Radicación: 66001-23-33-000-2019-00442-01 (7192-2023) Demandante y demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2019-00442-01 (7192-2023) Demandante y demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Terceros vinculados: Evelio Cardoso Alcalá y Colpensiones Tema: Resuelve apelación contra el auto que aceptó el desistimiento de las pretensiones de la demanda 1.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra la decisión adoptada en auto del 27 de julio de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda decidió «Aceptar el desistimiento total de las pretensiones de la demanda en el presente proceso, conforme solicitud realizada por el vocero judicial de la parte demandante, con la advertencia de que dicha declaración produce efectos de cosa juzgada».
I.
ANTECEDENTES 2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social a través de apoderado presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declare la nulidad de acto administrativo RDP 0050670 del 30 de noviembre de 2015, por medio del cual la UGPP reconoció pensión de vejez a favor del señor Evelio Cardoso Alcalá. 3.
Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene al señor Cardoso Alcalá reintegrar la totalidad de las sumas canceladas. 4. Cumplida la ritualidad procesal del medio de control y estando el proceso para proferir sentencia de primera instancia el apoderado judicial de la UGPP presentó escrito de desistimiento de las pretensiones bajo el siguiente tenor literal: «[…] Teniendo en cuenta que en el proceso aún no se ha proferido sentencia, la entidad demandante se encuentra dentro de la oportunidad procesal pertinente para formular el desistimiento de las pretensiones de la demanda, razón por la cual se solicita resolver favorablemente la solicitud.
Radicación: 66001-23-33-000-2019-00442-01 (7192-2023) Demandante y demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, se precisa que el DESISTIMIENTO DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA es de carácter TOTAL, atendiendo la modificación en la postura de la UGPP para esta clase de procesos, acogida en el lineamiento 224, la cual consiste en recoger la exigencia del cumplimiento de los requisitos del régimen de transición establecido en el art. 36 de la Ley 100 de 1993, para las personas que ingresaron al servicio del CCV [Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional] del INPEC antes del 28 de julio de 2003.
Es así como las reclamaciones que en materia de pensión especial de vejez radiquen los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC, vinculados antes de la entrada en vigencia del Decreto Ley 2090 de 2003, deberán ser resueltas de acuerdo con lo establecido en el parágrafo transitorio 5º del Acto Legislativo 01 de 2005, sin que para el efecto sea necesario acreditar las condiciones descritas en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Así las cosas, conforme al lineamiento 224, se observa que al señor EVELIO CARDOSO ALCALA, fue vinculado al INPEC antes del 28 de julio de 2003, razón por la cual aplicaría la postura acogida por la entidad de ser beneficiario del Artículo 96 de la Ley 32 de 1986. De esta manera, no está en controversia el reconocimiento de vejez efectuado […]».
Providencia apelada1 5. Por auto proferido el 27 de julio de 2023, el tribunal decidió aceptar el desistimiento total de las pretensiones de la demanda, bajo las siguientes consideraciones relevantes: 6. Advierte el tribunal que el memorial de desistimiento fue presentado por el apoderado de la parte demandante, teniendo la facultad expresa para desistir, quién aportó memorial de poder especial otorgado por el señor Javier Andrés Sosa Pérez, que a su vez actúa como subdirector general 0040 – 24 de Defensa Judicial Pensional, delegado para la representación judicial y extrajudicial de la UGPP de conformidad con las Resoluciones 018 del 12 de enero de 2021 y 688 del 4 de agosto de 2020. 7.
En consecuencia, se evidencia la voluntad de quien por ley se encuentra habilitado para disponer del derecho en litigio, por lo que el tribunal consideró procedente aceptar la solicitud de desistimiento de las pretensiones de la demanda, dejándose claro que conforme el inciso segundo del artículo 314 del CGP los efectos son semejantes a los que habría producido sentencia absolutoria, esto es, de cosa juzgada.
