Demandante: Cámara de Comercio de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000- 2025-00016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-00016-01 Demandante: CÁMARA DE COMERCIO DE CASANARE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Temas: Tutela contra providencia judicial.

Requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de 28 de febrero de 2025, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, declaró improcedente la acción constitucional de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda Mediante escrito radicado el 13 de enero de 2025, la Cámara de Comercio de Casanare, por intermedio de apoderado, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo de Casanare, al considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. Lo anterior, con ocasión de la providencia del 1º de agosto de 2024 dictada por la autoridad judicial accionada, que revocó el fallo del 27 de noviembre de 2023 proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, por medio del cual se había negado las pretensiones de la demanda y, en su lugar, accedió a ellas, dentro del proceso de acción popular con radicado 85001-33-33-002-2018-00429-00/01. 1.2.

Pretensiones La Sala advierte que en el escrito de tutela la parte accionante no expuso pretensiones concretas, sin embargo, es de notar, que su solicitud está encaminada a que se deje sin efectos la sentencia del 1º de agosto de 2024 antes referida. Demandante: Cámara de Comercio de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000- 2025-00016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.3.

Hechos Del expediente ordinario y el escrito de tutela se extraen los siguientes hechos fácticos: La Cámara de Comercio de Casanare comenzó a operar de forma autónoma en el Centro Comercial Unicentro Yopal – Etapa 2, para este tiempo inició obras sin cumplir los requisitos de conexión vehicular y peatonal exigidos por la licencia de construcción y el reglamento de propiedad horizontal.

Su incorporación fue registrada en 2017, sin ajustarse a las condiciones legales, lo que afectó la movilidad y la logística del centro comercial. La constructora y el municipio fueron informados, pero no tomaron acciones, y la situación generó perjuicios al centro comercial desde la inauguración del edificio, en julio de 2018. El 23 de noviembre de 2018, el Centro Comercial Unicentro Yopal 1.ª Etapa interpuso demanda de acción popular contra el Municipio de Yopal, en la cual se vinculó a la empresa Pedro Gómez y Cía S.A.S. (por ser la constructora encargada de la Etapa 2) y a la Cámara de Comercio de Casanare.

El 27 de noviembre de 2023, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal emitió fallo de primera instancia en el proceso referenciado, mediante el cual desestimó las pretensiones del actor popular al considerar que no se configuraba la vulneración de los derechos colectivos invocados. En donde se destacó lo siguiente: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda instaurada a través del representante legal y por intermedio de apoderado del accionante CENTRO COMERCIAL UNICENTRO YOPAL ETAPA I P.H contra el MUNICIPIO DE YOPAL, relacionadas con la protección de los derechos colectivos “a la moralidad administrativa, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, la libre competencia económica y los derechos de los consumidores y usuarios”, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.”1 De acuerdo con lo anterior, el Centro Comercial Unicentro por intermedio de su apoderado judicial, interpuso recurso de apelación con fundamento en las siguientes razones: alegó que el juez no valoró integralmente el proceso, interpretó erróneamente la ley y desestimó pruebas clave.

Señaló que se ignoraron las irregularidades urbanísticas cometidas en la construcción del local de la Cámara de Comercio, el cual fue edificado con recursos públicos, sin contar con licencia y generando afectaciones al centro comercial. 1 Transcripción literal del resuelve. Demandante: Cámara de Comercio de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000- 2025-00016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Añadió que no se trataba de un conflicto entre particulares, sino de una situación en la que se configuraban violaciones a derechos colectivos.

También cuestionó la actuación pasiva del municipio y del Ministerio Público, y afirmó que no se garantizó la función del juez constitucional ni se protegió el patrimonio público. La Sala del Tribunal concluyó que, en este caso, se había realizado una construcción sin contar con la respectiva licencia, lo cual constituía una infracción urbanística de carácter continuo en el tiempo.

En consecuencia, este hecho no estaba sujeto a la caducidad de la acción policiva, contrario a lo afirmado por el juez de primera instancia. Frente a ello, la Sala consideró que era deber del juez constitucional, en el marco de la acción popular —de carácter directo y no subsidiario—, verificar la existencia de amenazas a derechos colectivos y adoptar las medidas necesarias para su protección. En este caso, se evidenció la vulneración del derecho colectivo relacionado con el desarrollo urbanístico legal y ordenado, contemplado en el literal m del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

Sin embargo, no se demostró con pruebas la afectación de otros derechos colectivos que fueron alegados. Por ello, el Tribunal Administrativo de Casanare emitió sentencia de segunda instancia el 1.º de agosto de 2024, mediante la cual decidió revocar la sentencia impugnada y proferir una nueva decisión con órdenes específicas para proteger el derecho colectivo mencionado, así: “PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal el 27 de noviembre de 2023.

