CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS Demandada: DISTRITO DE BARRANQUILLA Y OTRA Tema: Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.
“Omisión en otorgar vigencia al Plan Parcial PIPCA”. Expedición irregular de actos administrativos. Posibilidad de solicitar el restablecimiento del derecho frente actos administrativos de carácter general. Caducidad del medio de control. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el extremo activo contra la sentencia del 12 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El 9 de marzo de 2005, las sociedades ANCADA CORP Ltda. y Logística e Inversiones Menit Ltda., suscribieron un acuerdo de consorcio, con el objeto de diseñar, promocionar e implementar un parque industrial, comercial y portuario en Barranquilla. Al día siguiente, la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y de la Región del Caribe S.A. (en adelante “EDUBAR”) y el Consorcio ANCADA LOGIM suscribieron un memorial de entendimiento para la consecución del proyecto de renovación urbana del sector Barranquillita y, particularmente, la implementación de un parque industrial, comercial y portuario para el sector (en adelante “PIPCA”).
El 30 de junio de 2005, la Junta Directiva de EDUBAR aprobó la suscripción de un convenio de asociación con el Consorcio ANCADA LOGIM, cuyo objeto era el 2 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS “diseño, promoción, construcción y venta del Parque Industrial, Comercial y Portuario de Barranquillita”.
Mediante el Decreto 123 del 12 de agosto de 2005, el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (en adelante “Distrito de Barranquilla”) expidió el “Plan Parcial para los sectores de Barranquillita – La Loma – Barlovento del Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla”, sin fijar una vigencia específica. Luego, el 2 de abril de 2009, el gerente de EDUBAR aprobó los gastos preoperativos ejecutados por el consorcio en el PIPCA, por la suma de $2.361.711.593.39.
No obstante, lo anterior, mediante el Decreto 212 del 28 de febrero de 2014, el Distrito de Barranquilla expidió el Plan de Ordenamiento Territorial, en cuyo artículo 121 dispuso que los planes parciales que no establecían su vigencia, perderían fuerza ejecutoria pasados cinco (5) años desde su publicación y aquellos expedidos que no la fijaron tendrían que hacerlo en un plazo de un (1) año, so pena de entender que habrían perdido fuerza ejecutoria.
La demandante considera que el Distrito de Barranquilla y EDUBAR son patrimonialmente responsables por “la pérdida de gastos preoperativos [que le fueron] reconocidos”, pues señala que ello se ocasionó porque el parágrafo del artículo 121 del Decreto 212 del 28 de febrero de 2014 se expidió de forma irregular. II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 25 de septiembre de 20151, el Consorcio ANCADA LOGIM, conformado por las sociedades ANCADA CORP Ltda. y Logística e Inversiones Menit Ltda.2, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda en contra del Distrito de Barranquilla y EDUBAR, para que se les declarara patrimonialmente responsables por los daños ocasionados con la expedición irregular del parágrafo del artículo 121 Decreto 212 del 28 de febrero de 2014. 1 Fl. 1 a 20, C.1. 2 Fl. 21 a 22, C.1. 3 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS Como pretensiones de su demanda, la accionante solicita condenar a la parte demandada a pagarle, por daño emergente, la suma de $2.361.711.592.39.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que, el 9 de marzo de 2005, las sociedades ANCADA CORP Ltda. y Logística e Inversiones Menit Ltda., suscribieron un acuerdo de consorcio, con el objeto de diseñar, promocionar e implementar un parque industrial, comercial y portuario en Barranquilla. Señala que, al día siguiente, EDUBAR y el Consorcio ANCADA LOGIM suscribieron un memorial de entendimiento para la consecución del proyecto de renovación urbana del sector Barranquillita y, particularmente, la implementación de un parque industrial, comercial y portuario para el sector (en adelante “PIPCA”).
Indica que, el 30 de junio de 2005, la Junta Directiva de EDUBAR aprobó la suscripción de un convenio de asociación con el Consorcio ANCADA LOGIM, cuyo objeto era el “diseño, promoción, construcción y venta del Parque Industrial, Comercial y Portuario de Barranquillita”. Sostiene que, mediante el Decreto 123 del 12 de agosto de 2005, el Distrito de Barranquilla expidió el “Plan Parcial para los sectores de Barranquillita – La Loma – Barlovento del Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla”.
Refiere que, por Decreto 2181 de 29 de junio de 20063, el referido ente territorial dispuso que los planes parciales tendrían la vigencia que “se determine en el decreto de adopción”. Advierte que, mediante oficio del 2 de abril de 2009, el gerente de EDUBAR aprobó los gastos preoperativos ejecutados por el Consorcio ANCADA LOGIM en el PIPCA, por la suma de $2.361.711.593.39. 3 Por el cual se reglamentan parcialmente las disposiciones relativas a planes parciales contenidos en la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones en materia urbanística. 4 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS Sostiene que, posteriormente, mediante el Decreto 212 del 28 de febrero de 2014, el Distrito de Barranquilla expidió el Plan de Ordenamiento Territorial, en cuyo artículo 121 dispuso que “cada plan parcial deberá definir su vigencia, de acuerdo con el programa y cronograma de ejecución del mismo.
Los planes parciales que no la establezcan, perderán su fuerza ejecutoria pasados cinco (5) años desde su publicación. Los planes parciales expedidos que no fijaron plazo de vigencia y ejecución se expedirán a más tardar en un (1) año, una modificación sustentada en programa y cronograma de ejecución que la señale, de no realizarse se entiende que perdieron fuerza de ejecutoria en el plazo de cinco (5) años desde su publicación”.
El accionante considera que el Distrito de Barranquilla y EDUBAR son patrimonialmente responsables por “la pérdida de gastos preoperativos [que le fueron] reconocidos”, debido a que el parágrafo del artículo 121 Decreto 212 del 28 de febrero de 2014 se expidió de forma irregular, porque inobservó lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 2181 de 2006, vulnerando “de manera flagrante la confianza de los consorciados del proyecto”.
En la demanda solicita, expresamente que “se declare la nulidad del parágrafo del artículo 121 del Decreto 0212 de 28 de febrero de 2014 porque la Administración omitió otorgarle vigencia al PIPCA” y “como consecuencia de la anterior declaración, en calidad de restablecimiento del derecho, ordénese al Distrito de Barranquilla y a EDUBAR reparar los daños y perjuicios, como consecuencia de definir las fechas de vigencia del Plan Parcial”. 2.
Contestaciones El 8 de noviembre de 20164 el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda y ordenó su notificación a las entidades demandadas y al Ministerio Público. 4 Fl. 183 a 185, C.1. 5 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS 2.1. El Distrito de Barranquilla5 se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que no tuvo injerencia en la causación del daño alegado.
Formuló como excepciones las de “caducidad de la acción” e “ineptitud de la demanda por no haber agotado el legal forma el requisito de procedibilidad”. 2.2. EDUBAR6 se opuso a las pretensiones de la demanda, manifestando que el extremo activo no acreditó la causación del daño alegado. Asimismo, advirtió que lo probado en el proceso permitió constatar que sus actuaciones se adelantaron en cumplimiento de lo pactado en el convenio de asociación, de modo que no había lugar a ninguna indemnización. 3.
Audiencia inicial El 9 de noviembre de 20207, el Tribunal Administrativo del Atlántico celebró la audiencia inicial en la que realizó el saneamiento del proceso, resolvió las excepciones previas, decretó pruebas y fijó el objeto del litigio. Frente a este último punto, es decir, el objeto del litigio, señaló que se circunscribiría a establecer “si hay lugar o no a ordenar la responsabilidad del Distrito de Barranquilla y a la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y de la Región Caribe S.A., por los hechos y omisiones que les endilga la parte demandante.
Asimismo, si hay lugar o no a reconocer y pagar al Consorcio ANCADA LOGIM, el valor del precio indemnizatorio por los gastos preoperativos reconocidos por EDUBAR, por omisión de la Administración de otorgarle vigencia al POT PIPCA”. 4. Alegatos de conclusión en primera instancia El 6 de septiembre de 20218 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 5 Fl. 214 a 229, C.1. 6 Fl. 214 a 229, C.1. 7 Fl. 47 a 49, C.2. 8 Fl. 172, C.2. 6 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS 4.1.
La demandante9, el Distrito de Barranquilla10 y EDUBAR11 reiteraron los argumentos expuestos en el escrito de la demanda y en la contestación de éste, respectivamente. 4.2. El Ministerio Público guardó silencio. 5. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia 12 de noviembre de 202112, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, al constatar que el extremo activo no acreditó la causación del daño alegado en la demanda.
