Demandante: Delvi Vargas Morales Demandados: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-04646-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Paipa, Boyacá, siete (7) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-04646-01 Demandante: DELVI VARGAS MORALES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.
Confirma fallo – relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia del 21 de septiembre de 2023, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente a acción de tutela. I.
ANTECEDENTES 1.1. La petición de amparo La señora Delvi Vargas Morales, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Huila por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, así como los principios de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica, al desconocimiento de precedente judicial vertical y de la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho.
La parte actora consideró vulneradas sus garantías constitucionales con ocasión de la providencia del 4 de julio de 2023 emitida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se confirmó la sentencia de primera Demandante: Delvi Vargas Morales Demandados: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-04646-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia proferida el 14 de diciembre de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva que denegó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el actor contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) y el Departamento del Huila.
En consecuencia, la parte demandante pretende: “1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO DEL HUILA en la sentencia proferida el día 4/07/2023, en el expediente rad. No. 41001333300220220013301, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, del accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción 3 contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales por parte del accionado. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes (…)”1.
La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 1.2. Hechos La señora Delvi Vargas Morales manifestó que labora como docente en el departamento del Huila, con posterioridad al año 1990, y se encuentra afiliada al FOMAG. 1 Transcripción del original con posibles errores Demandante: Delvi Vargas Morales Demandados: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-04646-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que el 22 de julio de 2021, solicitó al referido fondo el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 por la consignación tardía de las cesantías correspondientes al año 2020, así como el pago de los intereses a las cesantías.
Informó que dicha petición fue remitida a la Fiduciaria la Previsora S.A – (Fiduprevisora S.A.) por ser la entidad la encargada de administrar los recursos del Fomag, sin embargo, no fue resuelta, por lo que se configuró un acto ficto negativo. Sostuvo que, en atención a lo anterior, a través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional - FOMAG y del departamento del Huila, en la cual solicitó la nulidad del acto ficto o presunto.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, conoció del asunto bajo el radicado 41001-33-33-002-2022-00133-00, autoridad judicial que mediante sentencia del 14 de diciembre de 2022 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que a la parte accionante no le era aplicable el régimen de la Ley 50 de 1990 que cobija a los funcionarios públicos afiliados a los fondos de cesantías privados, sino el excepcional de cesantías de la Ley 91 de 1989, que rige para los docentes afiliados al Fomag, el cual, no establece el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por falta de consignación de las cesantías y los intereses de las mismas.
Adicionalmente, indicó que el Fomag no es un fondo privado ni constituye en favor de sus afiliados, cuentas individuales para efectos de la consignación de sus cesantías anuales. Contra la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, Sala Tercera de decisión, que mediante providencia del 4 de julio de 2023 confirmó la sentencia de primera instancia, porque no era posible hacer extensiva la sanción moratoria del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a la demandante porque el trámite de dicha ley es “jurídicamente incompatible” con el régimen especial de la Ley 91 de 1989.
Explicó que conforme a la Ley 50 de 1990, reglamentada por el Decreto 1072 de 2015, el reconocimiento y consignación de las cesantías al servidor público, es individual, se realiza a petición del empleador y el pago lo efectúa un tercero o un fondo, mientras que en virtud de la Ley 91 de 1989, al servidor público que se encuentra afiliado al Fomag, se le aplica un proceso específico y especial regulado en los decretos 2831 de 2005 y 1272 de 2018, en este, existe una cuenta única donde reposan los dineros destinados para las prestaciones de los maestros, el reconocimiento y pago se hace mediante una evaluación, proyección y emisión de un acto administrativo, a petición expresa del Demandante: Delvi Vargas Morales Demandados: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-04646-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interesado, es decir, que el empleador no reconoce ni administra los recursos destinados a cesantías de docentes. 1.3.