SEGUNDO: PROTEGER el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, vulnerados por el MUNICIPIO DE YOPAL, la CÁMARA DE COMERCIO DE CASANARE y PEDRO GÓMEZ Y CIA S. A. EN LIQUIDACIÓN, atendiendo las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.

TERCERO: Para la protección del precitado derecho, se ordena a quienes a continuación se relacionan: a. MUNICIPIO DE YOPAL: en coordinación con las demás autoridades de policía del municipio, dentro de los 15 días siguientes a la notificación de la sentencia, adopte respecto del local comercial donde funciona la CÁMARA DE COMERCIO DE CASANARE en el CENTRO COMERCIAL UNICENTRO YOPAL, la medida correctiva a que haya lugar conforme a la Ley 1801 de 2016, por incurrir en comportamientos contrarios a la integridad urbanística y rendir informes trimestrales sobre las resultas del proceso contravencional. b. CÁMARA DE COMERCIO DE CASANARE: abstenerse de realizar construcciones o adecuaciones al local comercial que hace parte de la propiedad horizontal del CENTRO COMERCIAL UNICENTRO YOPAL, sin obtener previa licencia de construcción y cumplir los requisitos Demandante: Cámara de Comercio de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000- 2025-00016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 legales.

CUARTO: CONFORMAR un comité de verificación del cumplimiento de las órdenes dadas en esta sentencia integrado por los representantes legales del MUNICIPIO DE YOPAL y la CÁMARA DE COMERCIO DE CASANARE o su delegado, el actor popular, el Defensor del Pueblo Regional Casanare y al representante del Ministerio Público delegado ante esta Corporación.

QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.”2 El 22 de agosto de 2024, la Cámara de Comercio de Casanare presentó solicitud de revisión eventual, conforme a lo dispuesto en los artículos 272 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, contra la sentencia que había sido proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare. Dicha solicitud se fundamentó en que el fallo en cuestión desconocía la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado respecto de la definición y alcance de los derechos colectivos cuya protección se había invocado.

Además, se señaló una vulneración al principio de congruencia, en tanto el juez de segunda instancia se había pronunciado sobre aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación. Igualmente, en la providencia recurrida no se estableció con claridad el nexo causal entre las acciones atribuidas a los demandados y la presunta afectación de los derechos colectivos alegados.

Por otra parte, se advirtió que el fallo desconocía los parámetros jurisprudenciales que delimitan el ejercicio de las facultades del juez en el marco de las acciones constitucionales, incurriendo en extralimitación. Asimismo, se omitió tener en cuenta que el Municipio de Yopal adelantaba un proceso policivo por presunta infracción urbanística, razón por la cual no resultaba procedente aplicar las normas generales sobre caducidad, sino las previstas para dicho procedimiento especial.

Finalmente, alegó que el análisis del juzgador de segunda instancia fue insuficiente en relación con los criterios jurisprudenciales que permiten establecer la vulneración del derecho colectivo a la realización ordenada de construcciones y desarrollos urbanos. El 10 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Casanare concedió el mecanismo eventual de revisión ante el Consejo de Estado y ordenó el envío del expediente por secretaría. El Consejo de Estado, Sección Cuarta, resolvió no seleccionar para revisión la sentencia proferida por el tribunal, por considerar que la petición excedía la finalidad unificadora del mecanismo de revisión eventual, siendo notificada el 12 de diciembre de 20243. 2 Tomado de la sentencia del proceso con radicado 85001-33-33-002-2018-00429-01. 3 Índice 10, SAMAI, del expediente 85001-33-33-002-2018-00429-01.

Demandante: Cámara de Comercio de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000- 2025-00016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.4. Sustento de la petición A juicio de la parte actora, la providencia cuestionada incurrió en un defecto sustantivo y en una decisión sin motivación, al omitir la aplicación de una norma especial frente a las infracciones urbanísticas.