Al efecto, indicó que “de las pruebas obrantes en el proceso, no se probó el daño que dice haber sufrido la demandante por la presunta omisión de las entidades accionadas”. 6. Recurso de apelación El 10 de febrero de 202213 la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 25 de febrero de 202214 y admitido el 13 de mayo siguiente15. 6.1.
La accionante16 argumentó que el a quo erró al no tener por acreditado el daño alegado, toda vez que las pruebas obrantes en el expediente permitieron evidenciar que “la omisión administrativa mediante el cual se aprobó el POT del Distrito de Barranquilla, frente al PIPCA”, trajo consigo una afectación “al desarrollo del proyecto”. 9 Fl. 174 a 177, C.2. 10 Fl. 179 a 181, C.2. 11 Fl. 179 a 181, C.2. 12 Fl. 183 a 193, C.3. 13 Fl. 194 a 200, C.3. 14 Fl. 213, C.3. 15 Fl. 237, C.3. 16 Fl. 194 a 200, C.3. 7 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS 7.
Alegatos de conclusión en segunda instancia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 202117 y habida cuenta que no se decretaron pruebas en el trámite de segunda instancia, no hubo lugar a correr traslado para alegar de conclusión. III. CONSIDERACIONES 1.
Jurisdicción y competencia La jurisdicción como atributo del poder que faculta al Estado para administrar justicia en el territorio nacional es única e indivisible y corresponde ejercerla a todos los jueces de la República. Así, su ejercicio se ha distribuido en diferentes ramas jurisdiccionales como lo son, entre otras: i) la ordinaria, ii) la contencioso administrativo, iii) la constitucional, iv) la penal militar, v) la especial indígena y vi) la especial para la paz.
Al interior de cada jurisdicción debe existir un sistema de reparto que permita la asignación ordenada de los procesos entre los distintos jueces que la conforman. Ciertamente, ello se logra a través de la distribución de competencias, por medio de las cuales el Estado da cuenta de la facultad que tiene cada juez para ejercer la jurisdicción en determinadas materias y dentro de una porción delimitada del territorio.
Al efecto, esta Corporación ha definido que18 la competencia para conocer de los diferentes asuntos se fija de acuerdo con los siguientes criterios: i) la naturaleza o 17 “Artículo 247 modificado por la Ley 2080 de 2021. Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: […] 4.
Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes. 5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegados por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días.
En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia”. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto del 15 de junio de 2015, Rad.: 51174. 8 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS materia del proceso y la cuantía (factor objetivo); ii) la calidad o condiciones especiales de las partes que concurren al proceso (factor subjetivo); iii) la naturaleza de la función que desempeña la autoridad que tiene a su cargo la definición y resolución del proceso (factor funcional); iv) el lugar donde debe tramitarse y desarrollarse el proceso (factor territorial); y v) la competencia previamente determinada para otro proceso, lo que permite que un proceso asignado a un juez absorba los otros asuntos que, con relación a un tema específico, puedan ser promovidos con posterioridad (factor de conexidad o de atracción)19.
En este orden ideas, si bien la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está estatuida para decidir controversias que se susciten entre entidades estatales o entre estas y particulares, lo cierto es que también tiene competencia ocasional para vincular y juzgar a los particulares o personas de derecho privado, aun cuando al momento de realizar el análisis probatorio del proceso se establezca que la entidad pública, también demandada, no es responsable de los hechos y daños que se le atribuyen en el libelo introductorio20.
Precisamente la Sección Tercera de Esta Corporación, en sentencia del 29 de agosto de 200721, advirtió que el fuero de atracción resulta procedente siempre que desde la formulación de las pretensiones y su acervo probatorio pueda inferirse que existe una probabilidad mínimamente seria de que la entidad pública accionada en conjunto con un sujeto de derecho privado pueda resultar condenada.
En el mismo sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que cuando el derecho de acción se ejerce contra una entidad pública y contra un sujeto de derecho privado por un asunto litigioso que en principio debería ser ventilado ante la jurisdicción ordinaria, el proceso debe surtirse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que adquiere la competencia para examinar la responsabilidad de todos los accionados22. 19 Corte Constitucional.
