CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01771-01 Accionante: GERARDO ALONSO HERRERA HOYOS Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Proceso: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. SUBSIDARIEDAD La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra el fallo proferido el 22 de abril de 2025 por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B, que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por los accionantes contra el Tribunal Administrativo de Risaralda.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 25 de marzo de 2025, Gerardo Alonso Herrera Hoyos, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, para que se amparen sus derechos fundamentales1, que considera vulnerados por la autoridad accionada al haber expedido el auto del 3 de marzo de 2025, por el cual se declaró la falta de competencia del Tribunal y se remitió el proceso al Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal, en el marco del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con Rad.
No. 66001-23-33-000-2025-00016-00. En virtud del amparo, el accionante solicita (se transcribe, incluso con errores): «se falle mi tutela en terminos de tiempo que a ley ordena se ordene inmeditamente al magistrado tutelado admitir sin más dilación mi accion popular 1 No mencionó ninguno de forma expresa. 2 Expediente No. 11001-03-15-000-2024-01771-01 Accionante: Gerardo Alonso Herrera Resuelve impugnación se pida a la H CC, ordenar que el tutelado conozca de mi renuente accion popular a fin de evitar mas mora judicial y hacer que sus conflictos tengan efecto real en derecho y no simbólico. se ordene aplicar lo resuelto por la h corte constitucional en conflicto aplicable al caso y así dar CELERIDAD Y ECONOMÍA PROCESAL EN AL RENUENTE Y MORATORIA ACCION POPULAR (…) SE ORDENE al procurador delegado en acciones populares ante el tribunal que obre en derecho a mi favor y tutele a mi nombre a fin de que se de aplicasion art 84 ley 472 de 1998.pues no soy abogado y le exijo su actuar en derecho en la renuente y moratoria accion popular». 2.
Hechos relevantes El accionante no narró hechos. Sin embargo, del expediente se extrae que Gerardo Alonso Herrera Hoyos es accionante en la acción popular a la que le correspondió el Radicado No. 66001-23-33-000-2025-00016-00. La interpuso el 29 de enero de 2025, ante el Tribunal Administrativo de Risaralda. Dicha acción tiene como pretensión que el establecimiento de comercio denominado «Servicio Farmacéutico Evedisa», ubicado en la Calle 18 No. 14-34 de Santa Rosa de Cabal, Risaralda, propiedad de la sociedad Eve Distribuciones S.A.S. – EVEDISA cumpla su deber legal de construir un baño público accesible para quienes padecen limitaciones a su movilidad.
En su demanda, manifestó que dentro de los accionados se encuentra el ministro de Salud. Por lo anterior, manifestó en su demanda que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es la competente para conocer de sus pretensiones. Sin embargo, el 3 de marzo de 2025, el magistrado del Tribunal Administrativo de Risaralda a quien correspondió el estudio de la demanda decidió declarar la falta de jurisdicción de esa corporación para atender las súplicas del medio de control.
En consecuencia, remitió el proceso al Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal. Como fundamento de su decisión, refirió que el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 establece que en los casos en que no se avizoren vulneraciones de entidades estatales o de particulares que ejercen funciones administrativas, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.
Consideró también que «el fuero de atracción no obedece a la voluntad libérrima del demandante sin ninguna posibilidad de estudio por el funcionario judicial, sino que debe tener un sustento prima facie atendible que permita a la jurisdicción especializada avocar su conocimiento». 3 Expediente No. 11001-03-15-000-2024-01771-01 Accionante: Gerardo Alonso Herrera Resuelve impugnación Expresó que las pretensiones sobre la falta de vigilancia del Ministerio de Salud no son susceptibles de ventilarse por este medio de control, pues se ajustan más a una acción de cumplimiento, lo cual impide el ejercicio de la acción popular para ventilarlas, en especial cuando carecen de sustento en la amenaza o vulneración de un derecho colectivo.
Finalmente, manifestó que la pretensión principal de la acción popular conduce a que una entidad de naturaleza privada construya una unidad sanitaria pública, lo cual no constituye una acción u omisión de una entidad de orden nacional. 3. Fundamentos de la solicitud El accionante allega el Auto 1555 de 2024, proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el que se consideró que «De conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y el numeral 10 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, las acciones populares interpuestas simultáneamente en contra de entidades públicas y/o personas privadas que desempeñen funciones administrativas son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Las autoridades judiciales no podrán valorar de fondo la participación de las entidades demandadas para declarar la falta de jurisdicción». Dicho extremo aduce que, al ser tan clara la contradicción entre el análisis que hizo el Tribunal de Risaralda y la postura de la Corte Constitucional, lo único que produce la decisión es un desgaste innecesario.
Además, alegó una mora judicial en la admisión de su demanda, pues fue radicada el 29 de enero y no se había estudiado a la fecha de presentación de la acción de tutela. El accionante manifestó, de otra parte, que el procurador delegado nada hace por él, olvidando que no es abogado. 4. Trámite de primera instancia El asunto correspondió, en primera instancia, al Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección B. Mediante auto del 27 de marzo de 20252, se admitió la acción de tutela, se ordenó la notificación a la autoridad accionada y vincular al Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal para que se manifieste en lo que considere pertinente.
Comunicó el proceso a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y, finalmente, requirió al Tribunal Administrativo accionado que allegara el expediente del medio de control. 2 SAMAI, índice 4 de primera instancia. 4 Expediente No. 11001-03-15-000-2024-01771-01 Accionante: Gerardo Alonso Herrera Resuelve impugnación En su escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Risaralda3 solicitó que se declare improcedente la acción, o en su defecto, se negara la petición de amparo.
Expresó que la acción no cumple con el requisito de relevancia constitucional, por tratarse de un asunto estrictamente legal, y que, en todo caso, con la providencia enjuiciada no se incurrió en ninguna causal de procedencia especifica, la cual fue producto de un análisis exhaustivo de las disposiciones y jurisprudencia aplicables al asunto debatido.
Por su parte, el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal Guardó silencio. En sentencia del 20 de marzo de 2025 4, el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección B declaró improcedente la acción por desconocer el requisito de subsidiariedad. Consideró que «pese a la inconformidad del demandante con la remisión de su proceso a otra jurisdicción, lo cierto es que actualmente se encuentra en trámite ante los juzgados civiles del circuito de Santa Rosa de Cabal, por lo que, si bien el tribunal demandado resolvió no conocer del asunto por falta de jurisdicción, lo cierto es que fue remitido al que consideró era el competente; frente a lo cual se advierte que en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el de tutela, ni el ciudadano puede elegir entre uno y otro, como aquí se propone».
Mediante memorial del 13 de junio de 20255, la parte accionante impugnó la decisión sin manifestar razones de su desacuerdo. II. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 22 de abril de 2025, proferida por la Sección Segunda-Subsección B del Consejo de Estado-, que declaró improcedente la acción de tutela. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 3 SAMAI, índice 9 de primera instancia. 4 SAMAI, índice 12 de primera instancia. Notificada por correo electrónico el 10 de junio siguiente. SAMAI, índice 15 de primera instancia. 5 SAMAI, índice 16 de primera instancia. 5 Expediente No. 11001-03-15-000-2024-01771-01 Accionante: Gerardo Alonso Herrera Resuelve impugnación de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. Preliminarmente, la Sala se adhiere a la metodología del a quo constitucional para el estudio de las pretensiones de la acción. Primero, se evaluará la tutela contra las providencias judiciales y, posteriormente, se analizarán las pretensiones relacionadas directamente con la desvinculación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental6.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) que la controversia tenga relevancia constitucional; (ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable;
(iii) que la tutela se formule con inmediatez; (iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; (v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela7. Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios 6 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 7 Ibidem. 6 Expediente No. 11001-03-15-000-2024-01771-01 Accionante: Gerardo Alonso Herrera Resuelve impugnación de defensa judiciales. La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados8.
Si existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a ellos y no a la acción de tutela. En consecuencia, una persona que acude a la administración de justicia por vía de la acción de tutela, no puede desconocer las demás acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez constitucional adopte decisiones paralelas a las del funcionario que debe conocer de un determinado asunto radicado bajo su competencia, dentro del marco estructural de la administración de justicia9.
Este requisito general de las acciones de tutela se hace más exigente cuando el objeto de la acción es una providencia judicial. Así, se ha establecido que los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios son, por regla general, las vías legítimas de defensa y reconocimiento de derechos fundamentales10. La Corte Constitucional, en sentencia SU- 062 de 2018, estableció las razones principales que refuerzan el requisito de subsidiariedad en tutelas contra providencias judiciales: «En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.
En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido 8 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-026 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 9 Corte Constitucional. Sentencia T-373 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Betancur. 10 Corte Constitucional.
Sentencia SU-026 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; se citan, entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio; SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 7 Expediente No. 11001-03-15-000-2024-01771-01 Accionante: Gerardo Alonso Herrera Resuelve impugnación definidos, o están pendientes de definir.
Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica». Mora judicial La Corporación ha definido la mora judicial como la conducta dilatoria de un juez para resolver un proceso judicial, que se explica por el desconocimiento injustificado y negligente de los términos legales y que carece de un motivo probado y razonable.
Esta situación vulnera el debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia. Ahora bien, por las condiciones estructurales que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en la decisión de un asunto equivale a mora o a negligencia11. En efecto, dicha situación puede producirse por causas externas como la excesiva carga laboral y la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que limitan sus capacidades de acción12.
A su vez, la Corte Constitucional ha advertido que no todo desconocimiento de los plazos establecidos en la ley da lugar a la violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues ello solo se configura cuando el juez no puede justificar su retardo. Así, ha integrado el concepto convencional de «plazo razonable» para evaluar si, al omitir resolver un proceso judicial en término, el juez transgredió las garantías judiciales del usuario de la administración de justicia. Dicho análisis abarca la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta del operador judicial y la afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso13. 11 Corte Constitucional, sentencia T-577 de 2008.
M.P. Humberto Sierra Porto. 12 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 15 de septiembre de 2016, rad nº. 11001-03-15-000-2016- 01884- 00. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 13 Sentencia SU-179 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 8 Expediente No. 11001-03-15-000-2024-01771-01 Accionante: Gerardo Alonso Herrera Resuelve impugnación Caso concreto La Sala confirmará la sentencia del 22 de abril de 2025, por cuanto coincide con el fallo de primera instancia en que no se satisface el requisito de subsidiariedad que se explica en la sección precedente.
En ese sentido, la Sala observa que, desde el 10 de marzo de 2025, la acción popular [también llamada medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos] está en manos del Juez Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal, ya no del Tribunal accionado. Como ese despacho guardó silencio en el trámite de tutela, la Sala desconoce el estado del proceso en el juzgado.
Sin embargo, el estudio de la admisión corresponde a esa autoridad, y el juez constitucional no está llamado a usurpar esas competencias. En ese escenario, corresponde al accionante dirigirse a ese Juez de Circuito y averiguar si ya se ha estudiado la admisión de la demanda. En caso de que este la rechace, el demandante cuenta con medios de defensa judiciales distintos a la acción de tutela: los recursos contra los autos que se vayan expidiendo a lo largo de ese trámite admisorio.
En el marco de la acción popular, por ser constitucional, no es necesario que actúe por medio de abogado para interponerlos. Ahora bien, contra las decisiones que declaran la falta de competencia o jurisdicción no se admiten recursos. Para resolver estos asuntos, el ordenamiento prevé mecanismos para que el superior –si se trata de un conflicto de competencias entre jueces de la misma jurisdicción– o la Corte Constitucional14 –si se trata de un conflicto de jurisdicciones15– determinen quién es el juez competente para determinados asuntos.
Este es un proceso reglado que debe surtirse sin la interferencia del juez constitucional en el asunto y, como no se ha tramitado, el juez de tutela no podría suplir este procedimiento. Además de lo anterior, este procedimiento, cuyo fin es garantizar el principio del juez natural, toma un tiempo razonable. La naturaleza de ese trámite, además de la congestión de la administración de justicia, justifican por sí sola la demora de 2 meses desde la 14 Artículo 241.11 de la Constitución de 1991. 15 En este caso, el accionante plantea un potencial conflicto entre la jurisdicción ordinaria (Juez Civil del Circuito) y la jurisdicción contencioso-administrativa (Tribunal Administrativo de Risaralda).
Si el Juez Civil de Circuito también declarara su falta de jurisdicción, el expediente iría a la Corte Constitucional para que decida cuál de las dos autoridades es la competente para decidir. 9 Expediente No. 11001-03-15-000-2024-01771-01 Accionante: Gerardo Alonso Herrera Resuelve impugnación presentación de la acción popular, el 29 de enero, hasta la presentación de la tutela, el 25 de marzo de 2025.
Planteado lo anterior, no se advierte que el Tribunal Administrativo de Risaralda haya incurrido en una dilación injustificada en los términos, ni que haya sido negligente en el trámite del proceso, por lo que no se configura una mora judicial que constituya una vulneración del debido proceso. Por demás, se desconoce el estado actual del asunto, que está bajo la dirección del Juez Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal.
En conclusión, la tutela no puede ser utilizada como mecanismo de protección en este caso para ordenar la admisión de la acción, por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda ni hay vulneración del debido proceso por la demora en la admisión. Como consecuencia de la improcedencia de la acción, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre el fondo del asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 22 de abril de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES