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a ejecutar la “[…] elaboración y/o actualización del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos […]”. - Acta de reunión de 2 de diciembre de 2021 celebrada por CORTOLIMA y el Ministerio Público en la que se hace seguimiento a las presuntas infracciones ambientales del MUNICIPIO por el inadecuado tratamiento de sus PTAR, así: “[…] 1.
Presuntas infracciones ambientales en el municipio de Piedras. Se informa sobre el estado de los procesos sancionatorios que se realizan en la Subdirección Jurídica, relacionados con incumplimiento al PSMV y a la realización de un aprovechamiento forestal, presuntamente realizado por quien es hoy el alcalde municipal; se propone la realización de visita para establecer el uso que se da a un predio, presuntamente ejido que se arrienda a unos ciudadanos, existe un cerramiento con postes de madera, sin conocerse su procedencia. Todas estas, inquietudes que plantea el señor Néstor G. En este punto, el compromiso es dar impulso a los trámites sancionatorios existentes y que como resultado de la visita que se realizará se inicien las investigaciones a que haya lugar. 2.
Inadecuado funcionamiento de las PTAR del municipio. Se precisa en la reunión que el PSMV del municipio de Piedras no está vigente, que por su incumplimiento se adelantan varios procesos sancionatorios y que tales incumplimientos obedecen al funcionamiento inadecuado de las plantas de tratamiento de aguas residuales. Que como se reitera a lo largo de la reunión, no funcionan adecuadamente y no tienen más capacidad para recibir carga adicional.
Así mismo, se precisa que sobre esto es que se adelanta la acción popular en los despachos judiciales […]”. 30 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Acta de reunión de 31 de enero de 2022 celebrada por el Alcalde del MUNICIPIO, CORTOLIMA y el Ministerio Público, en la que se pone de presente lo siguiente: “[…] Con relación al PSMV se reitera que éste está ya vencido, a lo que el municipio manifiesta que ya ha presentado un primer proyecto a la EDAT, que este instrumento hace parte del plan de acción de la EDAT, que ya se cuentan con aforos y muestras realizadas, inversiones y horizonte.
Al respecto, el municipio afirma que la propuesta de renovación del PSMV fue radicado ante CORTOLIMA en 2016 y este fue considerado por CORTOLIMA, no existe pronunciamiento alguno. Pero en el oficio de radicación, no se precisan los folios anexos. Se informa de la existencia de una comunicación en el expediente, sin que se aporten documentos anexos, por lo que siendo una comunicación de 2016 dos años antes del vencimiento del PSMV, se considera que se trató de un informe de seguimiento […]”. - Copia del proceso administrativo sancionatorio núm. 00728, en el cual se expidió la Resolución núm. 0904 de 21 de febrero de 2022, a través del cual CORTOLIMA declaró responsable al MUNICIPIO por el incumplimiento de su PSMV en el año 2014, en lo que tiene que ver con la optimización de la PTAR del casco urbano; la implementación de planes de saneamiento básico de las aguas servidas de las viviendas de los centros poblados; actualización y monitoreo permanente de los vertimientos emitidos al río Opia y demás fuentes hídricas del ente territorial; entre otras. 31 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Copia del proceso administrativo sancionatorio núm. 02256, en el cual se expidió la Resolución núm. 0904 de 21 de febrero de 2022, a través de la cual CORTOLIMA declaró responsable al MUNICIPIO por incumplir los términos de la Resolución núm. 1308 de 23 de agosto de 2008, 1160 de 6 de mayo de 2015, los autos núms. 1319 de 29 de septiembre de 2009 y 5965 de 24 de agosto de 2017 y los informes técnicos de 20 de agosto del 2019 y 15 de abril del 2021, en los que se verificó que no se ejecutó la totalidad de las obligaciones del PSMV