Sentencia C-328 de 2015. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”. Sentencias del 1° de marzo de 2018, Rad.: 43629; y del 28 de agosto de 2019, Rad.: 52603. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 22 de marzo de 2017, Rad.: 38958. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 1° de octubre de 2008, Rad.: A.G. 2005-02076- 01. 9 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS De conformidad con lo anterior, el fuero de atracción implica, entonces, que el juez administrativo tiene competencia para vincular y juzgar entidades públicas en conjunto con otras entidades o incluso sujetos de derecho privado frente a los cuales la competencia, en principio, se encuentra atribuida a otra jurisdicción. De hecho, en sentencia del 18 de junio de 2015 la Sección Tercera del Consejo de Estado manifestó lo siguiente: “[…] El factor de conexión implica que cuando se demanda a una entidad pública el competente es el juez administrativo, en conjunto con otras entidades incluso con particulares en relación con los cuales la competencia para el conocimiento de los pleitos en los que se encuentren implicados, en principio se encuentra atribuida a otra jurisdicción, por aplicación del ‘factor de conexión’, el juez de lo contencioso adquiere competencia para conocer del asunto en relación con todos ellos. […] Un buen ejemplo de aplicación del factor de conexión en la jurisdicción contenciosa administrativa es el llamado fuero de atracción. En virtud de dicha figura, a demandarse de forma concurrente a una entidad estatal, cuyo conocimiento corresponde a esta jurisdicción y a otra entidad privada, cuya competencia correspondería a la jurisdicción ordinaria, el proceso debe adelantarse ante la primera – Jurisdicción Contencioso Administrativa-, la cual tiene competencia, entonces, para fallar acerca de la responsabilidad de las dos demandadas”23 Tal circunstancia posibilita que el juez de lo contencioso administrativo pueda dirimir controversias en las cuales intervengan particulares, siempre que su vinculación con las personas de derecho público cuente con un fundamento sólido, es decir, que en la demanda se invoquen acciones u omisiones que conduzcan razonablemente a pensar que su responsabilidad pueda verse comprometida24.
Esta conclusión ha sido expuesta por la jurisprudencia del Consejo de Estado de modo uniforme y reiterado, como se hizo en sentencia del 3 de agosto de 202025, en la que se señaló que para la procedencia del fuero atracción es mandatorio que “la demanda y las pretensiones se deban haber elevado de manera concurrente tanto para las entidades públicas como para los particulares a los que se les pretende enrostrar responsabilidad, y por otro, que debe existir una mínima y fundada probabilidad de condena respecto de las entidades públicas”. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 18 de junio de 2015, Rad.: 51714. 24 Ibídem. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 3 de abril de 2020, Rad.: 44428. 10 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS Dicho de otra manera, el hecho de que algunos de los sujetos vinculados al proceso sean juzgados naturalmente por el juez ordinario, no excluye la competencia de esta jurisdicción por la aplicación del fuero de atracción. Es decir, basta que el demandante con suficientes fundamentos fácticos y jurídicos impute acciones u omisiones contra varios sujetos y que uno de ellos deba ser juzgado por esta jurisdicción, para que ésta asuma la competencia, sin que resulte relevante si la sentencia absuelve o no a la entidad pública.
Es así como en aquellos eventos en los que se formule una demanda, tanto contra una entidad estatal como en contra un sujeto de derecho privado de manera concurrente, por un asunto que en principio debería ser decidido por un juez de la jurisdicción ordinaria, el proceso debe adelantarse ante esta jurisdicción, pues el juez de lo contencioso administrativo adquiere competencia para definir la responsabilidad de todos los demandados26, siendo menester, para dichos efectos, estudiar el petitum y los hechos que dieron origen al daño cuya reparación se alega27.
Pues bien, en el sub examine el extremo activo pretende la responsabilidad de las accionadas por “la pérdida de gastos preoperativos [que le fueron] reconocidos”, pues afirma que ello se debió a que, a su juicio, el Decreto 212 del 28 de febrero de 2014 se expidió de forma irregular porque inobservó lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 2181 de 2006, vulnerando “de manera flagrante la confianza de los consorciados del proyecto”.
Bajo el anterior contexto, se advierte que, pese que a las pretensiones de la demanda apuntan a la declaratoria de responsabilidad del Distrito de Barranquilla y de EDUBAR, lo cierto es que el petitum y lo probado en el proceso, se encaminó cuestionar, exclusivamente, los efectos lesivos derivados del parágrafo del artículo 121 del Decreto 0212 del 28 de febrero de 2014, expedido por el precitado ente 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 51687. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 de agosto de 1994, Rad.: 10.007 y 9480. 11 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS territorial.
