Radicado: 76001-23-31-000-2001-01621-01 [27185] Demandante: INVIAS 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-31-000-2001-01621-01 [27185] Demandante: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVIAS Demandado: MUNICIPIO DE PALMIRA Temas: Cobro coactivo.
Objeción a la liquidación SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 23 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de inepta demanda propuesta por el Municipio de Palmira, conforme lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Auto No. 0288 de 21 de diciembre de 2000 proferido por la Oficina de Ejecuciones Fiscales del Municipio de Palmira, por medio del cual se resolvieron las objeciones propuestas por el INVIAS y del Auto No. 0289 de 21 de diciembre de 2000 proferido por la Oficina de Ejecuciones Fiscales del Municipio de Palmira, por medio del cual se resolvió el incidente de nulidad propuesto en memorial de 6 de diciembre de 2000, en el marco del procedimiento de cobro coactivo con mandamiento de pago No. 0468 de 2000, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR al Municipio de Palmira que, a título de restablecimiento del derecho, devuelva al Instituto Nacional de Vías – INVIAS las sumas que este efectivamente hubiere pagado con razón del juicio coactivo precitado, debidamente indexadas con el IPC desde el momento del pago hasta el reintegro efectivo.
CUARTO: ABSTENERSE de condenar en costas al demandado. […]»1.
ANTECEDENTES El 7 de julio de 1997, la Jefe División de Rentas de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Palmira expidió las Resoluciones nros. 348, 349, 350, 351, 352, 353, 1 Índice 102 de SAMAI – Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Radicado: 76001-23-31-000-2001-01621-01 [27185] Demandante: INVIAS 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 354, 355, 356, 357, 358 y 359, mediante las cuales liquidó de aforo e impuso sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio al Instituto Nacional de Vías (en adelante INVIAS), por los periodos gravables 1985 a 19962.
INVÍAS contra los anteriores actos interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. El 10 de octubre de 1997, la citada funcionaria profirió las Resoluciones nros. 544, 545, 546, 547, 548, 549, 550, 551, 552, 553, 554 y 555, por las cuales decidió los recursos de reposición, en el sentido de confirmar las liquidaciones de aforo3.
El 13 de mayo de 1999, el Gerente de Hacienda y Finanzas Públicas del municipio de Palmira emitió las Resoluciones nros. 090, 091, 092, 093, 094, 095, 096, 097, 098, 099, 100 y 101, por medio de las cuales resolvió los recursos de apelación, confirmando los actos recurridos4. El 3 de enero de 2000, el Jefe de Ejecuciones Fiscales del municipio de Palmira libró el mandamiento de pago nro. 0468 en contra de INVIAS, con fundamento en las citadas liquidaciones de aforo5.
El 6 de julio de 2000, el mencionado funcionario profirió la liquidación del crédito e intereses6. El 30 de noviembre de 2000, el Jefe de Ejecuciones Fiscales del Municipio de Palmira expidió el Auto nro. 190A, mediante el cual actualizó la liquidación del crédito en lo que corresponde a los intereses de mora desde el 6 de julio hasta el 30 de noviembre de 2000, en la suma de $52.965.9167.
Contra el anterior auto INVIAS presentó escrito de objeciones por error grave en las bases de las liquidaciones del ICA8. Mediante Auto nro. 0288 del 21 de diciembre de 2000 el Jefe Oficina de Ejecuciones Fiscales del municipio de Palmira desestimó las objeciones y aprobó la liquidación de la actualización de los intereses9 (auto demandado).
El 6 de diciembre de 2000, INVIAS presentó incidente de nulidad, el cual fue decidido por el aludido funcionario mediante el Auto nro. 0289 del 21 de diciembre de 2000, en el sentido de rechazar por improcedente la nulidad planteada10 (auto demandado). DEMANDA INVIAS, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 85 del CCA formuló las siguientes pretensiones: 2 Fls. 124, 146, 166, 181, 205, 225, 250, 274, 297, 320, 343 y 366 c.a. 3 Fls. 128, 150, 174, 188, 210, 233, 259, 282, 305, 328, 351 y 374 c.a. 4 Fls. 134, 155, 180, 194, 215, 239, 264, 287, 310, 333, 356 y 379 c.a. 5 Fls. 25 a 36 c.p. 1. 6 Así consta en el auto nro. 190 A del 30 de noviembre de 2000, mediante el cual se actualizaron los intereses.
Fl. 33. c.p. 1. 7 Fls. 33 a 36 c.p. 1. 8 Fls. 17 a 22 c.p. 1. 9 Fls. 12 a 15 c.p. 1. 10 Fls. 8 a 10 c.p. 1. Radicado: 76001-23-31-000-2001-01621-01 [27185] Demandante: INVIAS 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «1.1. Que se declare la NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO, Auto No. 0289 del 21 de diciembre de 2000, por medio del cual la Oficina de Ejecuciones Fiscales del municipio de Palmira (Valle) resuelve el incidente de nulidad, propuesto en memorial de 6 de diciembre de 2000, dentro del proceso Jurisdicción Coactiva, seguido contra el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, por liquidación y aforo del Impuesto de Industria y Comercio, por los años 1985, 1986, 1987, 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 1993, 1994, 1995 y 1996 y de las sanciones por no declarar para los mismos años. 1.2.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicita al Honorable Tribunal declarar la nulidad de todo lo actuado desde el Auto No. 0468 del 3 de enero de 2000. 1.3. Como resultado de la anterior declaración, en sede judicial el Honorable Tribunal, efectúe la liquidación del crédito y las sanciones impuestas a la entidad pública que represento, con base en lo que resulte probado en el proceso. 1.4.
Como Restablecimiento del Derecho, solicito al Honorable Tribunal ordenar al municipio de Palmira – Oficina de Ejecuciones Fiscales, devolver al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, las sumas que resulte de diferencia en la liquidación efectuada, o en su defecto, ordenar la devolución total de los dineros cancelados por el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS. 1.5.
Las sumas que se ordenen devolver como producto de la liquidación solicitada en la pretensión tercera, deben ser devueltas actualizadas a la fecha de la devolución respectiva. 1.6. Las sumas que se ordenen devolver deberán liquidarse con la tasa de interés más alta legalmente permitida hasta el momento de la devolución real, por parte del municipio de Palmira al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS. 1.7.
Decretar la nulidad del Acto Administrativo, Auto No. 288 del 21 de diciembre de 200011, por medio del cual, se resuelven las objeciones propuestas en memorial de 6 de diciembre de 2000, presentado por el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, contra Acto Administrativo, Auto No. 190A del cual se liquida la actualización de la liquidación del crédito en el proceso de Jurisdicción Coactiva contra el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS. 1.8.
Como resultado de la anterior declaratoria, se declare fundadas las objeciones propuestas contra el Acto Administrativo, Auto No. 190A del 30 de noviembre de 2000. 1.9. Que como consecuencia se ordene la liquidación en sede judicial del crédito, conforme a lo que resulte probado en el proceso, ordenando devolver al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS las sumas que resulte de la diferencia de la liquidación efectuada, o en su defecto, ordenar la devolución total de los dineros cancelados por el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS».
Invocó como disposiciones violadas las siguientes: • Artículo 21 de la Ley 105 de 1993 • Ley 14 de 1983 Como concepto de la violación expuso: Al INVIAS se le gravó con ICA por haber ejercido la actividad de servicio consistente en el mantenimiento de la infraestructura vial dentro del territorio del municipio de Palmira, lo que de conformidad con el Decreto 2171 de 1992, corresponde a la construcción, rehabilitación y mantenimiento de la vía, obras que son contratadas por 11 Mediante auto del 24 de julio de 2003, la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó el auto del 4 de octubre de 2002, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se rechazó la demanda por considerar que los actos enjuiciados (aprobación de la actualización de los intereses y el que rechazó por improcedente la nulidad) no son susceptibles de control jurisdiccional.