Esto, debido a que la segunda instancia interpretó de forma incorrecta el artículo 138 del Código [Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana]4, norma que consideró especial y aplicable en materia de caducidad respecto de las infracciones urbanísticas, y en su lugar aplicó erradamente el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En lo expuesto por el interviniente, se alegó que la providencia de segunda instancia vulneró el derecho fundamental al debido proceso, al incurrir en un defecto sustantivo y carecer de una motivación suficiente que justificara la decisión adoptada. Sostuvo que el defecto sustantivo se materializó en la indebida aplicación del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, al desconocerse que la norma especial aplicable al caso era el artículo 138 de la Ley 1801 de 2016, el cual regula la caducidad en los procedimientos sancionatorios por infracciones urbanísticas.

A juicio del accionante, el juez de segunda instancia hizo una lectura equivocada del régimen normativo aplicable, contrariando el principio de especialidad y desatendiendo los parámetros jurisprudenciales que orientan la interpretación razonable de las normas jurídicas. De igual manera, advirtió que la decisión judicial impugnada careció de una motivación adecuada, al no explicar con suficiencia cómo los hechos objeto de análisis configuraban una vulneración del derecho colectivo a la realización de construcciones y desarrollos urbanos. Indicó que la providencia presentó argumentos vacíos y genéricos, sin establecer una conexión concreta entre las infracciones señaladas y una afectación real al interés colectivo, lo que convirtió la sentencia en un acto desprovisto de justificación fáctica y jurídica.

Señaló, además, que el fallo desconoció el principio de congruencia procesal, al atribuir responsabilidad al Municipio de Yopal, pese a que este ya había activado el procedimiento administrativo correspondiente para investigar la presunta infracción urbanística. Afirmó que el tribunal reprochó el actuar de la entidad territorial sin sustento probatorio suficiente y, al hacerlo, desbordó los límites del marco fáctico establecido en el proceso.

Por último, consideró que la sentencia desnaturalizó el objeto de la acción popular, al reconocer la procedencia de dicho mecanismo frente a un hecho que, según su criterio, no tenía la entidad para afectar un derecho colectivo. 4 Nombre cambiado a la Ley 1801 de 2016, a razón de lo dicho por el Art. 6 de la Ley 2000 de 2019. Demandante: Cámara de Comercio de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000- 2025-00016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En su concepto, se trató de una infracción urbanística en una edificación privada que no generó impacto en el espacio público ni comprometió intereses generales, por lo que no se configuró la legitimación en causa pasiva del ente territorial ni se acreditó un nexo causal suficiente que justificara la declaratoria de vulneración de un derecho de carácter colectivo. 1.5.

Actuación procesal en primera instancia Mediante auto del 15 de enero de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, admitió la acción de tutela instaurada por la Cámara de Comercio de Casanare contra el Tribunal Administrativo de Casanare. Además, se vinculó a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Yopal y a quienes hubiesen participado en el proceso de acción popular, identificado con el número de radicado 85001-33-33-002-2018-00429-00/01, en calidad de terceros con interés en las resultas del presente asunto.

Realizadas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1. Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Yopal5 El juez expuso que los argumentos como base fundamental de la tesis de la parte accionante no comportan aspectos que deban debatirse en escenario constitucional por vía acción de amparo, pues hacen parte y son del resorte exclusivo del proceso de la protección a los derechos colectivos por medio de la acción popular tramitada y que le fue contrario a sus aspiraciones en la instancia definitiva.

Adicionalmente, argumentó que no se advierte alguna irregularidad procesal que tenga incidencia directa en las decisiones allí adoptadas. 1.5.2. Sección Cuarta del Consejo de Estado6 En el informe rendido por el despacho, informó que, dentro de la providencia de 5 de diciembre de 2024, proferida en el mecanismo de revisión eventual de sentencia de acción popular, se resolvió no seleccionar el fallo de 1° de agosto de 2024, dictado por el Tribunal Administrativo de Casanare en segunda instancia, ya que ninguno de los argumentos presentados en la solicitud soportó la necesidad para que la corporación unificara la jurisprudencia. Adicionalmente, advirtió que, al revisar el escrito de tutela, los derechos fundamentales discutidos están referidos a la actuación del Tribunal Administrativo de Casanare como ponente de la decisión de segunda instancia, sin que se proponga reparo alguno frente a lo decido por esa sección, al 5 Según la información visible el índice 10 del expediente de primera instancia contenido en SAMAI. 6 Según la información visible el índice 11 del expediente de primera instancia contenido en SAMAI.