Dicho de otra manera, se observa que ninguna de las pruebas arrimadas al proceso permite inferir, razonablemente, algún tipo de relación entre la expedición irregular de la normativa referida y la actuación de EDUBAR, por lo que no puede hacerse uso del llamado fuero de atracción para que esta jurisdicción conozca del asunto frente a dicha entidad.
En consecuencia, se concluye que no existe razón legal y fáctica que justifique la pretensión indemnizatoria encaminada a declarar la responsabilidad de EDUBAR, frente a lo cual, como habrá de declararse en la parte resolutiva de esta providencia, el Consejo de Estado carece de jurisdicción y competencia para pronunciarse frente a la eventual responsabilidad que le asiste a la citada persona de derecho privado por la afectación patrimonial alegada por el demandante.
Por demás, esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda, supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación28, en virtud de lo establecido en los artículos 150, 152 y 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.
Medio de control procedente Con el fin de ejercer un control judicial sobre las diferentes manifestaciones de la Administración que puedan conllevar a la causación de algún tipo de hecho lesivo, el legislador instituyó diferentes medios de control o vías de acceso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo que se determinan en lo que corresponde a su ejercicio, por la fuente, origen y/o génesis del daño causado. 28 El valor de la pretensión se estima en la suma de $2.361.711.592.39. 12 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS Así, cuando el daño deriva de un acto administrativo ilegal, el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo29 dispone que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue creado con el objetivo de cuestionar la legalidad de la decisión adoptada30 y obtener la reparación de los perjuicios derivados de los efectos de aquella31.
Es más, la citada prerrogativa establece expresamente que “podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular o a la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo”. Por otra parte, se tiene que la pretensión de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 14032 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo33. 29 El artículo dispone: “Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. // Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de julio de 2014, Rad.:47830. 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 31 de mayo de 2016, Rad.: 38820. 32 “Artículo 140.
Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de esta.
En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”. 33 Esta Corporación ha señalado que existen algunos eventos extraordinarios y/o excepcionales en los cuales es posible formular la pretensión de reparación directa frente a aquellos hechos dañosos derivados de los efectos de un acto administrativo, a saber: i) cuando se pretende la reparación de los daños causados por un acto administrativo frente al cual no se cuestiona su legalidad ni se solicita su nulidad; ii) cuando la fuente del daño proviene de la ejecución de un acto administrativo general 13 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS En el sub examine, se advierte que aunque la parte actora acudió al medio de control de reparación directa para pretender la responsabilidad de la Administración por los daños ocasionados por la expedición irregular del parágrafo del artículo 121 del Decreto 212 del 28 de febrero de 2014, lo cierto es que atendiendo la naturaleza de dicha pretensión, resulta pertinente proceder a su adecuación al medio de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del CPACA, según el cual es deber del juez estudiar las pretensiones de la demanda aun cuando el demandante haya formulado una vía procesal inadecuada, caso en el cual habrá de surtirse el trámite formal correspondiente.
Precisamente, debe recordarse que en el libelo introductorio la parte demandante expresamente solicitó que “se declare la nulidad del parágrafo del artículo 121 del Decreto 0212 de 28 de febrero de 2014 porque la Administración omitió otorgarle vigencia al PIPCA” y “como consecuencia de la anterior declaración, en calidad de restablecimiento del derecho, ordénese al Distrito de Barranquilla y a EDUBAR reparar los daños y perjuicios, como consecuencia de definir las fechas de vigencia del Plan Parcial”.
En virtud de lo anterior, se estima que el medio de control apropiado para cuestionar la legalidad del parágrafo del artículo 121 del Decreto 0212 del 28 de febrero de 2014, expedido por el Distrito de Barranquilla, es el de nulidad y restablecimiento del derecho por lo que a partir de éste se analizará dicha pretensión. 3. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si el derecho de accionar se ejerció oportunamente o si, por el contrario, la pretensión de nulidad con restablecimiento del derecho se encontraba caducada al momento de la presentación de la demanda. que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica; y iii) cuando el daño deviene de la ejecución irregular de un acto administrativo.
Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”. Sentencia del 19 de febrero de 2024, Rad. 66446. 14 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS 4. Solución al problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester exponer unas consideraciones generales sobre la vigencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.
Vigencia de la acción Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general34, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción35, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos. 34 Corte Constitucional.
Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 35 Consejo de Estado.
Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos. 15 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente.
La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure36 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia37, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, “podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o a la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación.” (Se resalta). 36 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.
Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 37 Corte Constitucional.
Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 16 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS 6.