Fls. 22 a 29 c.p. 2. Radicado: 76001-23-31-000-2001-01621-01 [27185] Demandante: INVIAS 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la demandante en virtud de la Ley 80 de 1993, razón por la cual, el tributo se debió cobrar a los contratistas quienes ejecutan el contrato y realizan una actividad de comercio por la cual reciben utilidades.
En las resoluciones que liquidan de aforo el ICA por la actividad consistente en el mantenimiento de la infraestructura vial del territorio del municipio de Palmira, toman de manera ilegal como base para liquidar el impuesto el valor de recaudo de la tasa de peaje de aquellos ubicados en la recta Cali – Palmira (Estambul y Ciat), sin tener en cuenta: • Que la tasa de peaje es un tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva y potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente, su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que contribuye al presupuesto de su obligación (Sentencia C-545 de 1999 la tasa de peaje no puede ser objeto de impuesto). • Que para los años 1985 a 1992, la vía estaba a cargo del Fondo Vial Nacional, al cual se le debió remitir el cobro y al no cancelar la acreencia, en el año 1993 solicitar su pago a la Subdirección Transitoria del INVIAS, a quien le correspondía la liquidación del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, y el Fondo Vial Nacional, lo que no fue presentado. • Que de conformidad con la Ley 14 de 1983 INVIAS no ejerce o realiza ninguna actividad industrial, comercial o de servicios. • INVIAS no fue requerido durante los años 1993 a 1996 para el pago del ICA, además, se trata de un establecimiento público del orden nacional adscrito a la rama ejecutiva que ejerce actividad pública (Decreto 2171 de 1992). • Que el Auto 190A por medio del cual se actualizó la liquidación del crédito se objetó por error grave. • Que la liquidación y su actualización debe realizarse conforme a los preceptos legales, teniendo en cuenta los sujetos pasivos de la obligación. De acuerdo con el artículo 21 de la Ley 105 de 1993, el peaje es una tasa por medio del cual se cobra el uso de la infraestructura de transporte, de modo que esos recursos no provienen de una actividad industrial o comercial.
OPOSICIÓN El municipio de Palmira se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación12: Expuso que la parte actora no objetó la liquidación del crédito por error grave, por el contrario, cuestionó la totalidad de los actos administrativos que sirvieron de fundamento al procedimiento administrativo de cobro coactivo, los que gozan de presunción de legalidad.
Propuso la excepción de inepta demanda por no enunciar las normas violadas y el concepto de la violación. 12 Fls. 60 a 64 c.p. 2. Radicado: 76001-23-31-000-2001-01621-01 [27185] Demandante: INVIAS 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó al municipio de Palmira devolver a INVIAS las sumas que este hubiere pagado en el proceso de cobro coactivo indexadas con el IPC desde el momento del pago hasta el reintegro efectivo.
Se abstuvo de condenar en costas a la parte demandada13. Respecto a la excepción de inepta demanda propuesta por el municipio, evidenció que la parte actora cumplió con lo previsto en el numeral 4 del artículo 137 del CCA, toda vez que sustentó la ilegalidad de los actos demandados en que la liquidación del crédito no se realizó sobre las bases reales de la tasa cobrada por la entidad, por concepto de peajes.
En cuanto al fondo del asunto, expuso que en las objeciones propuestas por INVIAS se controvirtió la liquidación del crédito y se demostró que no era cierto el cálculo de la base gravable, tema inherente al cobro coactivo en su fase de liquidación, por lo cual no era necesario demandar los actos de determinación. Se refirió a las siguientes pruebas: i) certificación expedida por INVIAS, según la cual para los años 1985 a 1996 la vía Cali – Palmira estuvo a cargo de esa entidad, pero esta no ejecutó obras de mantenimiento sino sus contratistas y ii) Oficio nro.
SEI-GPV 44344 del 31 de agosto de 2015, en el que el coordinador de grupo de peajes y valorización certificó que verificada la base de datos de la entidad los ingresos recaudados para la estación de peajes Estambul corresponde para el año 1994 a $3.473.271.800, 1995 $3.973.284.800 y 1996 $5.248.851.150, además que no contaba con la información de los años 1985 a 1993.
Teniendo en cuenta esos documentos encontró probado que las cifras y operaciones matemáticas que realizó el municipio para liquidar el crédito no corresponden a la realidad, pues no es lo percibido por INVIAS como ingreso por peajes. Enfatizó en que el Consejo de Estado ha señalado que el recaudo y administración de peajes no constituye por sí mismo una actividad comercial o de servicio gravada con el ICA.
Concluyó que el auto que resolvió las objeciones a la liquidación del crédito carece de soporte fáctico y legal, porque las sumas por cobros de peajes no son los que efectivamente percibió INVÍAS, por lo tanto, no pueden ser base de la liquidación del crédito. Finalmente, de acuerdo con el artículo 171 del CCA y dado que no se evidencia temeridad ni mala fe de las partes, se abstuvo de condenar en costas.
RECURSO DE APELACIÓN El municipio de Palmira apeló la sentencia de primera instancia y solicitó su revocatoria en los siguientes términos14: 13 Índice 102 de SAMAI – Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 14 Índice 105 de SAMAI - Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Radicado: 76001-23-31-000-2001-01621-01 [27185] Demandante: INVIAS 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo que pretende el INVIAS es debatir la legalidad de los títulos ejecutivos que sirven de fundamento al cobro coactivo, actos que se presumen legales y que no fueron demandados ante esta jurisdicción. De acuerdo con el artículo 835 del ET, en los procesos de cobro coactivo la intervención directa de la jurisdicción de lo contencioso administrativo está relacionada con la resolución de excepciones, por lo que el tribunal no estaba facultado para decidir aspectos de fondo sobre la obligación fiscal.
La jurisprudencia del Consejo de Estado15, con fundamento en el artículo 829-1 del ET, ha señalado que no es procedente controvertir la legalidad de los actos de liquidación oficial mediante excepciones propuestas dentro del proceso de cobro coactivo, ni en el proceso judicial adelantado contra el acto que negó las excepciones y, que no pueden discutirse aspectos propios del proceso de determinación del tributo, como sería la constitución de obligaciones o derechos fiscales.
En el presente caso las liquidaciones de aforo y las resoluciones que resolvieron los recursos de reposición y apelación gozan de presunción de legalidad (art. 88 Ley 1437 de 2011), actos administrativos que prestan mérito ejecutivo por estar en firme al momento de la emisión del mandamiento de pago (art. 829 ET), en tanto INVIAS no desvirtuó su ilegalidad, no siendo viable provocar un pronunciamiento expreso del tribunal en el proceso de cobro coactivo y en relación con los actos de determinación del tributo.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación16 y la demandante guardó silencio. El Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, porque el título ejecutivo no cumple con los requisitos formales de existencia de la obligación, y menos aun contiene una obligación clara, expresa y exigible.
Aseguró que los actos demandados violaron normas superiores al desconocer el debido proceso, el derecho de defensa y el principio de legalidad17. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide sobre la legalidad del Auto nro. 288 del 21 de diciembre de 2000, mediante el cual el Jefe Oficina de Ejecuciones Fiscales del municipio de Palmira desestimó las objeciones a la liquidación de la actualización de los intereses, propuestas por INVIAS y, del Auto nro. 289 del 21 de diciembre de 2000, por medio del cual el citado funcionario rechazó por improcedente el incidente de nulidad. 15 Sentencias del 9 de agosto de 2018, exp. 21560, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 26 de julio de 2018, exp. 22031, del 4 de octubre de 2018, exp 22450, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, y del 8 de marzo de 2019, exp. 23392, C.P. Milton Chaves García. 16 Índice 21 de SAMAI. 17 Índice 23 de SAMAI.