Demandante: Cámara de Comercio de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000- 2025-00016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 observar que su mención solo es para informar que cumplió con un requisito de procedibilidad como es el mecanismo de revisión eventual y así poder acceder a la acción de tutela. 1.5.3.

Tribunal Administrativo de Casanare7 Informó que se oponía a la prosperidad de todas las pretensiones, para lo cual consideró que no se cumplen los requisitos de procedibilidad que han sido definidos por la Corte Constitucional para que pueda presentarse una acción de tutela contra providencia judicial. Indicó que la decisión cuestionada se fundamentó en lo dispuesto por la normatividad y la jurisprudencia del Consejo de Estado aplicables en la materia, a partir de los cuales se determinó que la decisión recurrida debía revocarse. 1.5.4.

Los demás sujetos procesales, pese a que fueron debidamente notificados, no rindieron informe. 1.6. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en providencia de 28 de febrero de 2025, declaró improcedente la acción por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, al considerar que lo pretendido por la parte actora es revivir una discusión que fue analizada y resuelta en la providencia cuestionada.

Destacó que no bastaba el simple hecho de alegar una aplicación incorrecta de la norma, ya que era necesario que se expusiera de manera concreta la desproporción en la interpretación, en lugar de dejar en manos del juez de amparo tal determinación. Aunado a lo anterior, indicó que el juez constitucional debe respetar la autonomía de la autoridad judicial, especialmente cuando la parte accionante no sustenta las circunstancias que fundamentan su solicitud y se limita a exponer su propia tesis sobre la resolución del caso, teniendo en cuenta que para controvertir una decisión judicial no basta solo con la exposición del punto de vista del accionante, sino que se requieren razones que soporten la afirmación realizada que permitan inferir una afectación de los derechos citados.

Frente al defecto invocado por decisión sin motivación, indicó que carece de relevancia constitucional, considerando que lo pretendido por parte de la Cámara de Comercio de Casanare con la acción de tutela es revivir el debate que se suscitó al interior del proceso de acción popular, con el fin de anteponer la tesis que este tiene sobre el asunto bajo estudio. 1.7.

Impugnación Con escrito recibido el 1º de abril de 20258 la parte accionante impugnó el fallo 7 Según la información visible el índice 13 del expediente de primera instancia contenido en SAMAI. Demandante: Cámara de Comercio de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000- 2025-00016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de primera instancia al considerar que se supera el presupuesto de la relevancia constitucional, teniendo en cuenta que la providencia cuestionada incurrió en irregularidades que afectan derechos fundamentales de la Cámara de Comercio de Casanare y que no busca ejercer una tercera instancia con la promoción de la tutela.

De acuerdo a lo anterior, expuso que la relevancia constitucional se fundamenta en la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. Alegó que la decisión del Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en un defecto sustantivo, al interpretar de forma errónea el régimen de caducidad de la acción policiva.

Argumentó que el tribunal aplicó el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 (norma general), e ignoró el artículo 138 del Código Nacional [de Seguridad y Convivencia Ciudadana]9 (Ley 1801 de 2016), que constituye norma especial para los asuntos policivos. Esta aplicación inadecuada vulneró el principio de legalidad y la seguridad jurídica, al afectar directamente la operatividad institucional de la entidad accionante.

Frente a la configuración del defecto sustantivo, adujo que el tribunal incurrió en la: aplicación de norma general en lugar de la especial (afectando el principio de especialidad: lex specialis derogat legi generali); la introducción sorpresiva del argumento de caducidad, sin previo debate procesal, contradiciendo el derecho de defensa y contradicción; y la interpretación irrazonable que afecta la igualdad y genera un criterio regresivo e incoherente con precedentes jurisprudenciales.

Lo anterior, sustentado en que se aplicó el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, norma general sobre caducidad en el procedimiento administrativo, y desconoció que la disposición aplicable al asunto concreto era el artículo 138 del Código de Seguridad y Convivencia Ciudadana, norma de carácter especial que regula expresamente la caducidad en materia policiva.