Sustento de la petición La parte demandante aseguró que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia, hizo énfasis en el requisito de relevancia constitucional con cita, entre otras, de las providencia del 28 de julio de 2019 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado y del 19 de enero de 2023 de la Sección Segunda, Subsección A, en la que se resolvieron casos de vulneración derechos fundamentales, relacionados con la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías anualizadas a docentes oficiales, de los cuales esta corporación encontró superado el requisito de relevancia constitucional, por lo que pidió que se aplicara dicha tesis y se superara este requisito y se estudiara de fondo el asunto.
Planteó que las providencias objeto de debate incurrieron en los siguientes defectos: 1.3.1. Defecto sustantivo Sostuvo que no se aplicaron en debida forma las Leyes 52 de 1975, 91 de 1989, 50 de 1990, 344 de 1996 y 1955 de 2019. Insistió en que, según la Ley 91 de 1989 (que creó el Fomag y reguló el régimen prestacional de los docentes oficiales), el Ministerio de Educación Nacional, en calidad de empleador de los docentes oficiales, debe pagar o consignar al Fomag los recursos correspondientes a, entre otros conceptos, las cesantías e intereses de estas.
Señaló que dichos recursos constituyen una de las fuentes de financiación de ese fondo y deben consignarse en unas fechas previstas, de manera que se garantice la disponibilidad de los mismos cuando el beneficiario solicite el pago de las cesantías parciales o definitivas. De lo contrario, se corre el riesgo de afectar la estabilidad financiera del fondo y se aumenta el riesgo de que este incurra en una sanción moratoria en los términos de la Ley 1071 de 2006 (que modificó la Ley 244 de 1995 y consagra una sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías que solicita el trabajador al fondo en el cual está afiliado).
Recalcó que la Ley 91 de 1989 (régimen especial de los docentes oficiales) no es excluyente con las reglas previstas para los demás trabajadores públicos. En efecto, el artículo 15 de esa ley indica que las prestaciones sociales de los docentes vinculados con posterioridad al 1º de enero de 1990 se regirán por lo Demandante: Delvi Vargas Morales Demandados: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-04646-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previsto en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 197 o “que se expidan a futuro”.
Manifestó que en ese sentido le serían aplicables las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996 pues fueron proferidas con posterioridad a la Ley 91 de 1989. La primera consagra la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las mismas a cargo del empleador y a favor del fondo al cual se afilió el empleado. Es esta sanción moratoria la que exige la parte actora.
Así, la Ley 344 de 1996 extendió la aplicación de la Ley 50 de 1990 a ciertos empleados públicos. Alegó que se le debe aplicar las Leyes 52 de 1975 y 90 de 1990 que, (según el mandato de la Ley 344 de 1996) les son aplicables a los docentes oficiales regidos por la Ley 91 de 1989. Consideró que se efectuó una indebida aplicación del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, por cuanto esa norma positivizó el principio de unidad de caja, bajo el cual se rige el Fomag, pues una cosa es el régimen de unidad de caja y otra la procedencia de los recursos y la obligación de consignarlos en ciertos términos, so pena de una sanción. En otras palabras, en virtud de la Ley 50 de 1990, el Ministerio de Educación Nacional debe consignar oportunamente las cesantías al Fomag y una vez pagadas, el fondo las administrará bajo el principio de unidad de caja; luego, ambas normas no son excluyentes y tratan asuntos distintos. 1.3.2 Desconocimiento del precedente Adujo que existe una postura uniforme y reiterada, tanto en la Corte Constitucional como en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, encaminada a aplicar la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 a favor de los docentes oficiales.
Al respecto, citó, entre otras, las sentencias SU-098 de 2018 y SU-332 de 2019. La tesis consiste en que, en virtud del principio de favorabilidad, la Ley 50 de 1990 sí es aplicable a los docentes oficiales en lo que atañe a la sanción moratoria, pues esta no fue prevista en el régimen especial. Así se garantiza el principio de favorabilidad y el derecho a la igualdad entre los empleados públicos. 1.3.3.