vigente hasta septiembre de 2018; no se cuenta con "Permiso o Autorización" alguna para las PTAR del ente territorial y la PTAR del Sector "Coburgos" no cuenta con la capacidad para recibir los actuales caudales máximos o picos actuales y no cumple con los parámetros de DC20, DB05, grasas y aceites. - Oficio sin número de 26 de mayo de 2022, mediante el cual el Alcalde del MUNICIPIO radicó ante CORTOLIMA un PSMV para su evaluación y aprobación. - Copia del auto núm. 5519 de 11 de julio de 2022, “por medio del cual se ordena el archivo de un expediente”, expedido por CORTOLIMA, debido a que el PSMV del MUNICIPIO aprobado 32 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante Resolución núm. 1308 de 2008 se encuentra vencido desde el 16 de septiembre de 2018. - Auto núm. 7473 de 20 de septiembre de 2022, “por medio del cual se inicia un trámite ambiental y se dictan otras disposiciones”, en el que el Subdirector de CORTOLIMA dispone la apertura del trámite de evaluación del PSMV presentado por el Municipio el 26 de mayo de 2022. - Informe técnico de la visita de inspección ocular realizada el 27 de septiembre de 2022 realizada por funcionarios de CORTOLIMA a las PTAR ubicadas en el MUNICIPIO, en el que se señaló lo siguiente: “[…]
1. SISTEMA DE TRATAMIENTO "PTAR GUATAQUISITO" […] El pozo séptico se encuentra tapado por material de arrastre y vegetal, por lo cual, el acompañante informa que, a finales del mes de agosto por las fuertes lluvias hubo creciente del Rio Magdalena y pese a los gaviones que se encuentran en las coordenadas geográficas Latitud 4.518260° y Longitud -74.795417° esta zona se inundó, dejando el sistema de tratamiento tapado.
Según nos informan el Señor Diógenes, desde finales del 2020, no se le realiza ningún mantenimiento al sistema de tratamiento, por lo cual, este no está funcionando de manera adecuada, presentando acumulación de sólidos en los filtros y así impidiendo el apropiado tratamiento de dichas aguas residuales. En las coordenadas geográficas Latitud 4.518290° y Longitud - 74.795444°, se observa tubería Novafort en PVC de 8", por medio de la cual, se realiza el vertimiento de las aguas provenientes del pozo séptico al Rio Magdalena; donde se pudo corroborar que el sistema no está funcionando de manera adecuada, lo anterior, 33 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debido a que se pudo percibir olores ofensivos y color grisáceo en las aguas vertidas.
Por otro lado, se evidenció el establecimiento de viviendas a una distancia de aproximadamente 10 metros del sistema de tratamiento, incumplimiento las distancias establecidas en la Resolución 0330 de 2017 Por la cual se adopta el Reglamento Técnico para el Sector Agua Potable y Saneamiento Básico. Finalmente, el pozo séptico no cuenta con valla informativa, cerramiento perimetral, bitácora de mantenimiento; evidenciando el estado de abandono en el que se tiene el sistema de tratamiento. […]
2. SISTEMA DE TRATAMIENTO "PTAR CHICALÁ" El sistema de tratamiento se encuentra ubicado alrededor de las coordenadas geográficas Latitud 4.566151° y Longitud - 74.849855° que según nos informan el acompañante recibe el agua residual de la Vereda Chicala y parte de la Zona Urbana de Piedras; dicho sistema está conformado de la Ptar hacia arriba en 1100 mts por tubería de 12" en PVC y luego por tubería de 8" en pvc por medio del cual llegan las aguas residuales, continuamente se tiene un desarenador, trampa de grasas y una cámara de caída;
Al momento de la inspección se pudo verificar que las trampas de grasas se encuentra acumulación de sedimentos. Sin embargo, no se evidencia rebose en las aguas al momento de la visita. Después, las aguas son transportadas por medio de tubería PVC de 8" a la laguna de anaeróbica, sin embargo, esta tubería no llega hasta el inicio de la laguna, por lo cual, las aguas deben pasar por un canal de tierra.