Caso en concreto Mediante sentencia 12 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, al constatar que el extremo activo no acreditó la causación del daño alegado en la demanda. Al efecto, indicó que “de las pruebas obrantes en el proceso, no se probó el daño que dice haber sufrido la demandante por la presunta omisión de las entidades accionadas”.
Por su parte, la accionante sostiene que el a quo erró al no tener por probado el daño alegado, toda vez que las pruebas obrantes en el expediente permitieron acreditar que “la omisión administrativa mediante el cual se aprobó el POT del Distrito de Barranquilla, frente al PIPCA”, trajo consigo una afectación “al desarrollo del proyecto”.
Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si la demanda se presentó en tiempo o no. 6.1. Hechos probados Ahora bien, se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios allegados oportuna y válidamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 6.1.1. Está probado que, el 9 de marzo de 2005, las sociedades ANCADA CORP Ltda. y Logística e Inversiones Menit Ltda., suscribieron un acuerdo de consorcio, con el objeto de diseñar, promocionar e implementar un parque industrial, comercial y portuario en Barranquilla.
De esta información da cuenta copia auténtica del referido documento38. 6.1.2. Está acreditado que, el día siguiente, EDUBAR y el Consorcio ANCADA LOGIM suscribieron un memorial de entendimiento para la consecución del proyecto de renovación urbana del sector Barranquillita y, particularmente, la implementación 38 Fl. 26 a 29, C.1. 17 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS de un parque industrial, comercial y portuario para el sector.
De esta información da cuenta copia auténtica del citado documento39. 6.1.3. Se probó que, el 30 de junio de 2005, la Junta Directiva de EDUBAR aprobó la suscripción de un convenio de asociación con el Consorcio ANCADA LOGIM, cuyo objeto era el “diseño, promoción, construcción y venta del Parque Industrial, Comercial y Portuario de Barranquillita”.
De esta información da cuenta copia auténtica del acta de esa fecha40. 6.1.4. Consta que, mediante el Decreto 123 del 12 de agosto de 2005, el Distrito de Barranquilla expidió el “Plan Parcial para los sectores de Barranquillita – La Loma – Barlovento del Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla”. De esta información da cuenta copia auténtica del referido acto administrativo41. 6.1.5.
Se demostró que, por Decreto 2181 de 29 de junio de 2006, el referido ente territorial dispuso que los planes parciales tendrían la vigencia que “se determine en el decreto de adopción”. De esta información da cuenta copia auténtica del referido acto administrativo42. 6.1.6. Se demostró que, mediante oficio del 2 de abril de 2009, el gerente de EDUBAR aprobó los gastos preoperativos ejecutados por el Consorcio ANCADA LOGIM en el PIPCA por la suma de $2.361.711.593.39.
De esta información da cuenta copia auténtica del referido documento43. 6.1.6. Se probó que, mediante el Decreto 212 del 28 de febrero de 2014, el Distrito de Barranquilla expidió el Plan de Ordenamiento Territorial, en cuyo artículo 121 dispuso que “cada plan parcial deberá definir su vigencia, de acuerdo con el programa y cronograma de ejecución de este.
Los planes parciales que no la establezcan, perderán su fuerza ejecutoria pasados cinco (5) años desde su 39 Fl. 62 a 63, C.1. 40 Fl. 66 a 72, C.1. 41 Fl. 31 a 61, C.1. 42 Fl. 31 a 61, C.1. 43 Fl. 94, C.1. 18 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS publicación. Los planes parciales expedidos que no fijaron plazo de vigencia y ejecución se expedirán a más tardar en un (1) año, una modificación sustentada en programa y cronograma de ejecución que la señale, de no realizarse se entiende que perdieron fuerza de ejecutoria en el plazo de cinco (5) años desde su publicación”.
De esta información da cuenta copia auténtica del referido acto administrativo44. 6.1.7. Finalmente consta que, el Decreto 0212 del 28 de febrero de 2014, expedido por el Distrito de Barranquilla fue publicado ese mismo día, según da cuenta copia auténtica de la constancia de la respectiva constancia de publicación45. 6.2. Análisis de la caducidad de la pretensión de nulidad con restablecimiento del derecho En el caso sub examine se tiene que el daño alegado consiste “la pérdida de gastos preoperativos [que le fueron] reconocidos”, debido a que, a su juicio, el parágrafo del artículo 121 Decreto 212 del 28 de febrero de 2014 se expidió de forma irregular, porque inobservó lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 2181 de 2006, vulnerando “de manera flagrante la confianza de los consorciados del proyecto”.
Ahora bien, el numeral 2 del artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que “podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o a la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación.” En este orden de ideas, se observa que el Decreto 0212 del 28 de febrero de 2014, expedido por el Distrito de Barranquilla, respecto del cual se pretende la nulidad del parágrafo del artículo 121, fue publicado el mismo día (hecho probado 6.1.7). 44 Anexo CD – POT 2014, Barranquilla (sin folio). 45 Anexo CD – POT 2014, Barranquilla (sin folio). 19 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS Es así que, de conformidad con lo dispuesto el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, el término para ejercer el medio de control de nulidad con restablecimiento del derecho empezó a correr desde el 1º de marzo de 2014 y expiraba el 1º de julio de esa misma anualidad.
Sin embargo, como la demanda sólo se presentó hasta el 25 de septiembre de 201546, se advierte que para esa fecha había acaecido el término preclusivo dispuesto por el legislador47. Y aunque lo probado en el proceso permitió constatar que el 14 de julio de 2015 el extremo activo presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 14 Judicial II para Asuntos Administrativos de Barranquilla48, lo cierto es que para ese momento no había término de caducidad susceptible de ser suspendido porque, como se explicó anteriormente, ya había operado el fenómeno preclusivo que extinguía para esa causa la posibilidad de invocar el medio de control de nulidad con restablecimiento del derecho.
Por todo lo anterior, fuerza es, entonces, revocar la sentencia del 12 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de caducidad de la pretensión de nulidad con restablecimiento del derecho, formulada frente al artículo 121 del Decreto 0212 del 28 de febrero de 2014 expedido por el Distrito de Barranquilla, no sin antes adicionar un numeral que disponga declarar la falta de jurisdicción y competencia para pronunciarse sobre las pretensiones resarcitorias invocadas respecto a EDUBAR. 7.
Condena en costas Se procede a disponer sobre la condena en costas en segunda instancia conforme a lo previsto en el artículo 188 del CPACA, que remite a las disposiciones del Código 46 Fl. 1 a 20, C.1. 47 En un caso análogo, en el que se demandó la legalidad de un acto administrativo general y abstracto, la Sección Primera del Consejo de Estado determinó que el término de caducidad debía contarse a partir de la publicación del acto administrativo.
Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 30 de septiembre de 2010, Exp. 2007 – 00203. 48 Fl. 110 a 113, C.1. 20 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS General del Proceso, entre las que se encuentra la relativa a su composición, esto es, por expensas y gastos procesales, honorarios de auxiliares de la justicia y agencias en derecho que deben ser “[…] tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente”.
Precisamente, frente a las reglas para la imposición de la condena, la norma procesal general establece que ésta procede en contra de la parte vencida o contra quien se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y, que “[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En virtud de lo anterior, se observa que en este caso no procede su imposición por los componentes de expensas y honorarios de auxiliares de la justicia, debido a que no se encuentra acreditado en el expediente que las partes hubieren incurrido en gastos por esos conceptos durante el trámite de segunda instancia. Precisamente, debe señalarse que en el presente asunto litigioso no se decretaron pruebas en el trámite de segunda instancia, por lo cual de conformidad con lo dispuesto en el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 202149, no hubo lugar a correr traslado para alegar de conclusión. En lo relativo a las agencias en derecho, entendidas como “la porción de las costas imputables a los gastos de defensa judicial de la parte victoriosa”, se evidencia que en atención a lo previsto en el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso y tomando en consideración que la entidad demandada no desplegó actuación en segunda instancia, no se impondrá una orden para que proceda su pago, pues, no existe una causación material que así las sustente. 49 “Artículo 247 modificado por la Ley 2080 de 2021.
Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: […] 4. Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes. 5.
Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegados por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia”. 21 Radicado: 08001233300020150047002 (68392) Demandante: CONSORCIO ANCADA LOGIM Y OTROS En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 12 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar se dispone:
SEGUNDO: DECLARAR la falta de jurisdicción y competencia para pronunciarse sobre las pretensiones resarcitorias invocadas respecto a EDUBAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, formulada frente al parágrafo del artículo 121 del Decreto 0212 del 28 de febrero de 2014, expedido por el Distrito de Barranquilla.
CUARTO: SIN COSTAS.
QUINTO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala Magistrado VF