Violación directa de la Constitución Sostuvo que se desconocieron los principios de igualdad, favorabilidad laboral y progresividad por no aplicar las Leyes 52 de 1975 y 50 de 1990. Indicó que la justificación de un régimen especial es que este tenga mayores beneficios o al menos no sea menos favorable que el régimen general, pues de lo contrario se configuraría un trato discriminatorio.
Que así, es posible aplicar lo previsto en Demandante: Delvi Vargas Morales Demandados: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-04646-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las referidas leyes, sin que ello conlleve una vulneración al principio de inescindibilidad de la ley laboral.
Precisó que no es necesario que se profiera una sentencia de unificación en la materia, pues ya existe una postura reiterada, uniforme y pacífica en la Sección Segunda de esta Corporación, lo cual genera una confianza legítima en las providencias judiciales que deben proferir los jueces. Es decir, que desconocer la postura actual de la jurisprudencia configura una violación a la seguridad jurídica. 1.4.
Trámite en primera instancia Mediante auto del 30 de agosto de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Huila, Sala Tercera de Decisión y como terceros con interés a la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG-, al Departamento del Huila - Secretaría de Educación y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Neiva, que conoció en primera instancia del proceso en mención. 1.5.
Contestaciones 1.5.1. Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de Neiva Se opuso a las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, al considerar que se le garantizaron los derechos a la parte actora, además del debido proceso, de defensa, contradicción y acceso a la administración de justicia, con aplicación de las normas que regulan la materia objeto de debate.
Adicionó que el caso de marras carece de relevancia constitucional, pues a pesar de haberse incoado la acción por la presunta vulneración de derechos fundamentales, ello no es suficiente porque se trata de un asunto que sujeta a estudio legal cuyo trámite debe ceñirse a los mecanismos ordinarios correspondientes. 1.5.2. Tribunal Administrativo del Huila Solicitó que se denegara el amparo deprecado, habida que cuenta que dentro de la providencia acusada no existe vulneración de los derechos invocados por la parte actora. 1.5.3.
Fiduprevisora S.A. (en calidad de vocera y administradora del Fomag) Demandante: Delvi Vargas Morales Demandados: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-04646-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela y que la entidad sea desvinculada del proceso.
Afirmó que, en virtud del principio de unidad de caja, en el Fomag no hay cuentas individuales para los docentes y los valores que corresponden a las cesantías no se consignan, sino que ya están presupuestados y se trasladan al fondo desde el primer mes de cada vigencia. Agregó que la actividad operativa de la liquidación de las cesantías se realiza anualmente, ya que los recursos están inmersos en el Fomag antes del 1º de febrero de cada vigencia. Indicó que es imposible desde un punto de vista jurídico crear cuentas individuales para cada uno de los afiliados, lo cual no puede ser ordenado por una autoridad judicial.
Señaló que esa imposibilidad “se extiende a la consignación de cesantías” y que, en lugar de una consignación, los docentes tienen la posibilidad de retirar sus cesantías siempre que su solicitud cumpla con la ley. Por lo anterior, no puede configurarse la sanción moratoria contemplada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para el caso del Fomag, pues lo que penaliza esa ley es la consignación inoportuna de las cesantías y, al estar prohibida la consignación de las cesantías de los docentes del Fomag, se descarta algún tipo de sanción. Sostuvo que la sentencia SU-098 de 2018 de la Corte Constitucional es una sentencia de unificación de jurisprudencia perteneciente a la tipología “interpretativas”.
Añadió que los pronunciamientos del Consejo de Estado citados por el accionante deciden casos particulares y concretos en donde “las pretensiones no han prosperado por estar prescritas”. Alegó que, contrario a los precedentes citados por el accionante, en el caso concreto no se cuestiona una afiliación inoportuna al Fomag que haya devenido en el retardo de la consignación de las cesantías.
Por el contrario, el actor reclamó la consignación extemporánea de sus cesantías en los plazos establecidos en la Ley 50 de 1990 e indemnización por pago inoportuno de los intereses. 1.5.4. Departamento del Huila A través de apoderado judicial, señaló que la presente acción constitucional era improcedente porque no cumplía con el requisito de general de subsidiariedad, debido a que la parte actora contaba con el recurso extraordinario de revisión, además de ser evidente que lo pretendido se fundamenta en derecho de carácter económico.
Indicó que no se encontraba vulneración alguna de los derechos fundamentales deprecados, pues a la parte actora se le garantizó el debido proceso, razón por la cual, solicitó que no se accedieran a las súplicas incoadas por la parte actora. Demandante: Delvi Vargas Morales Demandados: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-04646-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.5.
Fiduprevisora S.A. En calidad de vocera del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en virtud del cumplimiento del contrato de fiducia mercantil suscrito con la Nación –Ministerio de Educación- manifestó que la tutela es improcedente por no haber incurrido los funcionarios judiciales que conocieron el proceso ordinario, en vulneración de las garantías fundamentales de la parte accionante, por el contrario, aplicaron la normativa establecida y los precedentes judiciales pertinentes para el objeto del proceso.
Solicitó su desvinculación por actuar como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 1.5.6. El Ministerio de Educación Nacional y el FOMAG, pese a haber sido notificados en debida forma, guardaron silencio. 1.6. Sentencia de primera instancia Mediante providencia del 21 de septiembre de 2023, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, declaró improcedente la acción de tutela por considerar que carece de relevancia constitucional.
Manifestó que la controversia se encuentra limitada a asuntos meramente legales y económicos cuya competencia se encuentra en cabeza del juez de lo contencioso administrativo ya que la discusión y los argumentos que se traen, más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, busca que el juez de tutela valide la tesis jurídica de la parte actora y con ello se acceda a las pretensiones de la demanda, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional. 1.7.
Impugnación La parte demandante presentó impugnación en contra del fallo de primera instancia2 mediante escrito radicado el 12 de octubre de 20233, al señalar lo siguiente: Aseguró que si existe una posición respecto a la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes del sector oficial reiterando lo expuesto en su escrito inicial 2 La sentencia se notificó vía electrónica el 9 de octubre de 2023 mediante Oficio No. 111819. 3 La impugnación fue concedida mediante auto del 3 de noviembre de 2023, notificado vía electrónica, en la misma fecha, mediante oficio No.128261.
Demandante: Delvi Vargas Morales Demandados: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-04646-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al traer a colación más de 26 diferentes decisiones que han ordenado el reconocimiento y pago de la sanción por mora.
Alegó que sí cumple con el requisito de relevancia constitucional por cuanto hay providencias que así lo consideran al analizar casos con una idéntica naturaleza a la actualmente presentada. Reiteró lo expresado en su escrito de tutela al invocar el principio de igualdad en la cual de conformidad con la Ley 244 de 1995 adicionada por la Ley 1071 de 2006, no se debe excluir al sector oficial docente de la aplicación de la Ley 50 de 1990, pues al tener los mismos caracteres de servidores públicos, son beneficiarios de la sanción moratoria prevista en dichas disposiciones a modo de correctivo, represivo e inclusive preventivo para garantizar el pago oportuno de la prestación social.
Por lo anterior, solicitó se revoque el fallo de tutela proferido en primera instancia para que en su lugar se amparen los derechos fundamentales invocados. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 19914, el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como por el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25, de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Cuestión Previa La FIDUPREVISORA S.A. (Como Administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) solicitó su desvinculación del proceso- Se anuncia que esta petición será denegada con fundamento en que sus llamados a este trámite se hicieron en calidad de terceros con interés. 2.3. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, corresponde a la sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la sentencia impugnada conforme lo 4 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política».