Durante el recorrido se pudo evidenciar que la geomebrana se encuentra en mal estado y elevada en algunas partes de la laguna, lo que permite la filtración de las aguas residuales; durante la inspección no se evidenció ningún proceso fotosintético en la laguna. Finalmente, las aguas residuales son transportadas por medio de tubería PVC de 8" pulgadas hasta un cauce natural del Rio Opia para ser vertidas, al momento de la visita se evidenció la descarga de gran cantidad de espuma.
Es de aclarar, que durante el recorrido no se encontró señalización preventiva ni bitácora de mantenimiento. […]
3. SISTEMA DE TRATAMIENTO "PTAR LA CEIBA" 34 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Durante la inspección, se observó la acumulación de material vegetal debido a la falta de mantenimiento, nos informan a lo que informa el acompañante, que hace 7 meses no se le realiza ningún tipo de limpieza, lo cual se evidencia con la inspección ocular.
En el recorrido, se pudo evidenciar que al sistema no están entrando las aguas residuales, a lo que el operador nos informa se encuentra en Bypass, debido al daño que recibió la red de conducción de las aguas residuales, por lo cual, en la caja de entrada al sistema, por medio de tubería PVC se están vertiendo estas aguas sin previo tratamiento a un canal en tierra que conduce estas aguas a la Quebrada Guarapo que desemboca al Río Opia.
Se resalta que en la zona donde se está haciendo el vertimiento de las aguas residuales sin tratamiento previo, se evidencia coloración grisácea y la generación de olores ofensivos. Finalmente se informa que, el sistema se encuentra en estado de abandono, falta de mantenimiento y señalización preventiva. […]
4. SISTEMA DE TRATAMIENTO "PTAR CHIPALO" El sistema se encuentra ubicado alrededor de las coordenadas geográficas Latitud 4.487972° y Longitud -74.976473°, conformado por un pretratamiento que cuenta una trampa de grasas, que al momento de la visita se encontraba sin mantenimiento alguno, lo que ha generado su estado deterioro y colapso; evidenciando que la trampa de grasas ya no está cumpliendo su función principal.
Continuó se cuenta con una laguna de estabilización, que al momento de la visita se encuentra colmatada, generando reboses de agua y conducida por medio de un canal en tierra hasta un afluente que desemboca al Rio Chipalo. Durante todo el recorrido, se pudo percibir olores ofensivos y coloración grisácea del agua residual que pasa por la trampa de grasa, laguna de estabilización y canal en tierra.
Según Informa el Señor Diógenes, dado que el sistema no cuenta con una estructura para el manejo de aguas lluvias, este colapsa. Finalmente, se evidenció que el sistema se encuentra en total abandono. 35 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]
5. SISTEMA DE TRATAMIENTO "PTAR DOIMA 1" […] Las aguas son conducidas por medio de tubería PVC Novafort de 8" a las trampas de grasas, al momento de la visita, se encontraban sin mantenimiento, generando su deterioro y así mismo colapso. Continuó, por medio de tubería PVC se transporta el agua a las lagunas de oxidación, que se hallaban colmatadas, presentando una capa de material de color grisáceo, el cual impide el adecuado funcionamiento de las lagunas.
Finalmente pasan por una caja de inspección realizada en plástico, para ser vertidas a un canal en tierra que finalmente da al Rio Opia. Durante todo el recorrido, se pudo percibir coloración grisácea en agua residual y olores ofensivos. En el predio, no se cuenta con señalización preventiva, mantenimiento al sistema y sus alrededores, encontrándose en total abandono […]” (Resaltado de la Sala). - Oficio núm. SP101.
OF0 1879 de 30 de septiembre de 2022, por medio del cual el Jefe de la Oficina de Servicios Públicos del MUNICIPIO informa a CORTOLIMA que dio cumplimiento a los requerimientos efectuados en auto de 20 de septiembre de 2022, con el fin de que se evalué el PSMV que presentó dentro del expediente 15932. - Oficio núm. 1981 de 20 de octubre de 2022, suscrito por el Alcalde de Piedras en el que solicita a la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE IBAGUÉ el préstamo o alquiler de un vehículo Vactor para realizar un examen preventivo de la red de alcantarillado 36 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del MUNICIPIO y la revisión y mantenimiento de la piscina municipal. - Oficio núm. 320-2389 de 5 de noviembre de 2022, cuyo asunto es “su oficio radicado IBAL del 20/10/2022” suscrito por el Líder de Gestión de Alcantarillado de la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE IBAGUÉ en el que se informa al Alcalde del MUNICIPIO que debe tramitar un convenio de asistencia técnica con la entidad para realizar la actividad de alquiler del carro vactor requerido.