Recurso de reposición y en subsidio de apelación 8. La UGPP inconforme con la aceptación del desistimiento de las pretensiones de la demanda interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación 1 Expediente Digital de primera instancia. SAMAI (Índice 00035) Radicación: 66001-23-33-000-2019-00442-01 (7192-2023) Demandante y demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumentando que «A través de memorial radicado el día 12 de julio de 2023, se cometió un error involuntario al presentar memorial donde se solicitó el desistimiento total de las pretensiones.» como fundamento de su alegación indica: «Por lo anterior, se debe traer a colación lo establecido en el LINEAMIENTO 224 Actas 2720A del 18 de julio y 2733A del 29 de agosto de 2022, con el que se modificó los lineamientos 124 y 191 del Comité de Conciliación y Defensa Judicial, en atención a la decisión asumida por la Comisión Intersectorial del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Sistema General de Pensiones, lineamiento en el cual se establecieron las reglas a seguir en las pensiones reconocidas a los funcionarios del INPEC.
Revisada la demanda interpuesta por la Unidad se evidencia que en la misma el Ingreso Base de Liquidación y los factores salariales a incluir en la liquidación pensional si se sometió a debate judicial dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la que, de conformidad con lo establecido en el LINEAMIENTO 224 Actas 2720A del 18 de julio y 2733A del 29 de agosto de 2022, con el que se modificó los lineamientos 124 y 191 del Comité de Conciliación y Defensa Judicial, en atención a la decisión asumida por la Comisión Intersectorial del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Sistema General de Pensiones, lineamiento en el cual se establecieron las directrices a seguir en las pensiones de los funcionarios del INPEC, NO ES PROCEDENTE EL DESISTIMIENTO DE LA TOTALIDAD DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA pues es claro que sobre el Ingreso Base de Liquidación y los factores salariales a incluir en la liquidación pensional debe continuar la demanda hasta que el juez de conocimiento dicte sentencia debidamente ejecutoriada que ponga fin al proceso.
Por tanto y teniendo en cuenta que en el presente medio de control ya se emitió auto admisorio de la demanda pero NO se ha dictado sentencia de primera instancia se procederá con el DESISTIMIENTO PARCIAL DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, debido a que la RDP 0050670 del 30 de noviembre de 2015, por medio de la cual la UGPP reconoció pensión de vejez especial a favor del señor CARDOSO ALCALA EVELIO, se liquidó con el 75% del IBL sobre el promedio de salario cotizado o aportado entre 1 de diciembre de 2013 y 30 de diciembre de 2014, en cuantía de $1.495.008 m/cte., efectiva a partir del 1 de enero de 2015, pero con efectos fiscales una vez demuestre el retiro definitivo del servicio. […] Es así como, deviene la procedencia del DESISTIMIENTO PARCIAL DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, al quedar demostrada la violación de las disposiciones invocadas una vez se efectúa el análisis del acto demandado, se lleva a cabo su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, así como el estudio de las pruebas allegadas al presente medio de control.» Pronunciamiento del recurso de reposición y trámite de la apelación 9.
Mediante auto del 24 de octubre de 2023, el tribunal primigenio decidió no Radicación: 66001-23-33-000-2019-00442-01 (7192-2023) Demandante y demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reponer el proveído del 27 de julio de 2023, por medio del cual se aceptó el desistimiento de las pretensiones de la demanda y concedió el recurso de apelación, luego de hacer un recuento fáctico el a quo consideró: 10.
El objeto del presente asunto es declarar la nulidad total del acto administrativo que reconoció la pensión especial de vejez al tercero vinculado, pues la demandante considera que no le asistía el derecho al beneficiario conforme al régimen de transición y especial de pensión de vejez de los empleados del INPEC, sin que dentro de las pretensiones se haya agregado una subsidiaria que indicara que en caso de no declararse la nulidad total, se declarara la nulidad parcial en lo referente al IBL y los factores salariales y si bien dentro de los cargos de nulidad se expone un argumento en lo referente al régimen de transición en el IBL, ello se hizo con el fin de atacar la nulidad total del reconocimiento de la pensión especial al considerar que la norma aplicable no es la especial sino el régimen general, aunado que frente a los factores salariales no se dijo nada en la demanda. 11.
Sumado a lo anterior, recuerda que mediante providencia del 27 de enero de 2022, el tribunal fijó el litigo, conforme a lo pretendido en la demanda, así: «[…] Se circunscribe a establecer la legalidad discutida del acto administrativo contenida en la Resolución RDP 050670 del 30 de noviembre de 2015, “Por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia por vejez”, donde resultó beneficiario el señor Evelio Cardoso Alcalá. Para lo cual se deberá determinar si tal como lo afirma la entidad demandante, no le asiste derecho al reconocimiento pensional, en la medida que se trata de un sujeto no beneficiario del régimen de transición y que la norma que gobierna su situación prestacional es el Decreto 2090 de 2003 […]», decisión con la que estuvo conforme la UGPP. 12.
Recuerda que la misma parte demandante, aquí recurrente, solicitó el desistimiento total de las pretensiones, resultando inane continuar con el trámite del presente proceso cuando no existe pretensión referente a la liquidación de la pensión especial de vejez cuando el pensionado es beneficiario del régimen de transición y le es aplicable el artículo 96 de la Ley 32 de 1986, no siendo esta la etapa procesal adecuada para reformar las pretensiones de la demanda, pues de aceptarlo se vulneraría el debido proceso y derecho de defensa de los vinculados.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Procedencia y competencia 13. El auto que acepta el desistimiento de las pretensiones de la demanda es susceptible del recurso de apelación, conforme lo establece el numeral 2° del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, pues se cataloga como una «forma anormal de Radicación: 66001-23-33-000-2019-00442-01 (7192-2023) Demandante y demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co terminación del proceso cuando lo que se retira son las pretensiones de la demanda en su totalidad»2. 14.
El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con artículo 1503 CPACA. 15. La presente providencia debe ser discutida y aprobada en la Sala de la Subsección, según lo dispone el literal g4 del artículo 125 del CPACA.
Oportunidad 16. De acuerdo con lo establecido numeral 3° del artículo 244 del CPACA, el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. El recurso de apelación se interpuso el 2 de agosto de 2023, esto es en término, dado que la notificación por estado del auto recurrido se efectuó el 31 de julio de 2023.
Problema jurídico 17. Corresponde a esta Sala determinar si hay lugar a modificar la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que aceptó el desistimiento de las pretensiones de la demanda. Desistimiento de las pretensiones de la demanda 18. La Ley 1437 de 2011 no regula el desistimiento de las pretensiones de la demanda, sin embargo, el artículo 306 remite a los aspectos no contemplados en la codificación procesal, al Código General del Proceso.
En consecuencia, para los procesos que ventilan ante esta jurisdicción, resulta aplicable el artículo 314 del CGP que dispone: «ARTÍCULO 314. DESISTIMIENTO DE LAS PRETENSIONES. El demandante podrá desistir de las pretensiones mientras no se haya pronunciado sentencia que ponga fin al proceso. Cuando el desistimiento se presente ante el superior por haberse interpuesto por el demandante apelación de la sentencia o casación, se entenderá que comprende el del recurso. 2 BLANCO, Hernán Fabio López.
Código general del proceso. Dupre Editores Ltda., 2019. 3 ARTÍCULO 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. […] 4 «g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas» Radicación: 66001-23-33-000-2019-00442-01 (7192-2023) Demandante y demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El desistimiento implica la renuncia de las pretensiones de la demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habría producido efectos de cosa juzgada.
El auto que acepte el desistimiento producirá los mismos efectos de aquella sentencia. Si el desistimiento no se refiere a la totalidad de las pretensiones, o si sólo proviene de alguno de los demandantes, el proceso continuará respecto de las pretensiones y personas no comprendidas en él. […] El desistimiento debe ser incondicional, salvo acuerdo de las partes, y sólo perjudica a la persona que lo hace y a sus causahabientes.
El desistimiento de la demanda principal no impide el trámite de la reconvención, que continuará ante el mismo juez cualquiera que fuere su cuantía. Cuando el demandante sea la Nación, un departamento o municipio, el desistimiento deberá estar suscrito por el apoderado judicial y por el representante del Gobierno Nacional, el gobernador o el alcalde respectivo.» 19.
Sobre las características del desistimiento en el sistema procesal civil colombiano el Hernán Fabio López Blanco5 ha compendiado: «1. Es unilateral, basta que lo presente la parte demandante, salvo taxativas excepciones legales no se requiere la anuencia de la otra parte. 2. Es incondicional. 3. Implica la renuncia a todas las pretensiones de la demanda y por ende se extingue el pretendido derecho si es que existía. 4.
El auto que lo admite tiene los mismos efectos que hubiera generado una sentencia absolutoria.» 20. De utilidad para el asunto que se estudia sobre el atributo de la incondicionalidad el texto antes citado señala que: « El desistimiento implica la renuncia a todas las pretensiones de la demanda: El hecho de ser incondicional pone en evidencia que como forma anormal de terminación del proceso no puede dejar vivas parte de las pretensiones pues, si así acontece, y es una posibilidad que explícitamente contempla la ley, estaremos frente a un caso de reducción del ámbito del proceso pero no de terminación anormal del mismo, que es el que interesa, de ahí que siempre que se desiste con la modalidad comentada y así nada se diga expresamente, se sobreentiende que se está renunciando a la totalidad de las pretensiones y al derecho en que ellas se sustentan.» (Negrillas fuera 5 BLANCO, Hernán Fabio López.
Código general del proceso. Dupre Editores Ltda., 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2019-00442-01 (7192-2023) Demandante y demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del texto). Caso concreto 21. El medio de control de la referencia que se estudia se inició principalmente con el fin de solicitar la declaratoria de nulidad de acto administrativo RDP 0050670 del 30 de noviembre de 2015, por medio de la cual la UGPP reconoció pensión de vejez a favor del señor Evelio Cardoso Alcalá, al considerar que no le asiste derecho a que se le liquide la prestación con el 75% del IBL sobre el promedio del salario cotizado o aportado durante el último año de prestación del servicio, por no ser beneficiario del régimen de transición y el consecuente reintegro de las sumas de dinero ya canceladas.
Igualmente solicitaba integrar el contradictorio con la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, por considerar es esta la entidad encargada de efectuar el reconocimiento pensional 22. En el caso que se examina no cabe duda de que la UGPP presentó escrito de desistimiento de la totalidad de las pretensiones, circunstancia que decidió el a quo mediante auto del 27 de julio de 2023, en el que resolvió «Aceptar el desistimiento total de las pretensiones de la demanda en el presente proceso, conforme solicitud realizada por el vocero judicial de la parte demandante, con la advertencia de que dicha declaración produce efectos de cosa juzgada». 23.
En la alzada el apoderado de la UGPP en síntesis argumentó que «NO ES PROCEDENTE EL DESISTIMIENTO DE LA TOTALIDAD DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA pues es claro que sobre el Ingreso Base de Liquidación y los factores salariales a incluir en la liquidación pensional debe continuar la demanda hasta que el juez de conocimiento dicte sentencia debidamente ejecutoriada que ponga fin al proceso.», situación ajena al objeto principal de la acción. 24.
Sobre los argumentos consignados en el recurso de apelación que aquí se analiza, la Sala considera que no atacan la decisión primigenia, sino que su finalidad está encaminada a retractarse de la solicitud de desistimiento total de las pretensiones con argumentos nuevos y que no contienen reparos concretos en contra del pronunciamiento apelado, bajo el pretexto de haberse cometido «un error involuntario». 25.
La apelación no está consagrada como instrumento para suplir falencias en las estrategias de litigio o corregir los «errores» de la defensa. Lo anterior cobra relevancia frente a las garantías procesales del pensionado y los demás intervinientes en el proceso a los cuales se les debe asegurar el derecho a la defensa sobre la base de lo pretendido y que está en consideración judicial Radicación: 66001-23-33-000-2019-00442-01 (7192-2023) Demandante y demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.
Como lo invocado en la alzada no puede ser considerado un cargo de apelación contra la decisión de primera instancia, porque se refiere a una retractación del desistimiento total de las pretensiones habrá de confirmarse la decisión apelada. 27. En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado
RESUELVE
Primero: Confirmar el auto del 27 de julio de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda decidió aceptar el desistimiento total de las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído. Segundo: Ejecutoriado este proveído, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión del veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.