Demandante: Delvi Vargas Morales Demandados: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-04646-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co planteado por la parte impugnante. Por tanto, se analizará si de conformidad con los argumentos expuestos en la impugnación del fallo de primera instancia, se cumple con la relevancia constitucional como uno de los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, si con la providencia demandada se incurrió en los defectos específicos alegados por la parte actora. 2.4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20125, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”6 Conforme al anterior precedente, es claro que la corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, la acción de tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede 5 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. 6 Ibídem. Demandante: Delvi Vargas Morales Demandados: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-04646-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ser ajena a esas características.
La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo – procedencia sustantiva – y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva –.7 En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.
Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.
Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.5.
Relevancia constitucional En relación con la relevancia constitucional, la sala cita como antecedente la sentencia de tutela del 29 de septiembre de 20228, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional ya que el actor no propuso ningún debate jurídico en torno a la trasgresión de algún derecho fundamental y lo que pretendía era someter nuevamente a discusión lo que analizó el juez natural de la causa. 7 Entre otras, en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003, T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 8 Referencia: Acción de Tutela.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03365-01. Demandante: Darío José Montero Guerrero. Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral A. Demandante: Delvi Vargas Morales Demandados: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-04646-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para tal efecto, se trae a colación la sentencia SU 215 de 2022 de la Corte Constitucional, en la que se unificaron los criterios respecto del precitado presupuesto.
En el mencionado fallo de unificación la corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…”. El alto tribunal constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado.
Por lo que, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural. A su vez, la citada corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: “(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal9” (Énfasis de la Sala).
El Alto Tribunal en mención, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, puesto que: i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental, ii) involucraba un debate eminentemente legal, iii) planteaba una discusión preponderantemente económica y, 9 Sentencia SU 573 de 2019.
Demandante: Delvi Vargas Morales Demandados: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-04646-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.
Bajo las anteriores consideraciones, se desarrollará el caso en particular. 2.6. Caso concreto La parte actora consideró vulneradas sus garantías constitucionales con ocasión de la sentencia del 4 de julio de 2023, mediante la cual, el Tribunal Administrativo del Huila, resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del 14 de diciembre de 2022, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, que denegó el reconocimiento de la sanción moratoria por no pago oportuno de las cesantías.
Específicamente, la parte demandante invocó defecto sustantivo, desconocimiento de las reglas jurisprudenciales y violación directa de la Constitución. El a quo constitucional declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el presupuesto de la relevancia constitucional. La parte actora impugnó, para lo cual reiteró lo planteado en su demanda de tutela.
En relación con el presupuesto en mención, la Sala encuentra que en efecto no se cumple, por los siguientes motivos: Del análisis de los argumentos de la parte demandante, se encuentra que, busca un cambio en la forma en la que la autoridad demandada interpretó la ley o estimó las pruebas, en su caso particular. En efecto, se encuentra que, el tribunal demandado consideró lo siguiente en la providencia acusada: “[E]n el caso objeto de estudio entonces se trata de un servidor público docente que se encuentra afiliado al FOMAG y en el cual administran sus cesantías.
Dentro del sistema existe un proceso específico y especial de administración regulado en el decreto 2831 de 2005 y el decreto 1272 de 2018, que parte de la afiliación del servidor público, la existencia de las cesantías a favor del empleado público, una petición expresa de pago por el interesado, y una evaluación, proyección y emisión de un acto administrativo, esto lo encontramos a partir del artículo 2.4.4.2.3.2.1. a 2.4.4.2.3.2.28.
Demandante: Delvi Vargas Morales Demandados: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-04646-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mientras que la ley 50 de 1990 parte de la premisa de que se realiza el reconocimiento y consignación individual por el empleador de las cesantías del servidor público, quien solicita su pago y es otro, un tercero o fondo quien realiza su pago.
Por lo cual ese trámite (ley 50 de 1990) es jurídicamente incompatible al régimen especial (ley 91 de 1989), es más, el régimen especial de los docentes hace imposible el evaluar la sanción moratoria de la ley 50 de 1990 en los docentes (…). “Llegando a la conclusión entonces que las pretensiones no están llamadas a prosperar en atención a la existencia de un régimen especial que regula en forma expresa el trámite de reconocimiento de cesantías e intereses a las cesantías de servidores públicos docentes que están afiliados al FOMAG sin que pueda ser objeto de aplicación en el mismo los tramites de la ley 50 de 1990.”.
Conforme con lo expuesto, se observa que la parte actora expuso los mismos argumentos en sede de tutela que ya fueron objeto de análisis en el proceso ordinario, con lo cual se denota su inconformidad con la interpretación sustancial efectuado por la autoridad demandada. En tal sentido, deberá confirmarse la sentencia impugnada, en tanto que, la acción de tutela carece de relevancia constitucional, puesto que los planteamientos de la accionante no trascienden de una “mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”10.
Adicionalmente, se advierte que el asunto obedece a una situación con presupuestos fácticos análogos a los estudiados por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU 573 del 2019, mediante la cual declaró la improcedencia de tres acciones constitucionales seleccionadas para revisión por revestir de una naturaleza eminentemente legal y patrimonial.
En efecto, el anterior lineamiento acogido por la sala se ha construido en estricto seguimiento de lo señalado en la precitada decisión de unificación, cuyos elementos fácticos guardan identidad con el caso examinado, pues aquella versó sobre tres solicitudes de amparo contra decisiones judiciales que no accedieron a la pretensión de reconocer sanción moratoria por el pago tardío de cesantías.
En dicha ocasión, el tribunal constitucional señaló que el carácter irrenunciable de las cesantías está relacionado con su naturaleza como prestación patronal 10 Corte Constitucional. Sentencia SU 215 de 2022. Demandante: Delvi Vargas Morales Demandados: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-04646-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de rango legal, cuya finalidad es el auxilio de la persona que se quede temporalmente en situación de desempleo; por lo que, “solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador”.
En ese orden, la Corte Constitucional precisó en la aludida sentencia unificadora que todo pago adicional no correspondiente con la finalidad buscada por las cesantías y que, la penalidad impuesta al empleador por el no pago o pago tardío de las mismas cuenta con una naturaleza estrictamente patrimonial cuyo reconocimiento, que no requiere la intervención del juez de tutela.
Por lo que, bajo dicha línea trazada por el alto tribunal constitucional, el reconocimiento y pago de las cesantías constituye un derecho de carácter irrenunciable para el trabajador y, su falta de pago se traduce en la transgresión de garantías constitucionales de rango fundamental, como bien podrían ser los derechos al mínimo vital y a la seguridad social; no obstante, dicha corporación aclaró que no ocurre lo mismo con la cuantía correspondiente a la penalidad de la sanción moratoria cuando el empleador no consigna en tiempo tales cesantías, toda vez que tal monto tiene el carácter de ser una simple prestación adicional de naturaleza eminentemente patrimonial que no da lugar a la intervención del juez constitucional.
Por tanto, para la sala se trata de un desacuerdo en relación con las conclusiones a las que arribó la autoridad cuestionada, que se trata de un asunto estrictamente patrimonial y, ello, no puede ser razón para que el juez constitucional intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, sería invadir la competencia del competente natural.11 En consecuencia, el fallo impugnado debe confirmarse puesto que, la acción de tutela carece de relevancia constitucional. 11 Al respecto, cabe precisar que la Sección Segunda del Consejo de Estado, como órgano de cierre especializado en la materia objeto de estudio, unificó jurisprudencia sobre la procedencia de aplicar la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la indemnización de la Ley 52 de 1975 a favor de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Para el efecto, mediante sentencia de 11 de octubre de 2023, dispuso: “Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989. Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal.”.
Demandante: Delvi Vargas Morales Demandados: Tribunal Administrativo del Huila Rad: 11001-03-15-000-2023-04646-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: Niégase la solicitud de desvinculación elevada por la FIDUPREVISORA S.A.
SEGUNDO: Confírmase la sentencia del 21 de septiembre de 2023, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional.
TERCERO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»