Del anterior recuento probatorio, la Sala advierte que asistió razón al Tribunal cuando sostuvo que el señor Julio César Góngora Sánchez, Alcalde del Municipio de Piedras, no había cumplido en su integridad con las órdenes dictadas en la providencia de 1o. de marzo de 2022. En efecto, de la revisión de las pruebas allegadas al proceso se observa que el MUNICIPIO radicó el 26 de mayo de 2022, ante CORTOLIMA el PSMV para su evaluación y aprobación, y que el 30 de septiembre de ese año procedió a cumplir con los requerimientos 37 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectuados por dicha autoridad a través de auto núm. 7473 de 20 de septiembre de 2022.
Ahora, la Sala pone de manifiesto que el señor Julio César Góngora Sánchez no acreditó haber realizado las acciones necesarias encaminadas a efectuar el mantenimiento de las PTAR ubicadas en el MUNICIPIO con la finalidad de evitar el vertimiento de aguas residuales a los cuerpos de agua sin tratamiento alguno. Lo anterior, en atención a que de la revisión de las pruebas obrantes en el proceso, en especial del informe técnico de la visita de inspección ocular realizada el 27 de septiembre de 2022, se puso evidenciar que los sistemas de tratamientos de aguas residuales del MUNICIPIO se encuentran deteriorados, su funcionamiento es inadecuado y en varios casos se observó su total abandono, lo que denota el incumplimiento de la obligación del incidentado de realizar el correspondiente mantenimiento.
Por lo anterior, la Sala considera que el señor Julio César Góngora Sánchez, Alcalde del Municipio de Piedras, no ha cumplido en su totalidad con las órdenes impartidas, lo que se advierte en el hecho de que inició ante CORTOLIMA el trámite para la aprobación del 38 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PSMV, pero no ha adoptado las acciones de mantenimiento inmediatas sobre las PTAR del MUNICIPIO con la finalidad de evitar el vertimiento de aguas residuales a los cuerpos de agua sin tratamiento alguno. Ahora, el incidentado a través de memorial visible en los índices 9 y 12 del expediente digital solicitó que se revoque la sanción que le fue impuesta a través del proveído consultado.
Sin embargo, la Sala no accederá a su solicitud, toda vez que no allegó al expediente nuevo material probatorio encaminado a demostrar el cumplimiento de las órdenes impartidas en el proveído de 1o. de marzo de 2022. (ii) La responsabilidad subjetiva del sancionado Para determinar la responsabilidad subjetiva del sancionado, en este caso, el señor Julio César Góngora Sánchez, la Sala advierte que si bien es cierto acreditó la realización de algunas acciones encaminadas a adelantar el trámite para la evaluación del PSMV radicado por el MUNICIPIO ante CORTOLIMA el 26 de mayo de 2022, no se observa que haya realizado gestión alguna encaminada a efectuar el mantenimiento de las PTAR a su cargo para evitar el vertimiento de aguas residuales a los cuerpos de agua sin tratamiento 39 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alguno, pese a que ha transcurrido más de 1 año desde que fue impartida dicha orden por parte del Tribunal, lo cual denota negligencia por parte del incidentado.
Por lo expuesto, la Sala confirmará la sanción impuesta al señor Julio César Góngora Sánchez, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO.- REVOCAR parcialmente los numerales primero y segundo del auto consultado, respecto de la declaratoria de desacato y la sanción impuesta a la señora Olga Lucía Alfonso Lannini, Directora de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- CONFIRMAR en lo demás, el auto de 2 de febrero de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 40 Número único de radicación: 73001-23-33-000-2021-00331-01 Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 14 de abril de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.