Recalcó que el uso inapropiado de esa norma, no solo contradice el principio de especialidad normativa, sino que vulneró garantías fundamentales como la seguridad jurídica, la igualdad ante la ley y el debido proceso, pilares esenciales del orden constitucional. Tomó como referencia la Sentencia C-590 de 2005, la T-811 de 2005, y la SU- 215 de 2022, en las que la Corte Constitucional ha definido los requisitos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, y destacó el defecto sustantivo como causal válida de amparo, y en las que también se enfatizó que el juez constitucional puede intervenir cuando se evidencie una vulneración clara y grave al debido proceso derivada de una interpretación normativa 8 Impugnación que fue presentada dentro del término establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, teniendo en cuenta que la notificación del fallo de primera instancia se envió el 27 de marzo de 2025. 9 Antes denominado como Código Nacional de Policía y Convivencia, como lo indicó el accionante en su escrito.

Demandante: Cámara de Comercio de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000- 2025-00016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 arbitraria. Adicional a esto, adujo que la acción de tutela que presentó no busca reabrir el debate de la acción popular ni configurar una tercera instancia, sino corregir una vulneración material al debido proceso.

Mencionó que sí se explicó con claridad la desproporción en la interpretación judicial y se cumplió con los requisitos jurisprudenciales exigidos para la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales. Por lo anterior, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y acceder al amparo de sus garantías fundamentales. 1.8.

Trámites de segunda instancia Por reparto se recibe expediente el 4 de junio del año en curso. El despacho mediante auto del 13 de junio de 2025, ordena la vinculación a la presente actuación procesal del señor Ángel Daniel Burgos quien intervino como coadyuvante en la acción popular, a la Fiduciaria Bogotá S.A., a la Procuraduría 23 Judicial II para Asuntos Ambientales y Agrarios Yopal, a la sociedad Pedro Gómez y Cía. en Liquidación y al apoderado que representó al Centro Comercial Unicentro Yopal Etapa I PH, donde se les puso en conocimiento la posible configuración de la causal de nulidad consagrada por el artículo 133 del Código General del Proceso.

El 26 de junio, se envía oficio requiriendo al accionante que aporte la dirección física o electrónica del señor Ángel Daniel Burgos, tercero con interés; el cual es contestado el 3 de julio del año en curso, mediante correo electrónico con documento adjunto indicando dichas direcciones. Siendo enviado el correo de notificación el mismo 3 de julio de 2025 a los datos recibidos, enviados por el accionante.

De dichas notificaciones, solo se recibió respuesta por parte del apoderado del Centro Comercial Unicentro Etapa I P.H., el cual expuso que lo que busca el accionante es revocar una sentencia que los declaró responsables por la construcción ilegal de obras sin licencia en un bien público, adquirido y edificado con dineros públicos. Argumentó que la tutela es temeraria, desleal y abusiva, y que pretende evadir el cumplimiento de decisiones judiciales ya ejecutoriadas.

También indica que encuentra un patrón de conducta reiterada por parte de la accionante, consistente en ocultar información, tergiversar los hechos y promover litigios contradictorios, incluso ante distintas instancias judiciales, para evadir su responsabilidad. Sostiene que no aplica la figura de la caducidad alegada, dada la naturaleza del bien afectado y el carácter permanente de la infracción. Finalmente, solicitó considerar la conducta temeraria y el abuso del derecho por Demandante: Cámara de Comercio de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000- 2025-00016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 la Cámara de Comercio, evitando la desnaturalización de la acción de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sección es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, el 28 de febrero de 2025, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, este último modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala verificar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido en primera instancia, para lo cual se debe analizar si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad y, de superarse lo anterior, deberá verificar si el Tribunal Administrativo de Casanare, vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, al presuntamente incurrir en los defectos planteados.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 201210, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: (…) [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.

Conforme al anterior precedente, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. 10 M.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Demandante: Cámara de Comercio de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000- 2025-00016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «(…) fijados hasta el momento jurisprudencialmente (…)».

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva–.

En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4.1.

En lo referente al requisito de relevancia constitucional cabe precisar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «( ) el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada».

Igualmente, enfatizó en que cuando se cuestiona una providencia de una alta Corte, el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre. En ese sentido, el alto tribunal constitucional consideró que la tutela implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Demandante: Cámara de Comercio de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000- 2025-00016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 A su vez, la citada corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: ( ) (i) [Q]ue el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

En el asunto que ocupa a la Sala, la parte actora controvierte la providencia de 1º de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, toda vez que revocó y accedió a las pretensiones de la demanda en ejercicio del medio del control de la protección de derechos e intereses colectivos que promovió con el propósito de proteger el derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y con prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes vulnerados por el Municipio De Yopal, la Cámara De Comercio De Casanare y Pedro Gómez y Cia S. A. en liquidación. En sentir de la entidad actora, la providencia en cuestión adolece de defecto sustantivo al no acudir al artículo 138 de la Ley 1801 de 2016, norma especial aplicable a las infracciones urbanísticas en materia de caducidad, pues se hizo erróneamente uso del artículo 52 de la Ley 1437 de 201111.

En criterio de la Sala, la parte actora no cumplió con la carga iusfundamental requerida para superar el requisito en estudio, toda vez que sus reproches están dirigidos a que se modifique el raciocinio de la corporación enjuiciada, tras no estar de acuerdo con lo decidido, más allá de sugerir alguna discusión que justifique razonablemente una afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales invocados, entre estos, el del debido proceso, cuyo núcleo esencial se definió como el de: ( ) [H]acer valer ante los jueces derechos e intereses de las personas, mediante la defensa contradictoria, y de obtener, en fin, una respuesta fundada en derecho.

Sin embargo, los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia no se traducen en la obtención de una respuesta favorable. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha explicado que esta garantía se traduce en “la posibilidad de emplear todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y pretender una decisión favorable”.12 Nótese que para respaldar la configuración del defecto sustantivo la parte tutelante se limitó a referenciar la aplicación de una ley general a la de una específica, que a su juicio debía tenerse en cuenta para efectos de abordar la 11 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.

Destacado por la Sala. Demandante: Cámara de Comercio de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000- 2025-00016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 discusión planteada en el medio de control de acción popular, sin formular planteamientos que permitan deducir con claridad cómo la corporación enjuiciada vulneró sus derechos fundamentales y que desvirtúen a primera vista las consideraciones que respaldaron la decisión a la que arribó. Es oportuno señalar que en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022, la Corte Constitucional puntualizó que para determinar si un asunto ventilado tiene relevancia constitucional se debe analizar si la solicitud de amparo trasciende la mera «inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales» y que dicho enfoque impide que la tutela sea utilizada indebidamente para debatir «asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».

Para establecer si un asunto cuenta con relevancia constitucional no basta con hacer la simple indicación de su cumplimiento como lo señaló el a quo, pues como presupuesto general de la acción de tutela “…supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel…”.

De igual manera, se precisa que dicho requisito tiene tres finalidades, a saber: … (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Por tanto, en la controversia que se plantea en el marco de una acción de tutela debe advertirse su trascendencia constitucional, pues de lo contrario, el juez constitucional tendría que inmiscuirse en cuestiones que desbordan su competencia y podrían desnaturalizar el carácter excepcional y especial de la solicitud de amparo. En tal sentido, se observa que la controversia propuesta no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202213, toda vez que su finalidad es la de convertir la acción de tutela en una instancia adicional, sin que se pueda reabrir el debate zanjado en sede ordinaria, ni reemplazar los recursos ordinarios ni extraordinarios para su defensa.

En efecto, se encuentra un desacuerdo en relación con las conclusiones a las que arribó la autoridad judicial, lo cual no puede ser razón para que el juez constitucional intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, aceptar lo contrario, sería invadir la órbita del competente natural. 13 Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Cámara de Comercio de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000- 2025-00016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Por consiguiente, este juez no puede atribuirse las facultades del funcionario judicial de instancia, lo cual está prohibido, en tanto que implicaría un menoscabo de los principios de autonomía judicial y de juez natural; además porque la acción de tutela no es un “juicio de corrección” acerca del análisis normativo efectuado por la autoridad judicial demandada.

Así las cosas, para el caso concreto, no es evidente la tensión entre derechos fundamentales en contraste con lo decidido por la autoridad judicial demandada, que amerite la intervención del juez constitucional, por cuanto la acción de tutela no se encuentra instituida para resolver asuntos de tal naturaleza legal. En este orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia proferida el 28 de febrero de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, en atención a que la parte actora no presentó algún argumento que tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución o determinar el alcance de un derecho fundamental afectado, que amerite la intervención del juez constitucional.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confírmase la sentencia de 28 de febrero de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela presentada por la Cámara de Comercio de Casanare.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aclara Voto GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Aclara Voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Demandante: Cámara de Comercio de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000- 2025-00016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»