Radicado: 76001-23-31-000-2001-01621-01 [27185] Demandante: INVIAS 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En los términos del recurso de apelación le corresponde a la Sala analizar si en la etapa de objeciones a la liquidación de la actualización de los intereses, dentro del proceso de cobro coactivo, es procedente debatir la legalidad de los actos administrativos que constituyen el título ejecutivo.
Liquidación del crédito y actualización de la liquidación La Sala ha precisado que en lo que respecta al procedimiento de cobro coactivo solo resultan ser demandables ante esta jurisdicción los actos que deciden sobre las excepciones contra el mandamiento de pago y los que ordenan seguir adelante la ejecución. Por interpretación jurisprudencial18, tal posibilidad se ha extendido a los actos que se presenten en el curso del cobro coactivo, tales como embargos, el remate de bienes del ejecutado, la aprobación del mismo, su cumplimiento y el pago al acreedor, la liquidación del crédito y las costas, entre otros.
Para decidir el presente asunto es oportuno mencionar que el procedimiento de cobro coactivo inicia con la expedición del mandamiento de pago, que ordena al ejecutado pagar las obligaciones que constan en un título ejecutivo ejecutoriado. El deudor puede optar por el pago de la obligación o por proponer excepciones. Una vez resueltas las excepciones formuladas, la Administración ordena seguir adelante la ejecución, el remate de los bienes embargados y la práctica de la liquidación del crédito y las costas.
La liquidación del crédito y las costas se efectuará mediante auto que contiene las sumas líquidas a pagar, contra el que no procede recurso alguno. Del auto se dará traslado al ejecutado por el término de tres (3) días conforme al artículo 521 del Código de Procedimiento Civil, para que este, si lo considera oportuno, formule objeciones y aporte las pruebas que estime necesarias.
En la formulación de las objeciones la entidad ejecutada únicamente podrá plantear inconformidades en relación con el estado de cuenta de la deuda, la cuantía, forma de liquidación del crédito y las costas y, operaciones aritméticas sobre las cuales se realizó la liquidación19. Vencido el citado traslado, se decidirá si aprueba o modifica la liquidación por auto que solo será apelable cuando resuelva una objeción o altere de oficio la cuenta respectiva.
De la misma manera se procederá cuando se trate de actualizar la liquidación, para lo cual, según el citado artículo 521 del CPC, se tomará como base la liquidación que esté en firme. 18 Auto del 17 de febrero de 2005, exp. 15040, C.P. Héctor J. Romero, auto del 27 de marzo de 2014, exp. 20244 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, auto del 12 de febrero de 2019, exp. 22635 C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencias del 26 de julio de 2018, exp. 22031 y del 20 de noviembre de 2019, exp. 23814, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, entre otras. 19 En este sentido cfr. la sentencia del 26 de agosto de 2021, exp. 25492, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Si bien en esa providencia se aludió a las normas del Código General del Proceso, ordenamiento que no estaba vigente para la época de los hechos en este proceso, se precisa que la redacción del artículo 521 del CPC guarda similitud con la del artículo 446 del CGP. Radicado: 76001-23-31-000-2001-01621-01 [27185] Demandante: INVIAS 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procedencia de argumentos sobre legalidad de los actos de determinación del tributo en el proceso de cobro coactivo.
Reiteración jurisprudencial20 En vigencia de la Ley 383 de 1997, los distritos y municipios realizaban el cobro coactivo de los impuestos administrados por ellos mediante la aplicación del procedimiento establecido en el Estatuto Tributario. El Título VIII del ET regula el procedimiento administrativo coactivo para el cobro de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones de competencia de la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Por su parte, el artículo 829-1 del ET establece que «en el procedimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa». Esta restricción impide que se debatan aspectos que debieron ser controvertidos en la actuación administrativa que dio lugar a la expedición del acto que conforma el título ejecutivo.
Por esa razón, no es posible plantear en el proceso judicial en el que se controvierte la legalidad de la actuación administrativa en el marco del procedimiento de cobro coactivo administrativo, los cargos de nulidad que debieron proponerse en la vía gubernativa [en vigencia del CCA] y en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que conforman el título ejecutivo en el que se fundamenta el mandamiento de pago.
Puesto que, como lo ha indicado la Sala, se trata de dos procesos que «pueden tener relación, pero apuntan a propósitos diferentes. Aquel -el de legalidad de los actos de determinación- a la validez de las liquidaciones; este -el del cobro- a la eficacia de la obligación»21. Eso explica que el artículo 831 del ET permita que contra el mandamiento de pago se proponga la excepción de «interposición de demandas de restablecimiento del derecho» ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que, mientras se resuelve la validez del título ejecutivo se enerve la posibilidad de efectuar el cobro forzoso de la obligación fiscal, ante la falta de ejecutoriedad de aquel22.
El caso concreto En la sentencia apelada, el tribunal afirmó que «el auto que resolvió las objeciones a la liquidación del crédito, proferido en el marco del procedimiento de cobro coactivo con mandamiento de pago No. 0468 de 2000, carece de soporte fáctico y legal, porque efectivamente las sumas por cobros de peajes no son los que efectivamente percibió el INVIAS, por tanto, no pueden ser base de la liquidación del crédito»23.
Argumento controvertido por el municipio de Palmira en tanto está relacionado con el título ejecutivo, que en este caso lo constituyen las liquidaciones de aforo del ICA por los años gravables 1985 a 1996, actos administrativos que se presumen legales. 20 En este sentido, cfr. la sentencia del 9 de agosto de 2018, exp. 21560, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en sentencia del 3 de septiembre de 2020 exp. 24421, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 21 Sentencia del 9 de agosto de 2018, exp. 21560, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 22 Sentencia del 12 de agosto de 2014, exp. 20298, reiterada en la sentencia del 9 de agosto de 2018, exp. 21560, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 23 Pág. 6 de la sentencia apelada.
Radicado: 76001-23-31-000-2001-01621-01 [27185] Demandante: INVIAS 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para resolver el caso concreto, se advierte que los argumentos del INVIAS en la objeción a la liquidación de la actualización a los intereses, fueron las siguientes: • Años 1985 a 1990 «[l]a suma de […] constitutiva del capital que origina la liquidación de intereses aquí objetados no es cierta, toda vez que no está probada en la actuación de cobro, ni en ninguna parte del expediente la base gravable que sirvió como soporte de liquidación de aforo de Industria y Comercio.
La base gravable utilizada es una suma ficticia y es claro que para efectos legales y constitucionales el fundamento de la liquidación, esto es, la base gravable del tributo debe ser clara y estar plenamente probada»24. • Años 1991 a 1996 «[l]a suma de […] tomada como ingresos brutos no es cierta y obra en el expediente a folio 689 del cuaderno No. 2 la certificación cierta y clara expedida por el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, que durante el año de […], la estación de peaje CIART y ESTAMBUL recaudaron por concepto de la tasa de peaje la suma de […] y no la suma ficticia de […].
TOTAL GENERAL DE INTERESES: $17.112.636.80. Sería la suma que presuntamente debería el Instituto Nacional de Vías»25. El 21 de noviembre de 2000, el Jefe Oficina de Ejecuciones Fiscales del municipio de Palmira mediante Auto nro. 0288 desestimó las objeciones y aprobó la liquidación de la actualización de los intereses, por considerar que: «[c]on la objeción denominada error grave, el nuevo mandatario del contribuyente busca discutir nuevamente las bases gravables, asunto que ha debido ser objeto de discusión en la etapa de vía gubernativa».
Además, que «según acta suscrita el 24 de noviembre de 2000, firmada por su representante legal y varios funcionarios, entre otros, el hoy nuevo apoderado, acordó cancelar la totalidad de la obligación que era de $5.576.484.088 y el valor de $52.965.916 que se objeta, es por concepto de la actualización de intereses, valor que hace parte del total de la deuda que el contribuyente convino cancelar, según el acta enunciada, pues como se observa esta actualización no modifica la suma que se comprometió a pagar el contribuyente»26.
Revisada la actuación administrativa, se observa que el monto que la parte actora discute en este proceso, por considerar que no corresponde al recaudo real del peaje, está relacionado con el tributo determinado de manera oficial en las liquidaciones de aforo que se relacionan a continuación: Liquidación de aforo Mandamiento de pago Actualización Número (7-07- 1997) Periodo Impuesto ICA Capital $ Intereses $ Base para calcular los intereses $ Intereses $ Desde el 6-06- al 30-11-2000 348 1985 15.660.000 15.660.000 De mora 15.660.000 917.676 349 1986 19.332.000 19.332.000 De mora 19.332.000 1.132.856 350 1987 23.868.000 23.868.000 De mora 23.868.000 1.398.664 351 1988 29.460.000 29.460.000 De mora 29.460.000 1.726.356 352 1989 45.468.000 45.468.000 De mora 45.468.000 2.664.424 353 1990 56.136.000 56.136.000 De mora 56.136.000 3.289.568 354 1991 69.300.000 69.300.000 De mora 69.300.000 4.060.980 355 1992 85.548.000 85.548.000 De mora 85.548.000 5.013.112 356 1993 106.476.000 106.476.000 De mora 106.476.000 6.239.492 357 1994 133.152.000 133.152.000 De mora 133.152.000 7.802.708 24 Fls. 17 a 22 c.p. 1. 25 Ibidem. 26 Fls. 13 y 14 c.p. 1.
Radicado: 76001-23-31-000-2001-01621-01 [27185] Demandante: INVIAS 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 358 1995 165.984.000 165.984.000 De mora 165.984.000 9.726.664 359 1996 199.188.000 199.188.000 De mora 199.188.000 11.672.416 Total 52.965.916 De la anterior confrontación, se concluye que le asiste razón al municipio de Palmira al desestimar las objeciones a la liquidación de la actualización de intereses, toda vez que el INVIAS, en el proceso de cobro coactivo administrativo pretende discutir las bases gravables tenidas en cuenta por la Administración al liquidar el ICA por los años 1985 a 1996, lo que resulta ajeno a ese trámite, en el que se parte de la existencia de un título ejecutivo que se encuentra debidamente ejecutoriado, conforme con el cual se libra el mandamiento de pago.
Además, se debe tener en cuenta que, adelantada la etapa de liquidación del crédito, a la parte ejecutada solo le está permitido plantear inconformidades en relación con el estado de cuenta de la deuda, la cuantía, forma de liquidación del crédito y las costas y, operaciones aritméticas sobre las cuales se realizó la liquidación, sin que sea admisible la discusión de la suma establecida en los títulos ejecutivos (liquidaciones de aforo) base del cobro coactivo, porque estos se encuentran en firme y se presumen legales, en tanto en el expediente no se afirma, menos aún se prueba que hayan sido anulados o suspendidos por esta jurisdicción. En este orden de ideas, no le asiste razón al tribunal al anular los actos administrativos demandados, por considerar que las bases de la liquidación del crédito no corresponden a las efectivamente percibidas por el INVIAS por concepto de peajes, porque conforme al artículo 829-1 del ET, «en el procedimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa», lo que impide que el sustento de nulidad del acto de liquidación de la actualización de intereses esté relacionado con la suma determinada en los títulos ejecutivos.
En cuanto a lo expuesto por el Ministerio Público acerca de que el título ejecutivo no cumple con los requisitos formales de existencia de la obligación y, que esta no es clara, expresa y exigible, la Sala no se pronunciará por tratarse de un aspecto que no fue objeto de controversia en este asunto. Conforme con lo anterior, se concluye que la parte actora no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos de liquidación de la actualización de intereses y del que rechazó el incidente de nulidad27, razón suficiente para revocar la sentencia apelada y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. REVOCAR la sentencia del 23 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En su lugar: 27 Frente a este acto, en la demanda no se advierte argumento que se dirija a cuestionar su legalidad.
Radicado: 76001-23-31-000-2001-01621-01 [27185] Demandante: INVIAS 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NEGAR las pretensiones de la demanda. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN